ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2017/51
Karar Sayısı : 2017/163
Karar Tarihi : 29.11.2017
R.G. Tarih – Sayı : 21.12.2017 - 30277
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay İkinciDairesi
İTİRAZIN KONUSU: 13.12.1983 tarihli ve178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun HükmündeKararname’ye 7.7.2011 tarihli ve 646 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1.maddesiyle eklenen ek 29. maddenin, 12.7.2013 tarihli ve 6495 sayılı Kanun’un 60.maddesiyle değiştirilen onuncu fıkrasının Anayasa’nın 2., 7., 10. ve 128.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Manisa Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup BaşkanlığındaVergi Müfettişi olarak görev yapan davacının Mersin Küçük ve Orta ÖlçekliMükellefler Grup Başkanlığında görevlendirilmesine ilişkin işlemin iptalitalebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısınavaran Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun Hükmünde Kararname (KHK)’nin itiraz konusu kuralı içeren ek29. maddesi şöyledir:
“Vergi Denetim Kurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yerdeğişikliği
Ek Madde 29- (Ek: 7/7/2011 - KHK -646/1 md.)
Vergi Denetim Kurulu Başkanı, atama tarihi itibarıyla Devletmemuriyetinde bulunan, kamudaki hizmet süresi toplamı oniki yılı aşan ve busürenin en az on yılında Vergi Müfettişi olarak görev yapmış olanlar arasındanatanır. Başkan, Vergi Müfettişi sıfat ve yetkilerini haizdir.
Görevlerin yürütülmesinde Başkana yardımcı olmak üzere altı BaşkanYardımcısı atanabilir. Başkan Yardımcıları, atama tarihi itibarıyla Devletmemuriyetinde bulunan, kamudaki hizmet süresi toplamı on yılı aşan ve busürenin en az sekiz yılında Vergi Müfettişi olarak görev yapmış olanlararasından atanır. Başkan Yardımcıları, Vergi Müfettişi sıfat ve yetkilerinihaizdir.
Grup Başkanları, görevlendirme tarihi itibarıyla Vergi Müfettişikadrosunda bulunan, kamudaki hizmet süresi toplamı on yılı aşan ve bu süreninen az sekiz yılında Vergi Müfettişi olarak görev yapmış olanlar arasındangörevlendirilir.
(Değişik dördüncü fıkra: 12/7/2013-6495/60 md.) Vergi Müfettişleri,en az dört yıllık yükseköğretim veren hukuk, siyasal bilgiler, iktisat,işletme, iktisadi ve idari bilimler fakülteleri ile yönetmelikle belirlenenyükseköğretim kurumlarından veya bunlara denkliği Yükseköğretim Kurulunca kabuledilmiş yükseköğretim kurumlarından mezun olup, sınavın yapıldığı tarihitibarıyla otuz beş yaşını doldurmamış olan ve yapılacak özel yarışma sınavınıkazananlar arasından, Bakan onayı ile mesleğe Vergi Müfettiş Yardımcısı olarakatanır.
(Değişik beşinci fıkra: 12/7/2013-6495/60 md.) Vergi MüfettişYardımcılığına atananlardan giriş sınavındaki başarı sırasına göre en başarılıyüzde beşi 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç) bentlerindebelirtilen grup başkanlıklarında görevlendirilir. Giriş sınavında ilk yüzde beşegiremeyenler 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen grupbaşkanlığında görevlendirilir.
Vergi Müfettiş Yardımcıları, fiilen üç yıl çalışmak ve yardımcılıkdöneminde performans değerlendirmesine göre başarılı olmak şartıyla yapılacakyeterlik sınavına girmeye hak kazanırlar. Yeterlik sınavında her bir grupbaşkanlığı itibarıyla yer alacak sınav konuları ile ortak sınav konuları vesınava ilişkin diğer usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir. Yapılacakyeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için giriş sınavında alınan puanınyüzde otuzu ile yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yetmişinin toplamınınyüz puan üzerinden en az altmışbeş puan olması şarttır. Yeterlik sınavındabaşarılı olanlar Vergi Müfettişi olarak atanırlar. 20 nci maddenin ikincifıkrasının (a) bendinde belirtilen grup başkanlığında görev yapmakta iken VergiMüfettişi olarak atananlardan yeterlik sınavındaki başarı sırasına göre enbaşarılı yüzde beşi, 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç)bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görevlendirilir. Yeterlik sınavınagirmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlar iseBakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanırlar.
