Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2019/62, K.2019/98 Sayılı Karar - 25/12/2019

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı:2019/62

Karar Sayısı:2019/98

Karar Tarihi:25/12/2019

R.G.Tarih-Sayısı:14/2/2020 -31039

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: İstanbul 22. İş Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU:31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık SigortasıKanunu’nun 17/4/2018 tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 25. maddesiyledeğiştirilen 40. maddesinin ikinci fıkrasına 10/1/2013 tarihli ve 6385 sayılıKanun’un 15. maddesiyle eklenen (16) numaralı bendin Anayasa’nın 10. ve 49.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY: Fiilî hizmetsüresi zammından yararlanmak için çalışmalarının basın ve gazetecilikmesleğinde geçmiş sayıldığının tespiti talebiyle açılan davada itiraz konusukuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali içinbaşvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 40. maddesişöyledir:

 “Fiilî hizmet süresi zammı

Madde 40- (Değişik:17/4/2008-5754/25 md.) Aşağıda belirtilen işyerlerinde ve işlerde 4 üncümaddenin birinci fıkrasının (a) ve (c) bentleri kapsamında çalışansigortalıların prim ödeme gün sayılarına, bu işyerlerinde ve işlerde geçençalışma sürelerinin her 360 günü için karşılarında gösterilen gün sayıları,fiilî hizmet süresi zammı olarak eklenir. 360 günden eksik sürelere ait fiilîhizmet süresi zammı, 360 gün için eklenen fiilî hizmet süresi ile orantılıolarak belirlenir. Çalışmanın fiili hizmet süresi zammı kapsamındadeğerlendirilebilmesi için, tablonun (13) ve (14) numaralı sıralarındabelirtilen sigortalılar hariç sigortalının kapsamdaki işyerleri ile birliktebelirtilen işlerde fiilen çalışması ve söz konusu işlerin risklerine maruzkalması şarttır. (Ek cümle: 10/9/2014-6552/42 md.) Tablonun (10) numaralısırasında belirtilen sigortalıların, fiili hizmet süresi zammındanyararlandırılacakları dönem içinde kalan; yıllık ücretli izin, sıhhi izin,hafta tatili, ulusal bayram ve genel tatil günleri ile eğitim, kurs, iş öncesive sonrası hazırlık sürelerinde fiilen çalışma ve söz konusu işlerin risklerinemaruz kalma şartı aranmaz.

Aşağıdaki bentlerden birden fazlasına dahil olanlar için, en yüksek olan bentten fiilî hizmetsüresi zammı uygulanır.

Kapsamdaki Kapsamdaki Eklenecek

İşler/İşyerleriSigortalılar Gün Sayısı

 … … …

16) (Ek:10/1/2013-6385/ 15 md.)

Basın ve gazetecilik Basın Kartı Yönetmeliğine göre 90

mesleğinde basın kartı sahibi olmak suretiyle

 fiilen çalışanlar.

… … …

Bu maddenin birinci fıkrası hükmüne göre hesaplanan fiilîhizmet süresi zammı, yukarıdaki tablonun (13) ve (14) numaralı sırasında yeralan sigortalılar için sekiz, diğer sigortalılar için beş yılı geçmemek üzereuzun vadeli sigorta kolları uygulamasında prim ödeme gün sayısına eklenir. Busürelerin, üç yılı geçmemek üzere; (18) numaralı sırasında bulunanlar içintamamı diğerleri için yarısı emeklilik yaş hadlerinden indirilir. Tablonun (10)numaralı sırasında yer alan sigortalılar için bu fıkradaki süre sınırıuygulanmaz.

Yukarıdaki fıkrada belirtilen yaş haddi indirimindenyararlanabilmek için ölüm ve malûliyet halleri ile (18) numaralı sıradabulunanlar hariç tablonun (10) numaralı sırasında yer alan sigortalıların en az1800 gün, diğer sıralarda yer alan sigortalıların ise en az 3600 gün belirtilenişyeri ve işlerde çalışmış olmaları şarttır.

Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usûl ve esaslar Kurumunönerisi üzerine Bakanlıkça çıkarılacak yönetmelik ile düzenlenir.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Engin YILDIRIM, Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Recep KÖMÜRCÜ,Burhan ÜSTÜN, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ,Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve YıldızSEFERİNOĞLU’nun katılımlarıyla yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine 30/5/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Cengiz ERTENtarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü,dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve diğeryasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. İtirazın Gerekçesi

3. Başvuru kararında özetle; mülga 17/7/1964tarihli ve 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu döneminde var olan itibarihizmet düzenlemesinin 5510 sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesiyle fiilî hizmetzammı adını aldığı ve gazetecilere tanınan bir kısım hakların ortadankaldırıldığı, sonrasında 10/1/2013 tarihli ve 6385 sayılı Kanun’la yapılandüzenlemede gazetecilerin durumunda iyileştirme yapıldığı ancak basın kartı sahibiolan ve olmayan gazeteciler şeklinde ikili bir ayrımın ortaya çıktığı, buayrımın ise basın kartı sahibi gazeteciler ile basın kartına sahip olmayangazetecilerin aynı işi yapmalarına rağmen sigortalılık hakları bakımındanfarklı düzenlemelere tabi olmaları sonucunu doğurduğu, ayrıca basın kartıalabilmek için getirilen basın iş sözleşmesi kapsamında çalışma şartıile basın sektöründe çalışanın basın kartı alıp alamayacağı hususununişverenlerin yetkisine bırakıldığı, işverenlerin doğal olarak kendi maddiçıkarlarını gözeterek, çalışanlarla basın iş sözleşmesi kapsamında çalıştığıyönünde sözleşme imzalamayacağı, Kanun’daki eksiklikten kaynaklanan bu durumunise çalışma hakkı ve eşitlik hakkını ihlal ettiği belirtilerek kuralınAnayasa’nın 10. ve 49. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

4. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural,ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 13. ve 60. maddeleri yönünden de incelenmiştir.

5. Kuralla basın ve gazetecilik mesleğinde Basın KartıYönetmeliği’ne göre basın kartı sahibi olmak suretiyle fiilen çalışansigortalılara çalışma sürelerinin her 360 günü için 90 gün sayısının fiilîhizmet süresi zammı olarak ekleneceği öngörülmektedir.

6. Anayasa’nın 60. maddesinde “Herkes, sosyal güvenlikhakkına sahiptir./Devlet, bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirleri alır veteşkilatı kurar” denmektedir. Buna göre sosyal güvenlik herkes için bir hakve bunu gerçekleştirmek devlet için bir görevdir.

7. Sosyal güvenlik; bireylerin istek ve iradeleri dışındaoluşan sosyal risklerin, kendilerinin ve geçindirmekle yükümlü olduklarıkişilerin üzerlerindeki gelir azaltıcı ve harcama artırıcı etkilerinin en azaindirilmesi, ayrıca sağlıklı ve asgari hayat standardının güvence altınaalınmasıdır. Bu güvencenin gerçekleştirilebilmesi için sosyal güvenlikkuruluşları oluşturularak kişilerin yaşlılık, hastalık, malullük, kaza ve ölümgibi sosyal risklere karşı asgari yaşam düzeylerinin korunması amaçlanmaktadır.Kişilere sağlanan bu anayasal güvencelerin yaşama geçirilebilmesi için devlettüm çalışanlara sosyal güvenlik hakkını sağlamak ve bunun için gerekliönlemleri almakla yükümlüdür.

8. 5510 sayılıKanun’un 40. maddesinin gerekçesinde, 506 sayılı Kanun ile 8/6/1949 tarihli ve 5434 sayılı TürkiyeCumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu hükümlerine göre, bazı ağır ve yıpratıcıişler için, itibarî hizmet veya fiilî hizmet süresi zammı adıyla farklı esas vesürelerde verilmekte olan fiilî hizmet sürelerine ayrıca eklenen süreleryeniden düzenlenirken, sosyal güvenlik kurumlarına göre farklılıklarınkaldırılarak norm birliğinin sağlanmasının amaçlandığı belirtilmektedir. Fiili hizmet zammı, ağır, yıpratıcı vetehlikeli hizmetlerde çalışanların bu çalışma koşulları nedeniyleyıpranmalarına karşılık her hizmet yılına fiilen çalışmadan katılan itibaribir süredir.

9. Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 40.maddesinde fiilî hizmet zammından yararlanılması için aranan koşullardüzenlenmiştir. Bunlardan ilki, ilgili hizmetin maddede yer alan çizelgede “Kapsamdakiİşler/ İşyerleri” başlığı altında belirlenmiş hizmetlerden biri olması;ikincisi bu zamdan yararlanacak kişilerin “Kapsamdaki Sigortalılar”başlığı altında belirtilen nitelikleri taşımaları ve belirtilen işlerdeçalışmalarıdır. Bu koşulları taşıyan sigortalıların söz konusu işte geçen çalışmasürelerinin her 360 günü için karşılarında gösterilen 60 ila 180arasında değişen gün sayısının fiilî hizmet zam süresi olarak eklenmesiöngörülmüştür.

10. İtiraz konusukuralla basın ve gazetecilik alanlarında çalışan sigortalıların fiziksel,ruhsal ve fizyolojik bakımlardan insan sağlığını olumsuz yönde etkileyen ağırve yıpratıcı koşullar altında çalıştıkları ve bu nedenle fiilî hizmet zammıhakkından yararlandırılmaları kabul edilmiştir. 13/6/1952 tarihli ve 5953sayılı Basın Mesleğinde Çalışanlarla Çalıştıranlar Arasındaki MünasebetlerinTanzimi Hakkında Kanun’da gazeteci, bu Kanun kapsamına giren fikir ve sanatişlerinde ücret karşılığı çalışanlar olarak tanımlanmıştır. Kanun koyucu kuralile basın ve gazetecilik mesleğini icra edenlerin fiilî hizmet zammındanyararlanabilmeleri için bu kişilerin ayrıca basın kartı sahibi olmalarıkoşulunu aramaktadır. 23/7/2018 tarihli ve 14 numaralı İletişim BaşkanlığıTeşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3. maddesine dayanılarakçıkartılan Basın Kartı Yönetmeliği’ne göre basın kartı, bu Yönetmelik’in 6.maddesindeki şartları taşıyan kişilere, İletişim Başkanlığınca verilen resmînitelikte kimlik belgesini ifade etmektedir. Ancak basın kartı verilecekkişilerin nitelikleri ve basın kartının verilmesine ilişkin şartlar yönünden herhangibir kanuni düzenleme bulunmamaktadır.

11. Anayasa’nın 60. maddesine göresosyal güvenlik herkes için bir hak ve bunu gerçekleştirmek devlet için birgörevdir. Kapsamındaki işyerleri ve sigortalılar belirlenerek fiilî hizmetzammının kabulü de anayasal sınırlar içinde kalmak koşuluyla kanun koyucununtakdirindedir. Kanun’da sosyal güvenlikhakkı çerçevesinde basın ve gazetecilik mesleğinde çalışanların fiilî hizmetzammından yararlanabilmelerine imkân sağlanmaktadır. Dolayısıyla kanunkoyucunun gazetecilik mesleğinde çalışanlar yönünden de fiili hizmet zammınısosyal güvenlik hakkı kapsamına dâhil ettiği anlaşılmaktadır. Ancak kuralda buhaktan sadece basın kartı sahibi kişilerin yararlanabileceği öngörülerek sosyalgüvenlik hakkına bir sınırlama getirilmektedir. Bu durumda belirtilensınırlamanın Anayasa’nın 13. maddesindeki ölçütlere uygunluğunun denetlenmesigerekmektedir.

12. Anayasa’nın 13. maddesinde “Temel hak vehürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerindebelirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Busınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâikCumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz” denilmiştir.Buna göre sosyal güvenlik hakkına sınırlama getiren düzenlemeler kanunlayapılmalıdır.

13. Ancak Anayasa’nın 13. ve 60. maddeleri kapsamındasosyal güvenlik hakkını sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen varolması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekildebelirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir.

14. Esasen temel hakları sınırlayan kanunun buniteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukukdevleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hemkişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yervermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıcakamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir.Kanunda bulunması icap eden bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanmasıbakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilirolmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini,devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerdenkaçınmasını gerekli kılar (AYM E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154).

15. Kuralla fiilî hizmet zammındanyararlanacak basın kartı sahibi olanların tespiti Basın Kartı Yönetmeliği’nebırakılmıştır. Böylece basın kartı sahibi olmak için gerekli şartlar vedolayısıyla fiilî hizmet zammının uygulanacağı basın ve gazetecilik mesleğindeçalışanların belirlenmesinde temel esaslar ve ilkeler kanunla düzenlenmeyerekbu konudaki düzenleme yetkisi yönetmelik aracılığıyla bütünüyle yürütmeorganına verilmiştir. Basın ve gazetecilik mesleğinde fiilen çalışanların fiilîhizmet zammından yararlanmaları için kuralda olduğu gibi Basın KartıYönetmeliği’ne göre basın kartı sahibi olmaları şartının öngörülmesi yeterlideğildir. Kanunilik ölçütünün gerçekleşmesi için sosyal güvenlik hakkınınsınırlanmasına yol açan söz konusu düzenleme nedeniyle basın kartının niteliğiile ne şekilde verileceği konusunda ve bu kartın verileceği kişilerde aranacakşartları içeren temel ilkelerin anılan hakka keyfi bir şekilde müdahaleedilmesini önleyecek şekilde kanunla açık bir şekilde ortaya konulması gerekir.Kanunda söz konusu temel ilkeler ve kanuni çerçeve belirlenmeksizin itirazkonusu kuralla sosyal güvenlik hakkına sınırlama getirilmesine imkân tanınmasıtemel hakların ancak kanunla sınırlanabileceğini öngören Anayasa hükmünü ihlaletmektedir.

16. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 13. ve 60.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Serdar ÖZGÜLDÜR, Burhan ÜSTÜN, Muammer TOPAL, KadirÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ bu görüşekatılmamışlardır.

Kural, Anayasa’nın 13. ve60. maddelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın10. ve 49. maddeleri yönünden incelenmemiştir.

IV. İPTALKARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

17. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmi Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmi Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez” denilmekte, 6216 sayılıKanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarakMahkemenin gerekli gördüğü hâllerde ResmîGazete’de yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceğitarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.

18. 5510 sayılı Kanun’un 5754 sayılı Kanun’un 25.maddesiyle değiştirilen 40. maddesinin ikinci fıkrasına 6385 sayılı Kanun’un15. maddesiyle eklenen (16) numaralı bendin iptaledilmesi nedeniyle doğacak hukuksalboşluk kamu yararını ihlâl edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün, kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasındanbaşlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

V. HÜKÜM

31/5/2006 tarihli ve5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun 17/4/2008tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 25. maddesiyle değiştirilen 40. maddesininikinci fıkrasına 10/1/2013 tarihli ve 6385 sayılı Kanun’un 15. maddesiyleeklenen (16) numaralı bendin Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, SerdarÖZGÜLDÜR, Burhan ÜSTÜN, Muammer TOPAL, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, YıldızSEFERİNOĞLU ile Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, iptalhükmünün, Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, KARARIN RESMÎGAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNEOYBİRLİĞİYLE 25/12/2019 tarihinde karar verildi.

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. 5510 sayılı Kanun’un 40. maddesinin ikinci fıkrasınaeklenen iptal istemine konu 16 no’lu bendin incelenmesinde; basın vegazetecilik mesleğinde Basın Kartı Yönetmeliği’ne göre basın kartı sahibi olmaksuretiyle fiilen çalışanlara, yılda 90 gün fiili hizmet süresi zammıuygulanacağı hüküm altına alınmaktadır. 5510 sayılı Kanun’daki bu düzenlemenin,ana hatları itibariyle 506 ve 5434 sayılı Kanun’larda 1977’den beri yer aldığıanlaşılmaktadır. Gerçekten, halen mülga 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu’nunEk 5. maddesinde (11/8/1977 tarih ve 2098 sayılı Kanunla değişik) ve 5434sayılı Kanun’un 32. maddenin (i) bendinde (11/8/1977 tarih ve 2098 sayılıKanunla değişik) basın mensupları yönünden “Basın Kartı Yönetmeliğine görebasın kartı sahibi olmak”, öngörülen 90 günlük fiili hizmet süresi zammıiçin bir koşul olarak öngörülmekteydi. Aynı kurallar 5510 sayılı Kanunla, bukez birleştirilerek yeniden yürürlüğe konulmuştur.

2. Kural incelendiğin, “belirlilik” ilkesibakımından herhangi bir sorun bulunmadığı; kuralın açık, net ve uygulanabilirmahiyette olduğu görülmektedir. “Basın ve gazetecilik mesleğinde”çalışmak ve “Basın Kartı Yönetmeliğine göre basın kartı sahibi olmaksuretiyle fiilen çalışmak” kuralın belirleyici iki unsurudur. İlk unsur daaçık ve net olup Anayasallık denetiminde bir sorun teşkil etmemektedir.Çoğunluğa göre sorun teşkil eden ikinci unsura gelince: Basın kartı sahibi olmayönünden Basın Kartı Yönetmeliğine atıf yapılan, kuralı belirsiz halegetirmediği gibi; asıl kurucu unsurlar olan basın ve gazetecilik mesleğindeçalışmak ve basın kartı sahibi olmak da kuralda açıkça belirtildiğinden, saltkimlerin basın kartı sahibi olacağı konusunun düzenleyici tasarrufa (Basınkartı Yönetmeliğine) bırakılması yasama yetkisinin devri olaraknitelendirilemez. Kaldı ki Anayasa Mahkemesinin pek çok kararında teknik vedetaya ilişkin konuların düzenleyici tasarruflara bırakabileceği ifadeedildiğinden, kuralın Anayasa’nın 7. maddesi ile de uyum halinde olduğukuşkusuzdur.

3. Kuralın sosyal güvenlik hakkı yönünden de Anayasa’yaaykırı bir yönü bulunmayıp, yasa koyucunun takdir hakkı çerçevesinde yürürlüğekoyulduğu dikkate alındığı; bu yönden de bir sorunun olmadığı görülmektedir.

4. Açıklanan nedenlerle; kuralın Anayasa’ya aykırı biryönünün olmadığı ve iptal isteminin reddi gerektiği kanaatin vardığımızdan,çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmıyoruz.

Full & Egal Universal Law Academy