ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2019/77
Karar Sayısı : 2021/2
Karar Tarihi : 14/1/2021
R.G.Tarih-Sayısı :24/2/2021-31405
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte137 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Bakanlıklara Bağlı,İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların TeşkilatıHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 1. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlarile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne eklenen 133/B maddesinin(1) numaralı fıkrasının,
B. 3. maddesiyle(4) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 363. maddesine eklenen (5)numaralı fıkranın,
Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11.,104., 128. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine veyürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİİSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK);
1. 1. maddesiyle(4) numaralı CBK’ya eklenen iptali talep edilen kuralın da yer aldığı 133/Bmaddesi şöyledir:
“Yerli yazarların desteklenmesi
MADDE 133/B- (Ek:RG-10/5/2019-30770-CK-35/1 md.)
(1) Yerli yazarları ve eserleri teşvik etmek amacıylarepertuara alınan ve ilk kez sahnelenecek eserler için her yazara bir adeteserle sınırlı olmak şartıyla, yılı bütçesinin ilgili bütçe tertibindenkarşılanmak üzere, Sanat ve Yönetim Kurulu kararı ile (250.000) göstergerakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacak miktarı geçmemeküzere nakdi destek verilebilir.
(2) Herhangi bir sebeple geri alınması gereken destekler6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göretahsil edilir.
(3) Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslarGenel Müdürlükçe belirlenir.”
2. 3. maddesiyle(4) numaralı CBK’nın 363. maddesine eklenen (5) numaralı fıkra şöyledir:
“(5) (Ek:RG-10/5/2019-30770-CK-35/3 md.)Yönetim Kurulu Başkan ve üyelerine 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 29uncu maddesine göre ayda üçten fazla olmamak üzere her bir toplantı için (9000)gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacakmiktarda huzur hakkı ödenir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Engin YILDIRIM, Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Recep KÖMÜRCÜ,Burhan ÜSTÜN, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ,Kadir ÖZKAYA, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Yıldız SEFERİNOĞLU’nunkatılımlarıyla 11/7/2019 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurmatalebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
III. AYIRMA
2. 9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Bakanlıklara Bağlı,İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların TeşkilatıHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3. maddesiyle 15/7/2018tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı BakanlıklaraBağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve KuruluşlarınTeşkilatı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 363. maddesine eklenen (5) numaralı fıkranın iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına ilişkin davanınayrılmasına, yeni bir esasa kaydedilmesineve Başkanlıkça belirlenecek başka bir tarihte görüşülmesine 14/1/2021 tarihindeOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV. ESASIN İNCELENMESİ
3. Dava dilekçesi ve ekleri, RaportörTaylan BARIN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları ile dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ilebunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesive Yargısal Denetimi
4. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye CumhuriyetiAnayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazımaddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmetsistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileriyeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevininCumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddedeyapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tekbaşına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görevve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak dahaönce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafındanyerine getirilmesi öngörülmüştür.
5. Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biriCumhurbaşkanı’na “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” adı altında düzenlemeyapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirgin özelliği iseCumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisininverilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarakCumhurbaşkanı Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanunadayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenlemeyapabilecektir.
6. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınbirinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBKçıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisineilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel biryetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerekCumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgiliolarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilkelden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.
7. Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konulardaCBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğerbazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifadeedilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üstkademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106.maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarınınkurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulununişleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesininaltıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerininCBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123. maddesininüçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağıbelirtilmiştir.
8. Anayasa’nın 148. maddesinde CBK’ların şekil ve esasbakımdan Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetimgörev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.
9. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisiverilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarakAnayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımındanyetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.
10. Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütmeyetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göreyürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkündeğildir.
11. Fıkranın ikinci cümlesinde “Anayasa’nın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yladüzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBKile düzenleme yapılamaz.
12. Fıkranın üçüncü cümlesinde de Anayasa’da münhasırankanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altınaalınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğineilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesininyerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğükonuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150,K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51,K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9;E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceğibelirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır.
13. Fıkranın dördüncücümlesinde ise kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağıifade edilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanı’nın, yürütme yetkisineilişkin konularda CBK çıkarabilmesi için CBK’yla düzenlenecek konununkanunlarda açıkça düzenlenmemiş olması gerekir.
14. CBK’ların yukarıdabelirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılmasıgerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile budüzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’larınyargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun elealınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespitedilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunlukdenetimi yapılmalıdır.
B. CBK’nın 1. Maddesiyle (4) Numaralı CBK’ya Eklenen133/B Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
15. Dava dilekçesinde özetle; münhasıran kanunladüzenlenmesi öngörülen bir konunun CBK ile düzenlendiği, bir kamu kurumuna CBKile harcama yetkisinin verildiği, kanunda açıkça düzenlenen bir konuda CBKçıkarıldığı, bütçe kanununda yer almayan bir gider türünün CBK ile düzenlendiğibelirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104.ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi
16. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönündenkuralın Anayasa’nın 161. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise deCBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkrakapsamında yapılacaktır.
17. Dava konusu kuralla yerliyazarları ve eserleri teşvik etmek amacıyla repertuara alınan ve ilk kezsahnelenecek telif eserler için her yazara bir adet eserle sınırlı olmakşartıyla nakdi destek verilebilmesi düzenlenmiştir.
18. Kural, yürütmeorganının bir unsuru olan Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğünün ifa etmeklegörevli ve yetkili olduğu kamu hizmetinin yürütülmesiyle bağlantılı olarakşartları sağlayan yazarlara destek verilmesini öngörmektedir. Bu itibarlakural, yürütme yetkisine ilişkin birkonuyu düzenlemektedir.
19. Anayasa’nın “Sanatın ve sanatçının korunması”başlıklı 64. maddesi “Devlet, sanat faaliyetlerini ve sanatçıyı korur. Sanateserlerinin ve sanatçının korunması, değerlendirilmesi, desteklenmesi ve sanatsevgisinin yayılması için gereken tedbirleri alır” hükmüyle devlete birpozitif yükümlülük yüklemektedir. Dava konusu kural, devletin sanatın vesanatçının korunmasına ilişkin pozitif yükümlülüğünün bir yansımasıniteliğindedir. Dolayısıyla kural, Anayasa’nın ikinci kısmının “Sosyal veEkonomik Haklar ve Ödevler” başlıklı üçüncü bölümünde yer alan ve CBK’larladüzenlenebilecek bir hakka ilişkindir.
20. Kuralda yer alan yerli yazarları teşvik etmekamacıyla verilecek nakdi destek uygulamasına ilk olarak 2014 Yılı YatırımProgramı’nda yerli telif eserlerin desteklenmesi şeklinde yer verilmişve anılan uygulamaya sonraki yatırım programları kapsamında devam edilmiştir.Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğünün sermaye giderlerine ilişkin ödeneğindenkarşılanmakta olan bu nakdi destek, esasen bütçe kanunlarında düzenlenmiş olupdava konusu kural, bütçenin uygulanması kapsamında kalmaktadır. Bu itibarlakuralın, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının “Anayasadamünhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesiçıkarılamaz” biçimindeki üçüncü cümlesine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
21. Anayasa’nın 104. maddesinin anılan fıkrasınındördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığıkararnamesi çıkarılamaz” denilmiştir. Buna göre öncelikle CBK’ların anılanAnayasa hükmü yönünden yapılacak denetiminde karşılaştırmaya esas olabilecek,daha önce çıkarılmış bir kanun olup olmadığının tespit edilmesi gerekir.Sonrasında ise -böyle bir kanun varsa- incelenen CBK kuralının kanunun açıkçadüzenlediği konuyu düzenleyip düzenlemediği belirlenmelidir. Bu değerlendirmeyapılırken önce ilgili kanunun CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade edipetmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki düzenlemenin açık olupolmadığının tespit edilmesi gerekir. Bu bağlamdaCBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmaya esas alınan kanun hükmünün CBK iledüzenleme yapılan konuya uygulanacak olup olmaması, CBK kuralının kanun iledüzenlenen konuda çıkarılıp çıkarılmadığına dair bir gösterge olacaktır.
22. Söz konusu açıklamalar çerçevesinde bütçe kanunundadayanağı olan nakdi yardımın uygulanma şartlarını düzenleyen ve bu itibarlabütçenin uygulanmasına ilişkin olan kural kanunda açıkça düzenlenen bir konudaçıkarılmamıştır.
23. Açıklanannedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırıdeğildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Zühtü ARSLAN ve M. Emin KUZ bu görüşe katılmamışlardır.
b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
24. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisinedeniyle Anayasa’nın 64. maddesi yönünden incelenmiştir.
25. Anayasa’nın anılan maddesi sanatın ve sanatçınınkorunmasına ilişkin her türlü tedbirin alınmasından devleti sorumlu tutmaktadır(Mehmet Aksoy [GK],B. No: 2014/5433, 11/7/2019, § 67).
26. 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Anayasada YapılanDeğişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun HükmündeKararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 68.maddesiyle 10/6/1949 tarihli ve 5441 sayılı Devlet Tiyatrosu Kuruluşu HakkındaKanun’un adı “Devlet Tiyatroları Personeli Hakkında Kanun” şeklindedeğiştirilmiş ve Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğüne ilişkin hükümleryürürlükten kaldırılmıştır. Sonrasında anılan Genel Müdürlük (4) numaralı CBKile düzenlenmiştir.
27. 5441 sayılı Kanun’un gerekçesinde Devlet TiyatrolarıGenel Müdürlüğünün kuruluş amacı ve görevleri arasında “Temsil edeceği yerlive yabancı eserlerle halkın genel eğitimini, yurt ve güzellik sevgisini, dil vekültürünü yükseltmek, Türk dram ve musiki sanatının yayılmasını, gelişmesinisağlamak” sayılmıştır.
28. Yeni hükûmet sisteminde CBK ile düzenlenen DevletTiyatroları Genel Müdürlüğünün görevleri arasında yer alan, yerli yazarların ve eserlerin teşvik edilmesi şeklindekiamaç doğrultusunda öngörülen kuralın,devleti sanat eserlerinin ve sanatçının desteklenmesi için gereken tedbirlerialmakla yükümlü kılan anayasal hükme aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
29. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 64. maddesineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8. ve11. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
30. Davadilekçesinde özetle, dava konusukuralın uygulanması hâlinde telafisi güçveya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasınakarar verilmesi talep edilmiştir.
9/5/2019 tarihli ve (35) numaralıBakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkiliKurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 1. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum veKuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi’ne eklenen 133/B maddesinin (1) numaralı fıkrasına yönelik iptal talebi 14/1/2021 tarihli ve E.2019/77, K.2021/2 sayılı kararlareddedildiğinden bu fıkraya ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE 14/1/2021tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI. HÜKÜM
9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı BakanlıklaraBağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve KuruluşlarınTeşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili,İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne eklenen 133/B maddesinin (1) numaralıfıkrasının;
A. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN ile M. Emin KUZ’un karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
B. İçeriği itibarıyla Anayasa’yaaykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
14/1/2021 tarihindekarar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememizçoğunluğu, 9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin(CBK) 1. maddesiyle (4) numaralı CBK’nın 133/A maddesinden sonra gelmek üzereeklenen 133/B maddesinin (1) numaralı fıkrasının Anayasa’ya aykırı olmadığınakarar vermiştir.
2. CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin iptali istenen “Yerli yazarların desteklenmesi” başlıklı133/B maddesinin (1) numaralı fıkrası şu şekildedir: “Yerli yazarları veeserleri teşvik etmek amacıyla repertuara alınan ve ilk kez sahnelenecekeserler için her yazara bir adet eserle sınırlı olmak şartıyla, yılı bütçesininilgili bütçe tertibinden karşılanmak üzere, Sanat ve Yönetim Kurulu Kararı ile(250.000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucu bulunacakmiktarı geçmemek üzere nakdi destek verilebilir.”
3. Anayasa Mahkemesi,bir CBK kuralının Anayasa’ya aykırı olup olmadığını denetlerken, öncelikleAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konu bakımındanyetki kurallarına uygunluk yönünden bir inceleme yapmaktadır. Bu kapsamda,kuralın (a) yürütme yetkisine ilişkin bir konuda olması, (b) Anayasa’nın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle dördüncü bölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevleridüzenlememesi, (c) Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülenkonularda olmaması ve (d) kanunda açıkça düzenlenen konularda çıkarılmamışolması gerekmektedir.
4. Dava konusu kural,Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğünün görevleri kapsamında şartları sağlayanyerli yazarlara üst sınırı belirlenmiş bir nakdi desteğin sağlanmasınıöngörmektedir. Çoğunluğa göre kural, sanatın ve sanatçının korunmasını devletepozitif bir yükümlülük olarak yükleyen Anayasa’nın 64. maddesi kapsamında birsosyal ve ekonomik hakka ilişkindir, dolayısıyla CBK ile düzenlenebilir (§ 19).
5. Anayasa’nın ikincikısmının üçüncü bölümünde güvence altına alınan sosyal ve ekonomik hakların CBKile düzenlenebilecek olması, bunlara ilişkin kuralların otomatik olarak CBK iledüzenlenemeyecek yasak alan dışında olduğu anlamına gelmez. SözgelimiAnayasa’nın “Toprak mülkiyeti” kenar başlıklı 44. maddesi devletetoprağın verimli şekilde işletilmesini sağlamaya ve toprağı korumaya yöneliktedbirleri alma yükümlülüğü yüklemektedir. Ancak bu yükümlülüğü yerine getirmeyeyönelik kuralların sadece sosyal ve ekonomik hakların düzenlenmesine dairolduğu kabul edilemez. Esasen toprak mülkiyeti kapsamındaki birdüzenlemenin her durumda mülkiyet hakkıyla ilgisi olmadığının söylenmesi mümkündeğildir.
6. Nitekim AnayasaMahkemesi yakın tarihli bir kararında arazi toplulaştırması işlemine ilişkinbir kanun hükmünü Anayasa’nın 35. maddesi yönünden incelemiştir. Mahkemeye göreAnayasa’nın 44. maddesiyle “devlete yüklenen ödevler kapsamında, tarımtopraklarının iyileştirilmesi ve korunması amacıyla mülkiyet hakkınınsınırlanması mümkündür” (AYM, E. 2018/104, K. 2020/39, 16/07/2020, § 24).
7. Bu durumAnayasa’nın ikinci kısmının üçüncü bölümünde düzenlenen kamulaştırma ve sosyalgüvenlik hakkı gibi konular için de geçerlidir. Anayasa Mahkemesi gerek normdenetiminde gerekse bireysel başvuruda Anayasa’nın 46. maddesinde düzenlenenkamulaştırmanın mülkiyet hakkına yönelik anayasal bir sınırlama olduğunu kabuletmiştir (AYM, E. 2018/156, K.2019/22, 10/4/2019, § 30; Ahmet Sarıpınar,B. No: 2017/37112, 2/6/2020; sosyal güvenlik ödemelerine ilişkin kararlar içinbkz. aşağıda § 11).
8. Bu bağlamda itirazkonusu kural hiç kuşkusuz Anayasa’nın “Sanatın ve sanatçının korunması”kenar başlıklı 64. maddesi kapsamında bir düzenlemedir. Bu nedenle ilk bakıştasanatçıyı desteklemeye yönelik bir hususun CBK ile düzenlenebileceğisöylenebilir. Ancak bir sosyal ve ekonomik hakka yönelik düzenleme aynı zamandamülkiyet hakkını da ilgilendiriyorsa bunun Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının ikinci cümlesi uyarınca kanunla düzenlenmesi gerekir.
9. Başka bir ifadeyleCumhurbaşkanlığı kararnameleri, Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikincibölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncübölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevleri düzenleyemez. Esasen bu hüküm dahaönce aynı temel hak ve özgürlüklerin kanun hükmünde kararnamelerledüzenlenemeyeceğine ilişkin Anayasa’nın mülga 91. maddesinin CBK’lar yönündentekrarı niteliğindedir. Anayasa koyucu, sosyal ve ekonomik haklar dışında kalantemel hak ve özgürlüklerin olağan dönem cumhurbaşkanlığı kararnameleri iledüzenlenmesini yasaklamıştır. Buradaki “düzenleme”, sınırlamayı da içine alangeniş bir terimdir. Söz konusu hak ve özgürlükler, CBK’lar bakımından bir neviyasak alandır. Bu alanda düzenleme yapma yetkisi münhasıran yasama organınaaittir.
10. Bu durumdayapılması gereken, incelenen CBK kuralının Anayasa’nın ilgili bölümlerindebelirtilen hak ve özgürlüklere ilişkin bir düzenleme içerip içermediğini tespitetmektir.
11. Anayasa MahkemesiAnayasa'nın 35. maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkının, “ekonomikdeğer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı haklarını”kapsadığını belirtmiştir (AYM, E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, §§ 20, 21). Buçerçevede gerek norm denetiminde gerekse bireysel başvuruda kişilere ödenmesiöngörülen ücret, maaş, yaşlılık aylığı, emeklilik ikramiyesi ve kıdem tazminatıgibi ödemeler mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmiştir (bkz. Adli tıpuzmanına ödenen otopsi ücreti konusunda Yasemin Balcı [GK], B. No:2014/8881, 25/7/2017; noterlerin ücreti konusunda AYM, E.2017/163, K.2018/90,06/09/2018; ek gösterge ve makam tazminatı dahil aylık maaş konusunda AytenYeğenoğlu, B. No: 2015/1685, 23/5/2018; yaşlılık aylığı konusunda AYM,E.2019/50, K. 2019/96, 25/12/2019, Naci Altınbulduk, B. No: 2017/38608,11/12/2019 ve Muzaffer Peker, B. No: 2016/7192, 7/11/2019; emekliikramiyeleri konusunda AYM, E.2018/8, K.2018/85, 11/5/2018, Ferda Yeşiltepe [GK],B. No: 2014/7621, 25/7/2017; işçilere ödenen kıdem tazminatı konusunda AYM, E.2018/8, K.2018/85, 11/7/2018, Adnan Alver, B. No: 2014/5800, 9/11/2017).
12. Yukarıda ifadeedildiği gibi dava konusu kural yerli yazarları teşvik etmek amacıyla bellişartlar altında bu kişilere ödeme yapılmasını öngörmektedir. Dolayısıyla burada“ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her türlü malvarlığı hakları” söz konusudur. Başka bir ifadeyle yerli yazarlara nakdidestek olarak yapılacak ödemeler söz konusu kişilere ekonomik menfaat teminetmeyi içerdiğinden bu ödemeler “mülkiyet hakkı” kapsamındadır.
13. Bu nedenle kural,aynı zamanda, Anayasa’nın ikinci kısmının ikinci bölümünde yer alan mülkiyethakkına ilişkin bir düzenleme mahiyetindedir. Bu durumda iptali istenen CBKhükmünün, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesindesınırları çizilen yasak alanı ihlal ettiği anlaşılmaktadır.
14. Diğer yandan davakonusu kuralın mülkiyet hakkıyla olan ilişkisini dikkate almadan yapılacak birdenetim, Anayasa Mahkemesinin norm denetimi ile bireysel başvuruda çelişkilisonuçlara ulaşmasına neden olabilir. Zira norm denetiminde mülkiyet hakkıylailgili görülmeyen bir CBK kuralının uygulanması sonucu ortaya çıkabilecek hakihlali iddiaları bireysel başvuru kapsamında doğal olarak mülkiyet hakkıkapsamında incelenecektir. Bu muhtemel çelişkileri önlemenin yolu AnayasaMahkemesinin norm denetiminde ve bireysel başvuruda geliştirdiği içtihatlarıCBK’lar için de uygulamaktan geçmektedir.
15. Açıklanangerekçelerle kuralın konu bakımından Anayasa’ya aykırı olduğunu düşündüğümdençoğunluğun red yönündeki görüşüne katılmıyorum.
Başkan
Zühtü ARSLAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
(4) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine (CBK) eklenen133/B maddesinin (1) numaralı fıkrasının Anayasaya aykırı olmadığına ve iptaltalebinin reddine karar verilmiştir.
1. Konu yönünden red kararının gerekçesinde; anılankuralda yürütme yetkisine ilişkin bir konunun düzenlendiği, kuralın Anayasanınİkinci Kısmının Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişihakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümünde yer alan siyasî haklara ve ödevlereilişkin düzenleme içermediği, kuralda öngörülen nakdî desteğin bütçekanunlarında düzenlenmesi ve bütçenin uygulanması kapsamında kalması sebebiyleAnayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuda düzenleme yapmadığı veAnayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı biryönünün bulunmadığı, ayrıca bu konuların daha önce kanunlarda açıkçadüzenlenmediği belirtilerek, kuralların konu yönünden Anayasanın 104. maddesineaykırı olmadığı sonucuna varılmıştır.
CBK’nın dava konusu hükmünde, Devlet Tiyatroları GenelMüdürlüğünce, yerli yazarları ve eserleri teşvik etmek amacıyla repertuaraalınan ve ilk kez sahnelenecek eserler için yılı bütçesinin ilgili tertibindenkarşılanmak ve maddede belirtilen miktarı geçmemek üzere nakdî destekverilebileceği hükme bağlanmıştır.
Bu karar da dahil olmak üzere konuya ilişkinkararlarımızın, CBK’ların anayasal çerçevesine ilişkin genel açıklamalarbölümlerinde belirtildiği üzere, 6771 sayılı Kanunla yapılan Anayasadeğişikliği ile hukuk sistemimize giren CBK’ların esasları Anayasanın 104.maddesinin onyedinci fıkrasında düzenlenerek Cumhurbaşkanına yürütme yetkisineilişkin konularda CBK ile düzenleme yapma yetkisi verilmiştir. Ancak aynıfıkranın üçüncü cümlesinde, Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen konulardaCBK çıkarılamayacağı belirtilmiştir.
Bilindiği gibi, Anayasanın 123. maddesinin birincifıkrasında idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunladüzenleneceği hükme bağlanarak idareye ilişkin genel ilke belirlenmiş; üçüncüfıkrasında ise kamu tüzelkişiliğinin kanun yanında CBK ile kurulmasına da imkânsağlanmıştır.
Çoğunluğun gerekçesinde, Devlet Tiyatroları GenelMüdürlüğünün kamu tüzelkişiliğine sahip olması sebebiyle Anayasanın 123.maddesinin üçüncü fıkrasına göre CBK ile kurulup düzenlendiği, bu nedenle 104.maddenin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırılık bulunmadığı yönündebir açıklamaya yer verilmese de, dava konusu düzenlemenin 123. maddenin üçüncüfıkrasında öngörülen yetkiyi aştığı belirtilmelidir.
Anayasa koyucu; Anayasanın başka maddelerinde olduğu gibi123. maddede de “kurma” ve “düzenleme” kavramlarını ayrı ayrı kullanarakidarenin kanunla kurulması ve düzenlenmesi konusunda birinci fıkrada öngörülenilkeye üçüncü fıkrada sadece kamu tüzelkişiliğinin kurulması bakımından istisnagetirmiştir.
Esasen anılan maddeye ilişkin Anayasa değişikliğindesadece, 123. maddenin üçüncü fıkrasındaki “ancak kanunla veya kanunun açıkçaverdiği yetkiye dayanılarak” ibaresi “kanunla veya Cumhurbaşkanlığıkararnamesiyle” şeklinde değiştirilmiş; ilgili madde gerekçesinde de,değişiklikle kamu tüzelkişiliğinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle de“kurulabilmesine” imkân tanındığı belirtilmiştir.
Bu itibarla, Anayasanın 123. maddesinin üçüncüfıkrasında, kamu tüzelkişilikleri bakımından CBK’lar için birinci fıkradakigenel ilkeye getirilen istisna sadece bunların kurulmasına ilişkin olup-Anayasanın 106. maddesinin son fıkrasında bakanlıklar yönünden öngörüldüğüşekilde- bu idarelerin görevleri, yetkileri ve teşkilat yapısı ile ilgiliolarak CBK’larla düzenleme yapılması konusunda bir istisna getirilmemiştir.Başka bir ifadeyle, Anayasa koyucu 106. maddenin son fıkrasında bakanlıklarınCBK ile kurulmasına imkân tanırken bunların görev ve yetkileri ile teşkilatyapısının da CBK ile düzenlenebileceğini hükme bağlamış; buna karşılık 123.maddenin üçüncü fıkrasında, birinci fıkradaki ilkeye sadece kamutüzelkişiliğinin “kurulması” bakımından bir istisna getirmiştir.
Nitekim Anayasanın 123. maddesinin üçüncü fıkrasınındeğiştirilmesinden önce de kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kamutüzelkişilikleri kurulduğunda -“kurma” ve “düzenleme” kavramları arasındaki bufark dikkate alınarak- kamu tüzelkişiliğinin kurulmasıyla yetinilmiş;tüzelkişiliğin kurulmasına ilişkin kararname ile, tüzelkişiliği haiz bu yeniidarenin teşkilat yapısı, görev ve yetkileri düzenlenmemiştir (bkz. 12/6/2020tarihli ve E. 2019/105, K. 2020/30 sayılı kararımıza ilişkin karşıoygerekçemdeki örnekler).
Mezkûr Anayasa değişikliğine ilişkin madde gerekçesindede, fıkrada sadece ibare değişikliği yapıldığının vurgulandığı dikkatealındığında, Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanına bir kanuna dayanmadan kamutüzelkişiliği kurma yetkisi tanındığını, yani CBK’larla kamu tüzelkişiliğininsadece kurulabilmesinin benimsendiğini kabul etmek, buna karşılık bunlarınteşkilatı ile görev ve yetkilerinin kanunla düzenlenmesi gerektiği yönündekiyerleşik anayasal yorumdan ayrılmamak gerekir.
Diğer taraftan, Anayasanın 106. maddesinin son fıkrasındabakanlıkların kurulması ve kaldırılması ile görevleri ve yetkilerinin, teşkilatyapısının, merkez ve taşra teşkilatının kurulmasının; 108. maddesinin sonfıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi vediğer özlük işlerinin; 118. maddesinin son fıkrasında da Millî Güvenlik Kurulu GenelSekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin CBK ile düzenleneceği hükmebağlanarak idarenin kanunla kurulmasına ve düzenlenmesine ilişkin genel ilkeninistisnaları sayılmıştır.
Böylece Anayasa koyucu; Anayasanın 123. maddesininbirinci fıkrasında, idarenin kuruluş ve görevlerinin kanunla düzenleneceğiyönündeki temel ilkeyi koruyarak bunun istisnalarını bakanlıklar, DevletDenetleme Kurulu (DDK) ve Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğininkurulması, teşkilatı ve görevlerinin düzenlenmesi ile sadece kamu tüzelkişiliğiolan idarelerin ve yalnızca kurulması olarak belirlemiştir.
Başka bir anlatımla, Anayasa koyucu 6771 sayılı Kanunla,123. maddenin birinci fıkrasındaki idarenin kuruluş ve görevlerinin kanunladüzenleneceğini hükme bağlayan temel ilkeyi değiştirmeden, Anayasanın bazıhükümlerinde bu ilkenin istisnalarını belirlemiş; anılan hükümler dışında iseidarelerin kurulması, kaldırılması, görev ve yetkileri ile teşkilatına ilişkinolarak CBK’larla düzenleme yapılması konusunda bir istisna getirmemiştir. Bubağlamda, Anayasa koyucu 106. maddenin son fıkrasında bakanlıkların CBK ilekurulmasına imkân tanırken bunların görev ve yetkileri ile teşkilat yapısınında CBK ile düzenlenebileceğini hükme bağlamış; buna karşılık bağlı, ilgili veilişkili kuruluş şeklindeki idareler bakımından böyle bir yetki öngörmemiştir.
Anayasanın 106. maddesinin son fıkrasının bakanlıklarınbağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarını da kapsadığını kabul etmek, Anayasanınlafzına uygun olmadığı gibi bu konudaki istisnaları ilgili hükümlerde ayrı ayrısayan sistematiğine de uygun değildir.
Konuya ilişkin başka bir kararımızla ilgili karşıoygerekçemde de belirttiğim üzere, Anayasa koyucunun 106. maddenin sonfıkrasında, bakanlıkların ve bunların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarınınteşkilatı ile görev ve yetkilerinin CBK ile düzenlenmesini açıkça öngörmesimümkün iken, açık bir şekilde ve sadece bakanlıklar bakımından verdiği buyetkinin bağlı kuruluşları da kapsadığı yönündeki bir kabulle yapılacak yorumisabetli olmaz (ayrıntılı gerekçe için bkz. 30/12/2020 tarihli ve E. 2019/71,K. 2020/82 sayılı karara ilişkin karşıoy gerekçem).
Bu nedenle, Kültür ve Turizm Bakanlığına bağlı, özelbütçeli ve kamu tüzelkişiliğini haiz bir kuruluş olarak CBK ile kurulan ve davakonusu kuralla, nakdî destek verme konusunda yetkilendirilen Devlet TiyatrolarıGenel Müdürlüğünün kanunla kurulması ve görev ve yetkileri ile teşkilatının daAnayasanın 123. maddesine göre kanunla düzenlenmesi gerektiğinden, dava konusukurallar Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuya ilişkindir.
Diğer taraftan Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğünün,yılı bütçesinin ilgili bütçe tertibinden karşılanmak ve maddede belirtilenmiktarı geçmemek üzere, eserleri repertuara alınan ve ilk kez sahnelenecek yazarlaranakdî destek verebilmesini öngören hükmün Anayasanın 161. maddesi bakımından dadeğerlendirilmesi gerekir.
Bilindiği gibi, Anayasanın 161. maddesinin ikincifıkrasında merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması ve uygulanmasının kanunladüzenleneceği hükme bağlanmıştır. Buna göre bütçenin uygulanmasına ilişkinhususlar Anayasa gereği kanunla düzenlenmesi gereken konu kapsamındakaldığından Anayasaya göre CBK ile düzenlenmesi mümkün değildir. Merkezîyönetim bütçesi içinde özel bütçeli bir kuruluş olan Devlet Tiyatroları GenelMüdürlüğünün vereceği mezkûr nakdî desteğin, yılı bütçesinin ilgili tertibindenkarşılanması sebebiyle dava konusu kuralın bütçenin uygulanmasına ilişkinolduğu tartışmasızdır. Nitekim çoğunluğun red gerekçesinde de, mezkûr kuralın“bütçenin uygulanması kapsamından kal[dığı]” kabul edilmektedir (§§ 20 ve 22).Kural bu sebeple de kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuda düzenlemeöngörmektedir.
Yukarıda açıklanan sebeplerle, incelenen kuralın konubakımından yetki yönünden Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasınınüçüncü cümlesine aykırı olduğu ve iptali gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun redkararına katılmıyorum.
Üye
M.Emin KUZ