Yardımcılık dönemi dahil Vergi Müfettişi olarak en az on yılçalışan, yeterlik sonrası dönemde en az üç yıl performans değerlendirmesinetabi tutulan ve yapılan performans değerlendirmelerinde başarılı olanlar, VergiBaşmüfettişi kadrolarına atanırlar. 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a)bendinde belirtilen grup başkanlığında görev yapıp, bir takvim yılı içindeVergi Başmüfettişi olarak atananlardan giriş sınavında alınan puanın yüzde onu,yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yirmisi ve performans değerlendirmesinegöre alınan puanın yüzde yetmişi esas alınarak yapılacak sıralamaya göre enbaşarılı yüzde beşi, izleyen yıl içinde 20 nci maddenin ikinci fıkrasının (b),(c) ve (ç) bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görevlendirilir.
20 nci maddenin ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen grupbaşkanlıklarında görev yapan Vergi Müfettişleri bu grup başkanlıkları arasındagörev yerleri bakımından yer değiştirmeye tabidir. 20 nci maddenin ikincifıkrasının (b), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görevyapan Vergi Müfettişleri ise bu grup başkanlıkları arasında yer değiştirmeyetabidir.
Performans değerlendirme sistemi, Vergi Müfettişlerinin meslekiyeterlik ve yetkinliklerinin objektif, nesnel ve mukayeseli bir şekildedeğerlendirilmesi için görev yaptıkları süre içindeki sınavlarda elde ettikleribaşarı derecesi, grup başkanlarının Vergi Müfettişlerinin iş performansınailişkin değerlendirmeleri, düzenledikleri vergi inceleme raporları hakkındarapor değerlendirme komisyonları tarafından yapılan değerlendirmeler,düzenledikleri diğer inceleme, araştırma, görüş, denetim ve soruşturmaraporları hakkında yapılan değerlendirmeler, lisansüstü eğitim düzeyleri vebenzeri kriterler esas alınarak oluşturulur. Vergi Müfettişlerinin performansdeğerlendirmesi takvim yılı itibarıyla yapılır.
(Değişik son fıkra: 12/7/2013-6495/60 md.) Başkanlığın görev,yetki ve sorumlulukları, grup başkanlıklarının görev alanları, performansdeğerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişleriningörev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri,yeterlikleri, yükselmeleri, grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yerdeğiştirmelerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle düzenlenir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, BurhanÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ,Nuri NECİPOĞLU, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan TahsinGÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’inkatılımlarıyla 1.3.2017 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında önceliklesınırlama sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre AnayasaMahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular, itiraz yoluna başvuranmahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kural ile sınırlıdır.
3. Başvuran Mahkeme 178 sayılı KHK’nın ek 29. maddesinin onuncufıkrasının iptalini talep etmiştir.
4. 178 sayılı KHK’nın ek 29. maddesinin itiraz konusu onuncufıkrasında; Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının görev, yetki ve sorumlulukları,grup başkanlıklarının görev alanları, performans değerlendirme sistemininoluşturulması ve yönetimi ile Vergi Müfettişlerinin görev, yetki vesorumlulukları, mesleğe alınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri,yükselmeleri, grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerineilişkin usul ve esasların yönetmelikle düzenleneceği belirtilmektedir.
5. Bakılmakta olan dava, Manisa Küçük ve Orta ÖlçekliMükellefler Grup Başkanlığında görevli Vergi Müfettişinin Mersin Küçük ve OrtaÖlçekli Mükellefler Grup Başkanlığında görevlendirilmesine ilişkin işleminiptali talebine ilişkindir. Başvuran Mahkemede; Vergi Denetim KuruluBaşkanlığının görev, yetki ve sorumlulukları, grup başkanlıklarının görevalanları, performans değerlendirme sisteminin oluşturulması ve yönetimi ileVergi Müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları, mesleğe alınmaları,yetiştirilmeleri, yeterlikleri ve yükselmelerine ilişkin bir davabulunmamaktadır.
