ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2018/124
Karar Sayısı : 2020/56
Karar Tarihi : 15/10/2020
R.G. Tarih – Sayısı :4/12/2020 – 31324
İPTAL DAVASINI AÇAN:Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ilebirlikte 138 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanan (7) numaralı Savunma Sanayii Başkanlığı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin;
A. 3. maddesininüçüncü cümlesinde yer alan “Yurtdışı ve…” ibaresinin,
B. 8. maddesinin(5) numaralı fıkrasının,
Anayasa’nın 2., 104., 106., 123. ve 128. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına kararverilmesi talebidir.
I. İPTALİİSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK)iptali talep edilen kuralların da yer aldığı;
1. 3. maddesişöyledir:
“Kuruluş
MADDE 3- (1) Cumhurbaşkanına bağlı ve tüzel kişiliği haizSavunma Sanayii Başkanlığı kurulmuştur. Başkanlık başkan, başkan yardımcıları vehizmet birimlerinden oluşur. Yurtdışı ve taşra teşkilatı kurmayayetkilidir.”
2. 8. maddesişöyledir:
“Personel rejimi
MADDE 8- (1) Başkanlık personeli 14/7/1965 tarihli ve 657sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerine tabidir.
(2) Başkanlıkta özel bilgi ve ihtisas gerektirenkonularda 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 26 ncımaddesine göre sözleşmeli personel çalıştırılabilir. Bu şekildeçalıştırılacaklardan ücretleri Fondan karşılananlar 31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılıSosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun 4 üncü maddesinin birincifıkrasının (a) bendi kapsamında sigortalı sayılır. Diğerleri ise 5510 sayılıKanunun 4 üncü maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi ile ilgilendirilir.Sözleşmeli personele 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun disiplin hükümlerikıyasen uygulanır.
(3) Başkanlıkta özel bilgi ve ihtisas gerektirenkonularda 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 25 inci maddesine göregeçici olarak personel görevlendirilebilir.
(4) Başkanlık görev alanına giren konulardaçalıştırılmak üzere 657 sayılı Kanunun ek 41 inci maddesine göre araştırma,analiz, teftiş, denetim, inceleme ve soruşturma yetkisine haiz Savunma SanayiiUzmanı ve Uzman Yardımcısı istihdam eder.
(5) Atama usulüne ilişkin CumhurbaşkanlığıKararnamesinde belirlenenler dışındaki Başkanlık personeli Cumhurbaşkanı onayıile atanır. Cumhurbaşkanı bu yetkisini Başkana devredebilir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, OsmanAlifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, MuammerTOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, RecaiAKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 17/10/2018 tarihinde yapılanilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında kararabağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, RaportörFatih ŞAHİN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBKkuralları, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunlarıngerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. CumhurbaşkanlığıKararnamelerinin Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi
3. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye CumhuriyetiAnayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazımaddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmetsistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileriyeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevininCumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddedeyapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tekbaşına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görevve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak dahaönce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafındanyerine getirilmesi öngörülmüştür.
4. Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biriCumhurbaşkanı’na “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” adı altında düzenlemeyapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirgin özelliği iseCumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisininverilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarakCumhurbaşkanı Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanunadayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenlemeyapabilecektir.
5. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınbirinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBKçıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisineilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel biryetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerekCumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgiliolarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilkelden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.
6. Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konulardaCBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğerbazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifadeedilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üstkademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106.maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarınınkurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulununişleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesininaltıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı vegörevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123.maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ilekurulacağı belirtilmiştir.
7. Anayasa’nın 148. maddesinde CBK’ların şekil ve esasbakımından Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetimgörev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.
8. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisiverilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarakAnayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımındanyetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.
9. Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütmeyetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göreyürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkün değildir.
10. Fıkranın ikinci cümlesinde “Anayasa’nın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yladüzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBKile düzenleme yapılamaz.
11. Fıkranın üçüncü cümlesinde de Anayasa’da münhasırankanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altınaalınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğineilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesininyerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğükonuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150,K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51,K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9;E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceğibelirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır.
12. Fıkranın dördüncü cümlesinde ise kanunda açıkçadüzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı ifade edilmiştir. Anılan hükmegöre Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabilmesiiçin CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkça düzenlenmemiş olmasıgerekir.
13. CBK’ların yukarıda belirtilen konu bakımından yetkikurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriğiAnayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa’yauygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’ların yargısal denetimindeöncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konubakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fıkrayönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defaCBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır.
B. CBK’nın 3.Maddesinin Üçüncü Cümlesinde Yer Alan “Yurtdışı ve…” İbaresininİncelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
14. Dava dilekçesinde özetle; Anayasa’nın 123. maddesininüçüncü fıkrasında kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulmasınınöngörüldüğü, anılan maddede tüzel kişiliğin yurt dışı teşkilatının CBK iledüzenleneceğine ilişkin herhangi bir düzenlemeye yer verilmediği, dolayısıylakamu tüzel kişiliğinin yurt dışı teşkilatının CBK ile kurulmasının mümkünolmadığı, Savunma Sanayii Başkanlığının (Başkanlık) yurt dışı teşkilatının CBKile dahi kurulması mümkün değilken dava konusu kuralla yurt dışı teşkilatınınkurulması konusunda Başkanlığa yetki verildiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın106. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi
15. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönündenkuralın Anayasa’nın 106. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüş isede CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasında düzenlenmiştir. Bu itibarla 30/3/2011 tarihli ve 6216sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un43. maddesi gözetilerek kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrası yönünden incelenmiştir.
16. CBK’nın 3. maddesinin birinci cümlesinde,Cumhurbaşkanı’na bağlı ve tüzel kişiliği haiz Başkanlığın kurulduğubelirtilmiş; ikinci cümlesinde Başkanlığın başkan, başkan yardımcıları vehizmet birimlerinden oluştuğu ifade edilmiştir. Dava konusu kuralın da yeraldığı üçüncü cümlesinde ise Başkanlığın yurt dışı ve taşra teşkilatı kurmayayetkili olduğu hüküm altına alınmıştır. Dava konusu kural anılan cümlede yeralan “Yurtdışı ve…” ibaresidir.
17. Kuralın Cumhurbaşkanlığına bağlı bir kamu tüzelkişisi olan Başkanlığın teşkilatlanmasına dair bir düzenleme öngördüğü, bu itibarla yürütme yetkisine ilişkin birhususu düzenlediği açıktır.
18. Kural, Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesi yasaklananİkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi haklarıve ödevleriyle Dördüncü Bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler ile ilgiliherhangi bir düzenleme de içermemektedir.
19. Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasında kamutüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı hükme bağlanmıştır. AnayasaMahkemesinin 12/6/2020 tarihli ve E.2019/105, K.2020/30 sayılı kararında dabelirtildiği üzere anılan fıkrada yer alan “…kurulur.” ibaresinin CBKile kurulan bir kamu tüzel kişiliğinin CBK ile düzenlenmesini de içerdiğianlaşılmaktadır. Zira Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındakikoşullara bağlı olmak kaydıyla kamu tüzel kişiliğinin görevleri, yetkileri veyapısı gibi unsurların CBK’yla düzenlenemeyeceğinin kabulü, kamu tüzelkişiliğinin CBK’yla kurulmasını mümkün kılan anayasal hükmü işlevsiz,dolayısıyla anlamsız kılabilecektir (bkz. § 45).
20. Bir tüzel kişiliğin gerçek anlamda kurulduğundanbahsedebilmek için görevleri, teşkilat yapısı gibi unsurların da belirlenmesigerekmektedir. Teşkilat yapısı, görevleri, çalışma usulü gibi konulardüzenlenmeden bir kamu tüzel kişiliğinin faaliyette bulunması düşünülemez. Kamutüzel kişileri belli bir kamu hizmetini yerine getirmek amacıyla kurulur. Buhizmetin yerine getirilebilmesi için tüzel kişinin kurulması yeterli olmayıpteşkilat yapısının oluşturulması, görev ve yetkilerinin de belirlenmesigerekir.
21. Kamu kurumlarının teşkilatı, bu kurumlarınüstlendikleri görev ve yetkileri ifa edilebilmesi için oluşturulan ve sözkonusu hizmetin yürütülmesinde doğrudan ya da dolaylı olarak rol alan, aynıkurum bünyesindeki farklı düzey ve nitelikteki birimlerin bütününü ifadeetmektedir. Bir kurumun bu mahiyetteki merkez ve taşra teşkilatının yanı sırayurt dışı teşkilatı da teşkilat yapısı kavramına dâhildir. DolayısıylaAnayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca CBK ile kurulan bir kamutüzel kişisinin yurt dışı teşkilatı da dahil olmak üzere teşkilat yapısınayönelik düzenlemelerin CBK ile yapılması mümkündür. Başkanlığın münhasırankanunla düzenleneceğine dair bir anayasal hüküm de olmadığından, Anayasa’nın123. maddesi uyarınca CBK ile düzenlenmesinde Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesini ihlal eden bir yön bulunmamaktadır.
22. Başkanlığın yurt dışı teşkilatının kurulmasınayönelik olarak yürürlükte olan herhangi bir kanuni düzenleme saptanmamıştır. Buitibarla kural, kanunda açıkça düzenlenen konulara ilişkin değildir.
23. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
M. Emin KUZ bu görüşe katılmamıştır.
b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
24. Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasında kamutüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı öngörülmüştür. Anılan hükümuyarınca Cumhurbaşkanı, CBK ile kamu tüzel kişilerinin teşkilatlanması alanındaAnayasa'nın temel ilkelerine ve bu alanla ilgili kurallarına bağlı kalmakkoşuluyla kamu tüzel kişilerinin teşkilat yapısının ne şekilde olacağınıbelirleme hususunda takdir yetkisine sahiptir.
25. Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrası uyarıncakamu tüzel kişilerinin teşkilatı kapsamında yurt dışı teşkilatı kurulmasıyetkisi CBK’ya tanınmış olup CBK’ya tanınan bu asli yetkinin, başka bir idariişleme bırakılması mümkün değildir. Bununla birlikte yürütme organının CBKçıkarmaya yetkili olduğu konuya ilişkin her türlü ayrıntıyı CBK ile düzenlemesive bu düzenlemelerin gereğini bizzat yerine getirmesi gerekli olmayıp CBK ilekonuya ilişkin temel kuralları belirledikten ve genel çerçeveyi çizdikten sonrabu çerçevenin içinde kalan hususları, düzenleyici nitelikteki diğer işlemlerlebelirlemesi ve bu düzenlemeler kapsamında yerine getirilmesi gereklitasarrufları da ilgili idareye bırakması mümkündür (AYM, E.2019/105, K.2020/30,12/6/2020, § 36).
26. Dava konusu kuralda Başkanlığın yurt dışı teşkilatınıkurmaya yetkili olduğu belirtilmektedir. 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılıResmî Gazete’de yayımlanan (1) numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasınailişkin diğer hükümleri ile birlikte değerlendirildiğinde kuralın, CBK ileoluşturulan söz konusu teşkilatın fiilen faaliyete geçirilmesi için gerekliidari tasarrufların Başkanlık tarafından yerine getirilmesini öngördüğüanlaşılmaktadır. Bunun dışında kural söz konusu yurt dışı teşkilatının doğrudandüzenlenmesiyle ilgili bir yetkiyi bu kapsamda örneğin yurt dışı teşkilatınınniteliği, kurulacağı yer, görevleri, yer itibarıyla görev alanı gibi konulardadüzenleme yapma yetkisini Başkanlığa tanımamıştır. Dava konusu kuralın anılanyetkiyi Başkanlığa bırakmadığı, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının veCumhurbaşkanlığının teşkilatını düzenleyen (1) numaralı CBK’nın OrtakHükümler başlıklı bölümünde düzenlenen 510/B maddesinin başlığından veiçeriğinden açıkça anlaşılmaktadır. “Yurtdışı teşkilatı kurulma usulü”başlıklı söz konusu maddede “Yurtdışı teşkilatı kurulurken niteliği,kurulacağı yer, görevleri, yer itibarıyla görev alanı, bağlı veya ilgiliolacağı misyon, konsolosluk şefliği ve geçici olanların süresi, Cumhurbaşkanıkararında belirtilir.” hükmüne yer verilmiştir.
27. Buna göre (1) numaralı CBK, yurt dışı teşkilatınınkurulmasına ilişkin olarak yurt dışı teşkilatının niteliği, kurulacağı yer,görevleri, yer itibarıyla görev alanı gibi temel kuralları dava konusu kurallaBaşkanlığa bırakmamış, bunları düzenleme yetkisini 510/B maddesiyleCumhurbaşkanı kararına tanımıştır. CBK ile söz konusu hususlarda düzenlemeyapma yetkisinin anayasal olarak Cumhurbaşkanı kararına bırakılıpbırakılamayacağı bu davanın konusunu oluşturmamakla birlikte bu hüküm anılankonularda doğrudan düzenleme yapma yetkisinin Başkanlığa bırakılmadığınıgöstermektedir. Dolayısıyla kuralla tanınan yetkinin konuya ilişkin temelkurallar ve genel çerçeve belirlenmeden yurt dışı teşkilatının kurulması veyadüzenlenmesini de içerdiğinin söylenemeyeceği anlaşılmaktadır. Bu yönüyleAnayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında CBK ile oluşturulanBaşkanlığın yurt dışı teşkilatına ilişkin doğrudan düzenleme yapma yetkisiniBaşkanlığa bırakmayan dava konusu kuralın anılan fıkrayı ihlal eden bir yönübulunmamaktadır.
28. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 123. maddesineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
M. Emin KUZ bu görüşe farklı gerekçeyle katılmıştır.
C. CBK’nın 8. Maddesinin (5) Numaralı Fıkrasınınİncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
29. CBK’nın 8. maddesinde Başkanlıkta görev yapacakpersonelin tabi olacağı kurallar ve istihdam şekli düzenlenmiştir.
30. Anılan maddenin (1) numaralı fıkrasında, Başkanlıkpersonelinin 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu hükümlerinetabi olduğu belirtilmiştir.
31. Maddenin (2)numaralı fıkrasında, Başkanlıkta özel bilgi ve ihtisas gerektiren konularda27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 26.maddesine göre sözleşmeli personel çalıştırılabileceği hüküm altına alınmıştır.Adı geçen KHK’nın ek 26. maddesinde; Cumhurbaşkanlığı, bakanlıklar ile diğerkamu kurum ve kuruluşlarında sözleşmeyle istihdam edilecek personele ilişkinusul ve esaslar düzenlenmiştir.
32. Maddenin (3) numaralı fıkrasında, Başkanlıkta özelbilgi ve ihtisas gerektiren konularda 375 sayılı KHK’nın ek 25. maddesine göregeçici olarak personel görevlendirilebileceği ifade edilmiştir. Anılan KHK’nınek 25. maddesinde; hâkim ve savcılar ile bu meslekten sayılanlar hariç olmaküzere bir kadro veya pozisyona dayalı olarak kamu kurum veya kuruluşlarındaistihdam edilenlerin, diğer kamu kurum ve kuruluşlarında geçici olarakgörevlendirilmesine ilişkin usul ve esaslara yer verilmiştir.
33. Maddenin (4) numaralı fıkrasında Başkanlığın, görevalanına giren konularda çalıştırılmak üzere 657 sayılı Kanun’un ek 41.maddesine göre araştırma, analiz, teftiş, denetim, inceleme ve soruşturmayetkisini haiz Savunma Sanayii Uzmanı ve Uzman Yardımcısı istihdam edeceğihüküm altına alınmıştır. 657 sayılı Kanun’un ek 41. maddesinde, bakanlıklar ilediğer kamu kurum ve kuruluşlarında uzman ve uzman yardımcısı istihdamedilmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.
34. Maddenin dava konusu (5) numaralı fıkrasında iseatama usulüne ilişkin CBK’da belirlenenler dışındaki Başkanlık personelininCumhurbaşkanının onayı ile atanacağı belirtilmiş; Cumhurbaşkanının bu yetkisiniBaşkana devredebileceği hüküm altına alınmıştır.
35. Kuralın atıfta bulunduğu 10/7/2018 tarihli ve 30474sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (3) numaralı Üst Kademe Kamu Yöneticileri ileKamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usûllerine Dair CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nde, üst kademe kamu yöneticileri ile ilgili usul ve esaslar ile kamukurum ve kuruluşlarında atama usul ve esasları belirlenmiştir. Anılan CBK’nın2. maddesinin (2) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde CBK’ya ekli (I) sayılıCetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı kararıyla,(II) sayılı Cetvel’de yer alan kadro, pozisyon ve görevlere ise Cumhurbaşkanıonayı ile atama yapılacağı hüküm altına alınmıştır.
36. Bu bağlamda Savunma Sanayii Başkanı ve BaşkanYardımcıları (3) numaralı CBK’ya ekli (I) sayılı Cetvel’de yer aldığından sözkonusu Başkan ve Başkan Yardımcıları doğrudan Cumhurbaşkanı kararıylaatanacaktır. Bunlar dışındaki Başkanlık personeli ise dava konusu kuraluyarınca Cumhurbaşkanı onayı ya da Cumhurbaşkanının bu yetkisini devretmesihâlinde Başkan onayı ile atanacaktır.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
37. Dava dilekçesinde özetle; Başkanlığın kamu tüzelkişiliğini haiz bir kamu kurumu olduğu, bu nedenle Başkanlıkta görev yapacakpersonelin istihdamına ilişkin kuralların Anayasa’nın 128. maddesi uyarıncakanunla düzenlenmesi gerektiği, ayrıca kamu kurumlarına personel alımının kamuhizmetine girme hakkı kapsamında olduğu, bu itibarla söz konusu alanda CBK iledüzenleme yapılamayacağı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 104. ve 128.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi
38. Dava dilekçesinde konu bakımındanyetki yönünden kuralın Anayasa’nın 128. maddesine de aykırı olduğu ilerisürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılanfıkra kapsamında yapılacaktır.
39. Kuralla, Başkanlık personelini atamaya yetkili mercidüzenlenmekte olup anılan hususun yürütme yetkisine ilişkin konu kapsamında kaldığıaçıktır.
40. Anayasa’nın 70. maddesinin birinci fıkrasında, herTürk’ün, kamu hizmetlerine girme hakkına sahip olduğu belirtildikten sonraikinci fıkrasında hizmete alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başkahiçbir ayrımın gözetilemeyeceği kurala bağlanmıştır. Buna göre, Anayasa’nınanılan maddesinde düzenlenen ve “Siyasî Haklar ve Ödevler” başlıklıdördüncü bölümünde yer alan kamu hizmetlerine girme hakkına ilişkin olarak CBKile düzenleme yapılması mümkün değildir.
41. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarında, kamuhizmetine girişin şartlarını belirleyen kuralların kamu hizmetine girme hakkıkapsamında olduğu kabul edilmektedir (AYM, E.2011/107, K.2012/184,22/11/2012; E.2018/89, K.2019/84,14/11/2019).
42. CBK’nın 8. maddesinde, Başkanlık personelinin 657sayılı Kanun’a tabi olduğu belirtildikten sonra, Başkanlıkta 375 sayılı KHKhükümlerine göre sözleşmeli personel ve geçici görevlendirmeyle personelçalıştırılabileceği belirtilmiş; ayrıca 657 sayılı Kanun’un 41. maddesine göreuzman ve uzman yardımcısı istihdam edilmesine de imkân tanınmıştır. Başkanlıktagörev yapacak personel, anılan Kanun ve KHK hükümlerine göre istihdamedilebilecektir. Dava konusu kuralda ise Başkanlık personelini atamaya yetkilimerci düzenlenmekte olup personel alım şartlarına ilişkin herhangi birdüzenleme öngörülmemiştir. Bu itibarla kural, kamu hizmetine girme hakkınailişkin bir düzenleme niteliğinde olmadığından, Anayasa’nın CBK iledüzenlenmesi yasaklanan “Siyasî Haklar ve Ödevler” kapsamında birdüzenleme öngörmemektedir.
43. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında “Memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerisaklıdır.” hükmüne yer verilerek memurlar ve diğer kamu görevlilerininnitelikleri ve atanmalarına ilişkin hususların münhasıran kanunla düzenlenmesiöngörülmüştür.
44. Daha önce de ifade edildiği üzere Anayasa’nın 123.maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan “…kurulur.” ibaresi CBK ilekurulan bir kamu tüzel kişiliğinin CBK ile düzenlenmesini de içermektedir. Bukapsamda teşkilat yapısı CBK ile düzenlenen Başkanlığın, istihdam usulleri 657sayılı Kanun ve 375 sayılı KHK’da belirlenen personelini atamaya yetkilimerciin de anılan fıkra uyarınca CBK ile düzenlenmesi mümkündür. Zira bir kamu tüzel kişiliğinin teşkilatı, görev ve yetkileridüzenlenirken söz konusu kamu tüzel kişiliğinin görevlerini yürütecek personelinatama usulünün de düzenlenmesi kamu tüzel kişiliğinin kurulmasının zorunlu birsonucu olarak görülebilir. Dolayısıyla 657 sayılı Kanun ve 375 sayılıKHK hükümlerine göre Başkanlıkta istihdam edilecek olan personeli atamayayetkili merciin CBK ile belirlenmesinin Anayasa’nın 128. maddesi bağlamındaAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı biryönü bulunmamaktadır.
45. Öte yandan Başkanlık personelini atamaya yetkilimercie ilişkin yürürlükte olan herhangi bir kanuni düzenleme saptanmamıştır.Dolayısıyla kural, kanunda açıkça düzenlenen konulara ilişkin de değildir.
46. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
M. Emin KUZ bu görüşe katılmamıştır
b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
47. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak veözgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.
48. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilikilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadına göre belirlilikilkesi, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangibir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir. Belirlilik ilkesi, hukuksalgüvenlikle bağlantılı olup bireyin, kanundan belirli bir kesinlik içinde hangisomut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını,bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlukılmaktadır.
49. Belirtilen ilkenin yürütmenin aslî niteliktekidüzenleyici işlemi niteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğundaşüphe bulunmamaktadır. Dolayısıyla CBK’ların da hem kişiler hem idare yönündenherhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması gerekir.
50. CBK’nın 8. maddesinde Başkanlık personelinin 657sayılı Kanun’a tabi olduğu belirtilmiş, Başkanlıkta istihdam edileceksözleşmeli personel, geçici olarak görevlendirilecek personel ve uzmanpersonele ilişkin de ilgili Kanun ve KHK hükümlerine atıf yapılmıştır.Dolayısıyla personel istihdamına ilişkin genel bir çerçeve çizilmiştir.Belirtilen çerçeve kapsamında atama usulüne ilişkin (3) numaralı CBK’dabelirlenenler dışındaki Başkanlık personelinin Cumhurbaşkanı onayı ya daCumhurbaşkanının bu yetkisini Başkana devretmesi üzerine Başkan onayı ileatanmasını öngören kuralda belirsizlik bulunmamaktadır.
51. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2. maddesineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
52. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların uygulanmalarıhâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerekyürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanan (7) numaralı Savunma Sanayii Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 3. maddesininüçüncü cümlesinde yer alan “Yurtdışı ve…” ibaresine,
B. 8. maddesinin(5) numaralı fıkrasına,
yönelik iptal talepleri 15/10/2020 tarihli ve E.2018/124, K.2020/56 sayılıkararla reddedildiğinden bu ibareye vefıkraya ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE 15/10/2020 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
15/7/2018 tarihli ve30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (7) numaralıSavunma Sanayii Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 3. maddesinin üçüncücümlesinde yer alan “Yurtdışı ve…” ibaresinin;
1. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, M. Emin KUZ’un karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
2. İçeriği itibarıyla Anayasa’yaaykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
B. 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasının;
1. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, M. Emin KUZ’un karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
2. İçeriği itibarıyla Anayasa’yaaykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
15/10/2020 tarihindekarar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
KARŞIOY GEREKÇESİ VE FARKLI GEREKÇE
(7) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (CBK) 3.maddesinin (1) numaralı fıkrasının üçüncü cümlesindeki “Yurtdışı ve …” ibaresiile 8. maddesinin (5) numaralı fıkrasının konu ve içerik yönünden Anayasayaaykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar verilmiştir.
1. Konu yönünden red kararının gerekçesinde; anılankurallarda öngörülen hususların yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu,kuralların Anayasanın İkinci Kısmının Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alantemel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümünde yer alan siyasîhaklara ve ödevlere ilişkin düzenleme içermediği, Anayasanın 123. maddesininüçüncü fıkrasında kamu tüzelkişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağınınhükme bağlanması ve “kurulur” ibaresinin teşkilat yapısı ile görevleri veyetkileri de kapsaması dolayısıyla Anayasanın bu hükmü uyarınca CBK ile kurulanbir kamu tüzelkişisinin yurtdışı teşkilatı da dahil olmak üzere teşkilatyapısının ve personelin atama usulünün CBK ile düzenlenmesinin mümkün olduğu veanılan kuralların Anayasanın 123. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında olmasısebebiyle Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen konulara ilişkin birdüzenleme yapmadığı, ayrıca bu konuların daha önce kanunlarda açıkçadüzenlenmediği belirtilerek, kuralların konu yönünden Anayasanın 104. maddesineaykırı olmadığı sonucuna varılmıştır.
CBK’nın 3. maddesinde Savunma Sanayii Başkanlığınınyurtdışı teşkilatı kurmaya yetkili olduğu; 8. maddesinde de atama usulüneilişkin CBK’da belirlenenler dışındaki Başkanlık personelinin Cumhurbaşkanıonayı ile atanacağı ve bu yetkinin Başkana devredilebileceği hükme bağlanmıştır.
Bilindiği gibi, Anayasanın 123. maddesinin birincifıkrasında idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunladüzenleneceği hükme bağlanarak genel ilke belirlenmiş; üçüncü fıkrasında isekamu tüzelkişiliğinin kanun yanında CBK ile kurulmasına da imkân sağlanmıştır.Diğer taraftan, Anayasanın 106. maddesinin son fıkrasında bakanlıklarınkurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez vetaşra teşkilatlarının kurulmasının; 108. maddesinin son fıkrasında DevletDenetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin;118. maddesinin son fıkrasında da Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğininteşkilatı ve görevlerinin CBK ile düzenleneceği hükme bağlanarak idareninkanunla kurulmasına ve düzenlenmesine ilişkin genel ilkenin istisnalarısayılmıştır.
Böylece Anayasa koyucu; Anayasanın başka maddelerindeolduğu gibi 123. maddede de “kurma” ve “düzenleme” kavramlarını ayrı ayrıkullanarak idarenin kurulması ve düzenlenmesi konusundaki ilkeyi veistisnalarını belirlemiştir.
Esasen anılan maddeye ilişkin Anayasa değişikliğindesadece, 123. maddenin üçüncü fıkrasındaki “ancak kanunla veya kanunun açıkçaverdiği yetkiye dayanılarak” ibaresi “kanunla veya Cumhurbaşkanlığıkararnamesiyle” şeklinde değiştirilmiş; ilgili madde gerekçesinde de,değişiklikle kamu tüzelkişiliğinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle de“kurulabilmesine” imkân tanındığı belirtilmiştir.
Bu itibarla, Anayasanın 123. maddesinin üçüncüfıkrasında, kamu tüzelkişilikleri bakımından CBK’lar için birinci fıkradakigenel ilkeye getirilen istisna sadece bunların kurulmasına ilişkin olup-Anayasanın 106. maddesinin son fıkrasında bakanlıklar yönünden öngörüldüğüşekilde- bu idarelerin görevleri, yetkileri ve teşkilat yapısı ile ilgiliolarak CBK’larla düzenleme yapılması konusunda bir istisna getirilmemiştir.Başka bir anlatımla, Anayasa koyucu 106. maddenin son fıkrasında bakanlıklarınCBK ile kurulmasına imkân tanırken bunların görev ve yetkileri ile teşkilatyapısının da CBK ile düzenlenebileceğini hükme bağlamış; buna karşılık 123.maddenin üçüncü fıkrasında, birinci fıkradaki ilkeye sadece kamutüzelkişiliğinin “kurulması” bakımından bir istisna getirmiştir.
Nitekim Anayasanın 123. maddesinin üçüncü fıkrasınındeğiştirilmesinden önce de kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kamutüzelkişilikleri kurulduğunda -“kurma” ve “düzenleme” kavramları arasındaki bufark dikkate alınarak- kamu tüzelkişiliğinin kurulmasıyla yetinilmiş;tüzelkişiliğin kurulmasına ilişkin kararname ile, tüzelkişiliği haiz bu yeniidarenin teşkilat yapısı, görev ve yetkileri düzenlenmemiştir (bkz. kararın 19.paragrafında da atıf yapılan 12/6/2020 tarihli ve E. 2019/105, K. 2020/30sayılı kararımıza ilişkin karşıoy gerekçemdeki örnekler).
Anayasanın 123. maddesinin üçüncü fıkrasınındeğiştirilmesine ilişkin madde gerekçesinde de, fıkrada sadece ibaredeğişikliği yapıldığının vurgulandığı dikkate alındığında, Anayasa değişikliğiile Cumhurbaşkanına bir kanuna dayanmadan kamu tüzelkişiliği kurma yetkisi tanındığını,yani CBK’larla kamu tüzelkişiliğinin sadece kurulabilmesinin benimsendiğinikabul etmek, buna karşılık bunların teşkilatı ile görev ve yetkilerinin kanunladüzenlenmesi gerektiği yönündeki yerleşik anayasal yorumdan ayrılmamak gerekir.
Anayasanın 7. maddesine göre yasama yetkisi Türkiye BüyükMillet Meclisine ait olup yasama yetkisinin genelliği ilkesi Anayasadeğişikliğinden sonra da geçerliliğini sürdürmektedir. Anayasanın 106. ve 123.maddelerinin son fıkraları da dahil olmak üzere Anayasanın bazı hükümlerindeöngörülen CBK çıkarma yetkisi ise bu ilkeye getirilmiş bir istisna olduğundan,istisnaların dar yorumlanması gerektiği yönündeki ilke uyarınca anılanfıkralarda CBK ile düzenleneceği belirtilerek yasama yetkisine getirilen buistisnaların da dar yorumlanması gerekmektedir. Başka bir ifadeyle yasamayetkisinin genelliği ve CBK çıkarma yetkisinin dar yorumlanması ilkesi de 123.maddenin son fıkrasındaki “kurulma” kavramının, kurulan kamu tüzelkişiliğininteşkilat yapısı ile görev ve yetkilerinin ve personelinin hukukî durumlarınındüzenlenmesini de kapsayacak genişlikte yorumlanmamasını ve Anayasa koyucununçok açık bir şekilde ortaya koyduğu bu tercihi ve mezkûr kavramları anlamsızkılacak genişletici yorumlardan kaçınılmasını zorunlu kılmaktadır.
Bu nedenle, CBK ile kurulan bir kamu tüzelkişisi olanSavunma Sanayii Başkanlığının yurdışı teşkilatı ile personel rejiminin deAnayasanın 123. maddesine göre kanunla düzenlenmesi gerektiğinden, dava konusukurallar Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuya ilişkindir.
Diğer taraftan Anayasanın 128. maddesinde, devletin genelidare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiğiaslî ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceğibelirtilerek, diğer hususların yanında memurların ve diğer kamu görevlilerinin“atanmalarının” da kanunla düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Savunma Sanayii Başkanlığı personeli Anayasanın 128.maddesi kapsamında olduğundan, bunların atanmalarının da anılan madde uyarıncakanunla düzenlenmesi gereken konular arasında bulunduğu ve 8. maddenin (5)numaralı fıkrasının bu bakımından da Anayasaya aykırı olduğu açıktır.
Bu sebeplerle, incelenen her iki kuralın da konubakımından yetki yönünden Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasınınüçüncü cümlesine aykırı olduğu ve iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun redkararına katılmıyorum.
2. Çoğunluğun, CBK’nın 3. maddesinin (1) numaralıfıkrasının üçüncü cümlesindeki “Yurtdışı ve …” ibaresinin içerik yönünden incelenmesineilişkin olarak belirttiği gerekçelerden; Anayasanın 123. maddesinin üçüncüfıkrası uyarınca Cumhurbaşkanının, CBK ile kamu tüzelkişilerinin teşkilatyapısının ne şekilde olacağını belirleme hususunda takdir yetkisine sahipolduğu, Anayasanın anılan hükmüne göre kamu tüzelkişilerinin yurtdışıteşkilatının kurulması yetkisinin CBK’ya tanındığı, CBK ile temel kurallarbelirlendikten ve genel çerçeve çizildikten sonra bu çerçeve içinde kalanhususların diğer düzenleyici işlemlere bırakılabileceği yönünde olanlara (§§24, 25 ve 27) yukarıda açıkladığım karşıoy gerekçelerimle katılmamaklabirlikte, kuralın içerik bakımından Anayasaya aykırı olmadığı sonucuna, anılankuralda bir belirsizlik bulunmaması ve yurtdışı teşkilatı kurulmasına ilişkinusûl ve esasların bütün kamu kurum ve kuruluşlarını kapsayacak şekilde dahaönce belirlenmiş olması sebebiyle farklı gerekçeyle katılıyorum.
Üye
M. Emin KUZ