ANAYASAMAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2017/52
Karar Sayısı : 2017/32
Karar Tarihi : 1.3.2017
R.G. Tarih-Sayısı : 15.3.2017-30008
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Manisa 2. İdareMahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı KanunHükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasınınbirinci cümlesinin, Anayasa’nın 10., 18., 55. ve 91. maddelerine aykırılığıileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Uşak İl Afet ve Acil Durum Müdürü olarak vekâleten atanandavacının, vekâleten atandığı kadroya ilişkin mali hakların kendisine ödenmesitalebiyle yaptığı başvurunun reddi işleminin iptali talebiyle açılan davada,itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırılık iddiasını ciddi bulan Mahkeme,iptali için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME KURALI
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 10. maddesininitiraz konusu kuralın da yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir:
“Ek Madde 10- (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.)
Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Türkiye Büyük MilletMeclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı, Başbakanlık ve bakanlıklar ile bunlarınbağlı ve ilgili kuruluşları (Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı, TopluKonut İdaresi Başkanlığı ile 2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi ve 399 sayılıKanun Hükmünde Kararnamenin ek 2 nci maddesi kapsamında bulunanlar hariç),sosyal güvenlik kurumları, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu,Yükseköğretim Kurulu, Üniversitelerarası Kurul ve Ölçme, Seçme ve YerleştirmeMerkezi Başkanlığının;
a) Merkez teşkilatlarında Mülki İdare Amirliği Hizmetleri Sınıfınaait kadrolarda yer alanlar ile 28/2/1985 tarihli ve 3160 sayılı Kanuna göretazminat alanlar hariç olmak üzere bu Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II)sayılı Cetvelde yer alan unvanlı kadrolarda bulunanlardan,
b) Taşra teşkilatlarına ait kadrolarda bulunup, kadro unvanlarıekli (II) sayılı Cetvelde yer alanlardan,
c) (Değişik : 20/8/2016-6745/76 md.) Merkezteşkilatlarında; Dışişleri Meslek Memuru ve Konsolosluk ve İhtisas Memurları,özel yarışma sınavı sonucunda mesleğe yardımcı veya stajyer olarak alınıpbelirli süreli yetiştirme döneminden sonra özel bir yeterlik sınavı sonundamüfettiş, uzman, denetçi, kontrolör, aktüer ve stenograf unvanlı kadrolara(mevzuatı uyarınca söz konusu kadrolara atananlar dâhil) atananlar ve bunlarınyardımcı ve stajyerleri ile iç denetçilerden ekli (III) sayılı Cetvelde yeralan unvanlı kadrolarda bulunanlardan,
aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa göre almakta olanlaraanılan Cetvellerde kadro unvanlarına karşılık gelen gösterge rakamlarının memuraylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak tutarlarda ücret ve tazminatverilir. Bu ödemelere hak kazanılmasında ve bunların ödenmesinde aylıklarailişkin hükümler uygulanır. Ekli (II) ve (III) sayılı Cetvellerde atandıklarıkadro dereceleri esas alınarak belirlenen ücret ve tazminatlar, 657 sayılıKanunun 45 inci maddesine göre atananlar ile haklarında aynı Kanunun 67 ncimaddesi uygulananlar için kazanılmış hak aylık dereceleri dikkate alınaraködenir. Tazminat damga vergisi hariç herhangi bir vergiye tabi tutulmaz.
(…)
Ekli (II) sayılı Cetvel kapsamında yer alan kadrolara vekaletenatananlara vekalet görevi nedeniyle birinci fıkrada belirtilen ödemeleryapılmaz. Ekli (II) ve (III) sayılı Cetvellerde yer alan kadrolardabulunan ve ekli (II) sayılı Cetvel kapsamındaki başka kadrolara veya diğerkadrolara vekaleten atanan personele, birinci fıkrada belirtilen ödemelerdikkate alınmaksızın, 657 sayılı Kanunun 86 ncı maddesi hükümleri çerçevesindeve 175 inci maddesine göre vekaleten atanılan kadrolar için belirlenmiş olanaylık göstergeleri ve ek göstergeler esas alınarak vekalet aylığı ve anılanKanunun 152 nci maddesi uyarınca yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu kararınınvekalete ilişkin hükümleri uyarınca işgal ettikleri kadrolar ve vekaletenatandıkları kadrolar için belirlenmiş olan zam ve tazminatlarının toplam tutarıesas alınarak zam ve tazminat farkı ödenir.
…”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, RecepKÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, HasanTahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf ŞevkiHAKYEMEZ’in katılımlarıyla 1.3.2017 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında, öncelikle sınırlama sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşuve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddelerine göre, AnayasaMahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuranmahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kural ile sınırlıdır.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, KHK’nın ek 10. maddesininüçüncü fıkrasının birinci cümlesinin iptalini talep etmiştir.
4. İtiraz konusu kural, KHK’ya ekli (II) sayılı Cetvel kapsamındayer alan kadrolara vekâleten atananlara vekâlet görevi nedeniyle ek 10.maddenin birinci fıkrasında belirtilen ödemelerin yapılmayacağınıöngörmektedir. Bakılmakta olan davanın konusu ise Afet ve Acil Durum YönetimiBaşkanlığı il müdürü kadrosuna yapılan vekâleten atamaya ilişkin mali haklarınödenmesi talebiyle yapılan yargılamayı konu edinmektedir. İtiraz konusu kural,Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı il müdürü kadrosunun yanı sıra (II)sayılı Cetvel kapsamında yer alan diğer kadrolar açısından da ortak ve geçerlikuraldır. Bu nedenle, itiraz konusu kurala ilişkin esas incelemenin, “Afetve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı il müdürü”yönünden sınırlı olarakyapılması gerekmektedir.
5. Açıklanan nedenlerle, 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı KanunHükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun HükmündeKararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasının birincicümlesinin esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin “Afet veAcil Durum Yönetimi Başkanlığı il müdürü” yönünden yapılmasınaOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtirazın Gerekçesi
7. Başvuru kararında özetle, KHK’ya ekli (II) sayılı Cetvelkapsamında yer alan kadrolara vekâleten atananlara vekâlet görevi nedeniyle ek10. maddenin birinci fıkrasında belirtilen ödemelerin yapılmayacağını öngörenitiraz konusu kuralın 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK’nın dayanağı olan6223 sayılı Yetki Kanunu uyarınca doğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkünolmadığı, öte yandan belirli bir kadroya vekâleten atananların da asaletenatananlarla aynı görev ve sorumlulukları üstlendikleri, aynı görev vesorumlulukları üstlenenler arasında mali haklar bakımından farklılık yaratılmasınıneşitlik ve adalet ilkeleri ile angarya yasağını ihlal ettiği belirtilerekkuralın, Anayasa’nın 10., 18., 55. ve 91. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
8. İtiraz konusu kural, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı ilmüdürü kadrosuna vekâleten atananlara vekâlet görevi nedeniyle ek 10. maddeninbirinci fıkrasında belirtilen ödemelerin yapılmayacağını düzenlemektedir.
9. Kural, 375 sayılı KHK’ya 666 sayılı KHK ile eklenmiştir. 666sayılı KHK, 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli,Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum veKuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkinKonularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılan KHK’lardandır.
1- Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında GenelAçıklama
10. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenen KHK’lar, işlevsel yöndenyasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin yapılması görev veyetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Yargısaldenetimde KHK’nın, öncelikle yetki kanununa sonra da Anayasa’ya uygunluğusorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar, Anayasa’nın 148. maddesindeKHK’ların yetki kanunlarına uygunluğunun denetlenmesinden değil, yalnızcaAnayasa’ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden sözedilmekte ise de Anayasa’ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK’nınyetki kanununa uygunluğunun denetimi girer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kurulunaancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisiverilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması, KHK’yı Anayasa’ya aykırıduruma getirir.
11. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’dan alan olağanüstü hâlKHK’larından farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK’ların bir yetki kanununadayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK’lar ile dayandıkları yetki kanunuarasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nın yetki kanunu ile olan bağı, KHK’yıaynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nın Anayasa’ya uygunbir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununadayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen KHK’ların içeriğiAnayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa’ya uygunluğundan sözedilemez.
12. KHK’ların Anayasa’ya uygunluk denetimi, kanunlarındenetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde, “Kanunlar Anayasayaaykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde,onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK’larise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hemde Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar.
13. Anayasa’da kimi konuların KHK’larla düzenlenmesiyasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasında “...sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural gereğince, TürkiyeBüyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yla düzenlenmesi yasaklanmışalana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.
14. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceğiöngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkçayasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın 163. maddesindeolduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK ile düzenlenmesiAnayasa’ya aykırılık oluşturmaz.
2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu Kapsamında OlupOlmadığının İncelenmesi
15. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, yetkikanununda, çıkarılacak KHK’nın amacının, kapsamının, ilkelerinin,kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK’nın çıkarılıpçıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’nın Anayasa’yauygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönündendayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa’nınikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklıüçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesindebelirtilen KHK’yla düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamugörevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nunkapsamında kalması durumunda, KHK’yla düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı birdurumun olmayacağı açıktır.
16. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacını düzenleyen 1. maddesinin(1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına ilişkin düzenlemelerin yer aldığıaynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b) bendi ile bu bendin (7) numaralı altbendinde ve son olarak ilkeler ve yetki süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kamu personelinin “atanma,nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliyesevk edilme usul ve esasları”ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkinbir ibareye yer verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu’ndaöngörüldüğü üzere;
- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yenibakanlıklar kurulmasına,
- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların mevcut,birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarakyeniden düzenlenmesine,
- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulanbakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada veyurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali haklara dairdüzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas edilen ya da birbaşka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat vekadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı YetkiKanunu’nun kapsamında bulunmadığından, KHK’yla doğrudan mali haklarda birdüzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç,kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarınailişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisinivermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı YetkiKanunu’nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğalsonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu’ndaöngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konulardabir düzenleme yapılamayacağı açıktır.
17. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK’nın ek 10. maddesininüçüncü fıkrasının birinci cümlesinin “Afet ve Acil Durum YönetimiBaşkanlığı il müdürü” yönünden incelenmesine ilişkindir.
18. 666 sayılı KHK’nın 1. maddesiyle Afet ve Acil Durum YönetimiBaşkanlığı il müdürü kadrosuna vekâleten atananlara vekâlet görevi nedeniyle ek10. maddenin birinci fıkrasında belirtilen ödemelerin yapılmayacağıbelirtilerek, anılan personelin mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır.Oysa ki 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda kamu görevlilerinin “atanma,nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliyesevk edilme usul ve esasları”ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkinbir ibareye yer verilmemiştir. Diğer yandan, kuralda öngörülen mali haklarailişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıklabirleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarınındüzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan malihaklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir.
19. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı Yetki Kanunukapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.
20. Kural, Anayasa’nın 91. maddesine aykırı görülerek iptal edildiğindenAnayasa’nın 10., 18. ve 55. maddeleri yönünden incelenmemiştir.
IV- HÜKÜM
27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyleeklenen ek 10. maddenin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinin, “Afet veAcil Durum Yönetimi Başkanlığı il müdürü” yönünden Anayasa’ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE, 1.3.2017 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Nuri NECİPOĞLU
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