6. Açıklanan nedenlerle 13.12.1983 tarihli ve 178 sayılı MaliyeBakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye7.7.2011 tarihli ve 646 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyleeklenen ek 29. maddenin, 12.7.2013 tarihli ve 6495 sayılı Kanun’un 60.maddesiyle değiştirilen onuncu fıkrasının esasının incelenmesine, esasa ilişkinincelemenin “…grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yerdeğiştirmelerine…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
7. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Osman KODAL tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A.İtirazın Gerekçesi
8. Başvuru kararında özetle, Anayasa’nın 7. maddesinde öngörülenyasama yetkisinin devredilemezliği ilkesi uyarınca yürütme organına genel vesınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilemeyeceği, Anayasa’nın 128.maddesinde memurlar ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görevve yetkileri, hakları ve yükümlülüklerinin kanunla düzenleneceğinin öngörüldüğü,itiraz konusu kuralda Vergi Müfettişlerinin naklen atanmalarına ilişkin temelilke ve esaslara yer verilmediği, bu suretle Vergi Müfettişlerinin yerdeğiştirmelerinin görevlendirme usulü ile yapılmasının yolunun açıldığı, itirazkonusu kural nedeniyle Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığındagörevli Vergi Müfettişlerinin Büyük Ölçekli Grup Başkanlığı, Organize VergiKaçakçılığı ile Mücadele Grup Başkanlığı ve Örtülü Sermaye TransferFiyatlandırması ve Yurt Dışı Kazançlar Grup Başkanlığında görevli VergiMüfettişleriyle aynı unvanlı kadroda görev yapmalarına rağmen kadrolarınınbulunduğu merkez teşkilatı dışında istihdam edildikleri, bu durumun eşitlikilkesine aykırılık oluşturduğu, kamu görevlisinin kadrosunun bulunduğu görevyeri dışında başka bir yerde daimî surette görevlendirilmesinin hukuka aykırıolduğu, rotasyon uygulamasının objektif ölçütlere bağlanması, personel arasındaherhangi bir ayrıma yol açacak şekilde uygulanmasından kaçınılması, görev vehizmet bölgelerinde süresini dolduran personelin sonraki hizmet yerlerinin vegörevleri ile görev unvanlarının net biçimde belirlenmesi gerektiğibelirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 7., 10. ve 128. maddelerine aykırı olduğuileri sürülmüştür.
B.Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
9. İtiraz konusu kuralda, Vergi Müfettişlerinin “grupbaşkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirilmelerine” ilişkinusul ve esasların yönetmelikle düzenlenmesi öngörülmektedir.
10. Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyetinin bir hukukdevleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti ilkesinin gereklerinden biri olanbelirlilik ilkesine göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idareyönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfîuygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gereklidir. Hukuk güvenliği ilkesiise normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerindedevlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güvenduygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
11. Anayasa’nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milletiadına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.”denilmektedir. Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması vebu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Buhükme yer veren Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisininparlamentoya ait olması “demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerdekaçınılmaz bir durum” olarak nitelendirilmiştir.
12. 7. maddenin gerekçesinden de anlaşılacağı üzere yasamayetkisinin devredilmezliği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında birorganca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ileyasaklanan husus, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olup bu madde, yürütmeorganına hiçbir şekilde düzenleme yapma yetkisi verilemeyeceği anlamınagelmemektedir. Kanun koyucu, yasama yetkisinin genelliği ilkesi uyarınca birkonuyu doğrudan kanunla düzenleyebileceği gibi bu hususta düzenleme yapmayetkisini yürütme organına da bırakabilir.
13. Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince yürütme organının birkonuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesigerekmektedir. Kural olarak kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organınıyetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte Anayasa’da kanunla düzenlenmesiöngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisiverilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılıkoluşturabilmektedir. Bu nedenle Anayasa’da temel hak ve özgürlüklerinsınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurlarınatanmaları, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülenkonularda kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olmasıgerekmektedir.
14. Anayasa’nın 128. maddesinde“Devletin, kamu iktisadîteşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekligörevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür./Memurların vediğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, haklarıve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerisaklıdır./ Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunlaözel olarak düzenlenir.” denilmiştir.
15. Maliye Bakanlığının danışma ve denetim birimleri arasındasayılan Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı, 178 sayılı KHK’nın 20. maddesindedüzenlenmiştir. Maddenin birinci fıkrasında Vergi Denetim Kurulu Başkanlığınındoğrudan Bakana bağlı olarak Başkan, Başkan Yardımcıları, Grup Başkanları veVergi Müfettişleri (Vergi Başmüfettişi, Vergi Müfettişi ve Vergi MüfettişYardımcısı)’nden oluştuğu; ikinci ve üçüncü fıkralarında ise Vergi DenetimKuruluna verilen görevlerin yerine getirilmesinde, uzmanlaşma ve iş bölümününsağlanması amacıyla uygun görülen yerlerde Bakan onayı ile doğrudan Başkanlığabağlı olmak üzere (a) Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı, (b)Büyük Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı, (c) Organize Vergi Kaçakçılığı ileMücadele Grup Başkanlığı ve (ç) Örtülü Sermaye, Transfer Fiyatlandırması veYurtdışı Kazançlar Grup Başkanlığı kurulabileceği belirtildikten sonra uygungörülen yerlerde ihtiyaca göre birden fazla sayıda grup başkanlığınınkurulabileceği ifade edilmiş; dördüncü fıkrasında da Kurulun görev ve yetkileribelirtilmiştir.
16. İtiraz konusu kuralın yer aldığı “Vergi DenetimKurulu Başkanlığında atama, yükselme ve yer değişikliği” başlıklı ek29. maddede ise Vergi Denetim Kurulu Başkanı, Başkan Yardımcısı, GrupBaşkanlarının yanı sıra Vergi Müfettişlerine ilişkin düzenlemelere de yerverilmektedir.
17. Maddede yer alan düzenlemeden Vergi Müfettişliği mesleğinegirişin Vergi Müfettiş Yardımcılığına atanma suretiyle gerçekleşeceğianlaşılmaktadır. Müfettiş Yardımcıları ise bu amaçla açılacak sınavda başarılıolanlar arasından Bakan onayıyla atanmaktadır. Vergi Müfettiş Yardımcıları,Vergi Müfettişliğine atanmadan önce grup başkanlıklarındagörevlendirilmektedir. Buna göre Vergi Müfettişliği Yardımcılığına atananlarıngiriş sınavındaki başarı sırasına göre en başarılı yüzde beşi, 178 sayılıKHK’nın 20. maddesinin ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilengrup başkanlıklarında görevlendirilmekte; giriş sınavında ilk yüzde beşegiremeyenler 178 sayılı KHK’nın 20. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendindebelirtilen grup başkanlığında görevlendirilmektedir.
18. Vergi Müfettiş Yardımcıları, grup başkanlıklarındafiilen üç yıl çalışmaları ve yardımcılık döneminde performans değerlendirmesinegöre başarılı olmaları hâlinde yeterlik sınavına girmeye hak kazanmaktadır.Yeterlik sınavında başarılı sayılabilmek için de müfettiş yardımcılığı girişsınavında alınan puanın yüzde otuzu ile yeterlik sınavında alınan puanın yüzdeyetmişinin toplamının yüz puan üzerinden en az altmış beş puan olmasıgerekmektedir. Yeterlik sınavında başarılı olanlar Vergi Müfettişi olarakatanmaktadırlar. 178 sayılı KHK’nın 20. maddesinin ikinci fıkrasının (a)bendinde belirtilen grup başkanlığında görev yapmakta iken Vergi Müfettişiolarak atananlardan yeterlik sınavındaki başarı sırasına göre en başarılı yüzdebeşi, 178 sayılı KHK’nın 20. maddesinin ikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç)bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarında görevlendirilmektedir. Yeterliksınavına girmeye hak kazanamayanlar ile yeterlik sınavında başarılı olamayanlarise Bakanlıkta derecelerine uygun memur kadrolarına atanmaktadırlar.
19. Müfettiş Yardımcılığı dönemi dâhil Vergi Müfettişi olarak enaz on yıl çalışan, yeterlik sonrası dönemde en az üç yıl performansdeğerlendirmesine tabi tutulan ve yapılan performans değerlendirmelerindebaşarılı olanların Vergi Başmüfettişi kadrolarına atanacakları maddede ifadeedildikten sonra 178 sayılı KHK’nın 20. maddesinin ikinci fıkrasının (a)bendinde belirtilen grup başkanlığında görev yapıp bir takvim yılı içinde VergiBaşmüfettişi olarak atananlardan giriş sınavında alınan puanın yüzde onu,yeterlik sınavında alınan puanın yüzde yirmisi ve performans değerlendirmesinegöre alınan puanın yüzde yetmişi esas alınarak yapılacak sıralamaya göre enbaşarılı yüzde beşinin, izleyen yıl içinde 178 sayılı KHK’nın 20. maddesininikinci fıkrasının (b), (c) ve (ç) bentlerinde belirtilen grup başkanlıklarındagörevlendirileceği belirtilmektedir.
20. KHK’nın ek 29. maddesinin sekizinci fıkrasında, 20. maddeninikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen grup başkanlıklarında görev yapanVergi Müfettişlerinin bu grup başkanlıkları arasında görev yerleri bakımındanyer değiştirmeye tabi olduğu,aynı fıkranın (b), (c) ve (ç) bentlerindebelirtilen grup başkanlıklarında görev yapan Vergi Müfettişlerinin ise bu grupbaşkanlıkları arasında yer değiştirmeye tabi olduğu ifade edilmiştir.
21. Vergi Müfettişlerinin yer değiştirme koşulları KHK’dabelirtilmemiş olmasına karşılık 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 72.maddesinde Devlet memurlarının yer değiştirme suretiyle atamalarına ilişkindüzenlemeye yer verilmiştir. Anılan Kanun’un 72. maddesinin birinci fıkrasında “Kurumlardayer değiştirme suretiyle atanmalar; hizmetlerin gereklerine, özelliklerine,Türkiyenin ekonomik, sosyal, kültürel ve ulaşım şartları yönünden benzerlik veyakınlık gösteren iller gruplandırılarak tespit edilen bölgeler arasında adilve dengeli bir sistem içinde yapılır.”denildiğinden genel kanun niteliğindeolan 657 sayılı Kanun’un anılan hükmünün aksine bir hüküm bulunmadığı süreceVergi Müfettişlerinin yer değiştirme suretiyle görevlendirilmelerindedeuygulanacaktır. Dolayısıyla kanun koyucu tarafından yürütme organına tanınanyetkinin sınırlarının belirli olduğu ve temel ilkelerinin kanunla belirlendiğiaçıktır.
22. Vergi Denetim Kuruluna verilen görevlerin yerinegetirilmesinde uzmanlaşma ve iş bölümünün sağlanması amacıyla Türkiye’nin uygungörülen yerlerinde Bakan onayı ile kurulan Küçük ve Orta Ölçekli MükelleflerGrup Başkanlığında görevli olan Vergi Müfettişleri, vergi inceleme vedenetimlerinin etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi, vergi kayıp vekaçağına neden olan kayıt dışı ekonominin en aza indirilmesi amaçlarıylahizmetin gerekleri esas alınarak aynı nitelikteki grup başkanlıklarında; BüyükÖlçekli Mükellefler Grup Başkanlığı, Organize Vergi Kaçakçılığı ile MücadeleGrup Başkanlığı ve Örtülü Sermaye, Transfer Fiyatlandırması ve YurtdışıKazançlar Grup Başkanlığı’nda görevli Vergi Müfettişleri de bu grupbaşkanlıklarında yer değiştirme suretiyle görevlendirilebilecektir.
23. Bu itibarla Vergi Müfettişlerinin grup başkanlıklarındagörevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin kurallar, bireyler ve idareyönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,anlaşılır ve uygulanabilir şekilde düzenlendiğinden herhangi bir belirsizlikiçermemekte; yasama yetkisinin devredilemezliği ve kanuni düzenleme ilkelerineaykırı nitelik taşımamaktadır.
24. Diğer taraftan başvuru kararında, itiraz konusu kuralnedeniyle Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığında görevli VergiMüfettişlerinin Büyük Ölçekli Grup Başkanlığı, Organize Vergi Kaçakçılığı ileMücadele Grup Başkanlığı ve Örtülü Sermaye Transfer Fiyatlandırması ve YurtDışı Kazançlar Grup Başkanlığında görevli Vergi Müfettişleriyle aynı unvanlıkadroda görev yapmalarına rağmen kadrolarının bulunduğu merkez teşkilatıdışında istihdam edildiği, bu durumun eşitlik ilkesine aykırılık oluşturduğuileri sürülmekte ise de kuralda Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler GrupBaşkanlığında görevli Vergi Müfettişlerinin görev yerleri bakımından yerdeğiştirmeye tabi olduğu, diğer grup başkanlıklarında görevli VergiMüfettişlerinin ise görev yerleri bakımından yer değiştirmeye tabi olmadığınailişkin düzenleme yer almadığından, bu hususlara yönelik Anayasa’ya aykırılıkiddialarının itiraz konusu kural kapsamında değerlendirilmesine olanak bulunmamaktadır.
25. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 7. ve 128.maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
26. M. Emin KUZ ve Hasan Tahsin GÖKCAN, kuralda yer alan “…yerdeğiştirmelerine…”ibaresi yönünden bu görüşe katılmamışlardır.
27. Kuralın Anayasa’nın 10. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
IV. HÜKÜM
13.12.1983 tarihli ve 178 sayılı Maliye Bakanlığının Teşkilat veGörevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’ye, 7.7.2011 tarihli ve 646 sayılıKanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 29. maddenin, 12.7.2013tarihli ve 6495 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen onuncu fıkrasındayer alan;
1. “…grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve…” ibaresininAnayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2. “…yer değiştirmelerine…”ibaresinin Anayasa’ya aykırıolmadığına ve itirazın REDDİNE, M. Emin KUZ ile Hasan Tahsin GÖKCAN’ınkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
29.11.2017 tarihinde karar verildi.
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
KARŞIOY GEREKÇESİ
178 sayılı KHK’nın ek 29. maddesinin değişik onuncu fıkrasındageçen “…grup başkanlıklarında görevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine…”ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığına ve itirazın reddine karar verilmiştir.
Vergi müfettişlerinin görev, yetki ve sorumlulukları ile mesleğealınmaları, yetiştirilmeleri, yeterlikleri, yükselmeleri, grup başkanlıklarındagörevlendirilmeleri ve yer değiştirmelerine ilişkin usul ve esasların da,fıkrada belirtilen diğer hususlarla birlikte yönetmelikle düzenlenmesiniöngören mezkûr onuncu fıkranın Anayasanın 2., 7., 10. ve 128. maddelerineaykırı olduğu yönündeki itirazın ilk incelemesinde esasa geçilmesine ve esasailişkin incelemenin yukarıda belirtilen ibare ile sınırlı olarak yapılmasınakarar verilmiş, ancak vergi müfettişlerinin grup başkanlıklarındagörevlendirilmelerine ve yer değiştirmelerine ilişkin kuralların herhangi birtereddüte ve kuşkuya yer bırakmayacak şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilirhükümler içerdiği, belirsiz olmadığı ve yasama yetkisinin devredilemezliği ilekanuni düzenleme ilkelerine aykırı nitelik taşımadığı sonucuna varılmıştır.
Bilindiği gibi, Anayasanın 128. maddesinde memurların ve diğerkamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları veyükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunladüzenleneceği hükme bağlanmaktadır. Vergi müfettişlerinin grup başkanlıklarındagörevlendirilmelerinin ve yer değiştirmelerinin de Anayasanın 128. maddesinegöre kanunla düzenlenmesi gereken hususlar arasında olduğunda tereddütbulunmamaktadır.
178 sayılı KHK’nın ek 29. maddesinde vergi müfettişlerinin grupbaşkanlıklarında görevlendirilmelerinde esas alınacak ilkelerin belirlendiği vegörevlendirmelerde maddenin beş ilâ dokuzuncu fıkralarında yer verilenşartların ve kriterlerin esas alınmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bunagöre, maddenin itiraz konusu son fıkrasında yönetmelikle düzenlenmesi öngörülen“grup başkanlıklarında görevlendirilme”ye ilişkin usul ve esaslarınçerçevesinin KHK ile belirlendiği açıktır.
Buna karşılık sekizinci fıkrada, vergi müfettişlerinin grupbaşkanlıkları arasında görev yerleri bakımından yer değiştirmeye tâbi olduklarıyönündeki hükmün dışında hiçbir ilkeye ve kritere yer verilmeden, itiraz konususon fıkrada yer değiştirmeye ilişkin usul ve esasların yönetmelikledüzenleneceği hükme bağlanmaktadır.
Kararda da, yürütme organının bir konuda düzenleme yapabilmesiiçin yasama organınca yetkilendirilmesinin gerektiği, kural olarak kanunkoyucunun genel ifadelerle yürütme organını yetkilendirmesi yeterli olmaklabirlikte Anayasada -memurların atanmaları ve özlük hakları gibi- münhasıran kanunladüzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel ilkeleri ve çerçeveyibelirlemesinin zorunlu olduğu, vergi müfettişlerinin yer değiştirme şartlarınınise KHK’da düzenlenmemiş olduğu kabul edilmekte, ancak genel kanun niteliğindeolan 657 sayılı Kanunun 72. maddesindeki memurların yer değiştirmelerineilişkin hükmün vergi müfettişlerinin yer değiştirmelerinde de uygulanabileceğibelirtilmektedir.
Anayasanın açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü hususlarda,düzenlemenin mutlaka incelenen kanunda (veya kanun hükmünde kararnamede)yapılmış olmasının gerekmediği, esasen Devlet memuru olanlar açısından genelkanun olan 657 sayılı Kanunda ayrıntılı düzenlemelerin bulunması hâlindekanunla düzenlenme şartının sağlandığı söylenebilirse de kariyer mensuplarıaçısından ve özellikle incelenen kural bakımından bu kabulün isabetli olmadığıdüşünülmektedir.
İcra müdürü ve müdür yardımcıları ile icra kâtiplerinin yazılı vesözlü sınav, görevlendirme, nakil, unvan değişikliği ve görevde yükselmelerininyönetmelikle düzenlenmesine ilişkin kanun hükmünün Anayasaya aykırılığıiddiasının yerinde görülmediği bir kararımızda, anılan kişilerin -kariyersayılmayan- memurluk statüsünde bulunmaları yanında yazılı ve sözlü sınavınesaslarının 2004 sayılı Kanunun 1. maddesinde; görevlendirme, nakil, unvandeğişikliği ve görevde yükselmeye ilişkin esasların ise bu madde yanında 657sayılı Kanunda ayrıntılı bir şekilde belirlenmiş olmasına dayanıldığıgörülmektedir (4/7/2013 tarihli ve E.2012/100, K.2013/84 sayılı karar).
Buna karşılık vergi müfettişliğinin 178 sayılı KHK’nın ek 29.maddesinde kariyer olarak düzenlenip mesleğe giriş, görevlendirme, yardımcılıkdöneminde yetiştirilme, yeterlik ve yükselme, müfettişliğe ve başmüfettişliğeatama, grup başkanlıklarında görevlendirme ile performans değerlendirmesistemine ilişkin ayrıntılı hükümler getirilmesine rağmen yer değiştirmekonusunda hiçbir ilke belirtilmeden buna ilişkin usul ve esasların yönetmelikledüzenlenmesinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
Çoğunluğun red kararında yer değiştirmeye ilişkin olarak işaretedilen 657 sayılı Kanunun 72. maddesinde ise kariyer mensuplarının değil,durumları özel kanunlarda ayrıca düzenlenmeyen memurların yer değiştirmelerigenel olarak düzenlenmektedir. Bu itibarla vergi müfettişlerinin yerdeğiştirmeleri konusunda 178 sayılı KHK’da temel ilkeler ve çerçevebelirlenmediği gibi 657 sayılı Kanunun 72. maddesindeki hükmün de kanunladüzenlenme şartının sağlanması bakımından yeterli olmadığı ve incelenen kuralınAnayasanın 128. maddesine aykırı olduğu düşünülmektedir.
Diğer taraftan, incelenen hükmün, vergi müfettişlerinin yerdeğiştirmelerine ilişkin usul ve esasların yönetmelikle belirlenmesinde 657sayılı Kanunun 72. maddesinde öngörülen temel ilkelerin ve çerçevenin esasalınmasını öngörmediği; aksine, ek 29. maddede yapılan ayrıntılı düzenlemesebebiyle sekizinci fıkradaki hükmün vergi müfettişlerinin yer değiştirmeleribakımından kanunî çerçeve olarak yeterli bulunduğu ve kariyerin özelliklerineuygun usul ve esasların yönetmelikle düzenlenmesinin amaçlandığıanlaşılmaktadır. Bu nedenle, “yorumlu red” kararı olarak değerlendirilebilecekkararımız da aslında yer değiştirmeye ilişkin kuralın belirsizlik içerdiğini,kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir olmadığınıve bu yönlerden Anayasanın 2. maddesine de aykırılık taşıdığını göstermektedir.
Bu sebeplerle, incelenen “…grup başkanlıklarındagörevlendirilmeleri…” ibaresinin Anayasaya aykırı olmadığı yönündeki kararakatılmakla birlikte, bu ibareyi izleyen “yer değiştirmelerine…” ibaresininAnayasaya aykırı olduğu ve iptaline karar verilmesi gerektiği düşüncesiyleçoğunluğun bu ibare yönünden verdiği red kararına katılmıyoruz.
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN