ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2018/110
Karar Sayısı : 2018/99
Karar Tarihi : 17/10/2018
R.G. Tarih – Sayı : 28/11/2018 – 30609
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay OnikinciDairesi
İTİRAZIN KONUSU: 3/7/2005 tarihli ve 5393sayılı Belediye Kanunu’nun 51. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesindeyer alan “…meslekten çıkarılma,…” ibaresinin Anayasa’nın 38. ve128. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Zabıta memuru olarak görev yapandavacının soruşturma sonucunda Yüksek Disiplin Kurulu Kararı ile meslektençıkarma cezası ile cezalandırılmasına ve buna dayanılarak Belediye KentOrkestrası Müdürlüğüne memur olarak atanmasına ilişkin işlemin iptali istemiyleaçılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varanMahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un itiraz konusu ibarenin yer aldığı 51. maddesi şöyledir:
“Zabıtanın görev ve yetkileri
Madde 51- Belediye zabıtası, beldede esenlik, huzur, sağlık vedüzenin sağlanmasıyla görevli olup bu amaçla, belediye meclisi tarafındanalınan ve belediye zabıtası tarafından yerine getirilmesi gereken emir veyasaklarla bunlara uymayanlar hakkında mevzuatta öngörülen ceza ve diğeryaptırımları uygular.
Görevini yaparken zabıtaya karşı gelenler, kolluk kuvvetlerinekarşı gelenler gibi cezalandırılır.
Belediye zabıta teşkilâtının çalışma usûl ve esasları,çalışanların görev ve yetkileri, memurluğa alınması için taşımaları gerekennitelikler, alacakları meslek içi eğitim, görevde yükselme, meslektençıkarılma,giyecekleri kıyafet ve savunma amaçlı olarak kullanacaklarıaletler ile zabıta teşkilâtında hizmet gereklerine göre oluşturulacak birimler,İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir. Belediye, buyönetmeliğe aykırı olmamak üzere ek düzenlemeler yapabilir.
Zabıta hizmetleri kesintisiz olarak yürütülür. Zabıta personelininçalışma süresi ve saatleri 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda belirtilençalışma süre ve saatlerine bağlı olmaksızın, hizmetin aksatılmadanyürütülmesini sağlayacak şekilde düzenlenir. Belediye zabıta ve özel güvenlikhizmetlerinde fiilen çalışanlara, fazla mesai ücreti olarak yılı bütçekanununda belirlenen üst sınırı aşmamak kaydıyla belediye meclisi kararı iletespit edilen maktu tutar ödenir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, BurhanÜSTÜN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Recep KÖMÜRCÜ, Hicabi DURSUN, CelalMümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA,Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 6/9/2018tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığındanişin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2.Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Muharrem İlhan KOÇ tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararındaözetle, itiraz konusu kuralda belediye zabıta personeline verilecekmeslekten çıkarma cezasının yönetmelikle düzenlenmesinin öngörüldüğü, kamugörevlisi olan belediye personeli hakkındaki anılan disiplin cezasına ilişkinkanuni düzenlemenin ve güvencenin bulunmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın38. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
4. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ”Memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerisaklıdır” denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri özlükhakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Memurlar ve diğer kamugörevlilerinin ve bu kapsamda yer alan belediye zabıta personelinin statü haklarınıdoğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin “diğer özlük işleri” kavramıkapsamına girdiğinde kuşku bulunmamaktadır.
5. Kanuni düzenleme ilkesi, düzenlenen alanda temel ilkelerinkanunla konulmasını ve çerçevenin kanunla çizilmesini ifade etmektedir. Buniteliği taşıyan bir yasal düzenleme ile uzmanlık ve teknik konulara ilişkinayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütme organına yetki verilmesi, kanunidüzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz.
6. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “Kimse,işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayıcezalandırılamaz” denilerek suçun kanuniliği ilkesi;üçüncü fıkrasında ise “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancakkanunla konulur” ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesigetirilmiştir. Anayasa’nın 38. maddesinde yer alan suçta ve cezadakanunilik ilkesi uyarınca, hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasakeylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanundagösterilmesi; kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belli olmasıgerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiğidüşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altınaalınması amaçlanmaktadır.
7. Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suç vecezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu maddede öngörülenilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı vehaksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı birhukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi decebir içermektedir.
8. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukuki sonuçlarınaynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalar arasındaki temelfarklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksek miktarlardaidari para cezalarının verilebilmesine olanak tanıyan düzenlemeler debulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar içinöngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezalarınkural olarak adli suçlar yönünden geçerli olabilmesi, idari suçlarda kanunkoyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülenyaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerekuygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut vekapsamıyla idari suçlara da uygulanması işin mahiyetine uygun düşmemektedir. Bubağlamda yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatınhızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek suç ve cezalarda kanunilikilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.
9. Buna karşılık suçta ve cezada kanunilik ilkesinindaha esnek uygulandığı idari suçlar yönünden de suç ve cezalara ilişkindüzenlemelerin yalnızca kanun metninde yer alması yeterlideğildir. Anayasa Mahkemesinin 14/1/2015 tarihli ve E.2014/100, K.2015/6sayılı kararında da vurgulandığı üzere söz konusu düzenlemelerin içerikbakımından da belirli amacı gerçekleştirmeye elverişli olması gerekir. Buaçıdan kanun, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımınveya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerineimkân verecek nitelikte olmalıdır.
10. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibiyürütülmesini sağlamak amacıyla öngörülmüş; yapma veya yapmama biçimindebeliren davranış kurallarının ihlali hâlinde uygulanan, yasal olarakdüzenlenmiş idari yaptırımlardır. Kamu hizmetlerini yürütenlerin görev, yetkive sorumlulukları, kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış; busınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmaları ilgilikanunlarda öngörülmüştür.
11. Belediye zabıta personelinin disiplin suç ve cezaları,Anayasa’nın yukarıda yer alan hükümleri gereğince kanunla düzenlenmesiöngörülen hususlar arasında yer almaktadır.
12. İtiraz konusu kuralda meslekten çıkarılma işlemininhukuki niteliği açıkça belirtilmemiş, disiplin cezası olarak tesis edileceğiyolunda bir ifadeye yer verilmemiştir. Bilindiği üzere kamu görevlilerininyerine getirecekleri hizmetlerin niteliğinin gözetilerek belirli kamugörevlileri yönünden bu statünün kazanılmasının özel koşullara bağlanması ve bukoşulların kaybına bağlı olarak o statünün kaybının öngörülmesi de mümkündür.Bu anlamda meslekten çıkarılmanın bir disiplin cezası olması zorunluluğubulunmamaktadır. Bununla birlikte meslekten çıkarılma işlemininbir disiplin cezası olarak tesisi de mümkün olduğundan itiraz konusu kuralınsüregelen uygulaması da dikkate alınarak meslekten çıkarılma işlemlerininbu yönde tesis edilecek disiplin cezası işlemlerini de kapsadığıanlaşılmaktadır.
13. Kanun’da belediye zabıta personelinin meslekten çıkarılmasınıgerektiren eylemler gösterilmediği gibi bu cezayı vermeye yetkili makamlar vecezanın kesinleşme usulü de belirtilmemiştir. Bu hâliyle anılan meslektençıkarma yaptırımı yönünden belediye zabıta personeli için kanuni bir güvencebulunmamaktadır. İtiraz konusu kural; söz konusu disiplin cezasıyla ilgiligenel ilkeleri ortaya koymamakta, çerçeveyi çizmemekte, bu disiplin cezasınıgerektiren eylemleri genel hatlarıyla da olsa belirlememektedir.
14. İtiraz konusu kural yaptırım konusu eylemleri yasal düzeydebelirlemediğinden ilgililerin hangi somut fiil ve olguya meslekten çıkarmayaptırımının uygulanacağını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerineyasalçerçevedeimkân tanımamaktadır. Bu nedenle kural, Anayasa’nın 38.maddesinde düzenlenen suçta ve cezada kanunilikilkesine veAnayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen kanunidüzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaktadır.
15. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 38. ve 128.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
16. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte;6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kuraltekrarlanarak, Mahkemenin gerekligördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden başlayarak iptal kararınınyürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceğibelirtilmektedir.
17. 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 51.maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…meslekten çıkarılma,…”ibaresinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararınıihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66.maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğinceiptal hükmünün kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak altı aysonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
V. HÜKÜM
3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 51. maddesininüçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…meslekten çıkarılma,…” ibaresinin Anayasa’yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153.maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralıfıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI AYSONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE 17/10/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Serruh KALELİ
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