ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2018/127
Karar Sayısı : 2021/18
Karar Tarihi : 18/3/2021
R.G. Tarih -Sayısı :17/6/2021-31514
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi Üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte140 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanan (10) numaralı Resmî Gazete Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin;
A. 2. maddesinin ikinci cümlesinde yer alan “…lüzumgörüldüğü takdirde,…” ibaresinin,
B. 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan “…uygunbulunmayan veya…” ibaresinin,
Anayasa’nın 2., 11.,104., 130. ve 135. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine veyürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANKANLIĞI KARARNAMESİKURALLARI
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talepedilen kuralların da yer aldığı;
1. 2. maddesişöyledir:
“Resmî Gazete’nin yayımlanması
MADDE 2- (1)Resmî Gazete, internet ortamında Cumhurbaşkanlığınca yayımlanır. Ayrıca lüzumgörüldüğü takdirde, ihtiyaç duyulan sayıda basılı ortamda dayayımlanabilir.”
2. 6. maddesişöyledir:
“İnceleme üzerine Resmî Gazete ‘de yayımlanacakdüzenlemeler
MADDE 6- (1) Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarıtarafından hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilenyönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemlere ilişkin taslaklarAnayasaya, kanunlara, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine, genel hukukkurallarına, Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve programlarınauygunluğu yönünden incelenir. Üniversiteler ile kamu kurumu niteliğindekimeslek kuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete ‘de yayımlanmak üzeregönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemler ise Anayasa vediğer mevzuata uygunluğu yönünden incelenir.
(2) Birinci fıkra kapsamında yapılan inceleme sonucunda uygunbulunmayan veya hukuka aykırı olduğu tespit edilen taslaklar kurumuna iadeedilir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin Yıldırım, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, OsmanAlifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Hicabı DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, MuammerTOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, RecaiAKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in katılımlarıyla 17/10/2018 tarihinde yapılanilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esasinceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, RaportörHilmi Can TURAN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları, dayanılan ve ilgili görülen Anayasakuralları ile bunların gerekçeleri ve diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. CumhurbaşkanlığıKararnamelerinin Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi
3. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye CumhuriyetiAnayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazı maddelerindedeğişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmet sisteminegeçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri yenidendüzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevininCumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddedeyapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tekbaşına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görevve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak dahaönce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafındanyerine getirilmesi öngörülmüştür.
4. Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biriCumhurbaşkanı’na “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” adı altında düzenlemeyapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirgin özelliği iseCumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisininverilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarakCumhurbaşkanı Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanunadayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenlemeyapabilecektir.
5. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınbirinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBKçıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisineilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel biryetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerekCumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgiliolarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilkelden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.
6. Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konulardaCBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğerbazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifadeedilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üstkademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106.maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarınınkurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulununişleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesininaltıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı vegörevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123.maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ilekurulacağı belirtilmiştir.
7. Anayasa’nın 148. maddesinde CBK’ların şekil ve esasbakımından Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetimgörev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.
8. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisiverilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarakAnayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımındanyetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.
9. Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütmeyetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göreyürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkündeğildir.
10. Fıkranın ikinci cümlesinde “Anayasa’nın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yladüzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBKile düzenleme yapılamaz.
11. Fıkranın üçüncü cümlesinde de Anayasa’da münhasırankanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altınaalınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğineilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesininyerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğükonuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150,K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51,K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9;E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceğibelirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır.
12. Fıkranın dördüncü cümlesinde ise kanunda açıkçadüzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı ifade edilmiştir. Anılan hükmegöre Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabilmesiiçin CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkça düzenlenmemiş olmasıgerekir.
13. CBK’ların yukarıda belirtilen konu bakımından yetkikurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’yaaykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan sözedilemez. Dolayısıyla CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarınauygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılıktespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’yauygunluk denetimi yapılmalıdır.
B. CBK’nın 2. Maddesininİkinci Cümlesinde Yer Alan “…lüzum görüldüğü takdirde,…” İbaresininİncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
14. (10) numaralı CBK’da Resmî Gazete’nin içeriği ileyayımlanmasına ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir.
15. CBK’nın 2. maddesi uyarınca Resmî Gazete’yi yayımlamagörevi Cumhurbaşkanlığına ait olup Resmî Gazete’nin internet ortamındayayımlanması esastır. Resmî Gazete’nin basılı ortamda yayımı iseCumhurbaşkanlığının lüzum görmesi hâlinde söz konusu olabilecektir. Böyle birgereklilik görülmediği takdirde internet ortamında yayımlanan Resmî Gazete’ninayrıca basılı olarak yayımlanması zorunlu değildir. Anılan maddede yer alan “…lüzumgörüldüğü takdirde,…” ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
16. Dava dilekçesinde özetle; ResmîGazete’nin kanun başta olmak üzere bireyler bakımından bağlayıcılığı olandüzenlemelerin bilinebilir ve erişilebilir olmasını sağladığı, bu yönüyle hukukdevleti ilkesinin asgari koşullarından birini yerine getiren Resmî Gazete’ninbasının ve kamuoyunun bilgilendirilmesine de hizmet ettiği, kuralla ResmîGazete’ye erişimin internet ortamıyla sınırlı tutulduğu, bu durumun internettemeydana gelebilecek teknik sorunların varlığı veya internet kullanıcısıolunmaması ya da internet imkânının bulunmaması hâllerinde Resmî Gazete’yeerişilememe ihtimalini barındırdığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Kuralın Konu Bakımından YetkiYönünden İncelenmesi
17. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43.maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrası yönünden incelenmiştir.
18. Resmî Gazete yayımının idari nitelikte bir işlemolduğu gözetildiğinde lüzum görüldüğü takdirde Resmî Gazete’nin ihtiyaç duyulansayıda basılı olarak yayımlanabileceğini öngören dava konusu kuralın yürütmeyetkisine ilişkin bir konuyu düzenlediği açıktır.
19. Kural, Anayasa’nın CBKile düzenlenmesi yasaklanan İkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yeralan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölüm'ünde yer alansiyasi haklar ve ödevler ile ilgili herhangi bir düzenleme de içermemektedir.
20. Öte yandan Anayasa’da Resmî Gazete’nin yayımınailişkin usul ve esasların kanunla düzenleneceğine dair herhangi bir hüküm yeralmamaktadır. Bu nedenle Resmî Gazete’nin basılı ortamda yayımını lüzumgörülmesi şartına bağlayan kuralın Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesiöngörülen bir konuyu düzenlediğinden bahsedilemez.
21. Resmî Gazete’nin yayımlanmasına ilişkin usul ve esaslarıdüzenleyen 23/5/1928 tarihli ve 1322 sayılı Kanunların ve Nizamnamelerin SuretiNeşir ve İlanı ve Meriyet Tarihi Hakkında Kanun, 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılıAnayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve KanunHükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun HükmündeKararname’nin 231. maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır. Bu itibarla ResmîGazete’nin yayım usul ve esaslarına ilişkin yürürlükteolan herhangi bir kanuni düzenleme saptanmamıştır. Dolayısıyla kural, kanundaaçıkça düzenlenen konulara ilişkin de değildir.
22. Açıklanan nedenlerlekural Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptaltalebinin reddi gerekir.
b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
23. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak veözgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukukigüvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durumve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargıdenetimine açık olan devlettir.
24. Hukuk devletinin temel unsurlarındanbiri belirlilik ilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşikkararlarına göre anılan ilke, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem deidare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık,net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir. Belirlilikilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, kanundan belirli birkesinlik içinde hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veyasonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğinibilmesini zorunlu kılmaktadır.
25. Belirtilen ilkenin yürütmenin aslidüzenleyici işlemi niteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğundaşüphe bulunmamaktadır. Dolayısıyla CBK’ların da hem kişiler hem idare yönündenherhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması gerekir.
26. Dava konusu kural ile Resmî Gazete’nin basılı ortamda yayımlanması düzenlenmiştir.Buna göre Resmî Gazete’nin her durumda internet ortamında yayımı esas oluplüzum görüldüğü takdirde ayrıca basılı ortamda da yayımı mümkün olacaktır.
27. Resmî Gazete’de yayımlanacak hususlar ise (10)numaralı CBK’nın 4. maddesinde düzenlenmiştir. Anılan maddeye göre kanunlar, Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) İçtüzüğü,Başkanlık Divanınca Resmî Gazete’de yayımlanması istenen TBMM kararları,milletlerarası antlaşmalar ve sözleşmeler, CBK’lar, Cumhurbaşkanlığıncayayımlanması uygun görülen karar ve genelgeler, özel kanunlarda Resmî Gazete’deyayımlanması öngörülen mahkeme kararları, 24/5/1984 tarihli ve 3011 sayılıResmi Gazete’de Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun’da belirtilenyönetmelikler, Cumhurbaşkanı yardımcısı ile bakan ataması, görevine sonverilmesi veya istifasına dair işlemler, Cumhurbaşkanı’na vekâlet etmeişlemleri, bağlı, ilgili veya ilişkili olunan kurum değişikliklerine dairkararlar, yüksek yargı organlarının üyeliğine seçilme kararları,Cumhurbaşkanınca yapılan seçme ve atamalar ile göreve son vermeler, sınırtespit kararları, idari bağlılık değişikliğine dair kararlar, belediyekurulmasına dair kararlar, yer adlarının değiştirilmesine dair kararlar, özelkanunlarda Resmî Gazete’de yayımlanması belirtilen diğer işlemler ResmîGazete’de yayımlanır. Bu nedenle Resmî Gazete’nin erişilebilirliği yukarıdasayılan düzenlenmelerin erişilebilirliği anlamına gelmektedir.
28. Dava konusu kural ile Resmî Gazete’nin internetortamındaki hâline hukuki geçerlilik tanınmış ve Resmî Gazete’nin basılıortamda yayımı zorunlu tutulmamıştır. Bu itibarla Resmî Gazete’nin basılıortamda yayımı aranmaksızın tüm sayıları bakımından erişim imkânı internet ortamındayayım ile mümkün kılınmıştır. Resmî Gazetenin her durumda internet ortamındayayımının öngörüldüğü gözetildiğinde hukuki belirlilik ve güvenlik ilkeleriçerçevesinde önem taşıyan konulardan biri olan erişilebilirliğin sağlandığıaçıktır.
29. Diğer yandan Resmî Gazete’nin internet ortamındayayımı ile daha çok kişinin Resmî Gazete’ye kolay ve hızlı bir şekildeulaşmasına imkân sağlanmış olunmaktadır. Kuralla Resmî Gazete’nin basılıortamda da yayımının yalnızca lüzum görüldüğü durum ile sınırlı tutulmasısuretiyle kamu kaynaklarından tasarruf edilmesi ve çevrenin korunmasınınamaçlandığı anlaşılmaktadır. Bu yönüyle kuralın kamuyararı dışında başka bir amaç güttüğü söylenemez.
30. Açıklanan nedenlerle kuralAnayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
C. CBK’nın 6.Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasında Yer Alan “…uygun bulunmayan veya…”İbaresinin İncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
31. (10) numaralı CBK’nın 6. maddesinde bakanlıklar ilekamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler ve kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşları tarafından Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik,tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemlerin Cumhurbaşkanlığı tarafındanincelenmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.
32. Anılan maddenin (1) numaralı fıkrasına göre ResmîGazete‘de yayımlanmak üzere Cumhurbaşkanlığı’na yönetmelik, tebliğ ve diğerdüzenleyici idari işlemler gönderen kurumlar ikiye ayrılmış ve bunlartarafından gönderilen düzenleyici idari işlemlerin incelenme esasları arasındafarklılık öngörülmüştür. Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafındangönderilen düzenleyici idari işlemler hem Anayasa’ya, kanunlara,Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine, genel hukuk kurallarına uygunluk hem de Cumhurbaşkanıprogramı ile kalkınma plan ve programlarına uygunluk incelemesine tabitutulacaktır. Üniversiteler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıtarafından gönderilen düzenleyici idari işlemler ise Cumhurbaşkanı programı ilekalkınma plan ve programlarına uygunluk yönünden incelenmeyip yalnızca Anayasave diğer mevzuata uygunluk yönünden incelenecektir.
33. Maddenin (2) numaralı fıkrasında ise (1) numaralıfıkra kapsamında yapılan inceleme sonucunda uygun bulunmayan veya hukuka aykırıolduğu tespit edilen taslakların kurumuna iade edileceği öngörülmüştür. Bubağlamda fıkrada her ne kadar “…taslaklar…” ibaresine yer verilmiş isede ilgili düzenlemelerin yetkili kurumları tarafından tamamlanmış, imzalanmışve yayım aşamasına gelmiş düzenleyici işlemler olduğu anlaşılmaktadır.
34. (2) numaralı fıkrada yer alan “…uygun bulunmayanveya…” ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır. Anılan fıkrada,incelemenin olumlu sonuçlanmaması iki ayrı sebebe bağlanmıştır. Buna göre “…uygunbulunmayan…” veya “…hukuka aykırı olduğu tespit edilen…” düzenleyiciidari işlemler iade edilecektir. Bu itibarla kuralın düzenleyici idariişlemlerin hukuka aykırı olduğunun tespit edilip iade edilmesine ilişkinolmayıp uygun bulunmayıp iade edilmesiyle ilgili olduğu gözetildiğindeyalnızca hukuka uygunluk yönünden incelenen üniversiteler ile kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşları tarafından gönderilen düzenleyici idariişlemleri kapsamadığı, bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafındangönderilen düzenleyici idari işlemlerden ise sadece Cumhurbaşkanı programı ilekalkınma plan ve programlarına uygun bulunmayanları kapsadığıanlaşılmaktadır. Buna göre kural uyarınca bakanlıklar ile kamu kurum vekuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzeregönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemler Cumhurbaşkanlığıtarafından yapılan inceleme neticesinde Cumhurbaşkanı programı ile kalkınmaplan ve programlarına uygun bulunmazsa kurumuna iade edilecektir.
35. Kural uyarınca kendisineuygunluğu incelenen kalkınma planının Anayasa’nın 166. maddesinin birincifıkrasına göre “Ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmayı, özellikle sanayiinve tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülkekaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekildekullanılmasını planlamak” amacıyla hazırlanan plan olduğu, kalkınmaprogramının ise 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve KontrolKanunu’nun 16. maddesinde öngörülen orta vadeli programı ifade ettiğianlaşılmaktadır.
2. İptalTalebinin Gerekçesi
36. Dava dilekçesinde özetle; ResmîGazete‘de yayımlanmak üzere gönderilen düzenleyici idari işlemlerden uygun bulunmayanların kurumuna iade edilmesinin üniversitelerin özerkliği ilkesiyle bağdaşmadığı, uygunbulunmama kavramının belirsiz olduğu, bu kapsamda yapılacak incelemede esasalınacak ölçütlerin belirli olmadığı, bu itibarla kuralın keyfî uygulamalaraneden olacağı, düzenleyici idari işlemlerin hukuka uygunluk yönündenCumhurbaşkanlığınca incelenmesinin yürütmenin yargı organının yerine geçereközerk kurumlar üzerinde yargısal denetim yetkisi kullanmasına neden olacağıbelirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 11., 104., 130. ve 135. maddelerine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Kuralın Konu BakımındanYetki Yönünden İncelenmesi
37. Dava dilekçesinde konubakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın 11., 130. ve 135. maddelerine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetkikuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden buhusustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
38. Dava konusu kuralla Cumhurbaşkanlığınca yapılaninceleme sonucunda Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve programlarınauygun bulunmayan bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafındanhazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğve diğer düzenleyici idari işlemlerin kurumuna iade edilmesi düzenlenmekte olupanılan hususun yürütme yetkisine ilişkin konu kapsamında kaldığı açıktır.
39. Kural, Anayasa’nın CBK iledüzenlenmesi yasaklanan İkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alantemel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölüm’ünde yer alan siyasihaklar ve ödevler ile ilgili herhangi bir düzenleme de içermemektedir.
40. Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesi uyarınca CBK’lar bakımındanaranan bir diğer husus, CBK kuralının Anayasa’da münhasıran kanunladüzenlenmesi gereken konulara ilişkin olmaması gereğidir. Anayasa koyucunun birkonunun kanunla düzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanın münhasırankanunla düzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasa bir konununkanunla düzenleneceğini öngörmüşse bu konuda CBK çıkarılamaz. Bununla birlikteAnayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak belirtilen konularda CBK’larladüzenleme yapılması mümkündür.
41. Anayasa’nın 123.maddesinin birinci fıkrasında idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğuve kanunla düzenleneceği belirtilmiş; 106. maddesinin on birinci fıkrasında isebakanlıkların kurulmasının, kaldırılmasının, görev ve yetkilerinin, teşkilatyapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının CBK ile düzenleneceğihükme bağlanmıştır. Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasında CBK’yla düzenleneceğiözel olarak belirtilen konular arasında Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatına yerverilmemiş ise de Anayasa Mahkemesinin 30/12/2020 tarihli ve E.2019/71,K.2020/82 sayılı kararında Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatının da anılan maddekapsamında CBK’yla düzenlenebileceğine hükmedilmiştir (§§ 25-27).
42. CBK’lar ile bakanlıkların kurulmasını,kaldırılmasını, görevleri ve yetkilerini, teşkilat yapısını düzenleyebilmeyetkisini haiz Cumhurbaşkanı’nın, Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatı ileCumhurbaşkanlığının yürütmeye ilişkin görev ve yetkilerini de CBK iledüzenleyebileceği evleviyetle kabul edilmelidir. Dava konusu kuralın yer aldığı(10) numaralı CBK Resmî Gazete’nin içeriği ile yayımlanmasına ilişkin usul veesasları belirlemektedir. Anılan CBK’nın “Resmî Gazete’nin yayımlanması”başlıklı 2. maddesinde Resmî Gazete’yi yayımlama görev ve yetkisiCumhurbaşkanlığına verilmiştir. Dava konusu kural ise Cumhurbaşkanlığının bugörevini yerine getirirken sahip olduğu bir yetkiyi düzenlemektedir. Buna görekuralla Cumhurbaşkanlığının Resmî Gazete’yi yayımlamasına ilişkin görev veyetkisi düzenlenmekte olup Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasıkapsamında CBK ile düzenlenmesi özel olarak öngörülen konu kapsamındakalmaktadır.
43. Bu bağlamda Anayasa’nınCBK’lar tarafından düzenleneceğini özel olarak öngördüğü bakanlıklarınkurulması, kaldırılması, görev ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez vetaşra teşkilatlarının kurulması kapsamında düzenleme yaptığı anlaşılan kuralın Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönübulunmamaktadır.
44. Resmî Gazete‘de yayımlanması için gönderilenyönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemler hakkında yapılacakincelemeye ilişkin herhangi bir kanuni düzenlemenin varlığı tespitedilememiştir. Bu itibarla kuralın kanundaaçıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
45. Açıklanan nedenlerle kuralAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptaltalebinin reddi gerekir.
Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, CelalMümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır.
b. Kuralın İçerik Yönünden İncelemesi
46. Dava konusu kuralda incelemeye ve iadeye konuişlemlerin neler olduğu ve hangi kurumlar tarafından gönderilenlerin bukapsamda yer aldığı açıkça belirtilmiştir. Buna göre kuralın kapsamındakiişlemler bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanan veResmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğerdüzenleyici idari işlemlerdir.
47. Yine kuralda ilgili düzenleyici işlemler üzerindeyapılacak incelemenin kapsamı, içeriği ve incelemeyi yapacak makam belirtilmiş;bu inceleme neticesinde Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve programlarınauygun bulunmayan düzenleyici idari işlemlerin kurumuna iade edileceği hükmebağlanmak suretiyle kuralın sınırları çizilmiştir. Bu itibarla kuralın belirsizolduğu söylenemez.
48. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2. maddesineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, CelalMümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
49. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralların uygulanmaları hâlindetelafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinindurdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
15/7/2018 tarihli ve30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (10) numaralı Resmî Gazete HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 2. maddesinin ikinci cümlesinde yer alan “…lüzumgörüldüğü takdirde,…” ibaresine,
B. 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan “…uygunbulunmayan veya…” ibaresine,
yönelik iptal talepleri18/3/2021 tarihli ve E.2018/127, K.2021/18 sayılı kararla reddedildiğinden buibarelere ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE 18/3/2021tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
15/7/2018 tarihli ve30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (10) numaralı Resmî Gazete HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 2. maddesinin ikinci cümlesinde yer alan “…lüzumgörüldüğü takdirde,…” ibaresinin konu bakımından yetki ve içeriğiitibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
B. 6. maddesinin(2) numaralı fıkrasında yer alan “…uygun bulunmayan veya…” ibaresininkonu bakımından yetki ve içeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına veiptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM,Celal Mümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
18/3/2021 tarihindekarar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğu (10) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi (CBK)’nin 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan “…uygunbulunmayan veya…” ibaresinin konu bakımından yetki ve içerik yönündenAnayasa’ya aykırı olmadığına karar vermiştir. Aşağıda açıklanan gerekçelerle bugörüşe katılma imkânı olmamıştır.
A. Konu Bakımından YetkiYönünden
2. Kural, Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarıtarafından hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilenyönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemlere ilişkin taslaklarınCumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve programlarına uygun bulunmamasıdurumunda kurumuna iade edileceğini öngörmektedir. İptali istenen ibarenin deiçinde bulunduğu fıkrada hukuka aykırı olduğu tespit edilen ibaresi davakonusu olmadığından 6. maddenin (1) numaralı fıkrasında hukuka aykırılıkdenetimine tabi olan, üniversiteler ve kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşları tarafından hazırlananlar dahil, idari düzenleyici işlemlerin hukukauygunluk denetimi kuralın kapsamı dışında kalmaktadır.
3. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınüçüncü cümlesi “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülenkonularda” CBK çıkarılamayacağını öngörmektedir. Anayasa’nın 123. maddesiuyarınca idare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. Davakonusu kural CBK’larla kuruluş ve görevleri düzenlenebilecek olan bakanlıklarındışındaki kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanan idari düzenleyiciişlemlerin de Cumhurbaşkanlığı tarafından denetlenmesini öngörmektedir.
4. 24/5/1984 tarihli ve 3011 sayılı Resmî Gazete’deYayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanun’un mahalli idarelerce düzenlenenyönetmeliklerin “mahallinde çıkan gazete veya diğer yayın yolları ile ilan” olunacağınıöngören 2. maddesi dikkate alındığında iptali istenen kural kapsamında mahalliidarelerin olmadığı söylenebilir. Bununla birlikte kuralın kapsamında hizmetbakımından yerinden yönetim kuruluşlarının da bulunduğu konusunda tereddütbulunmamaktadır. Anayasa’nın 123. maddesine göre idarenin kuruluş ve görevlerimerkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır ve kanunla düzenlenir.Bu kapsamda hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşlarının merkezi idareyleilişkilerinin de kanunla düzenlenmesi gerektiği izahtan varestedir.
5. Diğer yandan Anayasa’nın 166. maddesi uyarınca “Kalkınmaplanlarının hazırlanmasına, Türkiye Büyük Millet Meclisince onaylanmasına,uygulanmasına, değiştirilmesine ve bütünlüğünü bozacak değişikliklerinönlenmesine ilişkin usul ve esaslar kanunla düzenlenir”. Bakanlıklar ilekamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanan idari düzenleyici işlemlerkalkınma planlarının uygulanmasına ilişkin hükümler içerebilirler. İptaliistenen CBK hükmünün kalkınma planlarının bütünlüğünü bozmaya yönelikdeğişiklikleri önlemek amacıyla Cumhurbaşkanlığına plana uygun olmayan idaridüzenleyici işlemleri kurumlarına iade etme yetkisi verdiği açıktır. AncakAnayasa’nın 166. maddesi gereğince bu konunun CBK ile değil kanunladüzenlenmesi gerekir.
6. Açıklanan gerekçelerle kural konu bakımından yetkiyönünden Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesineaykırıdır.
B. İçerik Yönünden
7. İptali istenen CBK hükmü içerik bakımından daAnayasa’ya aykırıdır. Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına alınan hukukdevletinin vazgeçilmez unsurlarından biri belirlilik ilkesidir. Hukuki güvenlikilkesinin de ön şartı olan belirlilik ilkesi gereğince başta kanunlar olmaküzere tüm hukuk kuralları herhangi bir duraksamaya neden olmayacak şekildeaçık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve öngörülebilir olmalıdır. Bu bağlamda CBKhükümlerinin de bu niteliklere sahip olması gerektiği kuşkusuzdur.
8. İptali istenen ibarenin de içinde bulunduğu maddedeidari düzenleyici işlemleri uygunluk denetimine tabi tutulacak olanlar “Bakanlıklarile kamu kurum ve kuruluşları” olarak ifade edilmiştir. Burada kullanılan“kamu kurum ve kuruluşları” ibaresinin hangi kurumları kapsadığı bellideğildir. Oldukça geniş anlama sahip olan bu ibare, yargı kurumlarını dakapsayacak şekilde yorumlanmaya müsaittir.
9. Diğer yandan dava konusu kuralda yer alan “taslaklar”ibaresi de kuralı belirsiz hale getirmektedir. “Taslak” kelimesi henüztamamlanmamış, nihai hali verilmemiş olan bir çalışma için kullanılmaktadır.Nitekim Türk Dil Kurumu Sözlüğü, taslağı “Bir şeyi, bir sanat veya edebiyateserini ana çizgileriyle, türlü bölümleriyle belirten ön çalışma” olaraktanımlamaktadır. Bu anlamda kullanıldığında, bakanlıklarca hazırlanan ve fakathenüz ön çalışma mahiyetinde olan tamamlanmamış yönetmelik, tebliğ ve diğerdüzenleyici idari işlemlere ilişkin taslakların kalkınma plan veprogramlarına uygunluğu yönünden incelenmesi anayasal bir soruna yolaçmayabilir. Zira bu yönde yapılacak bir inceleme taslak hakkında “görüşbildirme” olarak kabul edilebilecektir.
10. Bununla birlikte kuralda düzenleyici idari işlem taslaklarınındenetiminin söz konusu anlamda yapılmasından bahsedildiği şüphelidir. Kuralınatıf yaptığı birinci fıkrada yer alan “Resmî Gazete’de yayımlanmak üzeregönderilen” ibaresi Cumhurbaşkanlığı tarafından denetlenen düzenleyiciidari işlemlerin taslak değil, ilgili kamu kurum ve kuruluşu tarafından sonhali verilmiş ve yayımlanmaya hazır metinler olduğunu göstermektedir. ZiraResmî Gazete’ye yayımlanmak üzere yönetmeliklerin taslakları değil tamamlanmışhali gönderilebilir. Ayrıca inceleme sonucunda uygun bulunan yönetmelikleriniade edilmeyerek Resmî Gazete’de yayımlanacak olması da bunların taslakolmadığını teyit etmektedir.
11. Nitekim Mahkememiz çoğunluğu da “fıkrada her nekadar “…taslaklar…” ibaresine yer verilmiş ise de ilgili düzenlemelerin yetkilikurumları tarafından tamamlanmış, imzalanmış ve yayım aşamasına gelmişdüzenleyici işlemler olduğu anlaşılmaktadır” (§ 33) şeklinde yorum yapmaksuretiyle bu belirsizliği gidermeye çalışmıştır. Çoğunluk buradan hareketle dekuralın belirsiz olmadığını, incelemenin kapsamının, sınırlarının ve kimtarafından yapılacağının hükme bağlandığını belirtmek suretiyle kuralın içerikyönünden de Anayasa’ya aykırı olmadığına karar vermiştir (§ 47).
12. Halbuki gerek dava konusu ibarenin içinde bulunduğuikinci fıkrada gerekse onun atıf yaptığı birinci fıkrada geçen “taslaklar”kelimesi bir bütün olarak belirsizliğe yol açmaktadır. Birinci fıkranın birincicümlesinde “taslaklar” denildiği, aynı fıkranın “Üniversiteler ilekamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları tarafından hazırlanan ve ResmîGazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyiciidari işlemler ise Anayasa ve diğer mevzuata uygunluğu yönünden incelenir”şeklindeki ikinci cümlesinde ise “taslaklar” kelimesinin kullanılmadığıgörülmektedir. Bunun bilinçli bir tercih mi yoksa sehven mi olduğuanlaşılamamaktadır, çünkü iptali istenen ibarenin de içinde bulunduğu ikincifıkra bir bütün olarak birinci fıkraya atıf yaparak “uygun bulunmayan veyahukuka aykırı olduğu tespit edilen taslaklar”ın ilgili kuruma iadeedileceğini belirtmektedir.
13. Dolayısıyla her durumda düzenlemede kullanılan“taslak” ibaresi, kurala tabi idari işlemlerin hukuki niteliğinin herhangi bir tereddüteyer bırakmayacak şekilde belirlenmesini engellemekte ve bu nedenle söz konusuişlemlerin hukuki sonuçları hakkında belirsizliklerin ortaya çıkmasına nedenolmaktadır. Kısaca kuralın herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer bırakmayacakşekilde açık, net ve belirli olduğu söylenemez.
14. Diğer yandan, kuralın bir an için belirsiz olmadığıkabul edilse bile Anayasa’nın yönetmelikleri düzenleyen 124. maddesine aykırıolduğu açıktır. Bu maddeye göre Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamutüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların veCumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlaraaykırı olmamak kaydıyla yönetmelik çıkarabilirler. Anayasa herhangi bir başkakurumun onayına tabi olmaksızın bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerine görevalanları içinde yönetmelik çıkarma yetkisi vermektedir.
15. Dava konusu kural, bakanlıklara ve ilgili kamu kurumve kuruluşlarına verilen bu yönetmelik çıkarma yetkisine sınırlamagetirmektedir. Cumhurbaşkanlığına ilgili kurum ve kuruluşların hazırlayıpyayımlanmak üzere Resmî Gazete’ye gönderdikleri yönetmelikleri inceleme, uygunbulma ve Cumhurbaşkanı programına ve/veya kalkınma plan ve programına uygunolmayanları kuruma iade etme yetkisi tanımak bu kurumların yönetmelik çıkarmayetkisini anlamsız ve işlevsiz kılacak mahiyettedir. Anayasa’nın 124. maddesiveya herhangi bir maddesi yönetmelik çıkarılması için böyle bir şartöngörmemektedir.
16. Açıklanan gerekçelerle kuralın konu bakımından yetkive içerik yönünden Anayasa’ya aykırı olduğunu düşündüğümden çoğunluğun redyönündeki kararına katılmıyorum.
Başkan
Zühtü ARSLAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. 10 Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 6.maddesinin ilk fıkrasında, bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarıncahazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğve diğer düzenleyici idari işlemlere ilişkin taslakların Anayasaya, kanunlara,Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine, genel hukuk kurallarına, Cumhurbaşkanıprogramı ile kalkınma plan ve programlarına uygunluğu yönünden inceleneceğibelirtilmektedir. Kurala göre Üniversiteler ile kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzeregönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemler ise Anayasave diğer mevzuata uygunluğu yönünden incelenecektir. Aynı maddenin ikincifıkrasında ise ilk fıkra kapsamında yapılan inceleme sonunda uygun bulunmayanveya hukuka aykırı olduğu tespit edilen taslakların kurumuna iade edileceğiifade edilmektedir. İkinci fıkradaki “uygun bulunmayan veya” ibaresininiptali istemi Mahkememiz çoğunluk görüşü doğrultusunda reddedilmiştir. Karardagerekçesi açıklanan ret kararına, aşağıda belirtilen görüşlerle katılamadım.
A. Kuralın Konu Bakımından CBK Çıkarma Yetkisi Yönündenİncelenmesi
2. Kuralda Resmî Gazete’de yayımlanması için gönderilendüzenleyici işlemler üzerinde Cumhurbaşkanlığı tarafından kuralın yer aldığı 6.maddedeki kriterlere göre yapılacak denetim sonunda uygun bulmama veya hukukaaykırı olduğu tespitinin yapılması durumunda denetleyen makama düzenlemeyiilgili kuruma iade yetkisi vermektedir.
3. Anayasanın 166. maddesinde kalkınma planlarınınuygulanmasına, değiştirilmesine ve bütünlüğü bozacak değişikliklerinönlenmesine ilişkin usul ve esasların kanunla düzenleneceği öngörülmektedir.İptali öngörülen ibarenin yer aldığı kural ile Cumhurbaşkanlığının yayımlanmakamacıyla gönderilen düzenleyici işlemlerde üzerinde kalkınma plan veprogramların bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesine yönelik olarakdenetim yapacağı açıktır. Başka deyişle aslında kural, Anayasanın 166.maddesinde belirtildiği üzere “değişikliklerin önlenmesine ilişkin usul veesaslar” öngörmektedir. Anılan Anayasa hükmü uyarınca bu tür usul ve esasların kanunlayapılması gerekmektedir. Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasının 3. cümlesiuyarınca münhasıran kanunla düzenlenecek konuda CBK ile düzenleme yapılamaz.Kural bu anayasa hükmüne aykırıdır.
4. Diğer taraftan ilgili kamu kurum ve kuruluşlarıtarafından Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen düzenleyici işlemlerinkuralın yer aldığı maddedeki kriterler üzerinden denetlenerek aykırı bulunmasıgerekçesiyle iade edilebilmesi, Cumhurbaşkanlığının hiyerarşik ilişkisibulunmayan kamu kurumları üzerinde bir hiyerarşi ilişkisi veya vesayet ilişkisikurmasına neden olmaktadır. Anayasanın 123/1. maddesi uyarınca “idare kuruluş vegörevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.” Bu kuralda yer alan “idareninbütünlüğü ilkesi” idarelere iki tür yetki sağlamaktadır; hiyerarşi ve vesayetyetkileri. İdare hukukunda hiyerarşi ilişkisi yönetme yetkisinden doğar ve birkamu kurumunun iç ilişkisi bakımından söz konusu olabilir. Kurumlar arasındahiyerarşik ilişki kurulamaz. Bu nedenle incelenen kural ile ilgili kurumlarüzerinde kurulan ilişkinin vesayet ilişkisi olduğu söylenebilir.
5. Vesayet yetkisi,merkezi idarenin yönetimde ahengi, bütünlüğü sağlamak amacıyla yerinden yönetimkuruluşları üzerinde sahip olduğu bir tür denetim yetkisini ifade etmektedir.Hizmet veya yer bakımından yerinden yönetim kuruluşları Anayasa uyarıncayerinden yönetim ilkesine tabi olup, ayrı tüzelkişiliğe ve özerkliğe sahiptir.Vesayet yetkisi emir ve talimatı kapsamaz ise de onaylama-reddetme, geriçevirme gibi yetkileri içerir. Fakat idari vesayet yetkisi istisnai biryetkidir. Çünkü vesayet yetkisinin arttığı oranda yerinden yönetim yerlerininözerklikleri sınırlandırılmaktadır. Nitekim Anayasanın 127. maddesinde idarivesayet yetkisinin “kanunla” düzenlenmesi gerektiği belirtilmektedir. İncelenenibarede ise merkezi idareye CBK ile vesayet yetkisi verildiğinden, bu nedenlede Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasının 3. cümlesinde belirtilen yasağaaykırılık söz konusu olup kuralın iptali gerekmektedir.
B. İçerik Yönünden İnceleme
6. Bakanlıklar ile kamu tüzel kişilerinin, görevalanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerininuygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikçıkarabilecekleri Anayasanın 124/1. maddesinde belirtilmektedir. Aynı maddeninikinci fıkrası uyarınca hangi yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanacağıdüzenlenmiştir. Başka deyişle Anayasa uyarınca kamu tüzel kişilerinin kendiyetkili organları aracılığıyla düzenleyecekleri yönetmelikler herhangi birmakamın ve hatta Cumhurbaşkanının onayına gerek kalmaksızın hukuken varlıkkazanmaktadır. Bu nedenle kuralda bu yönetmelikler için kullanılan ‘taslak’ibaresi yerinde olmamıştır. Öte yandan konu bakımından yapılan incelemededeğinildiği üzere Anayasada yönetmelik çıkarabileceği belirtilen kamutüzelkişilerinin yönetmeliklerinin onaylanmayıp iade edilmesi söz konusuolmaktadır. Kamu tüzel kişilerinin bu yetkilerini ve hizmet yerinden yönetimkuruluşlarının özerkliklerini sınırlar biçimde, CBK ile düzenleme yasağınakarşın yönetmelikler üzerinden Cumhurbaşkanlığına verilen bu vesayet yetkisiiçerik yönünden Anayasanın 124. maddesine de aykırılık oluşturduğundan iptalinekarar verilmelidir.
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
A) Konu Yönünden Anayasa’ya Uygunluk Denetimi
1. 15/7/2018 tarihli (10) numaralı Resmi Gazete HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan“…uygun bulunmayan veya…” ibaresinin iptali için dava açılmıştır. Kural,Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler ve kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşları tarafından Resmi Gazete’de yayınlanmak üzeregönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemlerinCumhurbaşkanlığı tarafından incelenmesine ilişkin usul ve esaslarıdüzenlemektedir.
2. Üniversiteler, kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşları ve Devlet tüzel kişiliği haricinde yer alan kamu kurum vekuruluşlarının düzenlemiş olduğu yönetmelikler, tebliğler ve diğer düzenleyiciidari işlemler üzerinde Cumhurbaşkanlığı tarafından yapılan Cumhurbaşkanlığıprogramı ile kalkınma plan ve programlarına uygunluk denetimi sonucunda ResmiGazete’de yayım veya düzenlemenin iadesi idari vesayeti ortaya çıkarmaktadır.Anayasa’nın 123. maddesi 127. maddeyle birlikte değerlendirildiğinde ilgiliidari vesayet yetkisi kanunla düzenlenmek durumundadır. Aynı şekildeAnayasa’nın 166. maddesinin üçüncü fıkrasına göre de kalkınma planlarınınbütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesine ilişkin usul ve esaslarıntespitinin münhasıran kanunla yapılması gerekir.
3. Dolayısıyla iptali istenen kural Anayasa’nın 123. ve127. maddeleri ile 166. maddesine göre münhasıran kanunla düzenlenmesi gerekenbir alanda düzenleme yapmaktadır. Bu nedenle kural Anayasa’nın 104. maddesininonyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olduğundan, çoğunluk kararına katılmadım.
B) İçerik Yönünden Anayasa’ya UygunlukDenetimi
4. Anayasa’nın 124. maddesine göre Cumhurbaşkanı,bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendirenkanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere vebunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.
5. Dava konusu kural, Resmi Gazete’de yayınlanmak üzereCumhurbaşkanlığına gönderilen, henüz yürürlüğe girmemiş olan yönetmelikleri dekapsamaktadır. Yayımı için gönderilen bu yönetmelikler üzerindeCumhurbaşkanı’nın yapacağı uygunluk incelemesi ve bu inceleme sonucunda ilgiliyönetmeliğin Resmi Gazete’de yayınlanmasına veya kurumuna iade edilmesi kararı,Cumhurbaşkanlığına bakanlıklar tarafından hazırlanan ve Resmi Gazete’deyayınlanması gereken yönetmelikler üzerinde bir müdahale yetkisi tanımaktadır.Böyle bir yetki yönetmelikler üzerinde Cumhurbaşkanlığının işlemi geri almayani örtük bir onay yetkisine sahip olması anlamına gelmektedir. Bu durum,Anayasa’nın 124. maddesinin bakanlıklara ve kamu tüzel kişilerine doğrudantanıdığı yönetmelik çıkarma yetkisi ile bağdaşmamaktadır.
6. Belirtilen gerekçeyle kural “…yönetmelik…” ibaresiyönünden Anayasa’nın 124. maddesine aykırı olduğundan çoğunluk görüşünekatılmadım.
Üye
Engin YILDIRIM
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Anayasa Mahkemesi çoğunluğunun 15/7/2018 tarihli ve30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (10) numaralı Resmî Gazete HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan“…uygun bulunmayan veya…” ibaresinin konu bakımından yetki ve içeriğiitibariyle Anayasa’ya aykırı olmadığından iptal isteminin reddine ilişkinkararına gerek konu bakımından yetki gerekse içerik bakımından katılmamaktayız.
2. Dava konusu (10) numaralı Resmî Gazete HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesinin (2) numaralı fıkrası hükmü şuşekildedir: “Birinci fıkra kapsamında yapılan inceleme sonucunda uygunbulunmayan veya hukuka aykırı olduğu tespit edilen taslaklar kurumuna iadeedilir”. Bu noktada konunun daha sağlıklı biçimde değerlendirilipAnayasa’ya uygunluk incelemesinin gerçekleştirilebilmesi için 6. maddenin “Bakanlıklarile kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete ’deyayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idariişlemlere ilişkin taslaklar Anayasaya, kanunlara, Cumhurbaşkanlığıkararnamelerine, genel hukuk kurallarına, Cumhurbaşkanı programı ile kalkınmaplan ve programlarına uygunluğu yönünden incelenir. Üniversiteler ile kamukurumu niteliğindeki meslek kuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete‘de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idariişlemler ise Anayasa ve diğer mevzuata uygunluğu yönünden incelenir.” şeklindekibirinci fıkrasının da göz önünde bulundurulması gerekmektedir.
3. Anayasa Mahkemesinin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerininAnayasa’ya uygunluk denetimindeki inceleme yöntemindeki sıraya göre hareketederek belirtmek gerekir ki dava konusu 2. fıkradaki “uygun bulunmayan veya”ibaresi hem konu bakımından yetki hem de içerik yönünden Anayasa’yaaykırılıklar taşımaktadır. Bahse konu Anayasa’ya aykırılıkları sırasıyla şuşekilde sıralamak mümkündür:
4. Kuralın “konu bakımından yetki” yönüyleAnayasa’ya uygunluğunun denetiminde ilk olarak dava konusu CumhurbaşkanlığıKararnamesinin Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasındaki ilk dörtcümleye uygun olup olmadığına bakmak gerekmektedir. Bu bağlamda iptali istenenibarenin onyedinci fıkranın birinci cümlesinde belirtilen “yürütme yetkisineilişkin konular” kapsamına girdiği aşikârdır.
5. Onyedinci fıkranın ikinci cümlesinde iseCumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyecek olan haklar hüküm altınaalınmıştır. Dava konusu ibare yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanmasıkonusu ile ilgili olduğundan kuralın anılan cümlede belirtilen haklarla ilgilibir hususu düzenlediği de söylenemez.
6. Bu bağlamda dava konusu ibarenin konu bakımından yetkiyönüyle asıl Anayasa’ya aykırılık durumunu ortaya çıkardığı alan Anayasa’nın104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesinde kendisinigöstermektedir. Üçüncü cümleye göre Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesigereken konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.
7. İptali istenen ibarenin yer aldığı maddenin birincifıkrasındaki ilk cümlede bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafındanhazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğve diğer düzenleyici idari işlemlere ilişkin taslakların Anayasa’ya, kanunlara,Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine, genel hukuk kurallarına, Cumhurbaşkanıprogramı ile kalkınma plan ve programlarına uygunluğunun, ikinci cümlede ise üniversitelerile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları tarafından hazırlanan ve ResmîGazete’de yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyiciidari işlemlerin ise Anayasa’ya ve diğer mevzuata uygunluğunun inceleneceğiöngörülmektedir.
8. Dolayısıyla bu aşamada “konu bakımından yetki” yönüyleyapılacak Anayasa’ya uygunluk denetiminde bu konuların Anayasa’da münhasırankanunla düzenlenmesi öngörülen konular arasında olup olmadığına bakmakgerekmektedir. Anayasa’nın “Planlama; Ekonomik ve Sosyal Konsey” başlıklı166. maddesinin üçüncü fıkrasına göre kalkınma planlarının hazırlanmasına,Türkiye Büyük Millet Meclisince onaylanmasına, uygulanmasına, değiştirilmesineve bütünlüğünü bozacak değişikliklerin önlenmesine ilişkin usul ve esaslarkanunla düzenlenir. Bu hüküm dikkate alındığında dava konusu CumhurbaşkanlığıKararnamesindeki ibarenin (10) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 6.maddesinin birinci cümlesindeki kalkınma plan ve programlarına uygunluğuyönünden Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesineaykırı olduğu sonucu ortaya çıkmaktadır. Zira bakanlıklar ile kamu kurum vekuruluşları tarafından çıkarılacak yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyiciidari işlemlerin Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen kalkınmaplan ve programlarına uygunluğu ile ilgili hususların Anayasa’nın 166.maddesinin üçüncü fıkrasının amir hükmü gereğince münhasıran kanunladüzenlenmesi gerekmektedir.
9. Öte yandan dava konusu ibarenin yer aldığıCumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 6. maddesinin ilk fıkrasının birinci ve ikincicümlelerinde devlet tüzelkişiliği içerisinde yer alan bakanlıklar dışında kamukurum ve kuruluşları ile üniversiteler ve kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşları tarafından hazırlanan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzeregönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemlerin Anayasa’yauygunluğunun incelenmesinden bahsedilmektedir.
10. “İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzelkişiliği” başlıklıAnayasa’nın 123. maddesinde idarenin kuruluşve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği açıkça ifadeedildikten sonra idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerindenyönetim esaslarına dayandığı hükmüne yer verilmiştir.
11. Anayasa Mahkemesi bir kararında 123. madde bağlamındaayrı kamu tüzelkişiliği bulunan idarelerin idari özerkliği ve dolayısıyla idarivesayeti bağlamda şu değerlendirmeyi yapmaktadır: “Anayasa’nın 123.maddesinde, ‘İdare kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarınadayanır.’ denilmiş ancak, Anayasa’da ‘yerinden yönetim esasları’nın nelerolduğu gösterilmemiştir. Buna karşılık, öğretide ‘özerklik’ ve ‘vesayetilişkisi’ kavramlarının yerinden yönetim esasları arasında merkezî bir roloynadığı kabul edilmektedir. Bu bağlamda özerkliğin derecelerinden sözedilmekte ve kimi kurumların göreceli olarak daha özerk, kimi kurumların iseoldukça sınırlı bir alanda özerk olduklarına vurgu yapılmaktadır. Bununlabirlikte, özerkliğin sınırları ve vesayet yetkisinin kapsamı kanunlarda farklışekillerde düzenlenebilmektedir”. Bkz.: E.S.: 2011/143, K.S.: 2013/18,K.T.: 17.1.2013.
12. Dolayısıyla Anayasa’nın 123. maddesinin ilk fıkrasıhükmü gereğince merkezi idarenin dışında ve ayrı kamu tüzelkişiliğine sahipkamu kurum ve kuruluşları arasındaki vesayet ilişkisi bağlamında düşünülmesigereken yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idari işlemlerin Anayasa’ya,kanunlara ve diğer mevzuata uygunluğu yönünden yapılacak inceleme ve yapılaninceleme sonucunda iptali talep edilen ibarede olduğu şekilde uygun bulunmayanlarınkuruma iadesi ile ilgili bir hususun Anayasa’nın 123. maddesinin amir hükmügereğince münhasıran kanunla düzenlenmesi gerekmekte olup bu konularCumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyecektir. Bununla birlikte çoğunlukgörüşünde bu konuda hiçbir inceleme ve değerlendirme yapılmadığı gözeçarpmaktadır.
13. Sonuç olarak Anayasa’nın 166. maddesinin üçüncüfıkrasında kalkınma planları ile ilgili hususların ve Anayasa’nın 123.maddesindeki idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceğişeklindeki açık hükümlerin gereği olarak dava konusu “uygun bulunmayan veya”şeklindeki ibarenin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyecek konudahükümler öngördüğü anlaşıldığından Anayasa’nın 104. maddesinin onyedincifıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olduğu ve bu nedenle iptali gerektiğigerekçesiyle Mahkememiz çoğunluk kararında ulaşılan kanaate katılmamaktayız.
14. Dava konusu ibarenin Mahkememiz çoğunluğunca konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığı sonucuna ulaşıldığındankuralın içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi aşamasına geçilmiş ve buaşamada da Mahkeme çoğunluğu tarafından kuralın Anayasa’ya aykırı olmadığındaniptal isteminin reddi sonucuna ulaşılmıştır. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesindeyer alan dava konusu ibarenin içerik yönünden de Anayasa’ya aykırı olduğugerekçesiyle çoğunluk kararına katılmamaktayız.
15. Kuralın içerik yönüyle Anayasa’ya aykırı olmadığıtespit edilirken “kuralda ilgili düzenleyici işlemler üzerinde yapılacakincelemenin kapsamı, içeriği ve incelemeyi yapacak makam belirtilmiş; buinceleme neticesinde Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve programlarınauygun bulunmayan düzenleyici idari işlemlerin kurumuna iade edileceği hükmebağlanmak suretiyle kuralın sınırları çizilmiştir. Bu itibarla kuralın belirsizolduğu söylenemez.” gerekçesine yer verilmiştir (§ 47).
16. Öncelikle kuralda bakanlıklar yanında sayılan “kamukurum ve kuruluşları” kavramından hangi idarelerin anlaşılması gerektiğinoktasında bir belirsizlik olduğu ve bu nedenle de çoğunluk görüşünün aksinedava konusu ibarenin Anayasa’nın 2. maddesine aykırılık teşkil ettiği ifadeedilmelidir.
17. İkinci olarak 6. maddenin birinci fıkrasında geçen “kamukurum ve kuruluşları” şeklinde doktrinde ve hukuk dilinde de kullanılanancak Anayasal anlamda pozitif dayanağı tespit edilemeyen kavram kapsamında enazından ayrı kamu tüzelkişiliğine sahip yerinden yönetim esasına göre çalışanve idari özerkliği bulunan birtakım idari kuruluşların yer aldığı kabuledilmektedir. Bu kapsamda kabul edilen bu kuruluşların ise kendi özerk niteliğigereğince kendi başına karar alabilme imkanı olduğu da hukuken tartışmasızdır.
18. Dolayısıyla burada kuralın içerik yönünden Anayasa’yauygunluk denetiminde asıl ön plana çıkan Anayasa hükmü Anayasa’nın “Yönetmelikler”başlıklı 124. maddesi hükmüdür. Bu maddede Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamutüzelkişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların veCumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlaraaykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilecekleri öngörülmüş olup hangiyönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanacağının kanunda belirtileceği hükümaltına alınmıştır.
19. Bu bağlamda kuralın içerik yönünden Anayasa’yaaykırılığı ile ilgili asıl sorunlu yönler her biri ayrı kamu tüzelkişiliğinesahip olan ve merkezi idare dışında yer alan kamu kurum ve kuruluşlarınınçıkarmış oldukları yönetmeliklerin uygun bulunmaması sürecinde ortayaçıkmaktadır.
20. Zira, bilindiği üzere bir idari birimin ayrı kamu tüzelkişiliğinesahip olması kanunun kendisine verdiği görevlerle ilgili konularda kendi başınakarar alıp uygulayabilme serbestisine de sahip olmayı gerektirmektedir. Nitekimanayasa koyucu da her bir ayrı kamu tüzelkişiliğinin kendi görev alanını ilgilendirenkanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere vebunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceğini öngörmektedir.Bu bağlamda kanun koyucu da çıkarılacak yönetmeliklerden hangilerinin ResmîGazete’de yayımlanacağını kanunla belirleyecektir.
21. Burada Anayasa’ya aykırılığın asıl odaklandığı nokta,kanunun kendisine tanıdığı görev alanında kendi yönetmeliğini hazırlayan ayrıkamu tüzelkişiliğine sahip her bir idari birimin bu yönetmeliğinin ResmîGazete’de yayımlanması sürecinde Cumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan veprogramlarına ve diğer mevzuata uygunluğunun denetimi aşamasında ortayaçıkmaktadır.
22. Zira ayrı kamu tüzelkişiliğine sahip ve buradanhareketle belli bir idari özerkliği de olduğu dikkate alındığında söz gelimiTRT Genel Müdürlüğü gibi bir hizmet yerinden yönetim kuruluşunun kendi görevalanı ile ilgili hazırlayacağı bir yönetmelik, merkezi idare tarafından, (10)numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin dava konusu ibarenin yer aldığı 6. maddesininilk fıkrasına uygun bulunmaması durumunda merkezi idare tarafından ilgilikuruma iade edilecektir.
23. Oysa Anayasa’nın 124. maddesinden kamutüzelkişiliklerinin hazırlayıp yayımlanmak üzere Resmî Gazete’ye göndermekamacıyla Cumhurbaşkanlığına gönderdiği yönetmeliğe bu biçimde bir müdahaleimkanı veren bir yetki çıkarmak mümkün değildir. Aksine, 124. madde hükmünebakıldığında birinci fıkra hükmünden her bir kamu tüzelkişiliğinin kendi görevalanını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerininuygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla kendiinisiyatifiyle ve tek başına yönetmelikler çıkarabileceği anlaşılmaktadır.Bundan sonraki aşama ise bu yönetmeliğin yayımlanması süreci ile ilgili olup busüreçte merkezi idarenin dava konusu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde olduğugibi yönetmeliğin içeriğine herhangi bir müdahale imkanı söz konusuolmamalıdır. Aksi durumda kamu tüzelkişiliğine sahip olma ve kamutüzelkişiliğinden kaynaklanan idari özerkliğin bir anlamı kalmayacaktır.
24. Bu bağlamda dava konusu ibarenin yer aldığıCumhurbaşkanlığı Kararnamesinde geçen ancak iptali talep edilmeyen “taslaklar”şeklindeki kavram da esasında Anayasa’ya aykırılığın daha net biçimde ortayaçıktığını göstermektedir. İkinci fıkradaki hüküm “Birinci fıkra kapsamındayapılan inceleme sonucunda uygun bulunmayan veya hukuka aykırı olduğutespit edilen taslaklar kurumuna iade edilir.” şeklindedir. Dolayısıylakamu tüzelkişiliği tarafından çıkarılan ve Resmî Gazete’de yayımlanmak üzereCumhurbaşkanlığına gönderilen yönetmelik esasında tamamlanmış bir idaridüzenleyici işlem olup, bunun Resmî Gazete’de yayımlanması bu işlemin sadecealeniyet kazanıp yürürlüğe girmesi için gerekli olan bir aşama olarakgörülmelidir. Bu nedenle de ilgili kamu tüzelkişiliği tarafından hazırlanıptamamlanan bu düzenleyici idari işleme merkezi idare tarafından halen “taslak”şeklinde bakılması kamu tüzelkişiliklerinin yönetmelik çıkarması başta olmaküzere kendi özerklikleriyle de bağdaşmayan bir yaklaşımı ortaya çıkarmaktadır.
25. Dolayısıyla (10) numaralı Resmî Gazete HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alandava konusu “uygun bulunmayan veya” ibaresinin içerik yönündenAnayasa’nın 2. ve 124. maddelerine aykırı olduğu için iptali gerektiğikanaatinde olduğumuzdan çoğunluğun aksi yöndeki görüşüne katılmamaktayız.
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
KARŞIOY GEREKÇESİ
(10) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (CBK) 6.maddesinin (2) numaralı fıkrasında yer alan “…uygun bulunmayan veya…”ibaresinin konu ve içerik yönünden Anayasaya aykırı olmadığına ve iptaltalebinin reddine karar verilmiştir.
1. Konu yönünden red kararının gerekçesinde; anılankuralda öngörülen hususun yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu, kuralınAnayasanın İkinci Kısmının Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temelhaklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümünde yer alan siyasî haklarave ödevlere ilişkin düzenleme içermediği, Resmî Gazetenin yayımlanmasıylailgili konularda CBK ile düzenlemeler yapılmasının Anayasanın 104. maddesininonyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırılık teşkil etmediği, ayrıca bukonuların daha önce kanunlarda açıkça düzenlenmediği belirtilerek, kuralın konuyönünden Anayasanın 104. maddesine aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır.
CBK’nın 6. maddesinin (1) numaralı fıkrasında,bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanan ve ResmîGazetede (RG) yayımlanmak üzere gönderilen yönetmelik, tebliğ ve diğerdüzenleyici işlemlere ilişkin taslakların Anayasaya, kanunlara, CBK’lara vegenel hukuk kurallarına uygunluğu yanında Cumhurbaşkanı programı ile kalkınmaplan ve programlarına uygunluğu yönünden; üniversiteler ile kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşları tarafından hazırlanarak gönderilen söz konusudüzenleyici işlemlerin ise Anayasaya ve diğer mevzuata uygunluğu yönündeninceleneceği ve maddenin (2) numaralı fıkrasında, yapılan inceleme sonucunda“uygun bulunmayan veya” hukuka aykırı olduğu tespit edilen taslakların kurumunaiade edileceği hükme bağlanmıştır.
Kararda da belirtildiği üzere, iptal davası dilekçesindeyukarıdaki paragrafta tırnak içinde gösterilen ibare ile sınırlı olarakAnayasaya aykırılık iddiasında bulunulması sebebiyle, (1) numaralı fıkraya göreCumhurbaşkanlığınca yapılacak incelemenin Anayasaya, kanunlara, CBK’lara vegenel hukuk kurallarına uygunluk yönünden değil, Cumhurbaşkanı programı ilekalkınma plan ve programlarına uygunluk yönünden yapılmasının Anayasaya aykırıolduğunun iddia edildiği anlaşılmaktadır. Başka bir anlatımla, “hukuka aykırıolduğu tespit edilen” ibaresinin değil, bundan önce gelen “uygun bulunmayanveya” ibaresinin Anayasaya aykırılığının ileri sürülmesinden ve sadece buibarenin iptalinin talep edilmesinden dolayı, Anayasaya uygunluk denetimininCumhurbaşkanı programı ile kalkınma plan ve programlarına uygun bulunmayantaslakların kurumlarına iade edilmesi yönünden yapılması gerekmiş; bu nedenlede dava konusu ibare (1) numaralı fıkranın ikinci cümlesinde belirtilen kurumve kuruluşların gönderdikleri düzenleyici işlemler yönünden incelenememiştir.
Bu karar da dahil olmak üzere konuya ilişkinkararlarımızın, CBK’ların anayasal çerçevesine ilişkin genel açıklamalarbölümlerinde belirtildiği üzere, 6771 sayılı Kanunla yapılan Anayasadeğişikliği ile hukuk sistemimize giren CBK’ların esasları Anayasanın 104.maddesinin onyedinci fıkrasında düzenlenerek Cumhurbaşkanına yürütme yetkisineilişkin konularda CBK ile düzenleme yapma yetkisi verilmiştir. Ancak aynıfıkranın üçüncü cümlesinde, Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen konulardaCBK çıkarılamayacağı belirtilmiştir.
Bilindiği gibi, CBK’nın 6. maddesinin (1) numaralıfıkrasının birinci cümlesinde geçen “kamu kurum ve kuruluşları” ibaresi -ikincicümlede üniversiteler ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarıtarafından gönderilen düzenleyici işlemler bakımından getirilen özel hükümdikkate alındığında- bunlar dışındaki bütün hizmet yönünden yerinden yönetimkuruluşlarını da kapsayacak bir denetim yetkisinin tanındığını göstermektedir.
Devlet tüzelkişiliği dışında kalan ve ayrı kamutüzelkişiliği bulunan kamu kurum ve kuruluşlarının işlemleri üzerindeki sözkonusu denetim yetkisinin idarî vesayet denetimi niteliğinde olduğu ise açıktır.
Mahkememizin önceki kararlarında, merkezî idareninmahallî idareler üzerinde sahip olduğu idarî vesayet yetkisini düzenleyenAnayasanın 127. maddesi diğer yerinden yönetim kuruluşlarını kapsamasa da,Anayasanın 123. maddesinde yer verilen idarenin bütünlüğü ilkesinin, hizmetyönünden yerinden yönetim kuruluşları bakımından da idarî vesayet yetkisiningeçerli olduğunu ortaya koyduğu kabul edilmiştir (örn. olarak bkz. 3/4/2013tarihli ve E. 2011/142, K. 2013/52 sayılı kararımız).
İncelenen kuralla öngörülen idarî vesayet denetiminin,bakanlıkları ve devlet tüzelkişiliği içinde bulunan diğer kamu kurum vekuruluşları ile (3011 sayılı Resmî Gazetede Yayımlanacak Olan YönetmeliklerHakkında Kanunun 2. maddesine göre yönetmelikleri ile diğer düzenleyici işlemlerininRG’de yayımlanması söz konusu olmayan, bu nedenle (10) numaralı CBK kapsamındabulunmayan) mahallî idareleri kapsamasa da, (CBK’nın 6. maddesinin (1) numaralıfıkrasının ikinci cümlesindeki özel hüküm sebebiyle) üniversiteler ile kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşları dışındaki kamu tüzelkişiliğini haiz kamu kurum ve kuruluşlarıbakımından geçerli olduğu tartışmasızdır.
Bu kapsamda bulunan kamu kurum ve kuruluşlarıncahazırlanarak yayımlanması için gönderilen yönetmelikler ile diğer düzenleyiciişlemler de dahil olmak üzere bunların bütün işlemleri üzerindeki idarî vesayetyetkisinin ise Anayasanın 123. maddesinin birinci fıkrası uyarınca kanunladüzenlenmesi gerektiğinden ve bu konu Anayasanın herhangi bir hükmünde CBK iledüzenleneceği özel olarak öngörülen konular arasında yer almadığından, kuralAnayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır.
Diğer taraftan, Anayasanın 166. maddesinin üçüncüfıkrasında kalkınma planlarının uygulanmasına ve bütünlüğünü bozacakdeğişikliklerin önlenmesine ilişkin usul ve esasların kanunla düzenlenmesiöngörülmüş; CBK’nın, dava konusu ibarenin de bulunduğu 6. maddesinde isebakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşları tarafından hazırlanarak RG’deyayımlanmak üzere gönderilen düzenleyici işlemlere ilişkin taslakların kalkınmaplanlarına uygunluğu yönünden de inceleneceği belirtilmek suretiyle kalkınmaplanlarının uygulanmasına ve bütünlüğünü bozacak değişikliklerin yapılmasınıönlemeye yönelik bir usul ve esas getirilmiştir.
Anayasanın 166. maddesinin üçüncü fıkrası uyarınca, sözüedilen usul ve esasa ilişkin düzenlemenin kanunla yapılması gerektiğinden ve bukonu da Anayasada CBK ile düzenleneceği özel olarak öngörülen konular arasındabulunmadığından, incelenen kural bu yönden de Anayasanın 104. maddesininonyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır.
İncelenen ibarenin, açıklanan sebeplerle yukarıdabelirtilen hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları yanında bakanlıklar iledevlet tüzelkişiliği içindeki diğer kamu kuruluşları bakımından da Anayasanın166. maddesine göre kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda düzenlemeyapılmasından dolayı, konu yönünden Anayasaya aykırı olduğu ve iptal edilmesigerektiği düşüncesiyle çoğunluğun kararına katılmıyorum.
2. İçeriğe ilişkin red gerekçesinde ise; dava konusukuralda, incelemeye ve iadeye konu işlemlerin neler olduğunun ve hangi kurumlartarafından gönderilenlerin bu kapsamda yer aldığının açıkça belirtildiği vedüzenleyici işlemler üzerinde yapılacak incelemenin kapsamı ile incelemeyiyapacak makamın gösterilerek kuralın sınırlarının çizildiği, bu itibarlakuralın belirsiz olduğunun söylenemeyeceği ifade edilerek kuralın Anayasanın 2.maddesine de aykırı olmadığı sonucuna varılmıştır.
Bilindiği üzere, Anayasanın 2. maddesinde belirtilenhukuk devletinin gereklerinden olan belirlilik ilkesi, yasal düzenlemelerinkişiler ve idare yönünden bir tereddüte ve şüpheye yer vermeyecek şekilde açık,net, anlaşılır, uygulanabilir ve keyfî uygulamaları önleyecek nitelikteolmasını gerektirmektedir. Söz konusu ilkenin CBK’lar bakımından da geçerliolduğunda şüphe bulunmamaktadır.
Anayasanın 124. maddesinin birinci fıkrasında;Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve diğer kamu tüzelkişilerinin, kendi görevalanlarını ilgilendiren kanunların ve CBK’ların uygulanmasını sağlamak üzere vebunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilmeleri öngörülmektedir.
Bu anayasal ilkeye göre, söz konusu şartları taşıyanyönetmeliklerin çıkarılması, başka bir deyişle hukuk âleminde varlık kazanması,yönetmeliği çıkaran Cumhurbaşkanı, bakan veya ilgili kamu tüzelkişisinin kararorganı tarafından onaylanmasını gerektirmekte ve bu şekilde çıkarılanyönetmeliklerden, 124. maddenin ikinci fıkrasına göre RG’de yayımlanacağıkanunda belirtilenlerin, (10) numaralı CBK’ya göre RG’de yayımlanmak üzereCumhurbaşkanlığına gönderilmesi gerekmektedir. Kuşkusuz bu düzenleyiciişlemlerin RG’de yayımlanma zorunluluğu, hukuk âleminde meydana gelmeleri içindeğil, uygulanmaları ve ilgilileri bakımından hüküm ifade etmeleri bakımındanönem taşımaktadır. İdare hukukunun genel ilkeleri ve anılan CBK uyarınca, aynıkuralın diğer düzenleyici işlemler için de geçerli olduğu açıktır.
Nitekim CBK’nın, incelenen kuralın da yer aldığı 6.maddesinde söz konusu incelemeye ve uygun bulunmayanların kurumlarına iadesineilişkin düzenleme yapılırken, herhâlde yetkili makamlarca onaylanarak hukukâleminde varlık kazanmış olan ve RG’de yayımlanmak üzere gönderilen düzenleyiciişlemler üzerinde böyle bir inceleme yapılmasının ve uygun bulunmayanların iadeedilmesinin yukarıda belirtilen anayasal ilkeyle çelişeceği düşüncesiyle“yönetmelik, tebliğ ve diğer düzenleyici idarî işlemler”in değil, bunlara“ilişkin taslaklar”ın (1) numaralı fıkrada belirtilen yönlerden inceleneceği ve(2) numaralı fıkrada da “uygun bulunmayan…taslaklar”ın kurumlarına iadeedileceği hükme bağlanmaktadır.
Buna karşılık (1) numaralı fıkrada, bu metinlerin “ResmîGazete’de yayımlanmak üzere” gönderilmesi üzerine mezkûr incelemenin yapılacağıbelirtildiğinden ve maddenin her iki fıkrasında da “taslaklar” ibaresikullanılsa da yönetmeliklere ve diğer düzenleyici işlemlere ilişkin taslaklarAnayasanın 124. maddesine göre yetkili makamlarca onaylanarak hukuk âlemindevarlık kazanmadan RG’de yayımlanamayacağından, incelenen hükümde “taslaklar”ibaresinin kullanılmasının, sözü edilen anayasal ilkenin aşılması amacıylatercih edildiği, ancak incelenen kuralı tamamen belirsiz hâle getirdiğianlaşılmaktadır.
Bu sebeplerle, kuralın içerik yönünden de Anayasanın 2.maddesi ile 124. maddesinin birinci fıkrasına aykırı olduğu ve iptal edilmesigerektiği düşüncesiyle çoğunluğun red kararına karşıyım.
Üye
M. Emin KUZ