ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2019/8
Karar Sayısı : 2019/26
Karar Tarihi : 11/4/2019
R.G. Tarih – Sayı : 17/5/2019 –30777
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Malatya İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 31/1/2018 tarihli ve 7068sayılı Genel Kolluk Disiplin Hükümleri Hakkında Kanun Hükmünde KararnameninKabul Edilmesine Dair Kanun’un 14. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan“…olayın araştırılmasının gerektiğine kanaat getirirse…” ibaresinin,Anayasa’nın 10. ve 129. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline kararverilmesi talebidir.
OLAY: Jandarma Astsubay Kıdemli Başçavuş olarakgörev yapan davacının, kınama cezası ile cezalandırılmasına ilişkin işleminiptali talebiyle açtığı davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğukanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 14. maddesi şöyledir:
“Disiplin amirlerinin soruşturmaya ilişkin yetkileri
MADDE 14- (1) Maiyetinden birinin disiplinsizlikteşkil eden bir fiilini veya mesleğe aykırı tutum ve davranışını herhangi birşekilde öğrenen disiplin amirleri, olayın araştırılmasının gerektiğinekanaat getirirsebizzat ya da yazılı olarak görevlendireceği soruşturmacılarvasıtasıyla disiplin soruşturması yapar.
(2) Disiplin soruşturmacısı olarak hakkında disiplin soruşturmasıyapılacak kişinin üstü konumundaki bir veya birden fazla kişi ya da Bakanlıkve/veya ilgisine göre Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel Komutanlığı ya daSahil Güvenlik Komutanlığı müfettişi görevlendirilebilir. Ancak gerek görülmesihalinde, heyet başkanı hariç olmak üzere hakkında disiplin soruşturmasıyapılacak kişinin astı konumunda heyet üyeleri görevlendirilebilir. Disiplinsoruşturmacısı olarak mülki idare amirliği hizmetleri sınıfı ile ilgisine göreemniyet hizmetleri sınıfından olanlar ile Jandarma Genel Komutanlığı ve SahilGüvenlik Komutanlığı personeli haricinde herhangi bir personelgörevlendirilemez.
(3) Disiplin soruşturmacıları ve heyeti, kendilerini görevlendirendisiplin amiri adına disiplin soruşturmasıyla ilgili bilgi ve belgeleritoplama, ifade alma, tanık dinleme, bilirkişi görevlendirme, keşif yapma, hâkimveya savcı kararı gerektirmeyen durumlarda kriminal inceleme yaptırma da dahilolmak üzere her türlü inceleme yapma ve ilgili makamlarla yazışma yetkisinihaizdir. Müfettişlerin özel mevzuatlarından doğan yetkileri saklıdır.
(4) Disiplin soruşturmacısı olarak görevlendirilebileceğibelirtilenler, boşanmış olsalar dahi eşleri veya ikinci dereceye kadar kan vekayın hısımları olan personel hakkında yürütülen soruşturmalardagörevlendirilemez.
(5) 3/5/2016 tarihli ve 6713 sayılı Kolluk Gözetim KomisyonuKurulması Hakkında Kanunun disiplin soruşturması işlemleri ile ilgili hükümlerisaklıdır.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, BurhanÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Recep KÖMÜRCÜ, HicabiDURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN,Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ’inkatılımlarıyla 13/2/2019 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, Serruh KALELİ’ninkarşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih ŞAHİNtarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kural,dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararında özetle; itiraz konusukuralla disiplin amirine soruşturma açmadan da disiplin cezası vermeyetkisinin tanındığı, disiplin cezasına konu olan fiilin sübuta erip ermediğikonusunda olayın tüm yönleriyle araştırılıp soruşturma yapılmadan disiplincezası verilmesinin, cezanın hukuka uygunluğunu denetleyecek olan yargımercilerinin işini zorlaştıracağı, bu durumun Anayasa’nın 129. maddesinde yeralan “Disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz” hükmünüetkisiz hâle getirdiği, 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunuile 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanunu uyarınca verilecekdisiplin cezalarından önce soruşturma açılması zorunlu iken kolluk personelihakkında böyle bir zorunluluk öngörülmemesinin eşitsizliğe sebebiyet verdiğibelirtilerek kuralın Anayasa’nın 10. ve 129. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
4. 7068 sayılı Kanun’un 14. maddesinin (1) numaralı fıkrasında,maiyetinden birinin disiplinsizlik teşkil eden bir fiilini veya mesleğe aykırıtutum ve davranışını herhangi bir şekilde öğrenen disiplin amirlerinin, olayınaraştırılmasının gerektiğine kanaat getirmesi hâlinde bizzat ya da yazılıolarak görevlendireceği soruşturmacılar vasıtasıyla disiplin soruşturmasıyapacağı hüküm altına alınmaktadır. İtiraz konusu kural, fıkrada yer alan “…olayınaraştırılmasının gerektiğine kanaat getirirse…” ibaresidir.
5. Anayasa’nın 10. maddesinde“Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet,siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırımgözetilmeksizin kanun önünde eşittir./Kadınlar ve erkekler eşit haklarasahiptir. Devlet, bu eşitliğin yaşama geçmesini sağlamakla yükümlüdür. Bumaksatla alınacak tedbirlereşitlik ilkesine aykırı olarak yorumlanamaz./Çocuklar, yaşlılar, özürlüler, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleri ilemalul ve gaziler için alınacak tedbirlereşitlikilkesine aykırı sayılmaz./Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz./ Devlet organlarıve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önündeeşitlikilkesine uygun olarakhareket etmek zorundadırlar”denilmek suretiylekanun önündeeşitlikilkesineyer verilmiştir.
6. Anayasa’nın anılan maddesinde belirtilen kanunönündeeşitlikilkesi, hukuksal durumları aynı olanlar için sözkonusudur. Bu ilke ile eylemli değil hukuksaleşitliköngörülmüştür.Eşitlikilkesininamacı aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlıtutulmalarını sağlamak, ayırım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir.Bu ilkeyle aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallaruygulanarak kanun karşısında eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır. Kanunönündeeşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamınagelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişikkuralları ve uygulamaları gerektirebilir.
7. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında “Memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerisaklıdır” hükmüne yer verilerek memurlar ve diğer kamu görevlileri, özlükhakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Kolluk görevlisi olarak daadlandırılan emniyet, jandarma ve sahil güvenlik personelinin statü haklarınıdoğrudan etkileyen disiplin işlemleri anılan maddede ifade edilen “diğerözlük işleri” kapsamındadır.Dolayısıyla kolluk görevlilerinin disiplinişlemlerine ilişkin usul ve esasları belirleme konusunda takdir yetkisi kanunkoyucuya aittir. Ancak kanun koyucunun bu yetkisini anayasal sınırlar içindeözellikle memurlar ve diğer kamu görevlileri için Anayasa’da öngörülengüvenceleri gözönünde tutarak kullanması gerekir.
8. Anayasa’nın 129. maddesinin ikinci fıkrasında, memurlar vediğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları vebunların üst kuruluşları mensuplarına savunma hakkı tanınmadıkça disiplincezası verilemeyeceği hüküm altına alınarak ilgilinin savunma hakkı güvencealtına alınmıştır. Maddenin üçüncüfıkrasında, disiplin kararlarının yargı denetimi dışında bırakılamayacağıbelirtildikten sonra dördüncü fıkrasında SilahlıKuvvetler mensupları ile hâkimler ve savcılar hakkındaki hükümler saklıtutulmuştur. Buna göre anılan maddede sayılanlar dışında kamu görevlilerihakkında verilen disiplin cezaları yargı denetimi dışında tutulamaz.
9. Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesinisağlamak amacıyla öngörülmüş, yapma veya yapmama biçiminde beliren davranışkurallarının ihlali hâlinde uygulanan idari yaptırımlardır. Bu cezalarmemurların özlük haklarını doğrudan etkilediğinden anayasa koyucu, disiplincezası verilmeden önce memurların savunmalarının alınmasını ve disiplincezalarına karşı dava açma hakkını özel olarak güvence altına almıştır.
