ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı :2018/70
Karar Sayısı : 2019/54
Karar Tarihi : 26/6/2019
R.G. Tarih – Sayı : 24/7/2019– 30841
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay AltıncıDairesi
İTİRAZIN KONUSU: 8/6/1994 tarihli ve 3996sayılı Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde YaptırılmasıHakkında Kanun’a 3/4/2013 tarihli ve 6456 sayılı Kanun’un 27. maddesiyleeklenen ek 2. maddenin üçüncü fıkrasının “…Sivriada’da yapılacak olanplanlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemeler 4/4/1990 tarihlive 3621 sayılı Kıyı Kanunu hükümlerine ve diğer mevzuatta yer alan kısıtlama veprosedürlere tabi değildir.” bölümünün Anayasa’nın 2., 5., 10., 11., 43.,56., 63. ve 125. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline veyürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
OLAY: Koruma Amaçlı Uygulama İmar Planı plannotu değişikliğinin iptali için açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’yaaykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı ek 2. maddesişöyledir:
“Ek Madde 2- (Ek: 3/4/2013-6456/27 md.)
Kültür ve Turizm Bakanlığı, Yassıada ve Sivriada’da bu Kanunkapsamında, 4 üncü maddenin üçüncü fıkrasındaki düzenlemeye tabi olmaksızın,kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına veya üst kuruluşlarına doğrudansözleşme yapma suretiyle kültürel ve turizm amaçlı yatırım ve hizmetleryaptırabilir.
Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları veya üst kuruluşları,bu madde kapsamındaki yatırım ve hizmetleri kendileri yapabileceği gibi başkaşirketler vasıtasıyla da yapabilirler. Bu şirketlerin daha önceyap-işlet-devret projesi üstlenmiş olması bu madde kapsamında yeni bir projeyüklenilmesine engel değildir.
Yassıada ve Sivriada’da yapılacak olan planlama, imar veinşaat uygulamaları ile diğer düzenlemeler 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı KıyıKanunu hükümlerine ve diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlere tabideğildir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman AlifeyyazPAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, M. Emin KUZ, Hasan TahsinGÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’inkatılımlarıyla 17/5/2018 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında önceliklesınırlama sorunu görüşülmüştür.
2. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 3996 sayılı Kanun’un ek 2.maddesinin üçüncü fıkrasının “…Sivriada’da yapılacak olan planlama, imar veinşaat uygulamaları ile diğer düzenlemeler 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı KıyıKanunu hükümlerine ve diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlere tabideğildir.”bölümünün iptalini talep etmiştir.
3. İtiraz konusu kuralın da yer aldığı ek 2. maddenin üçüncüfıkrası, Yassıada ve Sivriada’da yapılacak olan planlama, imar ve inşaatuygulamaları ile diğer düzenlemelerin 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı KıyıKanunu hükümlerine ve diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlere tabiolmayacağını hükme bağlamaktadır. Bakılmakta olan dava ise sadece Sivriada’dayapılacak imar planı değişikliğine ilişkindir. İtiraz konusu kuralın “…yapılacakolan planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemeler 4/4/1990tarihli ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu hükümlerine ve diğer mevzuatta yer alankısıtlama ve prosedürlere tabi değildir.” bölümü Yassıada ve Sivriada içinortak hüküm niteliğindedir. Bu nedenle kurala ilişkin esas incelemenin “…Sivriada’da…”ibaresi ile sınırlı olarak yapılması gerekmektedir.
4. Açıklanan nedenlerle;
A. 8/6/1994 tarihli ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve HizmetlerinYap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun’a 3/4/2013tarihli ve 6456 sayılı Kanun’un 27. maddesiyle eklenen ek 2. maddenin üçüncüfıkrasının “…Sivriada’da yapılacak olan planlama, imar ve inşaatuygulamaları ile diğer düzenlemeler 4/4/1990 tarihli ve 3621 sayılı Kıyı Kanunuhükümlerine ve diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlere tabi değildir.”bölümünün esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin “…Sivriada’da…”ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına OYBİRLİĞİYLE,
B. Yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında kararabağlanmasına, Osman Alifeyyaz PAKSÜT’ün karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
17/5/2018 tarihinde karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
5. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Cengiz ERTENtarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü,dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
6. İtiraz konusu kural uyarınca Sivriada’da yapılacak olanplanlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemelerde başta 3621sayılı Kanun hükümleri olmak üzere diğer mevzuatta yer alan kısıtlama veprosedürler uygulanmayacaktır. Bu durumda 3621 sayılı Kanun’da yeralan; kıyılarda, sahil şeritleri ile doldurma ve kurutma yoluylakazanılan arazilerde yapılaşma yasağına, yapılabilecek yapı ve tesislerleilgili getirilen kısıtlamalara, kıyı ve sahil şeritlerinde kazı yapılamamasına,atık ve artık dökülememesine, kıyı ve sahil şeritlerindeki imar planlarınınKanun ve Kanun’a dayanılarak çıkarılacak yönetmelik hükümlerine aykırıolamamasına ilişkin kurallar Sivriada’da yapılacak planlama, imar ve inşaatuygulamaları ile diğer düzenlemeler bakımından uygulanmayacağı gibi getirilenmuafiyetlerin bir sonucu olarak bu kurallara ilişkin uygulamaların kontrolü ileceza hükümlerinin uygulanması da mümkün olmayacaktır.
