ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2018/107
Karar Sayısı : 2018/114
Karar Tarihi : 20/12/2018
R.G. Tarih-Sayı : 12/2/2019 –30684
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay OnikinciDairesi
İTİRAZIN KONUSU: 18/11/1960 tarihli ve 132sayılı Türk Standartları Enstitüsü Kuruluş Kanunu’na 11/10/2011 tarihli ve 662sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 41. maddesiyle eklenen 10/A maddesininmülga yedinci fıkrasında yer alan “…disiplin…” ibaresininAnayasa’nın 38. ve 128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline kararverilmesi talebidir.
OLAY: Türk Standartları Enstitüsünde (TSE) görevyapan davacının üç yıl kademe ilerlemesinin durdurulması cezasıylacezalandırılması işlemi ile disiplin cezasına dayanak teşkil eden TürkStandartları Enstitüsü Personel Yönetmeliği (Yönetmelik) hükmünün iptaliistemiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırılık iddiasınıciddi bulan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’a 662 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 41. maddesiyleeklenen 10/A maddesinin itiraz konusu ibarenin de yer aldığı mülga yedincifıkrası şöyledir:
“Enstitü personelinin izin, disiplin, intibak işleriile diğer hususlar yönetmelikle belirlenir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, HicabiDURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’inkatılımlarıyla 19/7/2018 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısındadosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatma KARAMAN ODABAŞI tarafından hazırlanan işin esasınailişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ilebunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü:
A. İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararında özetle, disiplin suç ve cezalarının suçta vecezada kanunilik ilkesi gereği kanunla düzenlenmesi gerektiği, 132 sayılıKanun’da disiplin cezalarının türlerini, disiplin cezası verilmesini gerektirendisiplin suçlarını, disiplin cezası vermeye yetkili makamları ve cezalarınkesinleşme usulünü belirleyen bir düzenlemeye yer verilmediği, TSE personeliiçin disiplin suç ve cezaları konusunda getirilmiş kanuni bir güvenceninbulunmadığı, personelin özlük haklarını doğrudan etkileyen disiplinişlemlerinin kanunla belirlenmediği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 38. ve128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
4. İtiraz konusu kuralda TSE personelinin disiplin işleriyleilgili hususların yönetmelikle belirleneceği öngörülmüştür.
5. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “Kimse,işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz”denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncü fıkrasında ise “Cezave ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur” ifadesineyer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi getirilmiştir.Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesiuyarınca hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecekcezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralınaçık, anlaşılır ve sınırlarının belli olması gerekmektedir. Kişilerin yasakeylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hakve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.
6. Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç vecezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu maddede öngörülenilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı olanve haksızlık teşkil eden bir fiil ile kanun koyucunun koruma altına aldığı birhukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi decebir içermektedir.
7. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçlarınaynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temelfarklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlardaidari para cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemeler de bulunmaklabirlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar için öngörülencezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezaların kuralolarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanun koyucunundaha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülenyaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerekuygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin adli suç vecezalar ile idari suç ve cezalara aynı kapsam ve düzeyde uygulanması işinmahiyetine uygun düşmemektedir. Bu bağlamda yasama organının ağır işleyenyapısı karşısında ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartlarıdoğrultusunda idari suç ve cezaların adli suç ve cezalara göre daha sıkdeğiştirilme ihtiyacının belirmesi de suçun ve cezanın kanuniliği ilkesininidari suçlar yönünden daha esnek uygulanmasını gerektirmektedir.
8. Buna karşılık suçta ve cezada kanunilik ilkesinindaha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkin olarakkanun metninde yalnızca genel bir atıfla yetinilmesi yeterlideğildir. Anayasa Mahkemesinin 14/1/2015 tarihli ve E.2014/100, K.2015/6sayılı kararında da vurgulandığı üzere idari suç ve cezalara ilişkindüzenlemelerin içerik bakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişliolması gerekir. Bu açıdan kanun metni, bireylerin hangi somut fiil veolguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklıkve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek nitelikte olmalıdır.
9. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesinisağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde belirendavranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan idari yaptırımlardır. Kamuhizmetlerini yürütenlerin görev, yetki ve sorumlulukları kamu hizmeti ve hizmetgerekleri ile sınırlandırılmış; bu sınırlar dışına çıkanların ise disiplincezaları ile cezalandırılmaları ilgili kanunlarda öngörülmüştür.
10. TSE’nin kuruluş ve gayesi, yapılanması, hukuki statüsü vepersonel yapısı 132 sayılı Kanun’la düzenlenmiştir. TSE, anılan Kanun’unbakılmakta olan davaya konu işlemin tesis edildiği anda yürürlükte bulunan 1.maddesinin ikinci fıkrası uyarınca kamu tüzel kişiliğini haiz bir kamukurumudur. TSE’nin asli ve sürekli hizmetleri de TSE’nin kadrolupersoneli eliyle yürütülmektedir. Bu hususlar dikkate alındığında TSE ileanılan personeli arasındaki ilişkinin kamu hukuku ilişkisi olduğu açıktır. Kamuhukukunun geçerli olduğu ilişkilerde ise idarenin tek yanlı, üstün kamu gücünedayanarak disiplin hukuku kapsamında işlem tesis edebilmesineimkân tanıyan kanuni düzenlemelerin Anayasa’nın 38. maddesi hükmüne aykırıolmaması gerekmektedir. Bu itibarla TSE personelinin disiplin suç vecezaları, Anayasa’nın söz konusu hükmü gereğince kanunla düzenlenmesi öngörülenhususlar arasında yer almaktadır.
11. TSE personelinin disiplin suç ve cezaları, cezayıhafifleştirici ve ağırlaştırıcı nedenler, disiplin cezası vermeye yetkili amirve kurullar, karar alma usulü, savunma hakkı, zamanaşımı, disiplin cezalarınaitiraz gibi tüm disiplin konuları kural uyarınca yönetmelikle belirlenmiştir.
12. Kanun’da disiplin suç ve cezalarıyla ilgili genel ilkelerortaya konulmadan, kanuni çerçeve çizilmeden, TSE personeline ilişkin disiplincezaları ve bu cezaları gerektiren eylemler genel hatlarıyla belirlenmedenitiraz konusu kuralla anılan personelin disiplin esaslarıyla ilgili hususlarıntamamının düzenlenmesinin yönetmeliğe bırakılmış olması karşısında disiplinsuç ve cezaları yönünden TSE personeli için kanuni bir güvence bulunmamaktadır.Kural, disiplin suç ve cezalarıyla ilgili genel ilkeleri ortaya koymamakta;çerçeveyi çizmemekte; disiplin cezalarını gerektiren eylemleri genel hatlarıylada olsa belirlememektedir.
13. İtiraz konusu kural yaptırım türlerini ve yaptırım konusueylemleri belirlemediğinden ilgililerin hangi somut fiil ve olguya hangihukuksal yaptırımın veya sonucun uygulanacağını belirli bir açıklık vekesinlikte öngörebilmelerine yasal çerçevede imkân tanımamaktadır. Bunedenle kural suçun ve cezanın kanuniliği ilkesine aykırılıkoluşturmaktadır.
14. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa'nın 38. maddesineaykırıdır. İptali gerekir.
Kural, Anayasa’nın 38. maddesine aykırı bulunarak iptal edildiğindenayrıca Anayasa’nın 128. maddesi yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.
IV. HÜKÜM
18/11/1960 tarihli ve 132 sayılı Türk Standartları EnstitüsüKuruluş Kanunu’na 11/10/2011 tarihli ve 662 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin41. maddesiyle eklenen 10/A maddesinin mülga yedinci fıkrasında yer alan “...disiplin...” ibaresinin Anayasa’yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE 20/12/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