10. 7068 sayılı Kanun, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma GenelKomutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personeline ilişkin disiplinsizlikteşkil eden fiilleri ve bu fiillere karşılık gelen disiplin cezalarını,disiplin amirlerini ve kurullarını, disiplin soruşturma usulü ile diğer ilgilihususları düzenlemektedir.
11. İtiraz konusu kuralda, maiyetinden birinin disiplinsizlikteşkil eden bir fiilini veya mesleğe aykırı tutum ve davranışını herhangi birşekilde öğrenen disiplin amirlerinin olayın araştırılmasının gerektiğine kanaatgetirmesi durumunda disiplin soruşturması yapacağı hüküm altına alınmaktadır.
12. Kurala yönelik Anayasa’ya aykırılık iddiasının temelini,kolluk görevlileri hakkında disiplin soruşturması yapılmadan da disiplin cezasıverilmesine imkân tanınması oluşturmaktadır. Bu nedenle öncelikle kuralındisiplin soruşturması yapılmaksızın disiplin cezası verilmesine imkân tanıyıptanımadığının tespit edilmesi gerekir.
13. Kuralın anlam ve kapsamının anlaşılabilmesi için sadecelafzıyla değil içinde bulunduğu metnin tümü gözönünde tutularak yorumlanması,kanunda yer aldığı kısım ve bölümler ile diğer kurallarla ilişkisinin dedikkate alınması, kuralın amacının araştırılarak amacına uygun yorumlanmasıgerekir. Ayrıca yargı içtihatlarıyla şekillenen ve uygulamada kabul görendisiplin hukukunun temel ilkelerinin de kuralın yorumunda gözönündebulundurulması gerekmektedir.
14. 7068 sayılı Kanun’un “Tanımlar” kenar başlıklı 3.maddesinde “disiplinsizlik” bu Kanun’a göre disiplin cezasıile cezalandırılan fiiller; “disiplin soruşturması” isedisiplinsizlik yaptığı iddia edilen personel hakkında karar vermek amacıyladisiplin amirleri veya kurulları tarafından yapılan veya yaptırılan araştırmave inceleme olarak tanımlanmıştır. Kanun’un “Disiplin amirinin cezaverme yetkisi” kenar başlıklı 15. maddesinin (1) numaralı fıkrasındaise disiplinsizlik yaptığı tespit edilen personele disiplin amiri tarafından buKanun’daki esaslara uygun olarak disiplin cezası verileceği ifade edilmiş, 27.maddesinde de “disiplin cezası verilmesi”kararı, soruşturma sonucuverilecek kararlar arasında sayılmıştır.
15. İtiraz konusu kuralın yer aldığı 14. madde hükmünün bukapsamda değerlendirilmesi gerekmektedir. Bu bağlamda, maiyetinden birinindisiplinsizlik teşkil eden bir fiilini veya mesleğe aykırı tutum ve davranışınıherhangi bir şekilde öğrenen disiplin amirlerinin, olayın araştırılmasınıngerektiğine kanaat getirmesi hâlinde bizzat ya da yazılı olarakgörevlendireceği soruşturmacılar vasıtasıyla disiplin soruşturması yapacağıyolundaki hüküm, disiplin amirine soruşturma açıp açmama konusunda yetkivermekte olup soruşturma açmaksızın ilgililere disiplin cezası verme yetkisivermemektedir. Nitekim maddenin diğer fıkralarında da disiplin soruşturmasıyapacak kişiler ile soruşturmacının görev ve yetkilerine ilişkin düzenlemelergetirilmesi belirtilen hususu teyit etmektedir.
16. 7068 sayılı Kanun’un diğer maddelerindeki düzenlemelerin de buyönde olduğu belirtilmelidir. Kanun’un 13. maddesinin (4) numaralı fıkrasında,disiplin amirlerinin, disiplin amiri oldukları her rütbe ve derecedeki tümpersonel hakkında disiplin soruşturması açabileceği belirtilmiş; 26. maddesinin(9) numaralı fıkrasında, disiplin kurullarına disiplin soruşturmasıyla ilgiliher türlü inceleme yapma ve ilgili makamlarla yazışma yetkisi tanınmış; 29. maddesinin (1) numaralı fıkrasında da uyarma, kınama, aylıktan kesme vekısa ve uzun süreli durdurma cezalarında bir ay içinde, meslekten çıkarmacezası ve devlet memurluğundan çıkarma cezasında altı ay içinde disiplinsoruşturmasına başlanmadığı takdirde disiplin cezası verme yetkisininzamanaşımına uğrayacağı kural altına alınmıştır.
17. Anılan Kanun hükümleri sistematik ve amaçsal yorum yöntemleriile birlikte değerlendirildiğinde, itiraz konusu kuralın, disiplinsizlik teşkileden bir fiili veya mesleğe aykırı tutum ve davranışını herhangi bir şekildeöğrenen disiplin amirine, olayın araştırılmasının gerektiğine kanaat getirmesidurumunda disiplin soruşturması açma yetkisi tanıdığı anlaşılmaktadır. Bunagöre disiplin amiri, olayın araştırılması gerektiğine kanaat getirirse disiplinsoruşturması açacak; olayın araştırılmasına gerek görmemesi durumunda iseherhangi bir işlem yapmayacaktır. İtiraz konusu kuralın disiplin amirinedisiplin soruşturması açmadan disiplin cezası verme yetkisi tanıması söz konusudeğildir.
18. Danıştayın konuya ilişkin içtihadı da disiplin suçu teşkileden fiillerle ilgili olarak ceza verilmeden önce soruşturma yapılmasınınzorunlu olduğu yolunda olup yapılacak soruşturmada olayla ilgili tanık vesoruşturulanın ifadelerinin alınması, isnat olunan fiille ilgili lehe ve aleyhetüm delillerin araştırılması ve yasal süre içinde isnat olunan fiillerinbildirilerek soruşturulanın savunmasının alınması disiplin hukukunun temel ilkeleriarasında sayılmıştır (İDDK, E.2014/2295, K.2017/768, 23/2/2017; 12.D.,E.2012/8526, K.2013/9926, 9/12/2013; E.2015/654, K.2018/3551, 4/10/2018; 5.D.,E.2016/7742, K.2018/16963, 30/10/2018).
19. Bir disiplin soruşturması kapsamında yapılan araştırma veincelemenin yeterli ve hukuka uygun olup olmadığı hususu, bu konuda çıkacakuyuşmazlıklar neticesinde yargı yerlerince karara bağlanacaktır. Kanun’un 31.maddesinin (1) numaralı fıkrasında disiplin amirleri veya disiplin kurullarıtarafından savunma alınmadan disiplin cezası verilemeyeceği belirtilmiş; 32.maddesinin (1) numaralı fıkrasında da kesinleşen disiplin cezalarına karşıiptal davası açılabileceği hüküm altına alınarak kişilerin savunma ve dava açmahakkı güvence altına alınmıştır. Disiplin cezasının eksik soruşturmaya dayalıolarak verilmesi durumunda söz konusu davalarda yargı mercileri disiplincezasına konu olan fiilin fail tarafından işlendiğinin şüpheye yer vermeyecekşekilde ortaya konulup konulmadığını değerlendirerek karar verecek ve eksiksoruşturmaya dayalı olarak verilen disiplin cezaları iptal edilecektir.
20. Bu itibarla Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma GenelKomutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığı personeli hakkında disiplinsoruşturması açılmadan disiplin cezası verilemeyeceğini öngören kural disiplincezalarına karşı kişilerin savunma hakkını engellemediği gibi disiplincezalarının yargı denetimi dışında bırakılmasına da sebebiyet verecek niteliktedeğildir. Kural, disiplin cezalarına karşı savunma hakkı bakımından genel kollukpersoneli ile diğer kamu görevlileri arasında herhangi bir eşitsizlik deöngörmemektedir.
21. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 10. ve 129. maddelerineaykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
IV. HÜKÜM
31/1/2018 tarihli ve 7068 sayılı Genel Kolluk Disiplin HükümleriHakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Kabul Edilmesine Dair Kanun’un 14.maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan “…olayın araştırılmasınıngerektiğine kanaat getirirse…” ibaresinin, Anayasa’ya aykırı olmadığına veitirazın REDDİNE 11/4/2019 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Başkanvekili
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Recep KÖMÜRCÜ
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Kadir ÖZKAYA
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU