ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2020/1
Karar Sayısı : 2020/63
Karar Tarihi : 22/10/2020
R.G. Tarih - Sayı : 1/12/2020- 31321
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 5. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 26/9/2011tarihli ve 659 sayılı Genel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeliİdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun HükmündeKararname’nin 14. maddesinin (2) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer alan “Ödenecekvekalet ücretinin yıllık tutarı;…” ibaresi ile anılan bendin “…avukatlariçin (10.000) gösterge rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ileçarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez.” bölümünün“...avukat...” ibaresi yönünden Anayasa’nın mülga 91. maddesineaykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Kurumavukatı olarak görev yapan davacının kurum lehine karara bağlanan ve tahsilolunan vekâlet ücretlerinden hak ettiği tutarın ödenmesi için yaptığıbaşvurunun reddine ilişkin işlem ile bu işlemin dayanağını teşkil edendüzenleyici işlemin iptali talebiyle açtığı davada itiraz konusu kurallarınAnayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleri için başvurmuştur.
I. İPTALİİSTENEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME KURALLARI
Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) itiraz konusukuralların da yer aldığı 14. maddesi şöyledir:
“Davalardaki temsilin niteliği ve vekalet ücretinehükmedilmesi ve dağıtımı
MADDE 14 ‒ (1) Tahkim usulüne tabi olanlar dahiladli ve idari davalar ile icra dairelerinde idarelerin vekili sıfatıyla hukukbirimi amirleri, muhakemat müdürleri, hukuk müşavirleri ve avukatlar tarafındanyapılan takip ve duruşmalar için, bu davaların idareler lehine neticelenmesihalinde, bunlar tarafından temsil ve takip edilen dava ve işlerde ilgilimevzuata göre hükmedilmesi gereken tutar üzerinden idareler lehine vekaletücreti takdir edilir.
(2) İdareler lehine karara bağlanan ve tahsil olunanvekalet ücretleri, hukuk biriminin bağlı olduğu idarenin merkez teşkilatındabir emanet hesabında toplanarak idare hukuk biriminde fiilen görev yapanpersonele aşağıdaki usul ve sınırlar dahilinde ödenir.
a) Vekalet ücretinin; dava ve icra dosyasını takip edenhukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü veya avukata %55’i,dağıtımın yapıldığı yıl içerisinde altı aydan fazla süreyle hukuk birimindefiilen görev yapmış olmak şartıyla, hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri,muhakemat müdürü ve avukatlara %40’ı (…) eşit olarak ödenir.
b) Ödenecek vekalet ücretinin yıllık tutarı; hukukbirimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü, avukatlar için (10.000)gösterge (…) rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımı sonucubulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez.
c) Yapılacak dağıtım sonunda arta kalan tutar, hukukbiriminde görev yapan ve (b) bendindeki tutarları dolduramayan hukuk birimiamiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara ödenir. Bu dağıtımsonunda arta kalan tutar üçüncü bütçe yılı sonunda ilgili idarenin bütçesinegelir kaydedilir.
(3) Hizmet satın alınan avukatlara yapılacak ödemeler bumadde kapsamı dışındadır.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Recep KÖMÜRCÜ, Serdar ÖZGÜLDÜR, Burhan ÜSTÜN,Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ,Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, YıldızSEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ’in katılımlarıyla 22/1/2020 tarihinde yapılan ilkinceleme toplantısında öncelikle sınırlama sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40.maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacakbir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesininhükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ilerisürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda buhükümlerin iptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancakanılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi içinelinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması,iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacakkural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunlarınçözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacaknitelikteki kurallardır.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 659 sayılı KHK’nın 14.maddesinin (2) numaralı fıkrasının (b) bendinde yer alan “Ödenecek vekaletücretinin yıllık tutarı;…” ibaresi ile anılan bendin “…avukatlar için(10.000) gösterge rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ile çarpımısonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez.” bölümünün“...avukat...” ibaresi yönünden iptalini talep etmiştir.
4. Bakılmakta olan dava, kurum avukatı olarak görev yapandavacının kurum lehine karara bağlanan ve tahsil olunan vekâlet ücretlerindenhak ettiği tutarın ödenmesi talebine ilişkindir. İtiraz konusu ibare ile itirazkonusu bölümün “…için (10.000) gösterge rakamının, memur aylıklarınauygulanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının onikikatını geçemez.” kısmı ise KHK kapsamındaki kurumlarda görev yapanavukatların yanı sıra söz konusu bentte sayılan ve bakılmakta olan davadauygulanma imkânı bulunmayan hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri, muhakematmüdürü yönünden de geçerli ortak kural niteliği taşımaktadır. Bu itibarlaitiraz konusu kuralların esasına ilişkin incelemenin “...avukatlar...”ibaresi ile sınırlı olarak yapılması gerekir.
5. Açıklanan nedenlerle 26/9/2011 tarihli ve 659 sayılıGenel Bütçe Kapsamındaki Kamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde HukukHizmetlerinin Yürütülmesine İlişkin Kanun Hükmünde Kararname’nin 14. maddesinin(2) numaralı fıkrasının;
A. (b) bendindeyer alan “Ödenecek vekalet ücretinin yıllık tutarı;…” ibaresinin,
B. (b) bendinin “…avukatlariçin (10.000) gösterge rakamının, memur aylıklarına uygulanan katsayı ileçarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarının oniki katını geçemez.” bölümünün,
esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin “…avukatlar…”ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Gülbin AYNUR tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu KHK kuralı, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunlarıngerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
A. KHK’ların Yargısal Denetimiile 6771 Sayılı Kanun’la Yapılan Anayasa Değişikliğinin Yargısal Denetime EtkileriHakkında Genel Açıklama
7. Türkiye Büyük Millet Meclisinin (TBMM) daha öncekihükûmet sisteminde yer alan Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisiverebileceğini hükme bağlayan ve KHK’ların hukuksal rejimini düzenleyenAnayasa’nın 91. maddesi 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye CumhuriyetiAnayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 9/7/2018 tarihinde yürürlüğegiren 16. maddesiyle yürürlükten kaldırılmış, böylece KHK çıkarılabilmeimkânına anayasal olarak son verilmiştir.
8. Buna karşılık 6771 sayılı Kanun’la Anayasa’ya eklenengeçici 21. maddenin (F) fıkrasının birinci cümlesinde “Bu Kanunun yürürlüğegirdiği tarihte yürürlükte bulunan kanun hükmünde kararnameler, tüzükler,Başbakanlık ve Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan yönetmelikler ile diğerdüzenleyici işlemler yürürlükten kaldırılmadıkça geçerliliğini sürdürür” denilmeksuretiyle Anayasa’nın 91. maddesinin yürürlükten kaldırılma tarihine kadarçıkarılmış ve yürürlükte bulunan KHK’ların geçerliliklerini sürdürmeye devamedeceği hükme bağlanmıştır.
9. Anılan fıkranın ikinci cümlesinde ise “Yürürlüktebulunan kanun hükmünde kararnameler hakkında 152 nci ve 153 üncü maddelerinuygulanmasına devam olunur” hükmüne yer verilmiştir. Söz konusu cümledeKHK’ların iptal davası yoluyla Anayasa’ya aykırılığının ileri sürülebilmesineilişkin Anayasa’nın 150. ve 151. maddelerine açıkça yer verilmemiş ise deanılan hükmü yorumlayan Anayasa Mahkemesi iptal davası yönünden de olağanKHK’lara ilişkin yargısal denetim yetkisinin devam ettiğini kabul etmiştir(AYM, E.2018/114, K.2018/91, 25/9/2018, §§ 8, 9).
10. Anayasa’nın 148. maddesinin birincifıkrasının 6771 sayılı Kanun’la değiştirilmeden önceki hâlinde AnayasaMahkemesinin KHK’ların Anayasa’ya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunudenetleyeceği kurala bağlanmış ve 2017 yılında yapılan söz konusu Anayasadeğişikliği ile KHK rejimine son verilmeden önce Anayasa Mahkemesi Anayasa’nınmülga 91. maddesini ölçü norm olarak esas alarak bu madde uyarınca KHK’larıyetki kanununa dayanıp dayanmadığı, yetki kanununun kapsamında olup olmadığı veyasak alan içinde kalıp kalmadığı hususlarında denetime tabi tutmuştur.Anayasa’nın geçici 21. maddesinin (F) bendinin ikinci cümlesinde KHK’larlailgili denetim yetkisinin devamı öngörülmekle birlikte söz konusu denetimdemülga normların ölçü norm olarak dikkate alınıp alınamayacağı hususunda birhükme yer verilmemiştir.
11. Bu bağlamda mülganormların niteliklerini dikkate alan Anayasa Mahkemesi mevcut KHK’larınAnayasa’ya uygunluk denetiminde Anayasa’nın mülga 91. maddesinin ölçü normolarak dikkate alınmaya devam edilmesi gerektiğine karar vermiştir. Karardaiçerik bakımından Anayasa’ya uygunluk denetiminde Anayasa’nın üstünlüğü vebağlayıcılığı ilkesi gereğince kural olarak denetimin yapıldığı tarihteyürürlükte bulunan normların ölçü norm olarak dikkate alınacağı ancak anayasayargısı denetimine tabi bir norm, oluşturulduğu süreçte geçerli olan yetkikuralları esas alınarak vücut bulduğundan bu unsura ilişkin denetimin-yürürlükten kalkmış olsa dahi- o tarihteki kurallar esas alınarak yapılmasıgerekeceği ifade edilmiştir. Geçerliliğini sürdüren ve yetki unsuru bakımındanda anayasal denetime tabi olan KHK’ların çıkarılması sırasındaki anayasalyetkinin kaynağını, ilga edilmiş olsa da Anayasa’nın 91. maddesinin teşkilettiği, bu itibarla KHK çıkarma yetkisinin Anayasa’ya uygun olarak kullanılıpkullanılmadığı yönünden yapılacak denetimin ancak söz konusu anayasal yetkinintanımlandığı, konu yönünden kapsam ve sınırlarının çizildiği normun ölçüalınması suretiyle gerçekleştirilecek bir inceleme ile mümkün olabileceğibelirtilmiştir (AYM, E.2018/122, K.2020/14, 19/2/2020, §§ 11, 12).
12. Açıklanan nedenlerle mevcut KHK’larınAnayasa’nın mülga 91. maddesine uygunluğunun denetlenmesi gerekir.
13. Anayasa’nın mülga 91. maddesinde düzenlenen KHK’larişlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan bu kuralların yargısaldenetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa Mahkemesine verilmiştir.Anılan maddede KHK’ların Anayasa’ya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunundenetlenmesinden söz edilmekte olup Anayasa’ya uygunluk denetiminin içineKHK’nın yetki kanunu kapsamında olup olmadığının denetimi de girmektedir. ÇünküAnayasa’nın mülga 91. maddesinde Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanunundabelirtilen sınırlar içinde KHK çıkarma yetkisinin verilmesi öngörülmüştür. Sözkonusu yetkinin dışına çıkılması, KHK’yı Anayasa’ya aykırı duruma getirir. Dolayısıyla yargısal denetimde KHK’nınyetki kanunu kapsamında olup olmadığı sorununun da çözümlenmesi gerekir.
14. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’dan alanolağanüstü hâl KHK’larından farklı olarak olağan dönemlerdeki KHK’ların biryetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle KHK’lar ile dayandıkları yetkikanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nın yetki kanunu ile olan bağı,KHK’yı aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nınAnayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, Anayasa’ya uygunluğunun ön koşuludur.Bir yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptaledilen KHK’ların içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bunlarınAnayasa’ya uygunluğundan söz edilemez.
15. KHK’ların Anayasa’ya uygunluk denetimi, kanunlarındenetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde “Kanunlar Anayasayaaykırı olamaz” denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde, onlarınyalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadığı saptanır. KHK’lar ise konu,amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem deAnayasa’ya uygun olmak zorundadır.
16. Anayasa’nın mülga 91. maddesinde kimi konularınKHK’larla düzenlenmesi yasaklanmıştır. Anılan maddenin birinci fıkrasında “...sıkıyönetimve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri iledördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmündekararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural uyarınca TBMM, BakanlarKuruluna ancak KHK ile düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHKçıkarma yetkisi verebilir.
B. Anlam ve Kapsam
17. 659 sayılı KHK’da TBMM, Cumhurbaşkanlığı, AnayasaMahkemesi, Yargıtay, Danıştay ve Hâkimler ve Savcılar Kurulu ve Sayıştay dadâhil olmak üzere genel bütçe kapsamındaki tüm kamu idareleri ile özel bütçeliidarelerde hukuk hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin usul ve esaslardüzenlenmiştir. Bu çerçevede KHK’nın6. maddesinde adli ve idari yargıda, icra mercileri ve hakemler nezdinde anılanidareleri vekil sıfatıyla doğrudan temsil yetkisinin avukatların yanında, hukukbirimi amirleri, hukuk müşavirleri ve muhakemat müdürlerine ait olduğu belirtilmiş; itirazkonusu kuralın da yer aldığı 14. maddesinde ise anılan kişiler tarafından takip edilen davalarınidareler lehine neticelenmesi hâlinde, temsil ve takip edilen dava ve işlerdeilgili mevzuata göre hükmedilmesi gereken tutar üzerinden idareler lehinevekâlet ücreti takdir edilmesi öngörülmüştür.
18. Anılan maddede ayrıca idareler lehine karara bağlananve tahsil olunan vekâlet ücretlerinin hukuk biriminin bağlı olduğu idareninmerkez teşkilatında bir emanet hesabında toplanması ve idare hukuk birimindefiilen görev yapan personele ödenmesi hükme bağlanmış, bu ödemenin hangi usulve sınırlar içinde yapılacağı belirlenmiştir. Buna göre vekâlet ücretinin%55’inin dava ve icra dosyasını takip eden hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri,muhakemat müdürü veya avukata; %40’ının ise dağıtımın yapıldığı yıl içinde altıaydan fazla süreyle hukuk biriminde fiilen görev yapmış olmak şartıyla hukukbirimi amiri, hukuk müşaviri, muhakemat müdürü ve avukatlara eşit olaraködenmesi gerekmektedir. Dolayısıyla anılan personel sadece kendisinin takipettiği dava ve icra dosyalarıyla sınırlı olmaksızın idare lehine kararabağlanan ve tahsil olunan vekâlet ücretlerinden de belirli bir oran dâhilindeyararlanabilmektedir.
19. Maddenin (2) numaralı fıkrasının itiraz konusukuralın da yer aldığı (b) bendinde ise söz konusu personele yukarıda belirtilenoranlar çerçevesinde dağıtılması öngörülen vekâlet ücreti tutarına bir üstsınır getirilmiştir. Anılan bentte hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri,muhakemat müdürü veya avukatların her biri için ödenecek vekâlet ücretininyıllık tutarının 10.000 gösterge rakamının memur aylıklarına uygulanacakkatsayı ile çarpımı sonucu bulunacak aylık brüt tutarın on iki katınıgeçemeyeceği hükme bağlanmış olup kural “…avukatlar…” ibaresi ilesınırlı olarak incelenmiştir.
20. Söz konusu fıkranın (c) bendinde de yapılan dağıtımsonunda arta kalan tutarın yine hukuk biriminde görev yapan fakat yukarıdabelirtilen sınırı dolduramamış olan hukuk birimi amiri, hukuk müşaviri,muhakemat müdürü veya avukatlara ödenmesi öngörülmüştür. Bu suretle daha öncesınırı dolduramamış bu personele yapılacak dağıtım sonunda da bir tutarınartması hâlinde artan bu tutarın üçüncü bütçe yılı sonunda ilgili idareninbütçesine gelir olarak kaydedilmesi öngörülmüştür.
21. Bu itibarla yıl içinde emanet hesabında toplananvekâlet ücreti tutarı daha fazla olsa dahi söz konusu personel belirtilensınırı doldurduysa artık kendisine bu hesaptan herhangi bir ödemeyapılamayacaktır. Dolayısıyla böyle bir durumda, toplanan vekâlet ücretitutarının tamamı anılan personele dağıtılmamış olmaktadır.
22. Öte yandan madde ile öngörülen vekâlet ücreti dağıtımusulüne ve sınırlamasına tabi olan avukatlar anılan idarelerin hukukbirimlerinde kamu görevlisi sıfatıyla görev yapan avukatlardır. Nitekimmaddenin (3) numaralı fıkrasında hizmet satın alma suretiyle dava ve icradosyalarında idareyi temsil etmiş olan, diğer bir deyişle idare bünyesinde kamugörevlisi olarak çalışmayan avukatların bu maddenin kapsamı dışında olduğuaçıkça ifade edilmiştir.
C. İtirazın Gerekçesi
23. Başvuru kararında özetle, itiraz konusu kuralın malihaklara ilişkin düzenleme öngörmesi nedeniyle yetki kanunu kapsamında olmadığıbelirtilerek Anayasa’nın mülga 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Ç. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Kuralın Anayasa’nın Mülga 91. Maddesi Yönündenİncelenmesi
24. İtiraz konusu kuralın Anayasa’nın mülga 91. maddesineaykırı olduğu iddiaları daha önce KHK’nın tümünün ve ayrı ayrı tüm maddelerininAnayasa’ya aykırı olduğunun ileri sürülmesi üzerine Anayasa Mahkemesinceincelenmiştir. Anılan davada KHK’nın diğer bazı maddelerinin yanı sıra itirazkonusu kuralın da yer aldığı 14. maddesinin;
- Cumhurbaşkanlığı, TBMM, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay,Danıştay, Sayıştay ve Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu yönünden, anılanidarelerin 6/4/2011 tarihli ve 6223 sayılı KamuHizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini SağlamakÜzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile KamuGörevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamına giren birbakanlık olmadığı gibi bir bakanlığın bağlı, ilgili ya da ilişkili kuruluşu daolmadığı gözetilerek Yetki Kanunu kapsamında olmadığı gerekçesiyle iptaline,
- Kalan kurumlar yönünden ise Yetki Kanunu kapsamındaolduğu ve yasak alanda düzenleme içermediği gerekçesiyle Anayasa’nın mülga 91.maddesine aykırı olmadığından iptal isteminin reddine,
karar verilmiştir (AYM, E.2011/145, K.2013/70, 6/6/2013).
25. Söz konusu karar 23/11/2013tarihli ve 28830 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır. Karardakuralın içerik yönünden Anayasa’ya uygunluğu ise denetlenmemiştir.
26. 659 sayılı KHK’nın “Amaç ve kapsam” başlıklı1. maddesinin ilk hâli “Bu Kanun Hükmünde Kararnamenin amacı; genel bütçekapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idarelerin hukuk hizmetlerininetkili, verimli ve usul ekonomisine uygun şekilde yerine getirilmesine ve buhizmetlerin yürütülmesinde uygulama birliğinin sağlanmasına yönelik usul veesasların belirlenmesidir.” şeklinde iken anılan maddeye 12/7/2013 tarihlive 6495 sayılı Kanun’un 71. maddesiyle “(Türkiye Büyük Millet Meclisi,Cumhurbaşkanlığı, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Hâkimler ve SavcılarYüksek Kurulu ve Sayıştay dâhil)” ibaresi eklenmiştir. Öte yandan11/12/2010 tarihli ve 6087 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kurulu Kanunu’nun ek 1.maddesinde diğer mevzuatta Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kuruluna yapılanatıfların Hâkimler ve Savcılar Kuruluna yapılmış sayılacağı hükmebağlanmıştır.
27. Bu itibarla 659 sayılı KHK’nın ilgili hükümlerininCumhurbaşkanlığı, TBMM, Anayasa Mahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Sayıştay veHâkimler ve Savcılar Kurulu yönünden, Yetki Kanunu kapsamında olmadığıgerekçesiyle iptal edilmesine ilişkin söz konusu karar sonrasında anılankurumların KHK’nın kapsamını belirleyen 1. maddesine bir kanun hükmü ileeklenmiş olduğu görülmektedir. Kanun ile eklenen söz konusu ibarelerin artıkbir KHK kuralı olmaması karşısında KHK’nın ve dolayısıyla itiraz konusukuralın, anılan kurumlar yönünden Yetki Kanunu ile bağı kesilmiştir. Buitibarla kuralın kanun hükmü ile eklenen anılan kurumlar yönünden Anayasa’nınmülga 91. maddesiyle ilgisi kalmadığından kuralın bu kapsamda bir incelemeyetabi tutulması da mümkün değildir.
28. Bununla birlikte kuralın KHK kuralı niteliğinitaşımaya devam eden Cumhurbaşkanlığı, Türkiye Büyük Millet Meclisi, AnayasaMahkemesi, Yargıtay, Danıştay, Sayıştay ve Hâkimler ve Savcılar Kurulu dışındakalan kurumlar yönünden Anayasa’nın mülga 91. maddesiyle ilgisi devametmektedir.
29. Anayasa Mahkemesi yukarıda yer verilen 19/2/2020tarihli ve E.2018/122, K.2020/14 sayılı kararında bir kuralın Anayasa’nın mülga91. maddesi yönünden daha önce denetlenmiş olmasının aynı madde uyarıncayeniden denetlenmesine engel teşkil etmediğini kabul etmiştir. Anılan karardaKHK’ların Anayasa’nın mülga 91. maddesine uygun olup olmadığına ilişkindenetimin bir defayla sınırlandırılmasının KHK’ya ilk denetiminden sonra sözkonusu Anayasa hükmü karşısında dokunulmazlık tanınması anlamına geleceği,bunun ise her şeyden önce temel amacı normların Anayasa’ya uygunluk denetimininyapılması ve Anayasa’ya aykırı olan kuralların sistemden ayıklanması olananayasa yargısının belirtilen amacı ile bağdaşmadığı değerlendirmesine yerverilmiştir. Ayrıca KHK’ların, çoğu kez henüzuygulanmadığı bir dönemde Anayasa’nın mülga 91. maddesi yönünden denetimlerininiptal davası yoluyla yapıldığına dikkat çekilmiş; bu bağlamda bazı kurallarındinamik toplumsal yaşamdaki değişim ve gelişmelere uygun olarak iptal davasındaöngörülenden farklı bir anlam ve kapsam kazanmasının, özellikle KHK’lar içinyasak alan teşkil eden ilgili Anayasa maddelerinin, bu maddelerdeki kavram vemüesseselerin zaman içinde farklı yorumlanabilmesinin, bunun da Anayasa’nınmülga 91. maddesi kapsamında yapılan değerlendirmelerin değişmesine nedenolmasının ihtimal dâhilinde olduğu vurgulanmıştır. Bu itibarla anılan maddeyönünden sadece bir kez denetim yapılabileceğinin kabulünün Anayasa’yaaykırılığı çok açık bir şekilde görülebilen bir KHK kuralının hukuk düzenindesonuç doğurmaya devam etmesine yol açabileceği belirtilmiştir (AYM,E.2018/122, K.2020/14, 19/2/2020, §§ 14, 15).
30. Ayrıca aynı kararda, Anayasa’nın 152. maddesinindördüncü fıkrasında öngörülen on yıllık başvuru yasağının mülga 91. maddeyönünden yapılacak denetimler bakımından da geçerli olduğu sonucunaulaşılmıştır. Belirtilen hususa ilişkin olarak kararda, anılan yasağınAnayasa’nın mülga 91. maddesi uyarınca yapılacak denetimler yönünden de geçerliolmasının hukuki istikrarın sağlanması için gerekli olduğu, bu bağlamdaAnayasa’nın hangi maddesi yönünden denetim yapıldığı hususunun, amacı hukukiistikrarı sağlamak olan söz konusu yasağın uygulanması bakımından bir önem arzetmediği, öte yandan belirtilen denetim yasağı yönünden Anayasa’nın mülga 91.maddesinin diğer maddelerinden ayrı değerlendirilmesini gerektiren herhangi birsebebin de bulunmadığı belirtilmiştir. Buna göre Anayasa Mahkemesinin bir KHKkuralı hakkında işin esasına girerek verdiği ret kararının Resmî Gazete’deyayımlanmasından itibaren on yıl geçmedikçe aynı kuralın Anayasa’nın 91.maddesine aykırılığı iddiasıyla başvuru yapılamaz (AYM, E.2018/122, K.2020/14,19/2/2020, §§ 18, 19).
31. Söz konusu kararda anayasa yargısı bakımından işinesasına girilmesi kavramı üzerinde de durulmuş ve anılan kavramın denetimekonu edilen kuralda öngörülen düzenlemenin Anayasa’ya aykırı olup olmadığınınincelenmesi anlamına geldiği belirtilmiştir. KHK’ların Anayasa’nın mülga 91.maddesinde belirtilen yasak alanlarda düzenleme içermemesinin, bir yetkikanununa dayanmasının ve yetki kanunu kapsamında olmasının onların taşımasıgereken anayasal bir nitelik, dolayısıyla bir Anayasa’ya uygunluk kriteriolduğu, bu itibarla KHK’ların Anayasa’ya aykırı olmaması için sadece içerikdeğil aynı zamanda anılan nitelikleri itibarıyla da Anayasa’ya aykırı olmamasıgerektiği belirtilen kararda, bu durumun KHK’ların Anayasa’ya uygunlukdenetiminin Anayasa’nın mülga 91. maddesindeki anılan ölçütler ve içerikyönünden olmak üzere iki aşamada gerçekleştirilmesini gerekli kıldığı ifadeedilmiştir. Sonuç olarak KHK’ların Anayasa’nın mülga 91. maddesi yönündenyapılan denetiminin de Anayasa’ya uygunluk denetiminin bir parçası olduğu, buitibarla KHK’ların içerik yönünden denetimi sonucunda verilen kararların yanısıra henüz içerik bakımından bir değerlendirme yapılmaksızın anılan maddedekiölçütler yönünden denetimi üzerine verilen kararların da Anayasa’nın 152.maddesinin dördüncü fıkrası bağlamında işin esasına girilerek verilen kararkapsamında olduğu belirtilmiştir (AYM, E.2018/122, K.2020/14, 19/2/2020, §§20-23).
32. Anayasa Mahkemesinin itiraz konusu kurala ilişkinyukarıda değinilen 6/6/2013 tarihli kararında kuralın Anayasa’nın mülga 91.maddesi yönünden denetime tabi tutulduğu ve bu hususa ilişkin Anayasa’yaaykırılık iddialarının reddedildiği görülmektedir. Yukarıda yer verilenaçıklamalar çerçevesinde Anayasa Mahkemesinin itiraz konusu kurala ilişkin sözkonusu kararı işin esasına girilerek verilmiş bir ret kararıdır.
33. İtiraz konusu kurala ilişkin anılan ret kararınınResmî Gazete’de yayımlandığı 23/11/2013 tarihinden başlayarak geçmesi gereken onyıllık süre henüz dolmamıştır. Bu itibarla Anayasa’nın 152. maddesinin dördüncüfıkrası gereğince kuralın Anayasa’nın mülga 91. maddesi yönünden esasınınincelenmesine imkân bulunmamaktadır.
34. Açıklanannedenlerle kurala yönelik itiraz başvurusunun Anayasa’nın mülga 91. maddesiyönünden Anayasa’nın 152. maddesinin dördüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un41. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince reddi gerekir.
b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
35. Yargısal denetimde bir KHK’nın mülga 91. maddedekiölçütler yönünden Anayasa’ya uygun bulunması ve bu kapsamda bir ret kararınınverilmesi onun anayasallık denetiminin tamamlanması için yeterli değildir.Başka bir ifadeyle mülga 91. maddedeki ölçütler yönünden Anayasa’ya uygunbulunan KHK’ların aynı denetimde içerik itibarıyla da Anayasa’ya uygun olupolmadığının ayrıca saptanması gerekir. Öte yandan ileri sürülen gerekçeylebağlı olmayan Anayasa Mahkemesinin kuralı içerik yönünden denetlemesi için buhususta bir Anayasa’ya aykırılık iddiasında bulunulmuş olması da zorunludeğildir.
36. Ancak Anayasa Mahkemesinin kimi kararlarında, sadeceAnayasa’nın mülga 91. maddesi yönünden Anayasa’ya aykırılığı ileri sürülen vebu yönüyle incelenerek Anayasa’ya uygun bulunan bazı KHK kurallarının ayrıcaiçerik denetimleri yapılmamıştır. Nitekim itiraz konusu kuralın yer aldığı 659sayılı KHK da anayasallık denetimi bu şekilde gerçekleştirilmiş olanKHK’lardandır (bkz. AYM, E.2011/145, K.2013/70, 6/6/2013). Anayasa Mahkemesininbelirtilen inceleme yöntemini benimsediği geçmiş uygulamaları kapsamında sadecemülga 91. maddedeki ölçütler yönünden denetlenmek suretiyle Anayasa’ya aykırıolmadığına karar verilen KHK kurallarının, içerik denetimleri yapılmadığındananayasallık denetiminin tamamlanmış olduğundan söz edilemez. Bu sebeple dahaönce sadece Anayasa’nın mülga 91. maddesindeki ölçütler yönünden denetime tabitutulmuş ve anılan maddeye aykırı görülmemiş olan KHK’lara ilişkin söz konusuret kararları üzerine aynı kuralın içerik yönünden Anayasa’ya aykırılığı iddiasıylayapılacak başvurular bakımından on yıllık sürenin geçmiş olması şartıaranmamalıdır.
37. Bu bağlamda 6/6/2013 tarihli karardaitiraz konusu kuralın içerik denetimi yapılmamış olduğundan yukarıda yerverilen açıklamalar çerçevesinde içerik yönünden Anayasa’ya uygunlukdenetiminin yapılması gerekmektedir.
38. 6216 sayılıKanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisinedeniyle Anayasa’nın 2. ve 128. maddeleri yönünden incelenmiştir.
39. Anayasa’nın 128. maddesinde; devletin kamu iktisaditeşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekligörevlerinin memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği, memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerininkanunla düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
40. Anayasa Mahkemesinin çok sayıdakararında belirtildiği üzere Anayasa'nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceğiöngörülen bir konunun, Anayasa'nın mülga 91. maddesinin birinci fıkrasınınaçıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa'nın mülga 163.maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe KHK iledüzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz. Buitibarla kurum avukatlarına ödenecek vekâlet ücreti tutarı için bir üst sınıröngören kuralın KHK ile düzenlenmesinin Anayasa'nın 128. maddesinin memurlarınve diğer kamu görevlilerinin özlük işleriyle ilgili düzenlemelerin kanunlayapılması gerektiğine ilişkin hükmüne aykırılık oluşturmayacağı açıktır.
41. Öte yandan Anayasa Mahkemesinin sıkça vurguladığıgibi kanunilik ölçütünün sağlandığından söz edilebilmesi için kanunun şeklenvar olması yeterli olmayıp yasal kurallar keyfîliğe izin vermeyecek şekildebelirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmalıdır. Esasen kanunun buniteliklere sahip olması Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukukdevleti ilkesinin de bir gereğidir. Dolayısıyla Anayasa’nın 128. maddesinde yerverilen kanunilik ölçütü, Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına alınan hukukdevleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır (aynı yöndeki değerlendirme için bkz.AYM, E.2018/88, K.2020/24, 11/6/2020 §§ 13, 14).
42. Hukuk devletinde, kanuni düzenlemelerin hem kişilerhem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecekşekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamuotoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir.Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuk güvenliğinin sağlanmasıbakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilirolmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini,devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerdenkaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154).
43. İtiraz konusu kuralla vekâlet ücreti olaraködenebilecek tutar için öngörülen üst sınırın açık, net ve hesaplanabilir birformülle ifade edildiği görülmektedir. Bu yönüyle kuralın belirsiz veöngörülemez olduğundan söz edilemez. Dolayısıyla kuralın Anayasa’nın 128.maddesinin ikinci fıkrasında düzenlenen kanunilik ölçütüne aykırı olmadığısonucuna ulaşılmıştır.
44. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilenhukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyupgüçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli birhukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuk güvenliğini sağlayan,Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarınaegemen kılan, Anayasa ve kanunlarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açıkolan devlettir.