7. Öte yandan 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmarKanunu’nun 1. maddesinde Kanun’un amacı, yerleşme yerleri ile bu yerlerdekiyapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevre şartlarına uygun teşekkülünü sağlamakolarak belirtilmiştir. Bunun gerçekleşebilmesi, imar planlarınındüzenlemelerde öngörülen yöntem, esas ve sınırlamalara uyulmak suretiylehazırlanması, onaylanması ve değiştirilmesi hâlinde mümkünolacaktır. Sivriada’da ise kural gereği Kanun’daki imar planlarınınhazırlanması, yapılması, değiştirilmesi ve onaylanması için gerekli usul veşekil kuralları ile diğer kısıtlamalar uygulanmayacaktır. Dolayısıyla kural,onay makamının imar planlarının mevzuata, o yerin ihtiyaçlarına, imarplanından beklenen kamusal amaca hizmet edip etmeyeceği gibihususlarda yapılacak denetimi ortadan kaldırmaktadır.
B. İtirazın Gerekçesi
8. Başvuru dilekçesinde özetle; Prens Adalarının en uzağıolan, 183.875 m2 yüz ölçümüne sahip tek parselden oluşan vemülkiyeti Hazine adına kayıtlı Sivriada'nın Millî Savunma Bakanlığı adınayapılan tahsisinin 2012 yılında kaldırılarak kültür ve turizm amaçlı kullanılmaküzere Kültür ve Turizm Bakanlığına tahsisinin yapıldığı, Prens Adalarınıntamamı gibi doğal ve tarihî sit alanı olan Sivriada’nın 2013 yılındatarihî sit özelliği taşımadığına karar verildiği, Sivriada'da kültür ve turizmeilişkin kamu projesinin gerçekleştirilmesi amacıyla 3996 sayılı Kanun’un ek 2.maddesinin ihdas edildiği, kural dayanak alınmak suretiyle hazırlanan plan veprojeler incelendiğinde kişilerin Sivriada kıyılarından serbestçe yararlanmahakkının ortadan kaldırılmasının kaçınılmaz olduğu, 3621 sayılı Kanun ilesınırlı yapılabileceği belirtilen yapıların kamu yararına aykırı olacak şekildebu sınırlar dikkate alınmaksızın inşa edilebileceği, kuralın tarih, kültür vetabiat varlıklarının korunması amacıyla anayasal düzenlemeler çerçevesindeçıkarılan 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını KorumaKanunu’nun getirdiği kısıtlayıcı düzenlemeleri ve prosedürleri de bertarafedeceği, Sivriada'da yapılacak imar düzenlemelerinin imar mevzuatına uygun olmakoşulunun ortadan kaldırılması nedeniyle söz konusu düzenlemelerin mevzuatauygunluğunun idari kurullarca denetiminin imkânsız kılınacağı ve bu suretleimar hukukunda denetimsiz bir alanın oluşmasına yol açılacağı, bu durumun iseidarenin hukuksal sınırlar içinde kalıp kalmadığının denetlenmesinigüçleştireceği, devletin bu konudaki gözetim ve denetim görevini yerinegetirmesine engel oluşturacağı, nitekim yapılan son imar planıyla 2863 sayılıKanun’un korunacak alanlar için öngördüğü imar uygulamalarının koruma bölgekurullarınca onaylanması şartının kaldırılmasının da bunun açık bir göstergesiolduğu, kuralla Sivriada’nın 3621 sayılı Kanun ve imar mevzuatının uygulanmasıaçısından farklı ve ayrıcalıklı bir hukuki rejime tabi tutulmasının eşitlikilkesiyle de bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 5., 10., 11.,43., 56., 63. ve 125. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
9. Anayasa’nın 2.maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insanhaklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adilbir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliğisağlayan, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.
10. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri de belirlilik ilkesidir.Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangibir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarınakarşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenliklebağlantılı olup birey, kanundan belirli bir kesinlik içinde hangi somut eylemve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareyehangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır. Bireyancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarınıayarlayabilir. Hukuki güvenlik ilkesi, bireylerin tüm eylem ve işlemlerindedevlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güvenduygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
11. Anayasa’nın 43. maddesinde “Kıyılar, Devletin hüküm vetasarrufu altındadır./ Deniz, göl ve akarsu kıyılarıyla, deniz ve göllerinkıyılarını çevreleyen sahil şeritlerinden yararlanmada öncelikle kamuyararı gözetilir./Kıyılarla sahil şeritlerinin, kullanılış amaçlarına görederinliği ve kişilerin bu yerlerden yararlanma imkân ve şartları kanunladüzenlenir” denilmektedir.
12. Kıyıların devletin hüküm ve tasarrufu altında olması,buraların özel mülkiyete konu olamayacağı ve doğasına uygun olarak,genellik, eşitlik ve serbestlik ilkeleri gereği herkesin ortak kullanımına açıkbulunmaları gerektiği anlamına gelmektedir.
13. Denizle kıyıların oluşturduğu doğal ve ayrılamaz ilişki vebütünlük gözetildiğinde denizden yararlanmak, ancak kıyının kullanımınınherkese açık olması ile sağlanabilecektir. Anayasa'nın 168. maddesinde tabiiservetlerin ve kaynakların devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunduğu hükmebağlanmıştır. Anayasa kıyının hukuksal konumunu, genel nitelikte tabii servetve kaynaklarla ilgili maddeler dışında bağımsız ve ayrı bir maddedeaçıklamıştır. Dolayısıyla kıyılar Anayasa’da tabii servetler ve kaynaklardanbiri olarak kabul edilmekle birlikte ülkemiz açısından giderek artan ekonomikve sosyal değerler gözönünde bulundurularak Anayasa'nın 43. maddesindekıyılardan yararlanmaya ilişkin özel bir düzenleme getirilmiştir. Bu düzenlemedoğal niteliği itibarıyla herkesin serbestçe yararlanmasına açık ve bu nedenlebir kamu malı olan kıyıların kendisine tabii servet ve kaynak niteliğikazandıran özelliklerini yitirmemesi ve bu özellikleri nedeniyle korunmasıgereğinin bir sonucudur.
14. Anayasa’nın 56. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında“Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir./ Çevreyigeliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin vevatandaşların ödevidir” hükümlerine yer verilmiştir.
15. Buna göre çevrenin geliştirilmesi, çevre sağlığının korunmasıve çevre kirlenmesinin önlenmesine yönelik tedbirleri almak devletin temelödevlerindendir. Bu amaçla devlet, çevrenin korunmasını sağlamak için etkilibir hukuk düzeni oluşturmakla yükümlüdür.
16. Anayasa’nın 43. maddesi ile 56. maddesi arasında yakınbir ilişki bulunmaktadır. Çünkü denizlerin devamı olan kıyıların ve kıyılarıtamamlayan sahil şeritlerinin dengeli bir çevre ile yakın ilişkisinin bulunduğutartışmasızdır. Üstelik kamuya açık kıyıların ve denizlerin kirlenmesinde sahilşeridinin kullanılış biçimi en büyük etkendir. Sahil şeritleri ve kıyılar,kişilerin yararlanacağı doğal çevreyi oluşturur. Herkes, bu çevrede sağlıklı vedengeli yaşama hakkına sahiptir. Planlama, imar ve inşaat uygulamalarındaherhangi bir kısıtlamanın olmadığı, çevre koşullarına ve kamu yararı esasınagöre belirlenmemiş uygulamalar kişileri bu anayasal haktan yoksun bırakacaktır.
17. Anayasa’nın yukarıda belirtilen 43. ve 56. maddelerindeifadesini bulan ödevlerin somut tedbirlerle nasıl yerine getirileceği şüphesizkanun koyucunun takdirindedir. Bununla birlikte söz konusu ödevlerin neşekilde yerine getirileceğine ilişkin bir kanuni düzenleme yapılmaksızınidarenin anayasal güvenceleri yaşama geçirmek amacıyla daha önce kabul edilenkanunlardaki kısıtlamaların dışında tutulması, Anayasa’nın sözü edilenmaddelerinde öngörülen koruma ödeviyle bağdaşmaz.
18. 3621 sayılı Kanun kapsamında kıyılar, sahil şeritleri,doldurma ve kurutma yoluyla kazanılan arazilere ilişkin olarak getirilen yapıve yapılaşmaya dair sınırlayıcı hükümler bu alanların doğal ve kültürelözellikleri gözetilerek tabii servet ve kaynak olarak değerlerinin korunmasıamacına ve bu alanlardan yararlanmada öncelikle kamu yararının gözetilmesiesasının gerçekleşebilmesine hizmet etmektedir. Ancak anılan hususlarda neşekilde düzenleme yapılacağı kanunkoyucunun takdir yetkisi kapsamında bulunduğundanSivriada’da yapılacakolan planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğerdüzenlemeler yönünden mevcut yasal düzenlemelerden farklıdüzenlemeler getirilebilmesi mümkün olmakla birlikte söz konusu düzenlemelerinde Anayasa’nın 43. ve 56. maddelerinde belirtilen esaslara aykırı olmamasıgerekir.
19. Bu kapsamda faaliyetlerinin özelliği gereği kıyıda yapılmasızorunlu olan kamuya yararlı yapı ve tesislerin inşası mümkün olmakla birliktesöz konusu yapı ve tesislere ilişkin yasal düzenlemelerde Anayasa’nın kıyılarınve çevrenin korunmasına ilişkin hükümlerine uyulması zorunludur. AnayasaMahkemesinin 5/1/2006 tarihli ve E.2005/98, K.2006/3 sayılı kararında da belirtildiğiüzere kamu yararı amacıyla faaliyetlerinin gereği olarakkıyıda yapılması zorunlu olan yapı ve tesislerin kullanımının bu zorunluluklasınırlı olduğu, dolayısıyla bu yapı ve tesislerin olağan ihtiyaçlarıyla ilgisiolmayan yapılaşmalara izin verilemeyeceği açıktır.
20. İtiraz konusu kuralla Sivriada’da yapılacak olan planlama,imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemelerde başta 3621 sayılı Kanunhükümleri olmak üzere diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlerinuygulanmayacağı belirtilmekle birlikte söz konusu yerdeyapılacak planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğerdüzenlemelerde hangi ilkelere, kurallara ve sınırlamalara tabi olunacağıdüzenlenmemiştir. Bir başka deyişle söz konusu alanda yapılacak planlama,imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemelerde gerek kıyı hukukurejimi gerekse imar ve diğer mevzuat rejimi yönünden tabi olunacak herhangi birkural bulunmamakta ve bu konuda denetimsiz bir alan oluşmaktadır. Bu durumise Anayasa’nın 43. ve 56. maddeleri ile devlete verilen çevreyi ve kıyılarıkoruma görevinin yerine getirilmesine engel oluşturmaktadır.
21. Devletin gözetim ve denetim göreviniyerine getirmesini sağlayacak kurallara yer verilmeksizin Sivriada’da yapılacakolan planlama, imar ve inşaat uygulamaları ile diğer düzenlemelerin 3621 sayılıKanun hükümleri ile diğer mevzuatta yer alan kısıtlama ve prosedürlere tabiolmadığının belirtilmesi aynı zamanda hukuki belirsizliğe de yol açmaktadır.Söz konusu belirsizliğin ortadan kaldırılması, devletin gözetim ve denetimyükümlülüğünün yerine getirilebilmesi için kurala konu yere ilişkin Anayasa’daöngörülen ilkelere uygun yasal düzenleme yapılması zorunludur. Bu zorunluluğungereğini yerine getirmeyen kural Anayasa’nın 2. maddesiyle bağdaşmamaktadır.
22. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 43. ve 56. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Kural Anayasa’nın 2.,43. ve 56. maddelerine aykırı görülerekiptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 5.,10., 11., 63. ve 125. maddeleri yönünden incelenmemiştir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
23. Başvuru kararında özetle, Anayasa Mahkemesince verilecekkararın gecikmesi hâlinde itiraz konusu kuralın uygulanması nedeniyle hemkamusal hem de yargısal anlamda telafisi güç veya imkânsız zararlarındoğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulması talep edilmiştir.
8/6/1994 tarihli ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve HizmetlerinYap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun’a 3/4/2013tarihli ve 6456 sayılı Kanun’un 27. maddesiyle eklenen ek 2. maddenin üçüncüfıkrasında yer alan “…Sivriada’da…” ibaresine yönelikyürürlüğün durdurulması talebinin koşulları oluşmadığından REDDİNE 26/6/2019tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
8/6/1994 tarihli ve 3996 sayılı Bazı Yatırım ve HizmetlerinYap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun’a 3/4/2013tarihli ve 6456 sayılı Kanun’un 27. maddesiyle eklenen ek 2. maddenin üçüncüfıkrasında yer alan “…Sivriada’da…” ibaresinin Anayasa’yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE26/6/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi
.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
KARŞIOY GEREKÇESİ
Anayasa Mahkemesince verilebilecek olan iptal kararının etkisizhale gelmemesi ve telafisi imkânsız veya çok güç zararların doğmaması içinyürürlüğün durdurulması koşulları mevcut olan davada esas inceleme aşamasınakadar beklenmemesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluğa katılınmamıştır.
Üye
Osman Alifeyyaz PAKSÜT