ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2018/162
Karar Sayısı : 2020/66
Karar Tarihi : 12/11/2020
R.G.Tarih-Sayısı :24/3/2021-31433
İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük MilletMeclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 137 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 11/10/2018 tarihli ve7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi HakkındaKanun’un;
A. 3. maddesinin;
1. Birinci cümlesindeyer alan “…ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle,…” ibaresinin,
2. İkincicümlesinin,
B. Geçici 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının ikincicümlesinde yer alan “…Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde…”ibaresinin,
Anayasa’nın 2., 7., 49., 87., 104. ve 161. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına kararverilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ
Kanun’un iptali talep edilen kuralların da yer aldığı;
1. 3. maddesi şöyledir:
“MADDE 3- Banka; kanun ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle,kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsisedilmek suretiyle görevlendirilebilir. Bu görevlendirmelere ilişkin usul veesaslar ile görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veyakuruluş bütçesinden karşılanacağı Cumhurbaşkanınca belirlenir.”
2. Geçici1. maddesinin (2) numaralı fıkrası şöyledir:
“(2) Bankanın yeniden yapılanmasürecinde, 4857 sayılı Kanuna tabi çalışmak istemeyen personel bu maddeninyürürlüğe girdiği tarihten itibaren yapılacak ilk Genel Kurul tarihini takip edendoksan gün içinde Bankaya bildirimde bulunur. Bu personel, Aile, Çalışma veSosyal Hizmetler Bakanlığınca bir kamu kurumunda göreve başlatılıncaya kadar Bankanınihtiyaç duyduğu uygun işlerde görevlendirilir. Bu personel, Banka YönetimKurulu kararlarına istinaden 30/9/2020 tarihine kadar Aile, Çalışma ve SosyalHizmetler Bakanlığına bildirilir. Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığınabildirilen personelin Bankada herhangi bir statüde tekrar istihdamı mümkündeğildir. Bankaca isimleri bildirilen personelin atama teklifleri, Aile,Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığınca 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılıÖzelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanunun 22 nci maddesinin ikinci, üçüncü,dördüncü ve beşinci fıkralarında belirtilen usul ve esaslar ile gerçekleştirilir.Söz konusu taleplerin yeterli olmaması hâlinde Aile, Çalışma ve SosyalHizmetler Bakanlığınca resen aynı usulle atama teklifi yapılır. Ancak, 4046sayılı Kanunun 22 nci maddesi uyarınca Özelleştirme Fonundan karşılanmasıöngörülen ödemeler Banka tarafından karşılanır. Personelin nakledileceği kadrove pozisyonlar; Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığınca kamu kurum vekuruluşlarına atama tekliflerinin yapıldığı tarih itibarıyla diğer kanunlardakihükümlere bakılmaksızın ve başka bir işleme gerek kalmaksızın ihdas, tahsis vevize edilmiş sayılır. Atama işlemi yapılan personele ilişkin bilgiler ve bubilgilerdeki değişiklikler en geç on beş gün içinde Aile, Çalışma ve SosyalHizmetler Bakanlığına bildirilir. Bu fıkra kapsamında ortaya çıkabilecektereddütleri gidermeye, gerekli bilgi ve belgeleri istemeye, araştırma veinceleme yapmaya, uygulamayı yönlendirmeye ilgisine göre Aile, Çalışma veSosyal Hizmetler Bakanlığı ve Banka yetkilidir. Bu Kanun ile yürürlüktenkaldırılan 4456 sayılı Kanunun geçici 2 nci maddesi kapsamında istihdam edilenpersonelden bu madde uyarınca nakledileceklere kıdem ve ihbar tazminatı ödenmezve kıdem tazminatına esas hizmet süreleri emekli ikramiyesi veya iş sonutazminatının hesabında sayılır.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, RecepKÖMÜRCÜ, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, HasanTahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf ŞevkiHAKYEMEZ’in katılımlarıyla 17/1/2019 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasınaOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesive ekleri, Raportör Ergin ERGÜL tarafından hazırlanan işin esasına ilişkinrapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasakuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Kanun’un 3. Maddesinin Birinci Cümlesinde Yer Alan “…yada Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle,…” İbaresinin İncelenmesi
1. Genel Açıklama
3. 7147 sayılı Kanun’un 1. maddesine göre; Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketinin (Banka) amacı, çağdaş kalkınma ve yatırım bankacılığıaraçlarını kullanarak ülkemizin kalkınma hedefleri doğrultusunda sürdürülebilirbüyümeye yönelik yatırımların ve projelerin desteklenmesi, sermaye ve fonkaynaklarının etkin kullanımının sağlanması, yurt içi, yurt dışı veuluslararası ortak yatırımların finanse edilmesi ile kâr ortaklığı veyakiralama esaslı kredi işlemleri dâhil tüm kalkınma ve yatırım bankacılığıişlevlerinin rekabetçi, dinamik ve etkin bir şekilde yerine getirebilmesinisağlamaktır.
4. Banka özel statülü bir anonim şirket olarak kurulmuşolup Kanun’un 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasında “Bankanın merkezi,amacı, kaynakları, sermaye yapısı, organları, hesapları, faaliyet konuları ilekârının dağıtımına ilişkin hususlar esas sözleşmesinde belirlenir.” hükmüneyer verilmiştir. TürkiyeKalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi Esas Sözleşmesi’nin 3. maddesindeise Bankanın hizmet alanı ve işlevleri, “Türkiye’nin kalkınması vesürdürülebilir büyümesi için; bölgesel gelişmişlik farklılıklarınınazaltılmasına yönelik yatırımları ve teknolojik gelişmeye katkı sağlayacakprojeleri desteklemek, girişim sermayesinin gelişmesine katkıda bulunmak, fonkurmak, katılmak ve yönetmek, kredi vermek, iştirak etmek, proje finansmanıyapmak, kâr ortaklığı veya kiralama esaslı kredi işlemleri yapmak, yurtiçi,yurtdışı ve uluslararası ortak yatırımları finanse etmek ve danışmanlıkhizmetleri de dâhil kalkınma ve yatırım bankacılığı işlevlerini yerine getirmek”olarak belirtilmiştir.
5. Öte yandan Kanun’un 5. maddesinde tüzel kişiliği haiz,idari, mali ve operasyonel iş ve işlemlerinin Banka tarafındangerçekleştirileceği Türkiye Kalkınma Fonunun kurulması hükme bağlanmıştır.Kanun’un 6. maddesinin (5) numaralı fıkrasında da Türkiye Kalkınma Fonutarafından iştirak edilen şirketlerin ve fonların denetiminin, ilgili mevzuatıuyarınca düzenlenen ve münhasıran Sayıştaya sunulan bağımsız denetim raporlarıesas alınarak Sayıştay tarafından hazırlanan raporun Türkiye Büyük MilletMeclisine (TBMM) sunulması suretiyle yapılacağı ifade edilmiştir.
6. Kanun’un 7. maddesi uyarınca Banka ve iştirakleri10/2/1954 tarihli ve 6245 sayılı Harcırah Kanunu, 18/11/1960 tarihli ve 132sayılı Türk Standardları Enstitüsü ile İlgili Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun,2/1/1961 tarihli ve 195 sayılı Basın İlan Kurumu Teşkiline Dair Kanun, 5/1/1961tarihli ve 237 sayılı Taşıt Kanunu, 8/9/1983 tarihli ve 2886 sayılı Devletİhale Kanunu, 9/11/1983 tarihli ve 2946 sayılı Kamu Konutları Kanunu, 8/6/1984tarihli ve 233 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında Kanun HükmündeKararname, 22/1/1990 tarihli ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri PersonelRejiminin Düzenlenmesi ve 233 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin BazıMaddelerinin Yürürlükten Kaldırılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname,12/4/1990 tarihli ve 3624 sayılı Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirmeve Destekleme İdaresi Başkanlığı Teşvik ve Muafiyetleri Kanunu, 18/5/1994tarihli ve 527 sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlileri ile İlgili Bazı Kanunve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun HükmündeKararname, 12. maddesi hariç olmak üzere 4/7/2001 tarihli ve 631 sayılıMemurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Mali ve Sosyal Haklarında Düzenlemelerile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması HakkındaKanun Hükmünde Kararname ve yapım ihaleleri hariç 4/1/2002 tarihli ve 4734sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerine tabi değildir. Ancak 3/12/2010 tarihli ve6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a)bendine göre Banka, Sayıştay denetimine tabidir.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
7. Dava dilekçesinde özetle; Bankanın tüm görev veişlemlerinin 7147 sayılı Kanun’da ayrıntılı olarak düzenlendiği, buna karşın kurallaBankanın Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (CBK) ile görevlendirilebilmesine imkântanındığı, bu durumun kanunlarda CBK’larla değişiklik yapılmasının mümkünolmadığına ilişkin anayasal ilkeyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralınAnayasa’nın 104. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
8. Kanun’un 3. maddesinin birinci cümlesi Bankanın kanunya da CBK’yla, kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusundakaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilebilmesini öngörmektedir. Anılan cümlede yeralan “…ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle,…” ibaresi dava konusukuralı oluşturmaktadır.
9. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında “Cumhurbaşkanı,yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir.Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temelhaklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar veödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasırankanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesiçıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesiçıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümlerbulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisininaynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüzhale gelir.” denilmektedir.
10. Kural Anayasa’nın 104. maddesinde kapsamındaincelenirken öncelikle CBK ile düzenleme yetkisi tanınan hususun yürütmeyetkisi kapsamında olup olmadığının, ardından ise anılan yetkinin konubakımından öngörülen anayasal sınırları aşıp aşmadığının tespiti gerekmektedir.
11. Kuralda Bankanın kalkınma planı, programı vestratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiylegörevlendirilebilmesi düzenlenmekte olup ülkenin kalkınmasına ilişkin politikaları ilgilendirensöz konusu belgelerde yer alan hedeflere ulaşılması amacıyla kurum vekuruluşlara görev verilebilmesinin Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınilk cümlesinde belirtilen yürütme yetkisine ilişkin konulardan olmadığısöylenemez.
12. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklıolarak Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrası uyarıncaCumhurbaşkanı’nın Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanunadayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenlemeyapabilmesi mümkündür. Bu nedenle CBK ile düzenleme yapılabilmesi için kanununbu konuda bir yetki tanıması gerekmemektedir. Yürütme yetkisi kapsamında CBKçıkarılabilecek bir konuda kanun hükmü olan kural kendisi bir düzenlemeyapmayarak bu hususta CBK ile düzenleme yapılabileceğini öngörmektedir. Budurumun dava dilekçesinde ileri sürüldüğü gibi kanunun değiştirilmesi veyakanuna ek madde getirilmesi anlamını taşıdığı söylenemez. Zira burada kuralınAnayasa’da tanınmayan bir yetkiyi CBK’ya tanıdığından söz edilemez.
13. Bu bağlamda Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının birinci cümlesi uyarınca, yürütme yetkisi kapsamında CBK’yla Bankayakalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda yeni bir görevverilebilmesinin zaten mümkün olduğu gözetildiğinde kanunda bu konuda bir hükmeyer verilmesinin hukuk dünyasında inşai bir sonucu bulunmamaktadır. Dolayısıylakuralın anılan konuda kanunun yanı sıra CBK’yla da düzenleme yapılabileceğiniizhar eden açıklayıcı bir hüküm olma dışında bir nitelik taşımadığıanlaşılmaktadır.
14. Öte yandan kural; CBK ile Anayasa’nın İkinci KısımBirinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle Dördüncü Bölüm’ünde yer alan siyasi haklar ve ödevlere ilişkinherhangi bir düzenleme yapılabilmesini de öngörmemektedir.
15. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınüçüncü cümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülenkonularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 161. maddesinin ikinci fıkrasının birincicümlesinde “Malî yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması,uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler için özel süre ve usuller kanunla düzenlenir” denilmektedir. Bunagöre bütçenin uygulanmasına ilişkin hususların kanunla düzenlenmesigerekmektedir.
16. Dava konusu kuralda Bankanın, CBK’yla kaynağıtahsis edilmek suretiyle görevlendirilebileceği düzenlenmiştir. Ancak kuralın yer aldığı maddenin ikinci cümlesinde “Bugörevlendirmelere ilişkin usul ve esaslar ile görevlendirme kapsamında ihtiyaçduyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden karşılanacağı Cumhurbaşkanıncabelirlenir” hükmüne yer verilmiştir. Anılan hükümler birliktedeğerlendirildiğinde CBK ile verilecek göreve ilişkin kaynak tahsisinin 27/12/ 2006 tarihli ve 5570 sayılı Kamu SermayeliBankalar Tarafından Yürütülen Faiz Destekli Kredi ve Kâr Payı Destekli FonKullandırılmasına Dair Kanun, 5018 sayılı Kanun ile yılı bütçe kanunukapsamında gerçekleşeceği ve bu hususun CBK’yla değil Cumhurbaşkanı kararı ile düzenleneceğianlaşılmaktadır. Bu çerçevede kaynak tahsisi Cumhurbaşkanı kararıyla gerçekleştirilecekolup birinci cümlede yer alan “…kaynağıtahsis edilmek suretiyle…” ibaresiikinci cümleye yapılan atıf niteliğindedir. Dolayısıyla Anayasa’nın 161.maddesi bağlamında kuralın münhasırankanunla düzenlenmesi gereken bir konunun CBK ile düzenlenmesini öngördüğüsöylenemez.
17. Öte yandan Anayasa’nın 166. maddesinin üçüncüfıkrasında “Kalkınma planlarının hazırlanmasına, Türkiye Büyük MilletMeclisince onaylanmasına, uygulanmasına, değiştirilmesine ve bütünlüğünübozacak değişikliklerin önlenmesine ilişkin usul ve esaslar kanunla düzenlenir”denilmektedir. Buna göre kalkınma planlarının uygulanmasına ilişkin hususlarında kanunla düzenlenmesi gerekmektedir. Dava konusu kuralda Bankanın kalkınmaplanı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda CBK ilegörevlendirilebileceği öngörülmektedir. Ancak kuralda kalkınma planlarındabelirtilen hususların nasıl uygulanacağı konusunda herhangi bir düzenlemeye yerverilmemekte olup söz konusu plan ve programlarda belirtilen hedeflereulaşılması amacıyla bazı görevlerin Bankaya verilebileceği hüküm altınaalınmaktadır. Dolayısıyla kuralın anılan madde kapsamında münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konunun CBKile düzenlenmesini öngördüğü de ileri sürülemez.
18. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında CBKçıkarma yetkisine getirilen sınırlamalardan biri de “Kanunda açıkçadüzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” hükmüdür. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınındördüncü cümlesi uyarınca daha önce açıkça düzenlenmiş olan bir konuda CBKçıkarıldığından söz edilebilmesi için bu düzenlemeyi yapan kuralın kanunolması gerekir. İkinci olarak bu kanunun CBK’dan önce çıkarılmış olmasıgerekir.
19. Dava konusu kural bakımından daha önce çıkarılan birkanunun söz konusu olmadığı anlaşılmaktadır. Bankanın görevlendirilmesiyönünden hem CBK hem de kanun çıkarılabileceğini belirten kuralın lafzına göreortada henüz kuralda belirtilen nitelikte görevlendirmeyi yapan bir kanun hükmübulunmadığından kanunun açıkça düzenlediği bir konuda CBK çıkarılması gibi birdurumdan da söz edilemez. Buna göre kuralda öngörüldüğü gibi Bankanıngörevlendirildiği bir kanun düzenlendikten sonra aynı konuda bir CBKçıkarılması hâlinde bu CBK’nın denetimi kapsamında belirtilen ölçüt yönündeninceleme yapılabilir. Bu itibarla kuralınAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı biryönü de bulunmamaktadır.
20. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Celal Mümtaz AKINCI,M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır.
B. Kanun’un 3. Maddesinin İkinci Cümlesinin İncelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
21. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla,Bankanın kanun ya da CBK ile görevlendirilmesine ilişkin usul ve esaslar ilegörevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluşbütçesinden karşılanacağı hususunun Cumhurbaşkanınca belirlenmesininöngörülmesi suretiyle Cumhurbaşkanı’na belirsiz bir takdir yetkisinintanındığı, anılan yetkinin temel ilkelerinin ve çerçevesinin belirlenmediği, buitibarla bütçenin hazırlanma, uygulanma ve denetimine ilişkin Anayasa’daöngörülen çerçevenin dışına çıkıldığı, bu durumun TBMM’ye ait olan bütçehakkı ile bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 7., 87., 104.ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
22. Kanun’un 3. maddesinin birinci cümlesiyle Bankanınkanun ya da CBK’yla kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusundakaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilebileceği belirtildikten sonradava konusu kuralla bu görevlendirilmelere ilişkin usul ve esaslar ilegörevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluşbütçesinden karşılanacağının Cumhurbaşkanınca belirleneceği öngörülmektedir.
23. Anayasa’nın 7. maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milleti adınaTürkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Buitibarla Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda genel ifadelerleyürütme organına düzenleme yapma yetkisi verilmesi, yasama yetkisinindevredilmezliği ilkesine aykırılık oluşturabilmektedir. Dolayısıyla Anayasa’damünhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda kanunun temel esasları,ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkçakanunla düzenlenmesini öngördüğü konularda, yasama organının temel kurallarısaptadıktan sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmenin aslidüzenleme yetkisi bulunmayan işlemlerine bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM, E.2019/40, K.2020/40, 17/7/2020, § 61).
24. Anayasa’nın 87. maddesinde, TürkiyeBüyük Millet Meclisi'nin görev ve yetkileri arasında “kanun koymak,değiştirmek ve kaldırmak” yanında “bütçe ve kesin hesap kanuntekliflerini görüşmek ve kabul etmek” görev ve yetkisine de ayrıca yerverilmiştir. Anayasa’nın 161. maddesinde dekamu idarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağı, malî yıl başlangıcıile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ileyatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre veusullerin kanunla düzenleneceği hükümlerine yer verilerek bütçeyle ilgili temelhükümlerin düzenlenmesi konusunda yasama organı yetkili kılınmıştır.
25. Bütçe genel olarak belirli bir dönemdeki gelir vegider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüneuygun olarak yürürlüğe konulan belgedir. Devlet, bir yıl süresince bütçekanununda belirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelirtoplayabilmektedir (AYM, E.2016/47, K.2018/10, 14/2/2018, § 18).
26. Yasama organının halk adına kamu gelirlerini toplamave yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırlarınıbelirleyerek yetki vermesine ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkıdenilmektedir. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamuharcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve bütçe harcamalarınsonuçlarını denetleme hakkıdır. Bu hak, demokratik ülkelerde halk tarafındanseçilen temsilcilerden oluşan yasama organına ait bulunmaktadır. Bütçe,hükûmetin Meclise karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ilehükûmete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte; bu yetkinin uygunkullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti iledenetlemektedir (AYM, E.2016/47, K.2018/10, 14/2/2018, §§ 25-26).
27. Dava konusu kural, ilki kanun veya CBK’yla verilengörevlendirmeye ilişkin usul ve esaslar, diğeri görevlendirme kapsamındaihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden karşılanacağıolmak üzere iki hususun belirlenmesini Cumhurbaşkanı’na bırakmaktadır. Usul veesaslar ile verilen görevin uygulamaya dönük teknik ayrıntılarıdüzenlenecektir. İkinci yetki ile de kaynağı bütçesinden karşılanacak kurumveya kuruluş belirlenecektir. Cumhurbaşkanı’na tanınan her iki yetkinin kapsamıve niteliği kural metninden anlaşılmakta olup belirsiz olduğu söylenemez.Ayrıca söz konusu yetkiler ancak Bankaya kanun ya da CBK ile görev verilmesihâlinde kullanılabilecektir.
28. Devlet, bir yıl süresince bütçe kanunundabelirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir.Merkezî yönetim kapsamındaki idarelere ait bütçelerin hazırlanması,uygulanması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve kontrolüne ilişkin usul veesaslar ise 5018 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir.
29. Kural uyarınca tahsisi öngörülen kaynağın 5018 sayılıKanun çerçevesinde hazırlanan yılı bütçe kanununda yer alan bütçe içi birkaynak olduğu anlaşılmaktadır. Bu durumda Bankaya tahsis edilecek kaynağınverilen görevin niteliğine bağlı olarak merkezî yönetim bütçesi içinde hangi kurumve kuruluş bütçesinden karşılanacağı Cumhurbaşkanı kararı ile belirlenecektir.Bu tespit sırasında yürürlükte bulunan kanun hükümleri gözönündebulundurulacaktır. Bu durumda söz konusu kaynağın hangi kamu kurum ve kuruluşunbütçesinden karşılanacağı belirlenirken konuyla doğrudan ilgili olan bütçeninuygulanmasına ilişkin 5018 sayılı Kanun’a, 5570 sayılı Kanun’a ve yılı merkeziyönetim bütçe kanununa uygun hareket edilmesi gerektiği açıktır.
30. 5570 sayılı Kanun’un 1. maddesinin (2) ve (3)numaralı fıkraları uyarınca Cumhurbaşkanınca belirlenecek özel ve/veya kamunundoğrudan veya dolaylı olarak hâkim sermayedar olduğu bankalara Cumhurbaşkanıtarafından verilen görevler dolayısıyla anılan mevzuatta belirtilen usulleregöre tahakkuk eden görevlendirme bedeli ve/veya gelir kaybı alacakları ilgilimevzuatında belirlenen usul ve esaslar kapsamında Hazine Müsteşarlığı bütçesinegider kaydedilerek karşılanacaktır. Türkiye Kalkınma ve Yatırım BankasıA.Ş.’nin sermayesinin %99,08’i kamuya aittir. Bu hâliyle Bankanın doğrudanhâkim sermayedarı ilgili mevzuatına göre belirlenen kamu kurum ve kuruluşudur.
31. Başbakanlığa bağlı olarak faaliyet gösteren HazineMüsteşarlığı 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1)numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ileHazine ve Maliye Bakanlığı altında teşkilatlandırılmış ve görev ve yetkileri deanılan Bakanlığa devredilmiştir. Bu itibarla görevlendirme bedeli ve/veya gelirkaybı alacaklarının Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinden yapılan aktarımlakarşılanması gerekmektedir.
32. 5570 sayılı Kanun ile Bankanın görevlendirme bedelive/veya gelir kaybı alacaklarının sadece Bankaya aktarılma anında Hazine veMaliye Bakanlığı ile ilişkilendirildiği, aktarım yapılacak ödeneklerin merkeziyönetim bütçe kanununun hazırlanma ve onaylanma aşamasında hangi kamu kurum vekuruluşunun bütçesi içinde yer alacağının ilgili mevzuat hükümleri çerçevesindebelirlenmesi gerektiği açıktır. Bütçe hazırlama ve uygulanma süreci 5018 sayılıKanun’da belirlenmiştir.
33. Bankanın görevlendirilmesinin kalkınma planı,programı ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilme koşulunabağlanması, anılan görevlendirme ile 5018 sayılı Kanun ve yılı bütçe kanunuarasındaki bağlantıyı ortaya koymaktadır. 5018 sayılı Kanun’un 1. maddesinegöre Kanun’un amaçları arasında “…kalkınma planları ve programlarda yer alanpolitika ve hedefler doğrultusunda … kamu bütçelerinin hazırlanmasını,uygulanmasını … düzenlemek…” de yer almaktadır. Ayrıca Kanun’un “Stratejikplanlama ve performans esaslı program bütçe” başlıklı 9. maddesinin birincifıkrasında “Kamu idareleri; kalkınma planları, Cumhurbaşkanı tarafındanbelirlenen politikalar, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temelilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve vizyonlarını oluşturmak, stratejikamaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarını önceden belirlenmişolan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesiniyapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik plan hazırlarlar” hükmüneyer verilmiş ikinci fıkrasında ise kamu idarelerinin bütçeleri ile program veproje bazında kaynak tahsislerini stratejik planlarına, yıllık amaç vehedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorunda olduklarıbelirtilmiştir.
34. Buna göre 5018 sayılı Kanun gereği merkezi yönetimbütçe kanunu hazırlanırken kalkınma planı, programı ve stratejik planlar esasalınacaktır. Kalkınma Planları 30/10/1984 tarihli ve 3067 sayılı KalkınmaPlanlarının Yürürlüğe Konması ve Bütünlüğünün Korunması Hakkında Kanun gereğiCumhurbaşkanlığı tarafından TBMM’ye sunulmakta ve TBMM tarafındanonaylanmaktadır. Bütçe hazırlama süreci sonunda Bankaya verilecek göreveilişkin ödenek de Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen kurum veya kuruluşbütçesi içerisinde yer alacak ve yılı içinde TBMM’nin onayına sunulacaktır.
35. Bu çerçevede Bankaya verilecek görev kalkınma planı,programı ve stratejik planlar kapsamında olacağından, göreve ilişkin ödenek veharcama tertibi bütçe kanun tasarında bulunacaktır. TBMM, bütçe kanununu kabulettiğinde ise bütçe hakkı kullanarak yürütme organlarına bütçe ödeneklerinispetinde harcama yetkisi verilmiş olmaktadır.
36. 5570 sayılı Kanun’da, Bankaya aktarımın Hazine veMaliye Bakanlığı bütçesinden yapılacağı belirtilmiştir. Söz konusu ödeneklerbütçe kanunu hazırlama sürecinde Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinekonulabileceği gibi 5018 sayılı Kanun’un aşağıda belirtilen hükümlerine göreödenek aktarımı yoluyla da anılan Bakanlığın bütçesine konulabilecektir.
37. Kural olarak ödenekler bütçe kanunu ile verildiklerikamu idareleri tarafından kullanılmak durumundadır. Ancak kanun koyucutarafından belirli şartlar hâlinde ödenek aktarılmasına izin verilmiştir.
38. 5018 sayılı Kanun’un 21. maddesinin birinci fıkrasında“Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenekaktarmaları kanunla yapılır. Ancak, harcamalarda tasarrufu sağlamak, dengeli veetkili bir bütçe politikasını gerçekleştirmek üzere genel bütçe ödeneklerininyüzde onunu geçmemek kaydıyla, merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerininbütçeleri arasındaki ödenek aktarmalarına ilişkin yetki ve işlemler ile usul veesaslar merkezî yönetim bütçe kanununda belirlenir.” hükmüne yerverilmiştir. Buna göre genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıylakamu idarelerinin bütçeleri arasında aktarma yapmak mümkün olmakla birliktebunun geçerliliği merkezî bütçe kanununda düzenleme yapılmasına bağlıdır. Birbaşka ifadeyle TBMM, bütçe kanununda genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunugeçmemek kaydıyla yürütme organına kamu kurum ve kuruluşlarının ödenekleriarasında aktarma yapma yetkisi tanıyabilmektedir.
39. 5018 sayılı Kanun’un 23. maddesinin birincifıkrasında da “Merkezî yönetim bütçe kanununda belirtilen hizmet ve amaçlarıgerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermek veya bütçelerde öngörülmeyenhizmetler için, bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan idareler ile (II)sayılı cetvelde yer alan idarelerden merkezî yönetim bütçe kanunundagösterilecek olanların bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerininyüzde ikisine kadar yedek ödenek konulabilir. Bu ödenekten aktarma yapmayaCumhurbaşkanı yetkilidir.” hükmüne yer verilmiştir. Bu çerçevede TBMM’ninbütçelerde öngörülmeyen hizmetler için yedek ödenek ayırması da mümkündür.
40. 21/12/2019 tarihli ve 7197 sayılı 2020 Yılı MerkeziYönetim Bütçe Kanunu’nun 6. maddesi ile 19/12/2020 tarihli ve 7258 sayılı 2021Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun 6. maddesinde bu Kanun’la verilenödeneklerin etkin ve verimli bir şekilde kullanılması amacıyla, kamuidarelerinin yıl içinde ortaya çıkabilecek ihtiyaç fazlası ödeneklerinin diğerkamu idarelerinin ödenek ihtiyacının karşılanmasında kullanılmasını temin etmekveya ödeneklerin öncelikli hizmetlerde kullanılmasını sağlamak üzere genelbütçe ödeneklerinin yüzde 10’unu aşmamak kaydıyla; genel bütçe kapsamındakikamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerine konulan (01), (02),(03), (05), (06), (07), (08) ve (09) ekonomik kodlarındaki ödenekleri kamuidareleri bütçeleri arasında veya Strateji ve Bütçe Başkanlığı bütçesinin YedekÖdenek tertibine aktarmaya Cumhurbaşkanı’nın yetkili olduğu hükmebağlanmıştır. Söz konusu düzenleme uyarınca genel bütçe ödeneklerinin yüzdeonunu aşmamak kaydıyla kamu idareleri bütçeleri arasında aktarmaya veya yedeködenek tertibine aktarma konusunda yürütme organına yetki verildiğigörülmektedir. Benzer hükümler 23/12/2017 tarihli ve 7066 sayılı 2018 YılıMerkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile 22/12/2018 tarihli ve 7156 sayılı 2019 Yılı MerkeziYönetim Bütçe Kanunu’nda da bulunmaktadır.
41. Anılan hükümler gözetildiğinde kuralla 5570 sayılıKanun, 5018 sayılı Kanun ve yılı bütçe kanununda öngörülen usul ve esaslar ilesınırlamalar kapsamında tahsis edilecek bir ödeneğin düzenlendiği anlaşılmaktadır.Bu itibarla kuralla 5570 sayılı Kanun, 5018 sayılı Kanun ve yılı bütçe kanunuhükümleri kapsamında bir ödemeye izin verildiği anlaşılmaktadır.
42. Öte yandan bütçeye ilişkin her detayın kanunlabelirlenmesi zorunlu olmayıp konuya ilişkin temel kuralların ve genelçerçevenin kanunla düzenlenmesinden sonra bu çerçevenin içinde kalacakhususların yürütmenin düzenleyici veya birel işlemleriyle gerçekleştirilmesimümkündür. Yukarıda açıklandığı üzere konuya ilişkin temel kural ve kanuniçerçeve 5570 sayılı Kanun’un 1. maddesinin (2) ve (3) numaralı fıkraları ile5018 sayılı Kanun’un 1., 9., 21. ve 23. maddelerinde düzenlenmiştir. Bukapsamda bütçe hazırlama süreci içinde Cumhurbaşkanı Bankaya verdiği görev içingerekli kaynağın Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesine konulmasına kararverilebileceği gibi genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu aşmamak kaydıylaCumhurbaşkanı’nın ödenekler arasında aktarma yaparak kalkınma planlarıdoğrultusunda hedeflenen bir görevin yerine getirilmesi amacıyla Bankaya verilengörev için harcanmak üzere Hazine ve Maliye Bakanlığının bütçesine kamu kurumve kuruluşlarının bütçesinden veya yedek ödenek tertibinden ödenek tahsisetmesi de mümkündür.
43. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 7., 87. ve161. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Celal Mümtaz AKINCI,M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamıştır.
Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ilerisürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 7., 87. ve 161.maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olmasınedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.
Kuralın Anayasa’nın 104. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
C. Kanun’un Geçici 1. Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasınınİkinci Cümlesinde Yer Alan “…Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde…”İbaresinin İncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
44. 7147 sayılı Kanun’un geçici 1. maddesinin (2)numaralı fıkrasının ikinci cümlesinde Bankanın yeniden yapılanma sürecinde 22/5/2003 tarihli ve4857 sayılı İş Kanunu’na tabi çalışmak istemeyen personelin Aile, Çalışma veSosyal Hizmetler Bakanlığınca (Bakanlık) bir kamu kurumunda görevebaşlatılıncaya kadar Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde görevlendirilmesiöngörülmekte olup anılan cümlede yer alan “…Bankanınihtiyaç duyduğu uygun işlerde…” ibaresidava konusu kuralı oluşturmaktadır.
45. Kuralın gerekçesinde şöyle denilmiştir: “Bankada belli bir tarihten sonra 4857 sayılı İş Kanunuhükümlerine tabi olmayan personel çalışmaması, mevcut personelden dileyenlerinAile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığınca bir kamu kurumuna atanması ve buatama işlemi gerçekleşinceye kadar Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerdegörevlendirilmesi hüküm altına alınmıştır.”
46. Kanun’un 2.maddesinin (2) numaralı fıkrasında bu Kanunile yürürlükten kaldırılan 14/10/1999 tarihli ve 4456 sayılı Kanun ile kurulanTürkiye Kalkınma Bankası Anonim Şirketinin, bu Kanunun yürürlüğe girdiğitarihte Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi unvanıyla kalkınmave yatırım bankası olarak hiçbir hukuki muameleye tabi olmaksızınfaaliyetlerine devam edeceği belirtilmiştir.
47. Banka personelinin statüsü ise Kanun’un 4. maddesindeaçık biçimde düzenlenmiştir. Anılan maddeye göre Banka personeli 4857 sayılıKanun hükümlerine göre iş sözleşmesi ile istihdam edilir. Bankada 4857 sayılıKanun’a tabi olarak çalışanlarla Banka arasında çıkan ihtilaflarda işmahkemeleri görevlidir. Personelin aylık ücret ve diğer mali hakları BankaGenel Kurulunca tespit olunur. Genel Kurul bu yetkilerini Yönetim Kurulunadevredebilir. Personel istihdamına ilişkin diğer hususlarda karar almayaYönetim Kurulu yetkilidir.
48. Kanun’un geçici 1. maddesi Kanun’un yürürlüğe girdiği tarihte çalışmaya devametmekte olan Banka personelinin durumunu düzenlemektedir. Buna göre; Bankada,1/1/2021 tarihinden itibaren 4857 sayılı Kanun hükümlerine tabi olmayanpersonel çalıştırılmaz. Bankanın yeniden yapılanma sürecinde, 4857 sayılı Kanun’atabi çalışmak istemeyen personel bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihtenitibaren yapılacak ilk Genel Kurul tarihini takip eden doksan gün içindeBankaya bildirimde bulunur. Bu personel, Bakanlıkça bir kamu kurumunda görevebaşlatılıncaya kadar Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde görevlendirilir. Bupersonel, Banka Yönetim Kurulu kararlarına istinaden 30/9/2020 tarihine kadarBakanlığa bildirilir. Bakanlığa bildirilen personelin Bankada herhangi birstatüde tekrar istihdamı mümkün değildir. Bankaca isimleri bildirilenpersonelin atama teklifleri, Bakanlıkça 24/11/1994 tarihli ve 4046 sayılıÖzelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun’un 22. maddesinin ikinci, üçüncü,dördüncü ve beşinci fıkralarında belirtilen usul ve esaslar ilegerçekleştirilir.
49. Anayasa Mahkemesi daha önceki birkararında, 4456 sayılı Kanun kapsamında Banka ile personeli arasında ilişkinin bir özel hukukilişkisi olmayıp kamu hukuku ilişkisi olduğu sonucuna ulaşmıştır (AYM, E.2018/14, K.2018/112, 20/12/2018, § 13).
50. Görüldüğü üzere Bankanın ihtiyaç duyduğu uygungöreceği işlerde çalıştırılacak olan kişiler mülga 4456 sayılı Kanun’a görestatü hukukuna tabi tutulmuş ancak anılan Kanun’un yerini alan 7147 sayılıKanun uyarınca 4857 sayılı Kanun hükümlerini tabi olmayı kabul etmeyerekBakanlıkça yine statü hukukuna tabi olarak bir kamu kurumunda görevebaşlatılmayı bekleyen personeldir.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
51. Dava dilekçesinde özetle; 7147 sayılı Kanun’la Banka çalışanlarının 4857 sayılıKanun hükümlerine tabi olarak çalışmalarının düzenlendiği, kuralın statühukukuna tabi sözleşmeli personel için 1/1/2021 tarihine kadar bir geçiş süreciöngördüğü, işçi statüsüne geçmek istemeyen personelin diğer kamu kurumlarınageçişlerinin düzenlendiği ancak kuralla naklen atama işlemi tamamlanana kadargeçecek olan sürede naklen atama talebinde bulunan çalışanın, yapmakta olduğuişlerden başka işlerde görevlendirilebilmesine imkân tanındığı, bu kişilerbakımından yapılacak iş ve görev değişikliği konusunda Banka yönetim kurulunayetki tanındığı, anılan yetkinin belirsiz olduğu, personelin kazanılmışhaklarını ortadan kaldırdığı ve hukuki güvenliklerini zedelediği, söz konusuyetkinin çalışan ile Banka arasındaki sözleşmenin esaslı bir biçimde tektaraflı olarak değiştirilebilmesine yol açtığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın2., 7. ve 49. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
52. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural,ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 128. maddesi yönünden incelenmiştir.
53. Anayasa’nın 128. maddesinin birinci ve ikincifıkraları “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamutüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamuhizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamugörevlileri eliyle görülür./ Memurların ve diğer kamu görevlilerininnitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylıkve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyalhaklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” hükümleriniiçermektedir.
54. Mülga 4456 sayılı Kanun’da Banka personelininstatüsü, Anayasa’nın anılan maddesi kapsamında yer alan diğer kamu görevlisistatüsünde düzenlenirken 19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu veözel hukuk hükümleri çerçevesinde bankacılık sektörü ve ekonomik kurallarauygun biçimde verimlilik ve rekabet esaslarına göre faaliyet gösteren Bankanın7147 sayılı Kanun’la yeniden yapılandırılması sonucunda personel rejiminin deyeniden düzenlendiği anlaşılmaktadır.
55. Bankanın yenidenyapılanma sürecinde aktif ve dinamik çalışmasını sürdürebilmesinin taşıdığıönem açıktır. Bu nedenle kanun koyucu kuralla, Bankanın yeniden yapılanmasınınzorunlu bir sonucu olarak 4857 sayılı Kanun’a tabi olarak çalışmak istemeyenstatü hukukuna tabi personelin görev yapacakları kadrolara atanıncaya kadar mevcutstatülerine ve unvanlarına ilişkin sosyal ve özlük hakları saklı kalmaksuretiyle Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde görevlendirilmesi konusundaBanka Yönetim Kuruluna yetki vermiştir. Bu yetki 1/1/2021 tarihe kadar geçerliolan, süresi belirli ve sınırlı bir yetkidir. Bu süre boyunca Banka personeliBanka ile hukuki ve idari bağlarını korumaya ve mali ve sosyal haklarındanistifade etmeye devam etmektedir. Bu itibarla kanun koyucunun temel çerçevesiniçizdiği yetkinin sınırsız ve belirsiz olduğu, geniş bir alanı yürütmenindüzenlemesine bıraktığı söylenemez. Kuralda yer alan “…uygun işler…”ibaresi de görevlendirme sırasında personelin mevcut statü ve unvanlarınındikkate alınması gerektiğini ortaya koymaktadır. Kaldı ki kuralınuygulanmasından doğacak uyuşmazlıklara karşı yargı yolu da açıktır.
56. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 128. maddesineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine de aykırı olduğuileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 128.maddesi yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyleAnayasa’nın 2. ve 7. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.
Kuralın Anayasanın 49. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
IV.YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
57. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralların uygulanmaları hâlinde telafisi güç veyaimkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talepedilmiştir.
11/10/2018 tarihli ve7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi HakkındaKanun’un;
A. 3. maddesinin;
1. Birinci cümlesinde yer alan “...ya daCumhurbaşkanlığı kararnamesiyle,...” ibaresine,
2. İkinci cümlesine,
B. Geçici 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının ikincicümlesinde yer alan “...Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde...”ibaresine,
yönelik iptal talepleri12/11/2020 tarihli ve E.2018/162, K.2020/66 sayılı kararla reddedildiğinden bucümleye ve ibarelere ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE 12/11/2020 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
V. HÜKÜM
11/10/2018 tarihli ve7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi HakkındaKanun’un;
A. 3. maddesinin;
1. Birinci cümlesinde yer alan “...ya daCumhurbaşkanlığı kararnamesiyle,...” ibaresinin,
2. İkinci cümlesinin,
Anayasa’ya aykırıolmadıklarına ve iptal taleplerinin REDDİNE Hasan Tahsin GÖKCAN, EnginYILDIRIM, Celal Mümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’inkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B. Geçici 1. maddesinin (2) numaralı fıkrasının ikincicümlesinde yer alan “...Bankanın ihtiyaç duyduğu uygun işlerde...”ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
12/11/2020 tarihindekarar verildi.
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
KARŞIOY GEREKÇESİ
A. 7142 sayılı Kanunun 3/1. Maddesindeki “ya daCumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle” İbaresi Yönünden
1. Anayasanın 104/17. maddesinde asli yetki niteliğindeve yürütme yetkisine ilişkin olarak Cumhurbaşkanlığı kararnamesi (CBK) çıkarmayetkisi düzenlenmiştir. Ayrıca Anayasanın diğer bazı maddelerinde de özelkonularda CBK düzenleme yetkisi verilmiştir. Bununla birlikte Anayasanın104/17. maddesi ve fıkrasında konulan anayasal sınırlar tüm CBK’lar yönündengeçerlidir. Buna göre anılan 17. fıkranın ilk dört cümlesinde sırasıyla;CBK’nın yürütme yetkisine ilişkin olması gerektiği, Anayasanın birinci veikinci Bölümlerindeki temel haklar ile 4. Bölümde yer alan siyasi hak veödevlerin CBK ile düzenlenemeyeceği; münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülenkonularda CBK çıkarılamayacağı ve kanunla açıkça düzenlenen konularda CBKçıkarılamayacağı belirtilmektedir.
2. 7147 sayılı Kanun ile Türkiye Kalkınma ve YatırımBankası Anonim Şirketi kurulmuş ve Bankanın tabi olacağı yasal hükümler ilegörev ve yetki alanları belirlenmiştir. Başka deyişle bu Kanun Banka ile ilgiligörev alanlarını belirlemiştir. Bununla birlikte Kanunun 3/1. maddesindeBanka’nın kanunla veya CBK ile “kalkınma planı, programı ve stratejik planlardoğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiyle ‘görevlendirilebileceği’belirtilmiştir. Banka’ya kanunla yeni bir görev verilmesinde Anayasal açıdanbir sorun bulunmamaktadır. Yasama yetkisinin asliliği ve genelliği ilkeleriuyarınca Yasama Organı bu yetkiyi haizdir. Bu noktada, özel hukuka tabi olsa daBanka faaliyetlerinin yürütme yetkisiyle ilgili olduğu ve bu nedenle Anayasa104/17-1.c. uyarınca CBK ile de düzenleme yapılabileceği ileri sürülebilir. Nevar ki Anayasanın 104 maddesinin 17. fıkrasının 4. cümlesinde belirtildiğiüzere “kanunla açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamaz.” Öte yandan böylebir durumun kanun hükmünün CBK ile değiştirilmesi sonucuna yol açacağını daifade etmek gerekir. Bu nedenle kuralda yer alan “ya da CumhurbaşkanlığıKararnamesiyle” ibaresi ile Banka’ya CBK ile görev verilebileceğine ilişkindüzenlemenin Anayasaya aykırı olacağı düşüncesindeyim. Anayasadaki anılansınırlayıcı kural karşısında böyle bir yetkiyi kanun koyucu da veremez. Bugerekçelerle sayın çoğunluğun aksi yöndeki görüşlerine katılamadım.
B. 7142 sayılı Kanunun 3/1. Maddesinin İkinci CümlesiYönünden
3. Anılan ikinci cümlede Bankanın görevlendirilmesikonusunda gereken kaynağın hangi kurum ve kuruluş bütçesinden karşılanacağınınCumhurbaşkanınca belirleneceği belirtilmektedir. Bu hüküm, kamu kurumlarınınbütçelerinden ödenek aktarılmasıyla ilgilidir. 5018 sayılı Kanunun 21 ve 23.maddeleri uyarınca yüzde onu aşmamak üzere ödenek aktarma konusunda yönetimeyetki verilmektedir. Yılı bütçe kanunlarında da kısmi ödenek aktarmaylailgili düzenlemeler (örn. 2021 yılı Bütçe Kanunu m.6) bulunmaktadır. Mahkememizçoğunluğunca ifade edilen görüşte bu hükümlerin incelemeye konu Banka yönündende uygulanacağı için anayasal bir sorun olmadığı belirtilmektedir (bkz. Karar,par. 38-42). Ne var ki bu yorumda, bütçeyle ilgili aktarmanın kamu kurumlarınınbütçeleri arasında mümkün olacağı ve incelemeye konu Banka’nın anılan Kanunkapsamında bulunmadığı hususu gözden kaçırılmaktadır.
4. Diğer taraftan Anayasanın 161/7. maddesinde “Merkeziyönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir.Harcanabilecek tutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dairbütçe kanununa hüküm konamaz.” denilmektedir. Bir an için incelenenkuraldaki ödenek aktarmayla ilgili yetkinin, 5018 sayılı Kanun ile yılı bütçekanunundaki düzenlemeler kapsamında yapılmasının kastedilmiş olabileceği yorumuakla gelebilir. Ancak incelenen kuralda herhangi bir oran belirlenmeden vesınır çizilmeden Banka’nın görevlendirilmesi konusunda özel bir yetki verildiğigörülmektedir. Başka deyişle ödenek aktarmayla ilgili diğer kurallarla yönetimeverilen yetki genel nitelikli iken, incelenen 3/1. madde ile verilen yetki özelniteliklidir. Dolayısıyla genel norm karşısında özel normun önceliği ilkesiuyarınca, çatışan normlar arasında incelenen kuralın öncelikli olarak uygulamaimkanına sahip olduğu görülmektedir. Böylece genel bütçeye tabi idarelerinbütçe kanunlarıyla belirlenen ödenekleri, Banka konusunda görevlendirme halindehiçbir sınır gözetilmeden CBK ile aşılabilecektir. Uygulamada olup olmayacağıbir tarafa, teorik olarak böyle bir hukuki sonucu kapsayan düzenlemenin, yasamaorganının bütçe hakkıyla ilgili olarak Anayasa’da getirilen açık yasağa (AY161/7) aykırılık oluşturacağı söylenmelidir. Bütçe hakkıyla ilgili olarakAnayasanın 161. maddesinde sözü edilen bu anayasal sınırın da aslında konubakımından yetkiyle bağlantılı bulunduğu düşünülmelidir. Yine Anayasanın 161/2.maddesi uyarınca ödeneklerde ve dolayısıyla bütçede değişiklik gerektiren butür düzenlemelerin kanunla yapılması zorunlu olmakla, Anayasanın 104.maddesinin 17. fıkrasının üçüncü cümlesine aykırılık nedeniyle kuralın iptaligerekmektedir.
5. Diğer taraftan, yasama organının kanun hükmü ileCBK’ya yetki verip veremeyeceği meselesi de tartışılmalıdır. Bilindiği üzere hukuksisteminde daha önce mevcut olan Kanun Hükmünde Kararname (KHK) kurumu 2017Anayasa değişikliği ile yürürlükten kaldırılmıştır. Önceki düzenleme uyarıncaolağan dönem KHK’ları Anayasaya göre ancak kanunun yetki vermesi durumundaBakanlar Kurulu tarafından çıkarılabilmekteydi (AY m. 91). Bu nedenle işlevselolarak kanun gücünde olmakla birlikte olağan dönem KHK’ları kaynağını doğrudananayasadan almamaktaydı. Başka deyişle idarenin KHK düzenleme yetkisi aslinitelikte olmayıp kanuna dayandığından türevsel nitelikteydi. Bu açıdanyönetmelikler de türevsel düzenleyici işlem niteliğindedir. Bununla birlikteAnayasanın 104/17. maddesinde yer alan CBK işlevsel olarak kanun niteliğindeolduğu gibi, konu bakımından sınırlı olsa da kaynağını doğrudan anayasadan aldığındanasli nitelikte bir düzenleme yetkisini havidir. Başka deyişle CBKçıkarılabilmesi için bir kanunun yetki vermesi gerekli bulunmayıp, Anayasadabelirtilen konularda Cumhurbaşkanı doğrudan anayasadan aldığı yetkiyle budüzenleyici işlemi ihdas edebilmektedir. Anayasanın CBK’yı asli yetki olarakdüzenleyen hükümleri karşısında yasama organının da bir kanun hükmü ileCumhurbaşkanını CBK çıkarma yönünde yetkilendirmesinin anayasal dayanağınınbulunmadığı düşünülmelidir. Aksi yorumun kabulü CBK’ları yönetmelik niteliğinedönüştürür. Bu bakımdan kanunla yetki verilmesi, CBK’ların aslilik vasfıylabağdaşmayacak ve türevsel bir niteliğe dönüştüreceğinden, bu şekildeki kanunhükümlerinin Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasının ilk cümlesine aykırıolacağı sonucuna ulaşılmalıdır.
Açıklanan nedenlerle, incelemeye konu iki kuralınAnayasaya aykırı olduğu için iptal edilmesi gerektiği görüşüyle çoğunlukgörüşüne katılamadım.
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
A) Kanunun 3. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının “…yada Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle …” İbaresi Yönünden
1. İptali talep edilen ibarenin de bulunduğu fıkra,Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketinin kanun ya daCumhurbaşkanlığı kararnamesiyle (CBK), kalkınma planı, programı ve stratejikplanlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilmesinidüzenlemektedir.
2. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilkcümlesine göre “Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığıkararnamesi çıkarabilir.” Burada, genel olarak yürütme yetkisine ilişkinkonularda ve Anayasanın diğer bazı hükümlerinde yer alan özel durumlardayürütme organına asli düzenleme yetkisi verilmiştir. Buna göre CBK, düzenlemeyapma yetkisini kanundan değil Anayasa’dan aldığından kanun koyucunun türevseldüzenleyici işlemlerden farklı olarak CBK’lara belli bir konuda belli birkonuda düzenleme yapma yetkisi vermesi söz konusu olamaz.
3. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınüçüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda CumhurbaşkanlığıKararnamesi çıkarılamaz” hükmü yer almaktadır. Bu hüküm uyarınca, CBK’larakanunun değiştirilmesi veya kanuna ek madde getirilmesi sonucu doğurabilecekdüzenleme yetkisi tanınmadığı açıktır. Kural, kanunun açıkça düzenlediğiBankanın görevlerine CBK ile ek görev verilebileceğini düzenlemektedir. Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasındaki konu sınırlamaları nedeniyle ilk eldenkullanılması mümkün olmayan bir CBK yetkisinin kanunla tanınması bu konudakianayasal sınırların göz ardı edilmesi anlamına gelecektir.
4. Belirtilen gerekçeyle kuralın Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının birinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu düşüncesiyleçoğunluk kararına katılmadım.
B) Kanun’un 3. Maddesinin 1. Fıkrasının İkinci CümlesiYönünden
5. Dava konusu kural, Bankanın kanun ya da CBK ilekalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsisedilmek suretiyle görevlendirilmesi halinde buna ilişkin usul ve esaslar ilegörevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum ve kuruluşbütçesinden karşılanacağı hususunda Cumhurbaşkanına yetki vermektedir.
6. Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük MilletMeclisinin (TBMM) görev ve yetkileri arasında “bütçe kanun tasarılarınıgörüşmek ve kabul etmek” de sayılmıştır.
7. Kuralda ihtiyaç duyulacak ve kamu kurum vekuruluşlarının bütçelerinden aktarılacak kaynak için herhangi bir ilke ve üstsınır tespit edilmemiştir. Bankaya görevlendirme yapılması halinde ilgili yılmerkezi yönetim bütçesinde Bankanın kullanımı için ödenek tahsis edilmemesidurumunda bütçe kanununda yasama organı tarafından başka kamu kurum vekuruluşlarına ayrılmış ödenekler hiçbir sınırlamaya ve esasa tabi olmadanbankaya aktarılabilecektir.
8. Kural, yürütme organına bütçeden kaynak aktarmakonusunda sınırları belirsiz bir şekilde ve doğrudan yetki vererek bütçeninhazırlanması ve uygulanmasına ilişkin Anayasa’nın 161. maddesindeki ilkeler vebütçenin uygulanması hususundaki kanunilik şartıyla uyumluluk taşımamaktadır.
9. Kaynak tahsis edilmek suretiyle görevlendirilmeyapılması niteliği gereği yasama yetkisine ilişkin olan bütçe hakkıyla ilgiliolup, yürütme yetkisi kapsamında görülemez. Bu nedenle de kural Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilk cümlesiyle de bağdaşmamaktadır.
10. Yukarıda değinilen gerekçelerle Kuralın Anayasa’nın87., 104. ve 161. maddelerine aykırı olduğu sonucuna ulaştığımdan çoğunlukkararına katılmadım.
Üye
Engin YILDIRIM
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Anayasa Mahkemesi çoğunluğunca, 11/10/2018 tarihli ve7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi HakkındaKanun’un 3. maddesinin (1) numaralıfıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…yada Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle…” ibaresinin ve ikinci cümlesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ilişkinkanaatine katılmamaktayız. Aşağıda sıraladığım gerekçelerle dava konusu bu ikifıkradaki ilgili düzenlemelerin Anayasa’ya aykırı olduğu gerekçesiyle iptaligerektiği kanaatindeyiz.
2. Kanun’un 3.maddesinin (1) numaralı fıkrasının “Banka; kanun ya da Cumhurbaşkanlığıkararnamesiyle, kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusundakaynağı tahsis edilmek suretiyle görevlendirilebilir.” şeklindeki birincicümlesi bağlamında Türkiye Kalkınma veYatırım Bankasının kalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusundaiptali talep edilen ibare olarak “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle”görevlendirilebilmesi hususunda bir Anayasa’ya aykırılıktan bahsedilemez. Zirakuruluş kanununda amacı çağdaş kalkınma veyatırım bankacılığı araçlarını kullanarak, ülkemizin kalkınma hedefleridoğrultusunda, sürdürülebilir büyümeye yönelik yatırımların ve projelerindesteklenmesi, sermaye ve fon kaynaklarının etkin kullanımının sağlanması, yurtiçi, yurt dışı ve uluslararası ortak yatırımların finanse edilmesi ile kârortaklığı veya kiralama esaslı kredi işlemleri dâhil, tüm kalkınma ve yatırımbankacılığı işlevlerinin rekabetçi, dinamik ve etkin bir şekilde yerinegetirebilmesini sağlamak şeklinde öngörülen Bankanın kanun yanında yürütmenintek aktörünün tesis edeceği Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ilegörevlendirilebilmesi onun daha amacına uygun biçimde faaliyettebulunabilmesinin de bir gereğidir.
3. Ancak burada Anayasaya uygunluk denetiminde asılüzerinde odaklanılması gereken husus Bankanın “kaynağı tahsis edilmeksuretiyle” Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle görevlendirilmesinde kendinigöstermektedir. Öncelikle iptali talep edilen hükümdeki bahse konu tahsisedilecek kaynağın bir kamu kaynağı ve o yılın bütçesinde yer alan bir kaynakolduğunu ifade etmek gerekir. Zira fıkranın ikinci cümlesinde yazılan “kaynağınhangi kurum ve kuruluşun bütçesinden karşılanacağı” şeklindeki ibare de bukaynağın bütçede yer alan bir kaynak olduğunu teyit etmektedir.
4. Dolayısıyla burada Anayasa’ya uygunluk denetimindeöncelikle bu kuralın Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ile ilgili düzenlemenin yeraldığı Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındaki cümlelere uygun olupolmadığına bakmak gerekecektir.
5. İlk olarak Bankanın Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ilekalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsisedilmek üzere görevlendirilmesinin Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınbirinci cümlesindeki “yürütme yetkisine giren konu”lar kapsamına olupolmadığına bakılmalıdır. Burada kaynak tahsisinin bütçe hakkı bağlamında yasamaorganına ait olduğu göz önünde bulundurulduğunda dava konusu ibarenin bütçehakkı bağlamında yasama yetkisiyle ilgili olduğu söylenebilecektir. BuradaAnayasa’da Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin düzenleme yetkisi kapsamındaolmayan, bütçe hakkı kapsamında olması nedeniyle yasama organınca düzenlenmesigereken bir hususun Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesine imkanverilmesi Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının ilk cümlesineaykırılık teşkil etmektedir.
6. Ancak kaynak tahsisi dışında kuralda Bankanın kalkınmaplanı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda görevlendirilmesinin yürütmeyetkisine girmesinde Anayasal açıdan bir sorun olmadığı da göz önünealındığında, onyedinci fıkradaki diğer cümlelere uygunluk denetimine geçilerekdaha sağlıklı değerlendirmeler yapmak mümkün olabilecektir.
7. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınikinci cümlesinde hangi hakların Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi iledüzenlenemeyeceği belirtildiğinden dava konusu ibarenin bu cümle kapsamınagirmediği açıktır. Kanaatimce burada asıl üzerinde odaklanılması gereken cümleüçüncü cümledir. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncücümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konulardaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılamayacağı hüküm altına alınmaktadır.Nitekim dava konusu ibarenin içinde yer aldığı kanun hükmünde kaynak tahsisedilmesi hususundan bahsedildiğinden bu bağlamda Anayasa’nın özelikle bütçe ileilgili 161. maddesine bakmak gerekecektir.
8. Anayasa’nın 161. maddesinin ikinci fıkrasında bukonuda açıkça “Malî yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması,uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş vehizmetler için özel süre ve usuller kanunla düzenlenir.” hükmü yer almaktadır. DolayısıylaAnayasa’nın bu hükmüne göre dava konusu ibarenin yer aldığı fıkra kapsamındakiplanlar doğrultusunda kaynak tahsis edilmesi hususunun ancak kanunlayapılabilmesi mümkündür. Bu yönü ile de kuralda Anayasa’ya aykırılık olduğuifade edilmelidir.
9. Öte yandan dava konusu kuralla yasama organı kanunlaCumhurbaşkanlığı Kararnamesine bu konuda düzenleme yapma yetkisi vermektedir.Oysa bilindiği üzere Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi asli nitelikteki birdüzenleme yetkisine sahip olup bu niteliğini Anayasa’dan almaktadır. Anayasakoyucu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenebileceği öngörülen konulardabaşka hiçbir işleme gerek olmaksızın ilk elden düzenleme yapılabilmesine imkantanımaktadır.
10. Bununla birlikte bu konuda çoğunluk kararında şudeğerlendirmeye yer verilmiştir:
“Bu bağlamda Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının birinci cümlesi uyarınca, yürütme yetkisi kapsamında CBK’yla Bankayakalkınma planı, programı ve stratejik planlar doğrultusunda yeni bir görevverilebilmesinin zaten mümkün olduğu gözetildiğinde kanunda bu konuda bir hükmeyer verilmesinin hukuk dünyasında inşai bir sonucu bulunmamaktadır. Dolayısıylakuralın anılan konuda kanunun yanı sıra CBK’yla da düzenleme yapılabileceğiniizhar eden açıklayıcı bir hüküm olma dışında bir nitelik taşımadığıanlaşılmaktadır” (§ 13).
11. Kanaatimizce asli düzenleme yetkisini Anayasa’danalan Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin dava konusu kanunda olduğu gibi yasamaorganınca yapılan bir düzenlemeye binaen asli düzenleme yetkisi kapsamında olankonularda yetkilendirilmesi bunların Anayasal konumuyla bağdaşmamaktadır. ZiraCumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kanunun yetkilendirmesine gerek olmaksızınAnayasa’da öngörülen hükümlere aykırı olmamak şartıyla her durumda ilk eldendüzenleme yapmak mümkündür.
12. Yukarıda sıralanan nedenlerle 7147 sayılı TürkiyeKalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi Hakkında Kanun’un 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…ya da Cumhurbaşkanlığıkararnamesiyle…” ibaresinin Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasıile 161. maddesinin ikinci fıkrasına aykırılık teşkil ettiğinden iptaligerekmektedir.
13. Kanun’un 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının iptalitalep edilen ikinci cümlesi ise şöyledir: “Bugörevlendirmelere ilişkin usul ve esaslar ile görevlendirme kapsamında ihtiyaçduyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesinden karşılanacağıCumhurbaşkanınca belirlenir.” Bu hükümde hem bahse konu görevlendirmelerleilgili usul ve esasların hem de görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulankaynağın hangi kurum ve kuruluş bütçesinden karşılanacağı hususununCumhurbaşkanınca belirleneceği öngörülmektedir. Burada Cumhurbaşkanınınişleminin artık bir Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi olmayıp idari işlem niteliğiaçık olan bir Cumhurbaşkanlığı kararı olduğunu da belirtmek gerekir.
14. Bu cümledeki Anayasa’ya aykırılık özellikle görevlendirmekapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum veya kuruluş bütçesindenkarşılanacağı noktasında Cumhurbaşkanına verilen yetkiden kaynaklanmaktadır.Esasında bu bağlamda eğer Banka bütçesi merkezi idarede yer alan bir idaribirim olsaydı bu durumda 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun21. maddesindeki hükümle birlikte değerlendirildiğinde Anayasa’ya aykırılık sözkonusu olmayabilirdi. Zira bu hükme göre merkezîyönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenekaktarmalarının ilke olarak kanunla yapılması benimsenmekle birlikteharcamalarda tasarrufu sağlamak, dengeli ve etkili bir bütçe politikasınıgerçekleştirmek üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıylamerkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenekaktarmalarına Cumhurbaşkanlığınca karar verilmesi mümkündür.
15. Ancak bu hususun yukarıda da ifade edildiği üzereaktarım her iki kurumun da merkezi yönetim kapsamında idari birim olması ve genelbütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemesi şartıyla yapılması durumunda mümkünolabilmektedir. Bununla birlikte öncelikle Türkiye Kalkınma ve YatırımBankasının merkezi yönetim kapsamında bir kurum veya kuruluş olmaması nedeniylebu imkanın devreye sokulması Anayasa’ya uygun olmayacaktır.
16. Dolayısıyla tahsis edilecek kaynağın hangi kamu kurumve kuruluşunun bütçesinden karşılanacağı, bu karşılamanın bir Cumhurbaşkanlığıkararı ile gerçekleştirilmesi ve hatta bir an için Bankanın merkezi yönetim kapsamındaolduğu kabul edilse dahi kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerinden aktarılacakkaynakla ilgili bir ilke ve sınır belirlenmemiş olması nedeniyle iptali talepedilen kural Anayasa’ya uygunluk açısından halen sorunlu kalmaya devametmektedir. Dava konusu kuralda kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerindenkarşılanacak ve aktarılacak kaynak ile ilgili bir ilke ve üst sınırbelirlenmemiş olması ve bu belirsizliklerin olduğu bir durumda bu konuda yasamaorganının tamamen devre dışı bırakılarak Cumhurbaşkanının yetkili kılınmasıAnayasa’nın bütçe yapımı ve uygulanması ile ilgili hususları düzenleyen 161.maddesi ile çelişmektedir.
17. Bütçe yapımı ile ilgili yetki Anayasa’nın 87maddesinde Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmiştir. Bütçe yapımı ve uygulanmasıile ilgili temel ilke ve esasları düzenleyen Anayasa hükmü ise 161. maddesidir.Dava konusu kural ise Anayasa’nın 161. maddesindeki hükümlerle çelişmektedir.
18. Bu nedenle Kanun’un 3.maddesinin (1) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinin Anayasa’nın 87. ve 161.maddelerine aykırı olduğundan iptali gerekir.
19. Yukarıda sıralanan gerekçelerle 11/10/2018 tarihli ve7147 sayılı Türkiye Kalkınma ve Yatırım Bankası Anonim Şirketi HakkındaKanun’un 3. maddesinin birinci cümlesinde yer alan “...ya da Cumhurbaşkanlığıkararnamesiyle,...” ibaresinin ve ikinci cümlesinin Anayasa’ya aykırıolmadıklarına ve iptal taleplerinin reddine ilişkin Mahkememiz çoğunlukgörüşüne katılmamaktayız.
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
KARŞIOY GEREKÇESİ
7147 sayılı Kanunun 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasınınbirinci cümlesindeki “…ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle…” ibaresi ileikinci cümlesinin Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine kararverilmiştir.
Çoğunluğun red gerekçesinde; Bankanın, kaynağı tahsisedilmek suretiyle görevlendirilmesinin -ilgili kanunların hükümleri de dikkatealındığında- bütçe hakkına aykırı bir yönünün bulunmadığı ve anılan kuralda yürütme yetkisine ilişkin bir konunundüzenlendiği, kanunun bir düzenleme yapmadan bu hususta CBK ile düzenlemeyapılabileceğini öngörmesinin de kanunun CBK ile değiştirilmesi veya kanuna ekgetirilmesi anlamına gelmeyeceği, incelenen kanun hükmüyle öngörülmüş olmasaydıda CBK ile Bankaya yeni bir görev verilmesi zaten mümkün olduğundan incelenenkuralın inşaî bir sonucunun bulunmadığı ve açıklayıcı bir hüküm niteliğitaşıdığı, kuralın Anayasanın İkinci Kısmının Birinci ve İkinci Bölümlerinde yeralan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümünde yer alansiyasî haklara ve ödevlere ilişkin düzenleme içermediği, Anayasanın 161.maddesinin ikinci fıkrasına göre bütçenin uygulanmasına ilişkin hususlarınkanunla düzenlenmesi gerekmekle birlikte CBK ile verilecek göreve ilişkinkaynak tahsisinin Cumhurbaşkanı kararı ile gerçekleştirileceği anlaşıldığındananılan hükümlerin kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuda düzenleme yapmadığıve Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı biryönünün bulunmadığı, ayrıca bu konuların daha önce kanunlarda açıkçadüzenlenmediği belirtilerek, kuralların konu yönünden Anayasanın 104. maddesineaykırı olmadığı sonucuna varılmıştır.
Kanunun 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasında, TürkiyeKalkınma ve Yatırım Bankasının kanun veya CBK ile, kalkınma planı, programı vestratejik planlar doğrultusunda kaynağı tahsis edilmek suretiylegörevlendirilebilmesi; buna ilişkin usûl ve esaslar ile görevlendirmekapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın hangi kurum ve kuruluş bütçesindenkarşılanacağının ise Cumhurbaşkanınca belirlenmesi öngörülmüştür.
Öncelikle, iptali talep edilen kuralların -yer aldığıfıkrada öngörülen düzenlemenin niteliği itibariyle- bir bütün olarakdeğerlendirilmesinin; bu değerlendirmede de ilk olarak CBK’ların hukukîniteliğinin ele alınmasının gerektiği belirtilmelidir.
Bilindiği üzere, 6771 sayılı Kanunla yapılan Anayasadeğişikliği ile hukuk sistemimize giren CBK’lar bakımından Cumhurbaşkanınatanınan düzenleme yetkisi doğrudan Anayasadan kaynaklandığından, CBK iledüzenleme yapılabilmesi için yasama organının Cumhurbaşkanına bir kanunla yetkivermesine gerek bulunmadığı gibi Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasınagöre, kanunla belli bir konuda CBK çıkarılacağının öngörülmesi mümkün dedeğildir (aynı yöndeki açıklamalar için bkz. 24/9/2020 tarihli ve E. 2018/113,K. 2020/48 sayılı karara ilişkin karşıoy gerekçem).
Aksinin kabulü; Cumhurbaşkanı kararı veya yönetmelikledüzenlenebilecek hususların CBK ile düzenlenmesi öngörülmek suretiyle,Anayasada belirlenen denetimin yapılacağı yargı merciinin değiştirilebileceğive yasama organının, yürütme organına -KHK çıkarma yetkisinde olduğu gibi-CBK’larla kanunlarda değişiklik yapma yetkisi tanıyabileceği anlamına gelir.
Doktrinde de, kanunlarla CBK’lar arasındaki ilişkinin kanunlarladiğer düzenleyici işlemler arasındaki ilişkiden farklı olması sebebiyle,kanunlarda belli bir hususun CBK’larla düzenleneceği belirtilmişse bunun yasamahatası olarak anlaşılıp düzeltilmesi gerektiği (Yavuz Atar, CumhurbaşkanlığıKararnamelerinin Hukuki Rejimi ve Anayasallık Denetimi, Anayasa Yargısı, S. 36(1), 2019, s. 244); kanunla CBK çıkarma yetkisi verilebileceğini kabul etmeninhem türev niteliğinde CBK’lar gibi bir türün ortaya çıkmasına neden olacağı hemde CBK’lar için Anayasada öngörülen sınırların yasama tasarrufları ile etkisizhâle getirilebileceğini kabul etmek anlamına geleceği, bu nedenle CBK’larlakanunlarda değişiklik yapılmasının da kanunla bu konuda yetki verilmesinin deAnayasaya uygun olmadığı ifade edilmiştir (Özen Ülgen Adadağ,Kanun-Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi İlişkisinin Yargısal Denetimine YönelikSorunlar, Anayasa Yargısı, S. 36 (1), 2019, s. 268-269).
İncelenen kuralla, Bankanın kuruluş ve görevlerinidüzenleyen kanunda yer almayan bir görevin CBK ile verilebileceğinin ve buamaçla kaynak tahsis edilebileceğinin öngörülmesi de kuşkusuz bu kapsamdadır.
Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasında öngörülenşartlara uygun olmak kaydıyla CBK çıkarılması zaten mümkün olmakla birlikte,yasama organı -yönetmelik gibi düzenleyici işlemlerden farklı olarak- belli birkonuda CBK’larla düzenleme yapılmasını öngöremez. Bu itibarla dava konusu kuralile yapılan mezkûr düzenleme, öncelikle bu sebeple Anayasanın 104. maddesininonyedinci fıkrasına uygun değildir.
Diğer taraftan, adı geçen Banka henüz bir CBK ilegörevlendirilmiş olmasa da, incelenen kuralda, CBK ile kaynağı tahsis edilmeksuretiyle böyle bir görevlendirme yapılabileceğinin ve bu görevlendirmelereilişkin usûl ve esaslar ile görevlendirmeler kapsamında ihtiyaç duyulankaynağın hangi kurum ve kuruluşların bütçelerinden karşılanacağınınCumhurbaşkanınca belirleneceğinin öngörülmesi, bu düzenlemenin Anayasanın 104.maddesinin onyedinci fıkrasının birinci ve üçüncü cümlelerinde belirtilenşartlara uygun olup olmadığının da değerlendirilmesini gerektirmektedir.
Başka bir anlatımla, Kanunun 3. maddesinin (1) numaralıfıkrasının birinci cümlesinde yer alan ve Bankanın, CBK ile “kaynağı tahsisedilmek suretiyle” görevlendirilebileceğini hükme bağlayan, böylece CBK ileBanka görevlendirilirken kaynak tahsis etme yetkisi de tanıyan kural -fıkranınbu görevlendirme kapsamında ihtiyaç duyulan kaynağın bir kurum veya kuruluşunbütçesinden karşılanmasını öngören ikinci cümlesi birliktedeğerlendirildiğinde- Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının birincicümlesi uyarınca yürütme yetkisine ilişkin bir konuyu düzenleyip düzenlemediğive üçüncü cümlesine göre kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda düzenlemegetirip getirmediği yönünden de incelenmelidir.
CBK ile bir kurum veya kuruluşun bütçesinden kaynaktahsis edilmek suretiyle Bankanın görevlendirilmesini öngören dava konusukurallarda hangi kurum veya kuruluşun bütçesinden kaynak tahsis edileceğibelirtilmemekle birlikte, merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kurum vekuruluşları da kapsadığı anlaşılan hükmün, esas itibariyle yasama organına aitolan bütçe hakkına ilişkin bir konuda CBK çıkarılmasını öngördüğü açıktır. Mahkememizçok sayıda kararında yasama organının, halkadına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcamakonusunda yürütme organına sınırları belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarıdenetlemesi anlamına gelen bütçe hakkını, vergi ve benzeri gelirlerle kamuharcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve harcamaların sonuçlarınıdenetleme hakkı olarak tanımlamış ve bu hakkın, kuvvetler ayrılığı esasınadayanan bütün demokratik ülkelerde halk tarafından seçilen yasama organına aitolduğunu vurgulamıştır (örn. olarak bkz. 26/5/2016 tarihli ve E.2015/7, K.2016/47sayılı [§ 33,35]; 14/2/2018 tarihli ve E.2016/47, K.2018/10 sayılı [§ 25];14/2/2018 tarihli ve E. 2017/61, K. 2018/12 sayılı [§ 20] kararlarımız.)
Bu kapsamda, Anayasadan kaynaklanan kanunla düzenlemezorunluluğunun bütçe hakkı ile ilgisinin vurgulanması gerekir. Anayasanın 161.maddesi de dahil olmak üzere birçok hükmünde kanunla düzenleme şartınınaranmasının temelinde, esasen parlamentoların varlık sebebi yatmaktadır. Buhusus genel olarak bütün vatandaşlar açısından da önemli bir güvenceoluşturmaktadır.
Kuşkusuz bu ilke, sadece bütçenin ve bütçeye ilişkinkesin hesabın değil, kamu kaynaklarının kullanılmasını gerektiren birçokkonunun kanunla düzenlenmesini gerektirir.
Çoğunluğun gerekçesinde, incelenen kuralların Anayasayaaykırı olmadığı sonucuna varılırken, söz konusu kaynak tahsisinin 5018 ve 5570sayılı Kanunlar ile yılı bütçe kanunu kapsamında gerçekleştirileceğibelirtilerek anılan kanunların ilgili hükümleri aktarılmakta ise de, bugerekçeler mezkûr hükümlerin neden yeterli bulunmayıp incelenen kurallarınihdasına gerek görüldüğünü açıklamamaktadır.
Anılan hükümler, CBK ile Bankanın görevlendirilmesini vebu amaçla kaynak tahsis edilmesini öngören dava konusu hükümlerden, amaçlarıbakımından da kapsamları, konuları ve aktarılacak ödeneklerin oranlarıitibariyle de tamamen farklı düzenlemeler öngörmektedir. Mesela gerekçedebelirtilen 5018 sayılı Kanunun 21. maddesindeki “harcamalarda tasarrufusağlamak, dengeli ve etkili bir bütçe politikasını gerçekleştirmek üzere genelbütçe ödeneklerinin yüzde onunu geçmemek kaydıyla” kamu idarelerinin bütçeleriarasında ödenek aktarılabileceğini ve 23. maddesindeki “bütçe kanunundabelirtilen hizmet ve amaçları gerçekleştirmek, ödenek yetersizliğini gidermekveya bütçelerde öngörülmeyen hizmetler için” anılan Kanuna ekli (I) ve (II)sayılı cetvellerde yer alan idarelerden “merkezî yönetim bütçe kanunundagösterilecek olanların bütçelerine aktarılmak üzere, genel bütçe ödeneklerininyüzde ikisine kadar yedek ödenek” konulabileceğini, aktarma yapmaya daCumhurbaşkanının yetkili olduğunu hükme bağlayan düzenlemelerin amaçlarının da,kapsamında yer alan idarelerin ve ödenek aktarmalarının da incelenen kurallarlabir ilgisinin bulunmadığı açıktır.
Dolayısıyla, incelenen kurallarla, 5018 ve 5570 sayılıKanunlar ile yılı bütçe kanunlarında öngörülen sınırlamalar kapsamında tahsisedilecek bir kaynağın düzenlendiği; bu nedenle de bütçe hakkına ilişkinolmadığı yönündeki değerlendirmelere katılamıyorum. İncelenen kurallar bütçehakkına ilişkin bir konuda CBK çıkarılmasını öngördüğünden, Anayasanın 104.maddesinin onyedinci fıkrasının, yürütme yetkisine ilişkin konularda CBKçıkarılabileceğini hükme bağlayan birinci cümlesine aykırıdır.
Aynı şekilde, Bankanın görevlendirilmesi kapsamında CBKile kaynak tahsis etme yetkisinin de verildiği ve fıkranın ikinci cümlesi ilebirlikte değerlendirildiğinde söz konusu kaynağın bir kurum veya kuruluşunbütçesinden karşılanacağı anlaşıldığından, dava konusu kuralların, Anayasanın104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesi uyarınca, Anayasanın 161.maddesi bakımından da değerlendirilmesi gerekir.
Bilindiği gibi, Anayasanın 161. maddesinin ikincifıkrasında merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması ve uygulanmasının kanunladüzenleneceği hükme bağlanmıştır. Buna göre bütçenin uygulanmasına ilişkinhususlar Anayasa gereği kanunla düzenlenmesi gereken konu kapsamındakaldığından Anayasaya göre CBK ile düzenlenmesi mümkün değildir. CBK ileverilen görev kapsamında ve yine CBK ile tahsis edilen kaynağın, dava konusuikinci cümle uyarınca -merkezî yönetim bütçesi kapsamındaki kurum ve kuruluşlarda dahil olmak üzere- bir kurum veya kuruluşun bütçesinden karşılanacağı hükmebağlandığından, dava konusu kuralların bütçenin uygulanmasına ilişkin olduğu datartışmasızdır. Nitekim çoğunluğun red gerekçesinde de, mezkûr kuralın“bütçenin uygulanması kapsamından kal[dığı]” kabul edilmiş, ancak ihtiyaçduyulan kaynağın CBK ile tahsis edilmesine ilişkin hükmün, devamındaki ikincicümleye bir atıf niteliğinde olduğu ve ihtiyaç duyulan kaynağın tahsisininCumhurbaşkanı kararı ile düzenleneceğinin anlaşıldığı, bu nedenle kurallarınmünhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konunun CBK ile düzenlenmesiniöngördüğünün söylenemeyeceği belirtilmiştir.
Ancak bu yorumun incelenen kuralların lafzıyla da amacıylada bağdaştırılmasının mümkün olmaması ve kuralların kanunla düzenlenmesiöngörülen bir konuda düzenleme öngörmesi sebebiyle Anayasanın 104. maddesininonyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine de aykırı olduğunu düşünüyorum.
Yukarıda açıklanan sebeplerle anılan kuralla yapılandeğişikliklerin Anayasaya aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiğidüşüncesiyle, çoğunluğun red kararına katılmıyorum.
Üye
M. Emin KUZ