45. Anayasa’nın anılan maddesindebelirtilen hukuk devletinde KHK’ların kamu yararı gözetilerek çıkarılmasızorunludur. KHK’ların kamu yararının sağlanması amacına yönelik olması, genel,objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi hukukdevleti olmanın gereğidir. Bu nedenle KHK ile yapılan hukuki düzenlemelerdetakdir yetkisinin anayasal sınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararıölçütleri gözönünde tutularak kullanılması gerekir.
46. Taraf olduğu bir davanın ya da icratakibinin idarenin lehine sonuçlanmasında idarenin temsilcisinin dosyayasunduğu hukuki katkının önemi yadsınamaz. Bununla birlikte temsilci tarafındandosyaya gerekli ve yeterli katkı sunulmuş olsa dahi farklı hususlara bağlıolarak yargılamanın idarenin aleyhine sonuçlanması da mümkündür.
47. Öte yandan bir dava veya takibinyargı merciince karara bağlanma süresi ilgili mevzuat hükümlerine ya dauyuşmazlığın niteliğine göre değiştiği gibi lehine sonuçlanmış bir dosyadaidare adına vekâlet ücretine hükmedilip hükmedilmeyeceği ya da hükmedilecekvekâlet ücretinin nispi mi maktu mu olacağı ve miktarı gibi hususlar da yinedavanın türüne ve Avukatlık Asgari Ücret Tarifesinin ilgili hükümlerine görefarklılık gösterebilmekte, ücretin tahsil edilme zamanı da dosyaya bağlı olarakdeğişebilmektedir.
48. Bu itibarla vekâletücreti dağıtımına esas yıl bazında, idarenin taraf olduğu ve hukuk birimindegörev yapan temsile yetkili personelin takip ettiği her bir dava ve icradosyasından vekâlet ücreti tahsil edilmesine ya da vekâlet ücreti tahsil edilendosyalarda da bu ücret miktarının her zaman aynı olmasına fiilen imkânbulunmadığı açıktır. Buna bağlı olarak aynı birimde aynı işi yapan her birkişiye dağıtılan vekâlet ücreti miktarları arasında makul kabul edilemeyecekölçüde farklılıklar oluşması ise adalet ve hakkaniyet duygularını zedeleyeceğigibi çalışma barışının bozulmasına ve verimliliğin azalmasına da nedenolabilecektir.
49. KHK’nın 14. maddesinde sayılan personelin -bizzat kendisinin takipettiği davalarda daha yüksek oranda olmak üzere- ancak sadece bu davalarlasınırlı olmaksızın idare lehine karara bağlanan ve tahsil olunan tüm vekâletücretlerinden belirli bir oranda yararlanabilmesinin öngörüldüğü, bu suretleaynı birimde aynı hizmeti yapan personelin her yıl bazında söz konusu ücrettendengeli bir şekilde faydalanmasının sağlandığı anlaşılmaktadır.
50. Keza itiraz konusu kuralla yıllık tutara bir üstsınır getirilmesinin de bizzat takip ettiği davalardan daha yüksek orandavekâlet ücreti alma imkânına sahip olmuş personelle o yıl için aynı imkânasahip olamayan diğer personel arasındaki ücret dengesinin sağlanmasında, başkabir ifadeyle söz konusu ücretin paylaşımında meydana gelebilecek birhakkaniyetsizliğin önlenmesinde ve böylece ilgili tüm personel açısından ücretadaletinin temin edilmesinde etkili olacağı anlaşılmaktadır.
51. Aynı birimde aynı işi yapan personel arasındahakkaniyetin ve ücret adaletinin sağlanmasının işyerlerinde çalışma barışınıntemin edilmesine katkıda bulunmayacağı söylenemez. Diğer yandan çalışmabarışının temin edilmesinin iş verimliliğinin sağlanmasına ve böylece hizmetinetkin bir şekilde yürütülmesine, dolayısıyla kamu yararına hizmet edeceğişüphesizdir. Bu itibarla kamu yararı amacına yönelik olduğu anlaşılan kuralınAnayasa’nın 2. maddesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır.
52. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2. ve 128.maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
IV. HÜKÜM
26/9/2011 tarihli ve 659 sayılı Genel Bütçe KapsamındakiKamu İdareleri ve Özel Bütçeli İdarelerde Hukuk Hizmetlerinin Yürütülmesineİlişkin Kanun Hükmünde Kararname’nin 14. maddesinin (2) numaralı fıkrasının (b)bendinde yer alan;
A. “...avukatlar...”ibaresine yönelik itiraz başvurusunun Anayasa’nın mülga 91. maddesi yönündenAnayasa’nın 152. maddesinin dördüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un41. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince REDDİNE,
B. “...avukatlar...”ibaresinin içeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE,
22/10/2020 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI