Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2020/103, K.2023/68 Sayılı Karar - 05/04/2023

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2020/103

Karar Sayısı : 2023/68

Karar Tarihi : 5/4/2023

R.G.Tarih-Sayı :25/7/2023-32259

İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL ve Engin ÖZKOÇ ilebirlikte 135 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 28/10/2020 tarihli ve 7255 sayılı Gıda, Tarım ve OrmanAlanında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun’un;

A. 1.maddesiyle 8/6/1942 tarihli ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkilerİnhisarı Kanunu’nun 7. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (f) bendinin,

B. 3.maddesiyle 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu’nun 1. maddesininikinci fıkrasına eklenen (K) bendinde yer alan “…alan büyüklüğünebakılmaksızın…” ibaresinin,

C. 4.maddesiyle 6831 sayılı Kanun’un 18. maddesinin birinci fıkrasının birincicümlesine eklenen “…; bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıklarıkurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, ormanalanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarakişlenmesi amacıyla tesis kurulmasına…” bölümünün,

Ç. 9.maddesiyle 4/4/2001 tarihli ve 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun 2/A maddesineeklenen dördüncü fıkrada yer alan “…suretlerini alabilir,…” ve “…hertürlü teknolojik imkândan yararlanabilir.” ibarelerinin,

D. 14.maddesiyle 3/1/2002 tarihli ve 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve AlkolPiyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun’a eklenen geçici 9. maddenin birincifıkrasının birinci cümlesinin,

E. 21.maddesiyle 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi KullanımıKanunu’nun 13. maddesine eklenen dördüncü fıkranın ikinci cümlesinin,

F. 22.maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un 14. maddesine eklenen dördüncü fıkranın ikincicümlesinin,

G. 24.maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 20.maddesinin üçüncü fıkrasının;

1.İkinci cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresinin,

2.Üçüncü cümlesinde yer alan “…aktarılan paylarından kesilerek,…”ibaresinin,

Ğ. 25.maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 21.maddesinin üçüncü fıkrasının;

1.İkinci cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresinin,

2.Üçüncü cümlesinde yer alan “…aktarılan paylarından kesilerek,…”ibaresinin,

H. 31.maddesininbirinci fıkrasının (a) bendinin,

Anayasa’nın 2., 5., 13., 20., 35., 44., 45.,48., 56., 90., 123., 127., 166. ve 169. maddelerine aykırılığı ileri sürülerekiptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ

Kanun’un iptali talep edilen kuralların da yer aldığı;

1. 1. maddesiyle4250 sayılı Kanun’un 7. maddesinin (f) bendinineklendiği birinci fıkrasının ilgili kısmı şöyledir:

 “Cezalar

Madde 7- (Mülga: 27/3/1969-1137/37-1 md.; Yenidendüzenleme: 24/5/2013-6487/3 md.)

Bu Kanunun 6 ncı maddesinin;

…

f)(Ek:28/10/2020-7255/1 md.) Beşinci fıkrasının üçüncü cümlesindeki yasağaaykırı hareket edenlere, altmış beş bin Türk Lirasından üç yüz yirmi bin TürkLirasına kadar,

idari para cezası verilir.”

2. 3.maddesiyle 6831 sayılı Kanun’un 1. maddesinin (K) bendinin eklendiği ikincifıkrasının ilgili kısmı şöyledir:

“Ancak:

…

K) (Ek: 28/10/2020-7255/3 md.) Orman sınırları dışındaolup, alan büyüklüğüne bakılmaksızın sahipli arazilerde, ekim ve dikimyolu ile yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarla örtülü yerler,

orman sayılmaz.”

3. 4. maddesiyle 6831 sayılı Kanun’un 18. maddesinin birincicümlesine bölümün eklendiği birinci fıkrasışöyledir:

 “Madde 18-(Değişik: 19/4/2018-7139/11 md.)

Devlet ormanlarında; arkeolojik kazı ve restorasyonyapılmasına ve bu alanların kullanımına, tarihi eserlerin restorasyonu vekorunması için gerekli tesislere, odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibiişletilmesinde ağaç kullanılan ocakların açılmasına, (…) ve göl, baraj ve denizyüzeyinde yapılan balık üretimi için karada yapılması mecburi tesislere veyeraltında depolama alanı kurulmasına; bozuk orman alanlarında ormanbitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitkiyetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya dayarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına Orman GenelMüdürlüğünce bedeli alınarak yirmidokuz yıla kadar izin verilebilir. Bu süresonunda her türlü bina ve tesis eksiksiz ve bedelsiz olarak Orman GenelMüdürlüğü tasarrufuna geçer ve söz konusu bina ve tesisler Orman GenelMüdürlüğü ihtiyaçları için kullanılabilir veya kiraya verilmek suretiyledeğerlendirilebilir. (Ek cümle:28/10/2020-7255/4 md.) Ancak saha teslimindenitibaren iki yıl içinde tesislerin işletmeye alınmaması hâlinde izin iptaledilir.”

4. 9. maddesiyle 4634 sayılı Kanun’un 2/A maddesine eklenendördüncü fıkra şöyledir:

 “(Ekfıkra:28/10/2020-7255/9 md.) Bakanlık; inceleme, araştırma ve denetim görevikapsamında, her türlü defter, evrak ve belgeleri inceleyebilir ve suretlerinialabilir, yazılı veya sözlü açıklama isteyebilir, bu Kanun kapsamına girenher türlü mallara ilişkin mahallinde inceleme yapabilir, her türlü teknolojikimkândan yararlanabilir.”

5. 14. maddesiyle 4733 sayılı Kanun’a eklenen geçici 9.madde şöyledir:

 “GEÇİCİ MADDE9- (Ek:28/10/2020-7255/14 md.)

6 ncı maddenin onikinci fıkrasında yer alan oran 2022yılı için yüzde onyedi, 2023 yılı için yüzde yirmibir ve 2024 yılı için yüzdeyirmibeş olarak uygulanır.Aykırılık halinde 8 inci maddenin beşinci fıkrasının (ö) bendinde yer alanidari yaptırım uygulanır.”

6. 21. maddesiyle5403 sayılı Kanun’un 13. maddesine eklenen dördüncü fıkra şöyledir:

 “(Ek fıkra:28/10/2020-7255/21 md.) İmar planlarında tarımsal niteliği korunacak alanolarak ayrılan yerler ile kamu yararı kararı alınarak tarım dışı amaçlakullanım izni verilen yerler, yeniden izin alınmaksızın bu amaç dışındakullanılamaz ve planlanamaz. Ancak yerleşim alanlarının gelişim alanıihtiyaçlarını karşılamak için izin verilerek planlanmış alanlarda yeniden izinşartı aranmaz.”

7. 22. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un 14. maddesine eklenendördüncü fıkra şöyledir:

 “(Ek fıkra:28/10/2020-7255/22 md.) Bu madde kapsamında izin verilen yerler, yeniden izinalınmaksızın bu amaç dışında kullanılamaz ve planlanamaz. Ancak yerleşimalanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak için izin verilerekplanlanmış alanlarda yeniden izin şartı aranmaz.”

8. 24. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birliktedeğiştirilen 20. maddesi şöyledir:

 “Tarımsalamaçlı arazi kullanım plan ve projelerine aykırılık durumunda uygulanacakcezalar ve yükümlülükler

Madde 20 – (Başlığı ile Birlikte Değişik:28/10/2020-7255/24 md.)

Tarımsal amaçlı arazi kullanımlarında, tarımsal amaçlıarazi kullanım plân ve projelerine uyulması zorunludur.

Bu plân veya projelere aykırı hareket edilmesi halindevalilikçe resen tespit yaptırılarak sorumlulara; bin Türk Lirasından az olmamakkaydıyla bozulan arazinin her metrekaresi için on Türk Lirası idarî para cezasıuygulanarak projeye uygunluk sağlanması için azami iki ay süre verilir. Büyükova koruma alanlarındaki bu cezalar iki katı olarak uygulanır. Bu süreninsonunda aykırı kullanımların devam etmesi durumunda; valilikçe faaliyetdurdurulur ve birinci cümlede belirtilen idarî para cezası üç katı olarakuygulanır. İzinsiz bütün yapılar, masrafları Bakanlıkça karşılanmak kaydıyla, biray içinde belediyeler veya il özel idarelerince yıkılır ve taşınmazlar tarımsalüretime uygun hale getirilir. Arazinin tarımsal üretime uygun hale getirilmesiiçin yıkım ve temizleme masrafları sorumlulardan Bakanlıkça genel hükümleregöre tahsil edilir.

Hakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ayiçinde belediye veya il özel idarelerince yıkılmayan yapılar, yıkım masraflarıBakanlıkça karşılanmak üzere Bakanlıkça yıkılabilir veya yıktırılabilir. Yıkımmasrafları %100 fazlası ile ilgili belediye veya il özel idaresindentahsil edilir. Bu şekilde tahsil edilememesi halinde ilgisine göre Hazine veMaliye Bakanlığı veya İller Bankası Anonim Şirketi tarafından belediye veya ilözel idaresinin 2/7/2008 tarihli ve 5779 sayılı İl Özel İdarelerine ve BelediyelereGenel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun gereğince aktarılanpaylarından kesilerek, genel bütçeye gelir kaydedilmek üzere takip edenayın sonuna kadar Bakanlık merkez muhasebe birimi hesabına aktarılır.

Verilen iki aylık süre sonunda valiliğin yaptıracağıtespitlerle plân veya projelere uyulduğu ve arazi tahribatının durduğu vetarımsal üretime uygun hale getirildiği belirlenirse sınırlama ve hakmahrumiyetleri ortadan kalkar.”

9. 25.maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 21.maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

 “Tarımarazilerinin amacı dışında kullanılmasına ve toprak koruma projelerineuyulmamasına ilişkin cezalar ve yükümlülükler

Madde 21- (Başlığıile Birlikte Değişik: 28/10/2020-7255/25 md.)

Tarımsal amaçlı yapılarda ve tarım dışı arazikullanımlarında izin alınması ve toprak koruma projelerine uyulması zorunludur.

Tarımsal amaçlı yapılara ve tarım dışı arazi kullanımınaizinsiz başlanılması, alınan izne uygun kullanılmaması veya hazırlanan toprakkoruma projelerine uyulmaması halinde, aşağıdaki işlemler gerçekleştirilir veyaptırımlar uygulanır:

a) Arazi kullanımı için izinsiz işe başlanılması ya daalınan izne uygun kullanılmaması halinde; valilik işi tamamen durdurur, yapılaniş tamamlanmış ise kullanımına izin verilmez. Arazi sahibine veya araziyibozana bin Türk Lirasından az olmamak kaydıyla, kullanılan veya zarar verilenalanın her metrekaresi için on Türk Lirası idarî para cezası verilir. Büyük ovakoruma alanlarında bu ceza iki katı olarak uygulanır. İdarî para cezasınıntebliğinden itibaren bir ay içinde başvurularak 13 üncü veya 14 üncümaddelerdeki izinlerin alınması şartıyla işin tamamlanmasına, bitmiş isekullanımına izin verilebilir. Başvuru yapmayanlara veya izin talepleri uygun görülmeyenlere,izinsiz bütün yapılarını yıkması ve araziyi tarımsal üretime uygun halegetirmesi için iki ay süre verilir. Verilen süre içinde izinsiz yapılarınyıkılmadığı ve arazinin tarımsal üretime uygun hale getirilmediğinin Bakanlıkbirimlerince tespit edilmesi durumunda; valilikçe faaliyet durdurulur ve bubendin ikinci cümlesinde belirtilen idarî para cezası üç katı olarak uygulanır.İzinsiz bütün yapılar, masrafları Bakanlıkça karşılanmak kaydıyla, bir ayiçinde belediyeler veya il özel idarelerince yıkılır ve taşınmazlar tarımsalüretime uygun hale getirilir. Arazinin tarımsal üretime uygun hale getirilmesiiçin yıkım ve temizleme masrafları sorumlulardan Bakanlıkça genel hükümleregöre tahsil edilir.

b) Toprak koruma projelerine aykırı hareket edilmesihalinde valilik tarafından bin Türk Lirasından az olmamak kaydıyla, bozulanarazinin her metrekaresi için on Türk Lirası idarî para cezası uygulanır veprojeye uygunluk sağlanması için azami iki ay süre verilir. Büyük ova korumaalanlarında bu ceza iki katı olarak uygulanır. Bu sürenin sonunda aykırıkullanımların devam etmesi durumunda; valilikçe faaliyet durdurulur, verilenkullanım izni iptal edilir ve bu bendin birinci cümlesinde belirtilen idarîpara cezası üç katı olarak uygulanır. İzinsiz bütün yapılar, masraflarıBakanlıkça karşılanmak kaydıyla, bir ay içinde belediyeler veya il özelidarelerince yıkılır ve taşınmazlar tarımsal üretime uygun hale getirilir.Arazinin tarımsal üretime uygun hale getirilmesi için yıkım ve temizlememasrafları sorumlulardan Bakanlıkça genel hükümlere göre tahsil edilir.

İkinci fıkranın (a) ve (b) bentleri uyarınca hakkındayıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde belediye veya il özelidarelerince yıkılmayan yapılar, yıkım masrafları Bakanlıkça karşılanmak üzereBakanlıkça yıkılabilir veya yıktırılabilir. Yıkım masrafları %100 fazlasıile ilgili belediye veya il özel idaresinden tahsil edilir. Bu şekildetahsil edilememesi halinde ilgisine göre Hazine ve Maliye Bakanlığı veya İllerBankası Anonim Şirketi tarafından belediye veya il özel idaresinin 5779 sayılıKanun gereğince aktarılan paylarından kesilerek, genel bütçeye gelirkaydedilmek üzere takip eden ayın sonuna kadar Bakanlık merkez muhasebe birimihesabına aktarılır.

…”

10. 31. maddesi şöyledir:

 “MADDE 31- Bu Kanunun;

a) 12 nci maddesiyle 4733 sayılı Kanunun 6 ncı maddesineeklenen onikinci fıkra 1/1/2022 tarihinde,

b) Diğer hükümleri yayımı tarihinde,

yürürlüğe girer.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, CelalMümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, YusufŞevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ ve Basri BAĞCI’nınkatılımlarıyla 14/1/2021 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurmatalebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ilebaşvuru kararı ve ekleri, Raportör Cengiz ERTEN tarafından hazırlanan işinesasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülenAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Kanun’un 1.Maddesiyle 4250 Sayılı Kanun’un 7. Maddesinin Birinci Fıkrasına Eklenen (f)Bendinin İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

3. 4250 sayılı Kanun’un 6. maddesinin beşinci fıkrasınınüçüncü cümlesinde alkollü içkilerin, 22.00ile 06.00 saatleri arasında perakende olarak satılamayacağı öngörülmektedir.Dava konusu kural ise bu yasağa aykırı hareket edenlere, altmış beş bin TürkLirasından üç yüz yirmi bin Türk lLirasına (TL) kadar idari paracezası verilmesini hükme bağlamaktadır. 30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılıKabahatler Kanunu’nun 17. maddesinin (7) numaralı fıkrasına göre idari paracezalarının 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun mükerrer 298.maddesi hükmü uyarınca tespit ve ilan edilen yeniden değerleme oranındaartırılarak uygulanması nedeniyle kurala konu para cezası da her takvim yılıbaşından geçerli olmak üzere artırılacaktır.

4. 4250 sayılı Kanun’un dava konusu kuralın da yer aldığı7. maddesinde, idari para cezasını gerektireneylemler (kabahatler), uygulanacak cezalar (idari yaptırımlar) ve idariyaptırım uygulamaya yetkili idareler düzenlenmektedir.

5. Anılan maddenin gerekçesinde öngörülen idari paracezası ile söz konusu yasakların uygulanabilirliğinin ve önleyiciliğininarttırılması suretiyle toplum sağlığının daha iyi bir şekilde korunmasınınamaçlandığı belirtilmektedir.

2. İptal TalebininGerekçesi

6. Davadilekçesinde özetle; dava konusu kural öncesinde aynı fıkrada düzenlenen alkollüiçkilerin otomatik satış makineleri ile satılamamasına, her nevi oyunmakineleri veya farklı yöntemlerle oyun ve bahse konu edilememesine, buürünlerin basın ve yayın yoluyla tüketicilere satılamamasına ve posta ile satışyöntemi kullanılarak gönderilememesine, alkollü içkilerin 22.00 ile 06.00saatleri arasında perakende olarak satılamamasına dair yasakların tamamı için aynı idari paracezasının verildiği, kural ile alkollü içkilerin 22.00 ile 06.00 saatleriarasında perakende olarak satılmasının anılan yasaklardan farklı ve daha ağırşekilde yaptırıma bağlandığı, bu farklılaşmanın haklı bir nedene dayanmadığı,suç ile cezanın orantısız olduğu, öngörülen cezanın ağırlığının bazıişyerlerinin kapanmasına, kaçak içki satışı oranlarının artmasına ve kaçakimalathanelerde üretim yapılmasına neden olabileceği, bu durumun ise mülkiyethakkını, çalışma ve sözleşme özgürlüğünü ihlal ettiği, toplum sağlığınıtehlikeye düşürdüğü belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 13., 35., 48. ve 90.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3.Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

7. Anayasa'nın2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylemve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlüklerikoruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukkurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.

8. Hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin düzenlemelerdeolduğu gibi kabahatler hukuku açısından da Anayasa'ya bağlı kalmak koşuluylahangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacak yaptırımın türü veölçüsü, yaptırımın ağırlaştırıcı ve hafifletici nedenlerinin, kusurluluğuazaltan ya da ortadan kaldıran sebeplerin belirlenmesi gibi konularda kanunkoyucu takdir yetkisine sahiptir.

9. İdarelerin kanunlarla verilen görevleri yerinegetirirken alacağı kararların her türlü olay ve olgu gözönünde bulundurularakönceden hukuk kurallarıyla belirlenmesi mümkün olmadığı gibi kamu hizmetlerininve toplumsal ihtiyaçların değişkenliği dikkate alındığında uygun bir yöntem dedeğildir. Bu nedenle, idarelerin karşılaştıkları farklı durumlar karşısında enuygun çözümü üretebilmeleri için takdir yetkisiyle donatılmaları zorunludur.Takdir yetkisinin amacı, idareye farklı çözümler arasından uygun ve yerindeolanı seçme serbestîsi tanımaktır.

10. Dava konusu kuralda yer alan idari para cezasınınverilmesini gerektiren eylem, kabahat niteliğindedir. 5326 sayılı Kanun'un 17.maddesinde kabahat karşılığında idari para cezası uygulanırken hangi ölçütlerinesas alınacağı gösterilmiştir. Söz konusu maddenin (2) numaralı fıkrasına göreidari para cezasının kanunda alt ve üst sınırı gösterilmek suretiylebelirlendiği durumlarda, idari para cezasının miktarı tespit edilirken işlenenkabahatin haksızlık içeriği ile failin kusuru ve ekonomik durumu birliktegözönünde bulundurulacaktır.

11. Öte yandanAnayasa Mahkemesinin 13/11/2014 tarihli ve E.2013/95, K.2014/176 sayılıkararında vurgulandığı üzere idareye alt ve üst sınırlar arasında para cezasınıbelirleme konusunda takdir yetkisi tanınması, idarenin keyfî olarakhareket edebileceği anlamına gelmemektedir. İdareye tanınan takdir yetkisininsomut olayın özellikleri, eylemin ağırlığı, oluşan zararın büyüklüğü gibidurumlar gözönünde bulundurularak kamu yararı ve hizmet gereklerine uygunolarak kullanılması ve işlenen fiil ile tayin edilecek ceza arasında adil birdengenin gözetilmesi, idarece cezanın alt sınırının üzerine çıkıldığında bununnedenlerinin ortaya konulması ve gerekçelerinin açıklanması zorunludur.Belirtilen hususların söz konusu para cezalarına karşı açılacak davalarda yargıyerlerince gözetileceği de tabiidir.

12. Ayrıca kuralla alkollüiçkilerin 22.00 ile 06.00 saatleri arasında perakende olarak satılmasınınyasaklanması ve bu yasağın ihlalinin idari para cezası olarak yaptırımabağlanması ile yasağın uygulanabilirliği sağlanmakta, toplumsal düzen ve toplumsağlığı da koruma altına alınmaktadır.

13. Açıklanan nedenlerlekural, Anayasa'nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM veSelahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamışlardır.

Kuralın Anayasa’nın 13., 35., 48. ve 90. maddeleriyleilgisi görülmemiştir.

B. Kanun’un 3.Maddesiyle 6831 Sayılı Kanun’un 1. Maddesinin İkinci Fıkrasına Eklenen (K)Bendinde Yer Alan “…alan büyüklüğüne bakılmaksızın…” İbaresinin İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

14. 6831 sayılıKanun’un 1. maddesinin ikinci fıkrasının (K) bendine göre orman sınırları dışında olup alan büyüklüğünebakılmaksızın sahipli arazilerde, ekim ve dikim yolu ile yetiştirilen her neviağaç ve ağaççıklarla örtülü yerler orman sayılmayacaktır. Anılan bentte yeralan “…alan büyüklüğüne bakılmaksızın…” ibaresi dava konusu kuralıoluşturmaktadır.

15. Kuralın gerekçesinde “Sahipliarazilerde ekim ve dikim yoluyla oluşturulan ve yüzölçümü 3 hektarı aşanağaçlık alanlar meri mevzuat kapsamında özel orman sayılması nedeni ilevatandaşların kendi arazilerine fidan dikme konusunda tereddüt yaşadığı veağaçlandırma yapmaktan kaçındığı gözlemlenmektedir. Bu nedenle, madde ile 6831sayılı Kanunun 1 inci maddesinde değişiklik yapılarak sahipli arazilerde ekimve dikim yoluyla ağaçlandırma yapılmasının teşvik edilmesi amaçlanmaktadır.” denilmektedir.

2. İptal Talebinin Gerekçesi

16. Davadilekçesinde özetle; dava konusu kuralla orman sayılmayan alanlarıngenişletildiği, bu suretle ormansızlaştırmanın ve betonarme yapıların, havakirliliğinin, yabani hayvanların habitatlarının yok olmasının önünün açıldığı;sel, erozyon gibi doğal afetlere zemin hazırlandığı, devletin çevreninkorunmasına yönelik pozitif yükümlülüğünün ihlal edildiği, bu durumunTürkiye’nin taraf olduğu uluslararası anlaşmalarla da bağdaşmadığı belirtilerekkuralın Anayasa’nın 56., 90. ve 169. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.

3.Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

17. Anayasa’nın 169. maddesinde, ormanların ülke yönündentaşıdığı büyük önem gözetilerek korunmaları ve geliştirilmeleri konusundaayrıntılı düzenlemelere yer verilmiştir. Anayasa’nın anılan maddesinde “Devlet,ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyarve tedbirleri alır. Yanan ormanların yerinde yeni orman yetiştirilir, buyerlerde başka çeşit tarım ve hayvancılık yapılamaz. Bütün ormanların gözetimiDevlete aittir./ Devlet ormanlarının mülkiyeti devrolunamaz. Devlet ormanlarıkanuna göre, Devletçe yönetilir ve işletilir. Bu ormanlar zamanaşımı ile mülkedinilemez ve kamu yararı dışında irtifak hakkına konu olamaz./ Ormanlarazarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemez. Ormanların tahripedilmesine yol açan siyasî propaganda yapılamaz; münhasıran orman suçları içingenel ve özel af çıkarılamaz. Ormanları yakmak, ormanı yok etmek veya daraltmakamacıyla işlenen suçlar genel ve özel af kapsamına alınamaz.” denilmektedir.

18. Dava konusu kural öncesinde sahipli arazilerde ormankurma amacı dışında ekim ve dikim yolu ile oluşturulan ve yüzölçümü üç hektarıaşan ağaçlık alanlar orman sayılmaktaydı. 4/5/2016 tarihli ve 29702 sayılıResmî Gazete’de yayımlanan Hususi Ormanlar ve Hükmi Şahsiyeti Haiz AmmeMüesseselerine Ait Ormanlar Yönetmeliği’nin 5. maddesine göre hususi ormanlarve hükmi şahsiyeti haiz amme müesseselerine ait ormanlar Tarım ve OrmanBakanlığı oluru, mahkeme kararı veya orman kadastrosu çalışması olmak üzere üçşekilde tesis ediliyordu. Tapu ile sahipli arazi içinde bulunan ve 9/7/1945tarihli ve 4785 sayılı Kanun’un yürürlük tarihinden sonra tabii olarak veekim-dikim yoluyla yetiştirilmiş ormanların orman kadastro komisyonlarınınçalışması sonucu hususi orman ya da hükmi şahsiyeti haiz amme müesseselerineait orman olarak sınırlandırılabilmesi için ilgili ormanların üç hektardanbüyük ve tapuda gerçek ve tüzel kişiler adına kayıtlı olması şartlarıaranmaktaydı. Yine anılan Yönetmelik gereğince tesis edilen hususi ve hükmişahsiyeti haiz amme müessesesi ormanları taşınmazlarının tapu kayıtlarına şerhkonulmakta, sahiplerinden mesul müdür tayini, amenajman ve yol şebekeplanlarının yapılması istenmekteydi.

19. Söz konusu kısıtlayıcı hükümlerin varlığı, kuralıngerekçesinde de belirtildiği üzere taşınmazsahiplerinin, taşınmazlarının hususi ve hükmi şahsiyeti haiz amme müessesesiormanları statüsüne alınmasını istememelerine ve bu nedenle kendi arazilerinefidan dikme konusunda tereddüt yaşamalarına ve ağaçlandırma yapmaktankaçınmalarına neden olabilecek niteliktedir.

20. Bu itibarla kuralla, orman sınırları dışında olupekim ve dikim suretiyle ağaçlandırılan tapulu yerlerin alan büyüklüğü ne olursaolsun özel orman statüsüne sokulmaması suretiyle orman sayılmasındankaynaklanan kısıtlayıcı hükümlerin uygulanması önlenmektedir. Bu durumun isetaşınmaz malikinin kendi taşınmazını ekim dikim suretiyle ağaçlandırmasıkonusundaki tereddütlerini gidermek suretiyle ağaçlandırmayı teşvik edeceğiaçıktır.

21.Anayasa’nın 169. maddesinin “Ormanların korunması ve geliştirilmesi” şeklindekibaşlığından da anlaşılacağı üzere anılan madde ormanlarınkorunması ve geliştirilmesi ile ilgilidir. Dava konusu kural ise ormansınırları dışında kalan ve orman sayılmayan tapulu yerlere ilişkin birdüzenlemedir. Dolayısıyla bu yerlerin orman olarak korunması ve geliştirilmesi söz konusu olmayıp alanbüyüklüğüne bağlı olmaksızın sahiplerinin herhangi bir sınırlandırma baskısıile ağaçlandırmadan kaçınmaksızın ekim vedikim yolu ile yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarla örtülü hâlegetirilmesi amaçlanmaktadır.

22.Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 169. maddesine aykırı değildir. İptaltalebinin reddi gerekir.

ZühtüARSLAN, Engin YILDIRIM ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.

KuralınAnayasa’nın 56. ve 90. maddeleriyle ile ilgisi görülmemiştir.

C. Kanun’un 4.Maddesiyle 6831 Sayılı Kanun’un 18. Maddesinin Birinci Fıkrasının BirinciCümlesine Eklenen “…; bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıklarıkurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, ormanalanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarakişlenmesi amacıyla tesis kurulmasına…” Bölümünün İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

23. 6831 sayılı Kanun’un 18. maddesinin birincifıkrasının birinci cümlesinde devletormanlarında; arkeolojik kazı ve restorasyon yapılmasına ve bu alanlarınkullanımına, tarihî eserlerin restorasyonu ve korunması için gerekli tesislere,odun kömürü, terebentin, katran, sakız gibi işletilmesinde ağaç kullanılanocakların açılmasına, orman içi su kaynakları kullanılarak balık üretim yerlerikurulmasına ve göl, baraj ve deniz yüzeyinde yapılan balık, midye ve istiridyeüretimi için karada yapılması mecburi tesislere ve yeraltında depolama alanıkurulmasına; bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına,mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilenodun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesiskurulmasına Orman Genel Müdürlüğünce bedeli alınarak yirmi dokuz yıla kadarizin verilebileceği öngörülmüştür. Anılan cümlenin “…; bozuk ormanalanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatikbitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamulya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına…” bölümü davakonusu kuralı oluşturmaktadır.

24. Bu itibarla kuralla, bozuk orman alanlarında ormanbitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitkiyetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya dayarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına Orman Genel Müdürlüğünce(OGM) bedeli alınarak yirmi dokuz yıla kadar izin verilebilmesine imkântanınmıştır. Anılan fıkranın ikinci cümlesindeise yirmi dokuz yıllık süre sonunda her türlü bina ve tesisin eksiksiz vebedelsiz olarak OGM tasarrufuna geçeceği ve söz konusu bina ve tesislerin OGMihtiyaçları için kullanılabileceği gibi kiraya verilmek suretiyle dedeğerlendirilebileceği hükme bağlanmıştır.

25. Kural,bozuk orman alanlarında üç farklı kullanım imkânı sağlamaktadır. İlki tarım arazileri yerine toprak yapısı, toprak derinliğibakımından ağaçlandırılması mümkün olmayan bozuk vasıflı orman alanlarınınuygun yerlerinde ormana bağımlı orman bitkilerinin yetiştirilmesi amacıylafidanlıkların kurulmasıdır. İkincisibozuk orman alanlarında mantar ve tıbbi aromatikbitki yetiştiriciliği yapılmasıdır. Üçüncüsü ise yine bu bozuk orman alanlarında, orman alanlarındanüretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıylatesis kurulmasıdır.

2. İptal Talebinin Gerekçesi

26. Davadilekçesinde özetle; bozuk orman alanlarınınağaçlandırılıp, erozyon kontrolünde kullanılıp, rehabilite edilip orman vasfınadönmesini sağlamak yerine dava konusu kuralla bu alanlarda orman bitkisifidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine,orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarakişlenmesi amacıyla tesis kurulmasına izin verildiği, bu durumun devletinormanların korunmasına yönelik pozitif yükümlülüğüyle bağdaşmadığı, kuralda sözkonusu faaliyetlerin kimler tarafından yürütüleceği hususunda bir açıklığınbulunmadığı, bu belirsizliğin rehabilite çalışmaları ile orman vasfınadöndürülebilecek alanların dolaylı yoldan bir nevi tasfiyesine, ormanlarınişletilmesine ve özelleştirilmesine sebep olabileceği, öte yandan anılanfaaliyetlerin; orman habitatını bozabileceği, ormanı sanayi sitesine dönüştürebileceğive ilişkili olduğu ekosistemlere zarar verebileceği, orman bitkisi ile kültürbitkisi zararlılarına karşı bilinçsiz ilaçlanma yapılmasına, ormanlarındaralmasına ve başka amaçlarla kullanılmasına sebep olabileceği, bu nedenlekuralın kamu yararı amacı taşımadığı, ormanların ve çevrenin korunmasınailişkin uluslararası anlaşmaları da ihlal ettiği, özellikle tıbbi aromatikbitki yetiştiriciliği ve orman alanlarından üretilen odun dışı ürünlerin mamulya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla kurulacak tesislerin, ormanalanlarında her türlü kimyasal üretim tesisinin kurulmasına imkân tanıyacakgeniş bir kapsama sahip olduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 56.,90. ve 169. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

27. Dava konusu kuralla bozuk ormanalanlarında bazı faaliyetlerin gerçekleştirilmesine izin verilmiş olmasınakarşın bozuk orman alanlarından ne anlaşılması gerektiğine ilişkin herhangi biryasal düzenlemeye yer verilmemiştir. Bu alan30/11/2021 tarihli ve 31675 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan OrmanKanunu’nun 18 inci Maddesinin Uygulanması Hakkında Yönetmelik’in 3.maddesinde “Amenajman planlarında veaktüelinde, tepe kapalılığı %10 ve daha aşağı olan boşluklu kapalı veya ağaçsızorman alanları…” şeklinde tanımlanmıştır.Dolayısıyla bozuk orman alanlarının nereler olduğu kanunla değil idaretarafından her zaman değiştirilmesi mümkün düzenleyici bir idari işlemlebelirlenmiştir. Başka bir ifadeyle kuralda yer alan bozuk orman alanlarınınnereler olduğunun tespitine yönelik şartlar, temel esaslar ve ilkeler kanunladüzenlenmeyerek bu konudaki düzenleme yetkisi yönetmelik aracılığıyla idaretarafından kullanılmıştır.

28. Bozuk orman alanlarının belirlenmesine yönelik yasalbir düzenleme yapılması Anayasa’nın 169. maddesinin birinci fıkrasında yer alan“Devlet, ormanlarınkorunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyar vetedbirleri alır.” şeklindeki hükmün birgereği olup ormanlara keyfî bir şekilde müdahale edilmesini önleyecekölçütlerin kanunla açık bir şekilde ortaya konulması gerekir. Kanunda sözkonusu temel ilkeler ve kanuni çerçeve belirlenmeksizin kuralla -idari işlemlebelirlenen- bozuk orman alanlarında ormanbitkisi fidanlıkların kurulmasına, mantar ve tıbbi aromatik bitkiyetiştiriciliğine, orman alanlarında üretilen odun dışı ürünlerin mamul ya dayarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına imkân tanınması Anayasa’nın anılan hükmüne aykırılıkoluşturmaktadır.

29. AnayasaMahkemesi kararlarında belirtildiği üzere Anayasa’nın 169. maddesi uyarıncaormanların orman olarak işletilmeleri esas olup kısmen de olsa farklı şekildeişletilebilmelerine bu bağlamda öncelik taşıyan kamu hizmetlerine ilişkin binave tesislerin devlet ormanları üzerinde bulunmasına veya yapılmasına izinverilmesi ancak kamu yararı ve zorunluluk hâlinin varlığına bağlıdır (AYM,E.2000/75, K.2002/200, 17/12/2002; E.2006/169, K.2007/55, 7/5/2007; E.2004/67,K.2007/83, 22/11/2007). Bu çerçevede, kamu yararının zorunlu kıldığı hâllerin,izin talep edilen faaliyetin orman ekosistemi dışında gerçekleştirilmesiimkânının bulunup bulunmadığı hususu gözetilmek suretiyle belirlenmesi gerekir.

30. Buna karşılık kuralla ormanalanlarından üretilen odun dışı ürünler arasında herhangi bir ayrımyapılmaksızın ve izin talep edilen faaliyetin orman ekosistemi dışındagerçekleştirilmesi imkânının bulunup bulunmadığı gözetilmeksizin mamul ya dayarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına izin verilmektedir. Bu itibarlakuralla, öngörülen tesislerin kurulmasının hangi kamu yararı veya zorunlulukhâlini içerdiği kuraldan anlaşılamamaktadır.

31. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 169.maddesine aykırıdır. İptali gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ilerisürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 169. maddesiyönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyleAnayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.

Kuralın Anayasa’nın 56.ve 90. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.

Ç. Kanun’un 9.Maddesiyle 4634 Sayılı Kanun’un 2/A Maddesine Eklenen Dördüncü Fıkrada Yer Alan“…suretlerini alabilir,…” ve “…her türlü teknolojik imkândanyararlanabilir.” İbarelerininİncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

32. 4634 sayılı Kanun’un 2/A maddesinin dördüncüfıkrasında Tarım ve Orman Bakanlığına(Bakanlık) şeker sektörüyle ilgili olarak inceleme, araştırma ve denetim görevikapsamında her türlü defter, evrak ve belgeleri inceleyebilme ve suretlerinialabilme, yazılı veya sözlü açıklama isteyebilme, anılan Kanun kapsamına girenher türlü mallara ilişkin mahallinde inceleme yapabilme ve her türlü teknolojikimkândan yararlanma yetkisi tanınmıştır. Anılan fıkrada yer alan “…suretlerinialabilir, …” ve “…her türlü teknolojik imkândan yararlanabilir.”ibareleri dava konusu kuralları oluşturmaktadır.

33. Fıkranın gerekçesinde “Madde ile 4634 sayılıKanunun 2/A maddesinde değişiklik yapılarak şeker piyasası faaliyetlerineyönelik denetimin etkinliğinin artırılması amaçlanmaktadır. Yapılan düzenlemeyegöre şirket ve fabrikalar dışında kalan ve şeker piyasasında faaliyetgöstererek şekeri hammadde olarak kullanan veya ticaretini yapan gerçek vetüzel kişiler nezdinde de denetim yapılabilecektir.” denilmektedir.

34. Anılan maddenin birinci fıkrasının (g) bendindeBakanlığın, şirket ve bünyesindeki fabrikalar ile piyasada mal veya hizmetüreten, pazarlayan ve satan gerçek ve tüzel kişiler nezdinde görevleri ileilgili konularda inceleme, araştırma ve denetimde bulunabileceğibelirtilmiştir.

35. Kanun’un amacı da 1. maddesinde yurt içi talebin yurtiçi üretimle karşılanmasına ve gerektiğinde ihracata yönelik olarak Türkiye’deşeker rejimini, şeker üretimindeki usul ve esaslar ile fiyatlandırma, pazarlamaşart ve yöntemlerini düzenlemek olarak belirtilmiştir.

36. Dava konusu kurallar, Bakanlığa bu inceleme,araştırma ve denetim görevi kapsamında her türlü defter, evrak ve belgelerinsuretlerini alma ve her türlü teknolojik imkândan yararlanma yetkileritanımaktadır.

37. 5/6/2021 tarihli ve 31502 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanan Şeker Piyasası İzleme ve DenetimYönetmeliği’nin 6. maddesinde denetiminşeker piyasasında faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişilerin her türlüfaaliyetlerinin, Kanun, bu Yönetmelik ve ilgili mevzuat hükümlerineuygunluğunun Bakanlık adına görevlendirilen personel tarafından incelenerekhata noksanlık, usulsüzlük ve suistimallerin tespit edilmesi hâlinde Kanun’daöngörülen gerekli yaptırımların uygulanması amacıyla yapılan çalışmalar bütünüolduğu ifade edilmiştir.

38. Yönetmelik’in 7. maddesinin (1) numaralı fıkrasının(a) bendinde denetlenen gerçek ve tüzelkişilerin her türlü bilgi, belge ve defterin aslını veya örneklerini Bakanlıkdenetimine sunmak ya da onaylı nüshalarını vermekle yükümlülüğünün oldukları,8. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a)bendinde de denetim yapmakla görevlendirilenpersonelin denetim kapsamında gerekli görülen her türlü bilgi ve belgeyiisteyebileceği, yasal defter ve kayıtları inceleyebileceği, bunların aslınıveya örneklerini alabileceği ve yerinde inceleme yapabileceği öngörülmüştür.

39. Yönetmelik’in 7. maddesinin (3) numaralı fıkrasındada Bakanlığın, izleme ve denetleme faaliyetlerinde yararlanmak üzere her türlüsayısal, sesli ve görüntülü teknolojilerin tesis edilmesini isteyebileceği vebunlardan yararlanabileceği ifade edilmiştir.

40. Yönetmelik’in 9. maddesinin (1) numaralı fıkrasının(c) bendinde ise, denetim personelinin yükümlülükleri arasında, denetim faaliyeti dolayısıyla edindiği bilgilerdengizlilik taşıyanları, yetkili kılınanlardan başkasına açıklayamayacağı,doğrudan veya dolaylı şekilde kendi yararına kullanamayacağı öngörülmüştür.

2. İptalTalebinin Gerekçesi

41. Davadilekçesinde özetle; şeker sektöründefaaliyet gösteren kişilerin defter, evrak, belgeleri ile her türlü teknolojikimkândan yararlanmak suretiyle üzerinde inceleme, araştırma ve denetimyapılacak verilerin kişisel veri niteliğinde olduğu, şeker sektörüyle ilgiliolarak inceleme, araştırma ve denetim görevi kapsamında Bakanlığa tanınan hertürlü defter, evrak ve belgelerin suretlerini alma ve her türlü teknolojikimkândan yararlanma yetkilerinin herhangi bir şekilde sınırlandırılmadığı, buyetkilerin kapsamının belirsiz olduğu, böylece gerçek veya tüzel kişilerinkişisel veri niteliğindeki bilgilerine keyfî olarak müdahale edilebileceği, busuretle elde edilen bilgilerin muhafazasına, keyfî olarak kullanılmasınınönlenmesine ve sonrasında imhasına yönelik güvencelere yer verilmediği, budurumun ise kişisel verilerin korunmasını isteme hakkının ölçüsüz biçimdesınırlanmasına neden olduğu, Bakanlığa tanınan bu yetkilerin inceleme,araştırma ve denetim görevinin yerine getirilmesi için gerekli olmadığı,nitekim dava konusu kuralların da yer aldığı fıkrayla Bakanlığa tanınan diğeryetkilerin görevin ifası için yeterli olduğu, ayrıcakurallara konu verilerin mülkiyet hakkınınkonusunu oluşturduğu, ticari sırların, meslek sırlarının, müşteri çevrelerininyer aldığı defter, evrak ve belgelerden Bakanlık tarafından suret alınmasınınveya bu konuda her türlü teknolojik imkândan yararlanılmasının malvarlığıdeğerini dolayısıyla mülkiyet hakkını ihlal ettiği, kuralların kişisel verilerin ve mülkiyet hakkınınkorunmasına ilişkin uluslararası anlaşmalarla da bağdaşmadığı belirtilerekkuralların Anayasa’nın 2., 13., 20., 35. ve90. maddelerine aykırılığı oldukları ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

42. Anayasa’nın 20.maddesinin birinci fıkrasında herkesin özel hayatına ve aile hayatına saygıgösterilmesini isteme hakkına sahip olduğu, özel hayatın ve aile hayatınıngizliliğine dokunulamayacağı belirtilmiş; üçüncü fıkrasında da “Herkes,kendisiyle ilgili kişisel verilerin korunmasını isteme hakkına sahiptir.Bu hak; kişinin kendisiyle ilgili kişisel veriler hakkında bilgilendirilme, buverilere erişme, bunların düzeltilmesini veya silinmesini talep etme veamaçları doğrultusunda kullanılıp kullanılmadığını öğrenmeyi de kapsar. Kişiselveriler, ancak kanunda öngörülen hallerde veya kişinin açık rızasıylaişlenebilir. Kişisel verilerin korunmasına ilişkin esas ve usuller kanunladüzenlenir” denilerek kişisel verilerin korunması özel hayatın gizliliğininkorunması kapsamında güvenceye kavuşturulmuştur.

43. Anayasa Mahkemesinin yerleşikkararlarında da belirtildiği üzere ”...adı, soyadı, doğum tarihi ve doğumyeri gibi bireyin sadece kimliğini ortaya koyan bilgiler değil; telefonnumarası, motorlu taşıt plakası, sosyal güvenlik numarası, pasaport numarası,özgeçmiş, resim, görüntü ve ses kayıtları, parmak izleri, IP adresi, e-postaadresi, hobiler, tercihler, etkileşimde bulunulan kişiler, grup üyelikleri,aile bilgileri, sağlık bilgileri gibi kişiyi doğrudan veya dolaylı olarakbelirlenebilir kılan tüm veriler…” kişisel veri olarak kabul edilmektedir(AYM, E.2013/122, K.2014/74, 9/4/2014; E.2014/149, K.2014/151, 2/10/2014;E.2014/74, K.2014/201, 25/12/2014; E.2014/180, K.2015/30, 19/3/2015; E.2015/32,K.2015/102, 12/11/2015).

44. Anayasa’nınanılan maddesinin üçüncü fıkrasında güvence altına alınan kişisel verilerinkorunmasını isteme hakkı yönünden inceleme yapılabilmesi için öncelikle anılanhak kapsamında korunması gerekli bir kişisel verinin olup olmadığıbelirlenmelidir. Davakonusu kural da şeker piyasasında faaliyettebulunan gerçek veya tüzel kişilerin her türlü defter, evrak ve belgelerininsuretlerinin alınmasına ilişkin olduğundan öncelikle alınan bu suretlerinkişisel veri kapsamında olup olmadığının gerçek ve tüzel kişiler yönünden değerlendirilmesigerekir.

45. Anayasahükmünün lafzı, konuya ilişkin uluslararası belgeler ve karşılaştırmalı hukukdikkate alındığında belirli veya belirlenebilir bir gerçek veya tüzel kişihakkındaki her türlü bilgi kişisel veri olarak değerlendirilir. Dava veyaitiraz konusu kuralın bir kişisel veriye ilişkin olduğu tespit edildiğinde buveriye yönelik her türlü sınırlama Anayasa’nın 20. maddesinin üçüncü fıkrasıkapsamındaki güvenceleri harekete geçirir (ArifAli Cangı [GK] (B. No: 2016/4060,17/9/2020, § 64). Dolayısıyla tüzel kişilerin kişisel verilerinkorunmasını isteme hakkının öznesi olabileceği, gerçekkişilerin yanı sıra tüzel kişilerin ticari sırlarının kişisel veri kapsamındadeğerlendirilebileceği söylenebilir (AYM,E.2014/149, K.2014/151, 2/10/2014; E.2014/87, K.2015/112, 8/12/22015, §§ 177,178).

46. Bu bağlamda şekerpiyasasında faaliyette bulunan gerçek veya tüzel kişilerin iş ve ticarifaaliyetleriyle ilgili defter, evrak ve belgelerinde yer alan bilgilerdenbazılarının kişiyi doğrudan veya dolaylı olarak belirlenebilir kılan kişiselverileri de içerebileceği açıktır. Bu nedenle dava konusu kurallar inceleme,araştırma ve denetim görevi kapsamında anılan kişilerin her türlü defter, evrakve belgelerin suretlerinin alınmasına imkân tanımak yoluyla kişisel verilerinkorunmasını isteme hakkına sınırlama getirmektedir.

47. Anayasa’nın20. maddesi uyarınca kişisel veriler ancak kanunda öngörülen hâllerde veyakişinin açık rızasıyla işlenebilir. Anayasa’nın 13. maddesinde de “Temel hakve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgilimaddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir.Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin velâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” hükmüneyer verilerek temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunla sınırlanabileceği ifadeedilmiştir. Anayasa’nın 13. ve 20. maddeleri uyarınca kişisel verilerinkorunmasını isteme hakkını sınırlamaya yönelik kanuni bir düzenlemenin şeklenvar olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekildebelirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olması gerekir.

48. Esasen temel hakları sınırlayankanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceyebağlanan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde, kanunidüzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya vekuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnelolması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlemiçermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğinsağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarınınöngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güvenduyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyiciyöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§153, 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. ve 20. maddelerinde sınırlama ölçütüolarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukukdevleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır.

49. Dava konusu “…suretlerini alabilir,…” ibaresiyle Bakanlığıninceleme, araştırma ve denetim görevini yaparken her türlü defter, evrak vebelgelerin suretlerini alabilmesiyle bukapsamda kişisel veri niteliğindeki bilgilere ulaşması öngörülmüşken Kanun’dabu bilgilerin ne suretle ve ne kadar süre ile saklanacağına, ilgililerin sözkonusu bilgilere itiraz etme imkânının olup olmadığına, bilgilerin bir süresonra silinip silinmeyeceğine, silinecekse bu sırada izlenecek usulün neolduğuna, yetkinin kötüye kullanımını önlemeye yönelik nasıl bir denetimyapılacağına ilişkin herhangi bir düzenleme yapılmamıştır.

50. Öte yandan dava konusu “…her türlü teknolojik imkândan yararlanabilir.” ibaresi de Bakanlığıninceleme, araştırma ve denetim görevi kapsamında her türlü teknolojik imkândanyararlanabileceğini öngörmektedir. Bu bağlamda Bakanlığın, izleme ve denetlemefaaliyetleri için her türlü sayısal, sesli ve görüntülü teknolojilerin tesisedilmesini isteyebileceği ve bunlardan yararlanabileceği anlaşılmaktadır. Ancaktesis edilme işlemlerinin nasıl gerçekleştirileceği, sayısal, sesli vegörüntülü teknolojilerin kapsamının ne olacağı Kanun’da açıklanmamıştır.

51. Diğer bir ifadeyle elde edilecek verilerinkullanılması ve her türlü teknolojikimkândan yararlanabilmesi yönlerinde keyfîliğeizin vermeyecek şekilde belirli ve öngörülebilir kanuni güvencelerbelirlenmeksizin kurallarla Bakanlığın inceleme,araştırma ve denetim görevi kapsamındakişisel veri niteliğindeki bilgileri almaklave her türlü teknolojik imkândan yararlanmaklayetkili olduğu belirtilmiştir (AYM, E.2018/163, K.2020/13, 19/2/2020, §16; E.2020/24, K.2021/39, 3/6/2021, § 48; E.2020/24,K.2021/39, 3/6/2021, § 48).

52. Bakanlığıninceleme, araştırma ve denetim görevini yaparken kişisel veri niteliğindeki bilgilerin alınmasına, kullanılmasına,işlenmesine, her türlü teknolojik imkândan yararlanabilmesine yönelikgüvenceler ve temel ilkeler kanunla belirlenmeksizin bunların alınmasına,kullanılmasına ve bunlardan yararlanılmasına izin verilmesi Anayasa’nın 13. ve20. maddeleriyle bağdaşmamaktadır (benzer yönde bkz. AYM, E.2018/73, K.2019/65,24/7/2019, §§ 171, 172; Fatih Saraman [GK], B. No: 2014/7256, §§ 89, 90;Turgut Duman, B. No: 2014/15365, § 88).

53. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 13. ve 20.maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir.

Kuralların Anayasa’nın 2. maddesine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususlarınAnayasa’nın 13. ve 20. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamındaele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca birinceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.

Kuralların Anayasa’nın 35. ve 90. maddeleriyle ilgisigörülmemiştir.

D. Kanun’un 14. Maddesiyle 4733 Sayılı Kanun’a Eklenen Geçici 9.Maddenin Birinci Fıkrasının Birinci Cümlesinin İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

54. 4733sayılı Kanun’un geçici 9. maddesinin birinci fıkrasının dava konusu birincicümlesine göre anılan Kanun’un 6. maddesinin on ikinci fıkrasında yer alan oran2022 yılı için %17, 2023 yılı için %21 ve2024 yılı için %25 olarak uygulanacaktır.

55. Kanun’un 6. maddesinin on ikincifıkrasının birinci cümlesinde ise tütünmamulü üreticilerinin, bir takvim yılı içinde yurt içi piyasaya arz amacıylaürettikleri ve ithal ettikleri; sigara, nargilelik tütün mamulü, sarmalık kıyılmıştütün mamulü ve pipoluk tütün mamulü kategorilerinde kullandıkları toplamtütünün kategori bazında en az %30’unun Türkiye’de üretilen tütün olmasızorunlu olduğu hükme bağlanmıştır. Anılan düzenlemenin gerekçesinde ise “…yurtiçi piyasaya arz amacıyla üretilen tütün mamullerinde Türkiye’de üretilentütünlerin kullanım oranlarının arttırılarak, tütün ithalatının azaltılması veithalat yoluyla temin edilen tütünler yerine çiftçilerimizin ürettiğitütünlerin kullandırılması amaçlanmaktadır.” denilmektedir.

56. Böylece dava konusu kuralla 2022, 2023,2024 yılları için yerli tütün kullanma zorunluluğu bakımından kademeli birgeçiş öngörülmüş olup %30 yerli tütün kullanma zorunluluğu 1/1/2025 tarihineertelenmiştir.

2. İptalTalebinin Gerekçesi

57. Dava dilekçesindeözetle; ham madde olarak tütün kullananişletmelerin ihtiyacının %30’unu yerli tütün üreticilerinin hâlihazırdakarşılayabilecek durumda olduğu, buna karşın dava konusu kuralla öngörülenkademeli geçişin korunması amaçlanan yerli tütün üreticisi aleyhine olduğu,nitekim yerli tütün üreticisini üretime geri kazandırmak ve istihdam imkânıyaratmak için öngörülen %30’luk yerli tütün zorunluluğunun yıllara görekademeli olarak uygulanmasının, yerli tütün üreticisinin ekonomik sorunlarınındevamına neden olacağı, budurumun devletin tarım çalışanlarını ve tarım arazilerini koruma şeklindekipozitif yükümlülüğüyle bağdaşmadığı, busuretle yerli üreticinin üretim dışında bırakıldığı, çok uluslu şirketlerlehine durum yaratıldığı ve iç piyasanın yabancı şirketlerin tekelinebırakıldığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.,5., 44., 45. ve 166. maddelerine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’yaAykırılık Sorunu

58. 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun'un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 13.ve 48. maddeleri yönünden incelenmiştir.

59. Anayasa’nın“Çalışma ve sözleşme hürriyeti” başlıklı 48. maddesinde “Herkes,dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüslerkurmak serbesttir./ Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine vesosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasınısağlayacak tedbirleri alır” denilerek çalışma ve teşebbüs özgürlüğü güvencealtına alınmıştır.

60. Çalışma özgürlüğü, kişinin çalışıp çalışmama,çalışacağı işi seçme ve çalıştığı işten ayrılma özgürlüğünü korur. Çalışmaözgürlüğü, ücretli olarak bağımlı çalışma hakkını olduğu kadar iktisadi veticari faaliyet yapma ve mesleki faaliyette bulunma hakkını da içerir. Çalışmaözgürlüğünün bir parçası olan özel teşebbüs özgürlüğü de her gerçek veya özelhukuk tüzel kişisinin tercih ettiği alanda iktisadi-ticari faaliyette bulunmaküzere teşebbüs kurabilmesini, dilediği mesleki faaliyete girebilmesini vefaaliyetiyle mesleğini devletin veya üçüncü kişilerin müdahalesi olmaksızındilediği biçimde yürütebilmesini güvence altına almaktadır (AYM E.2015/34.K.2015/48, 13/5/2015; E. 2019/108, K. 2019/101, 25/12/2019, § 9).

61. Dava konusu kural,tütün mamulü üreticilerinin, bir takvim yılıiçinde yurt içi piyasaya arz amacıyla ürettikleri ve ithal ettikleri; sigara,nargilelik tütün mamulü, sarmalık kıyılmış tütün mamulü ve pipoluk tütün mamulükategorilerinde kullandıkları toplam tütünün, kategori bazında en az 2022 yılıiçin %17, 2023 yılı için %21 ve 2024 yılı için %25’inin Türkiye’de üretilentütün olması zorunluluğuna ilişkin olup tütünsektöründe faaliyette bulunan teşebbüs ve işletmelerin kullanacakları tütününniteliğine üretildiği yer bakımından belli oranda sınırlama getirmektedir. Bunedenle kuralın Anayasa’ya uygunluk denetiminin öncelikle tütün sektöründefaaliyet yürüten kişilerin teşebbüs özgürlüğü çerçevesinde ele alınmasıgerekir.

62. Kural, öngördüğü kademeli geçiş sistemi kapsamındahangi yıllarda hangi oranlarda yerli tütün kullanımın zorunluluğu olacağınıaçıkça hükme bağladığından belirli ve öngörülebilir olup kuralda kanunilikyönünden bir sorun bulunmamaktadır.

63. Anayasa’nın 13. maddesinde temelhak ve özgürlüklerin yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplerebağlı olarak sınırlandırılabileceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 48.maddesinde teşebbüs özgürlüğü için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemişolmakla birlikte özel sınırlama nedeni öngörülmemiş hakların da o hakkındoğasından kaynaklanan bazı sınırlarının bulunduğu kabul edilmektedir. Öteyandan Anayasa'nın başka maddelerinde yer alan hak ve özgürlükler ile devleteyüklenen ödevler, özel sınırlama sebebi gösterilmemiş hak ve özgürlüklere sınırteşkil edebilir.

64. Anayasa’nın 45. maddesininikinci fıkrasında “Devlet, bitkisel ve hayvansal ürünlerin değerlendirilmesive gerçek değerlerinin üreticinin eline geçmesi için gereken tedbirleri alır.”hükmüne yer verilmiş; 166. maddesinin birinci fıkrasında da “…özellikle …tarımın yurt düzeyinde dengeli ve uyumlu biçimde hızla gelişmesini, ülkekaynaklarının döküm ve değerlendirilmesini yaparak verimli şekildekullanılmasını planlamak, … Devletin görevidir.” denilmektedir.

65. Dava konusu kuralla esas itibarıyla yerli üreticinin korunmasıamaçlanmaktadır. Yerli üreticinin korunmasının Anayasa’nın 45. maddesininikinci fıkrası ile 166. maddesinin birinci fıkrası uyarınca devlete yüklenenödevler kapsamında teşebbüs özgürlüğünün sınırlanmasına yönelik meşru bir amaçteşkil ettiği değerlendirilmiştir.

66. Tütün mamulü üreticilerine belirli oranlardaTürkiye’de üretilmiş tütün kullanma zorunluluğu getiren kuralın tütünsektörünün gelişmesi ve tütün üretimi yapan çiftçilerin amacına ulaşılmasıyönünden elverişli bir araç teşkil ettiği anlaşılmaktadır.

67. Öte yandan ekonomik ve ticari faaliyetlerindüzenlenmesi devletin takdirinin geniş olduğu alanlardandır. Bu bağlamda yerliüreticinin korunması amacıyla tütün mamulü üreticilerine yerli ürün kullanmayükümlülüğünün getirilmesinin devletin takdir yetkisi kapsamındabaşvurabileceği tedbirler arasında olduğunun kabulü gerekir. Dolayısıylateşebbüs özgürlüğüne yönelik müdahalenin gereklilik kriterini karşıladığısonucuna ulaşılmıştır.

68. Ayrıca getirilen sınırlamanın orantılı bir tedbirolup olmadığı da değerlendirilmelidir. Kişilerin iktisadi faaliyetlerinietkileyebilecek düzenlemeler açısından orantılılık ilkesi kamu yararı ilekişinin teşebbüs özgürlüğü arasında makul bir denge kurulmasınıgerektirmektedir. Bir başka ifadeyle tütün mamulü üreticilerinin teşebbüsözgürlüğü ile takip edilen meşru amaçlar arasında makul bir denge kurulmalıdır.Bu bağlamda belirli oranlarda Türkiye’de üretilmiş tütün kullanmazorunluluğunun teşebbüs sahiplerine aşırı ve katlanılamaz bir külfetyüklememesi gerektiği açıktır.

69. Kuralla kademeli bir geçişin öngörüldüğü, kuralındaha önce %30olarak belirlenen oranın 2022 yılı için %17,2023 yılı için %21 ve 2024 yılı için %25 olarak uygulanmasını hükme bağladığı,bu yönüyle üreticilere kendilerini %30’luk orana uygun üretim süreçlerinihazırlama konusunda zaman tanıdığı görülmektedir. Kanun koyucunun tütünsektörünün özelliklerini dikkate alarak tütün mamulü üreticilerinin ne ölçüde Türkiye’de üretilmiş tütün kullanmakla yükümlütutulabileceğini belirleme konusundaki takdir yetkisi de dikkate alındığındakuralla teşebbüs özgürlüğüne getirilen sınırlamanın orantısız olduğusöylenemez.

70. Açıklanannedenlerle kural, Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırı değildir.İptal talebinin reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 2., 45. ve 166. maddelerine de aykırıolduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleriyönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyleAnayasa’nın 2., 45. ve 166. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasınagerek görülmemiştir.

Kuralın Anayasa’nın 5. ve 44. maddeleriyleilgisi görülmemiştir.

E. Kanun’un21. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanun’un13. Maddesine Eklenen Dördüncü Fıkranın İkinci Cümlesinin İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

71. 5403 sayılı Kanun'un 1. maddesinde anılan Kanun’unamacının toprağın korunmasını, geliştirilmesini ve çevre önceliklisürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak planlı kullanımını sağlayacakusul ve esasları belirlemek olduğu belirtilmiştir.

72. Kanun’un 8. maddesinde tarım arazileri; doğalözellikleri ve ülke tarımındaki önemine göre, nitelikleri Tarım ve OrmanBakanlığı (Bakanlık) tarafından belirlenen mutlak tarım arazileri, özel ürünarazileri, dikili tarım arazileri ve marjinal tarım arazileri olaraksınıflandırılmıştır.

73. Kanun’un 13.maddesinde mutlak tarım arazileri, özel ürünarazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazilerinin tarımsal üretimamacı dışında kullanılamayacağının kural olduğu belirtildikten sonra alternatifalanın bulunmaması ve Toprak Koruma Kurulunun (Kurul) uygun görmesi şartıylasavunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar, doğal afet sonrası ortaya çıkan geçiciyerleşim yeri ihtiyacı, petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri,bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plan ve yatırımlar gibi anılan maddedesınırlı olarak sayılan durumlar için söz konusu arazilerin amaç dışı kullanımtaleplerine, toprak koruma projelerine uyulması kaydı ile Bakanlık tarafındanizin verilebileceği öngörülerek istisnalar ile amaç dışı kullanım şartlarıhükme bağlanmıştır.

74. Anılan maddenin ikinci fıkrasında da mutlak tarımarazileri, özel ürün arazileri, dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazileridışında kalan tarım arazilerinin toprak koruma projelerine uyulması kaydı ilevalilikler tarafından tarım dışı kullanımlara tahsis edilebileceğiöngörülmüştür.

75. Kanun’un 13. maddesinin dördüncü fıkrasının birincicümlesine göre imar planlarında tarımsalniteliği korunacak alan olarak ayrılan yerler ile kamu yararı kararı alınaraktarım dışı amaçla kullanım izni verilen yerler, yeniden izin alınmaksızın buamaç dışında kullanılamaz ve planlanamaz. Dava konusu kuralla ise yerleşimalanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak için izin verilerek planlanmışalanlarda yeniden izin şartının aranmayacağı öngörülmektedir.

76. Anılan fıkranın gerekçesinde “Madde ile tarımarazilerinin kullanımında tarımsal üretimin olumsuz etkilenmemesi, veriminazalmaması, izne konu alanların çevresindeki tarım arazilerinin korunması vetarımsal amaçlı arazi kullanım planlarının etkin olarak uygulanabilmesiamacıyla, yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak için izinverilerek planlanmış alanlar haricinde, imar planlarında tarımsal niteliğikorunacak alan olarak ayrılan yerler ile kamu yararı kararı alınarak tarım dışıamaçla kullanım izni verilen yerlerin, bu amaç dışında kullanılabilmesi veplanlanabilmesi için yeniden izin alınması şartı getirilmektedir.”denilmektedir.

77. Kanun’un 13.maddesinin dördüncü fıkrasının birinci cümlesinde iki husus öngörülmektedir. Birincisi imarplanlarında tarımsal niteliği korunacak alan olarak ayrılan yerlerin yenidenizin alınmaksızın bu amaç dışında kullanılamayacağı ve planlanamayacağı,ikincisi ise kamu yararı kararı alınarak tarım dışı amaçla kullanım izniverilen yerlerin yeniden izin alınmaksızın bu amaç dışında kullanılamayacağı veplanlanamayacağı hususlarıdır. Dava konusukuralla öngörülen “Ancak yerleşimalanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak için izin verilerekplanlanmış alanlarda yeniden izin şartı aranmaz” şeklindeki istisna bir izin verilmesisüreciyle ilgili tekrar izin alınmasına gerek olmadığını düzenlemekteolduğundan birinci cümlede düzenlenen hususlardan sadece “Kamu yararı kararı alınarak tarım dışı amaçla kullanımizni verilen yerler, yeniden izin alınmaksızın bu amaç dışında kullanılamaz veplanlanamaz.” şeklindeki duruma biristisna getirmektedir.

78. 3/7/2017 tarihli ve 30113 sayılı ResmîGazete’de yayımlanan Planlı Alanlar İmar Yönetmeliği’nin 4. maddesinin (1)numaralı fıkrasının (üüüü) bendinde yerleşmealanı, imar planı sınırı içindekiyerleşik ve gelişme alanlarının tümü, (dd) bendinde de gelişme (inkişaf)alanı, varsa üst ölçek plan kararlarına uygun olarak, imar planında kentingelişmesine ayrılmış olan alan şeklinde tanımlanmıştır.

79. Anılan düzenlemeler gözetildiğinde dava konusu kuralakonu yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak için izinverilerek planlanmış alanların 8. maddede sayılan mutlak tarım arazileri, özelürün arazileri ve dikili tarım arazileri dışında kalan marjinal tarım arazileriolduğu anlaşılmaktadır. Nitekim mutlak tarım arazileri, özel ürün arazileri,dikili tarım arazileri ile sulu tarım arazilerinin tarımsal üretim amacıdışında Bakanlık tarafından izin verilerek kullanılacağı hâller 13. maddedesayılmıştır. Marjinal tarım arazisi ise Kanun’un 3. maddesinin birincifıkrasının (ğ) bendindeki tanıma göre mutlak tarım arazileri, özel ürünarazileri ve dikili tarım arazileri dışında kalan, toprak ve topografiksınırlamalar nedeniyle üzerinde sadece geleneksel toprak işlemeli tarımınyapıldığı arazileri ifade etmektedir. Bu çerçevede kuralın valiliklertarafından tarım dışı amaçlardan biri olan yerleşim alanlarının gelişim alanıihtiyaçlarını karşılamak için tahsis edilmiş marjinal tarım arazilerine ilişkinolduğu sonucuna varılmıştır.

2. İptal Talebinin Gerekçesi

80. Davadilekçesinde özetle; dava konusu kurallayeniden izin alınması şartına bir istisna öngörülmesinde kamu yararınınbulunmadığı, kuralla yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarınıkarşılamak için izin verilerek planlanmış alanların sanayi, ticaret ve diğeralanlara dönüşmesine ve bu suretle tarım arazilerinin sanayileşme ve şehirleşmesonucunda yok edilmesine, söz konusu planlanmış alanların bu amaç dışındakullanılmasına ve planlanmasına neden olunacağı, bu durumun ise devletin toprağıve tarımsal arazileri koruma yükümlülüğüyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 44. ve 45. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

81. Tarım arazilerininkorunmasının tarımla uğraşan halkın ve dolayısıyla ülkenin refahının vegelirinin artması bakımından taşıdığı önem gözetildiğinde devletin, tarımarazilerinin ıslahı, bakımı, korunması ve geliştirilmesi için gereklitedbirlerin yanı sıra bu alanların tahribini, kalite ve verimliliğinindüşürülmesini ve amacı dışında kullanılmasını önleyecek adli, idari ve hukukitedbirleri de alması gerekmektedir. 5403 sayılı Kanun'un amacını belirleyen 1.maddesinden, çıkarılış amaçlarından birinin de Anayasa'nın 44. ve 45.maddeleriyle devlete yüklenen ödevin bir gereği olarak tarım arazilerinin amaçdışı kullanımının engellenmesi olduğu anlaşılmaktadır (AYM, E.2014/147,K.2015/25, 5/3/2015).

82. Anayasa koyucu, tarım arazilerinin sınırlılığınıgözeterek bunların korunmasına ve amacı dışında kullanımının engellemesine yöneliktedbirler alınmasını bir ödev olarak devlete yüklemiş ise de bunun mutlak biryasaklamayı ifade ettiği ve tarım arazilerinin amaç dışı kullanımına hiçbirkoşulda izin verilemeyeceği söylenemez. Sosyal veya ekonomik bazı ihtiyaçlar,tarım topraklarının başka amaçlarla kullanımını zorunlu hâle getirebilmektedir.Bu gibi durumlarda, bir bölgenin tarım arazisi olarak kullanımına devamedilmesi, birtakım ekonomik ve sosyal ihtiyaçların karşılanamamasına veneticede daha büyük kamusal yararların zedelenmesine yol açabilmektedir. Bunedenle bir alanın tarım arazisi niteliğinin ortadan kaldırılmasının söz konusualanın tarım arazisi olarak kullanımına devam edilmesinden daha fazla kamusalyarar doğurduğu hâllerde, ilgili bölgenin tarımsal üretim amacı dışında kullanılmasınaimkân sağlanmasına anayasal bir engel bulunmamaktadır (AYM, E.2014/147,K.2015/25, 5/3/2015).

83. Ancak tarım arazisinin amaç dışı kullanımına izinverilebilmesi için çatışan iki kamusal yarar arasında makul bir denge kurulmalıve tarım arazisinin amaç dışı kullanımının sosyal veya ekonomik açıdan dahafazla kamusal yarar sağlayacağının ortaya konulması gerekmektedir. Bu bağlamdaönemli bir ekonomik veya sosyal ihtiyaca cevap vermeyen, kamu yararı bakımındanzorunluluk taşımayan yatırım ve faaliyetlerin gerçekleştirilmesi amacıyla tarımarazilerinin amaç dışı kullanımına izin verilmesi Anayasa'nın 44. ve 45.maddeleriyle devlete yüklenen ödevle bağdaşmaz (AYM, E.2014/147, K.2015/25,5/3/2015).

84. Dava konusu kural, başlangıçta tarım dışı kullanılmasınaizin verilmesi sonucunda konut yapılmasını sağlayacak ve dolayısıyla yerleşimalanı olarak planlanmış bir alanın daha sonra başka amaçla planlanabilmesine deimkân verecek niteliktedir. Kuralla yeniden izin şartının kaldırılması, kentingelişme alanı yerine yoğun yapılaşmanın olduğu konut, sanayi ve ticaret alanıolarak planlanmasına yol açabilecektir. Bu durumda yerleşim alanlarınınçevresindeki tarım alanlarının bu amaçla kullanılması da engellenmişolabilecektir. Böylece başlangıçta bir kez izin alınması tarım topraklarınıkullanılamaz hâle getirebilir. Öte yandan yerleşimalanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla verilecek izin içindava açılmaması söz konusu yerlerin tarımalanı dışına çıkarılmasında kamu yararınınbulunup bulunmadığı hususunda yargı denetimini de ortadan kaldıracaktır.

 85. Dava konusu kuralda yerleşimalanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarını karşılamak için izin verilerekplanlanmış alanlarda yeniden izin şartının aranmaması, kullanım veya planlamaamacının değiştirilmesinin bir izne bağlı olmayacağı anlamını taşımaktadır.Tarım arazisinin tarım amaçlı olarak kullanılmasından veya planlanmasındanyalnızca yerleşim alanlarının gelişim ihtiyaçlarının karşılanması amacıylavazgeçilmişken bu alanların kural uyarınca yeniden izin şartı aranmaksızın buyöndeki kullanma ve planlama amacının değiştirilebilmesi söz konusu alanınherhangi bir amaç için kullanılmasını veya planlamasını mümkün kılmaktadır. Kanun’un 13. maddesinde yer alan, tarım arazilerinin esasolarak tarımsal üretim amacıyla kullanılmasına ve planlanmasına yönelikdüzenleme, yine anılan maddede öngörülen istisnaların sınırsız bir şekildegenişletilmesi suretiyle geçersiz hâle getirilmekte, tarım arazisinin bu amaç dışında kullanılabilecek amaç vekoşulların sınırlı olarak sayıldığı birinci ve ikinci fıkra hükümleriniişlevsiz kılmaktadır. Böylece bir tarım arazisi bu fıkra hükümlerinde öngörülen amaçlar vekoşullara uygun olarak yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarınıkarşılamak için tarım amaçlı kullanımından vazgeçilmesinin ardından kurallaanılan fıkralarda yer almayan ve doğrudan talep edilseydi izin verilmesi mümkünolmayan bir amaç için kullanılabilecektir. Başkabir deyişle kural, amaç sınırının fiilenortadan kaldırılması suretiyle tarım arazilerinin herhangi bir amaç içinkullanılmasını mümkün hâle getirmektedir. Bu durum ise tarım alanlarının tahribini, kalite ve verimliliğinindüşürülmesini ve amacı dışında kullanılmasını önleyecek adli, idari ve hukukitedbirleri etkisiz kılmaktadır.

86. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 44. ve 45. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Kural, Anayasa’nın 44. ve 45. maddelerine aykırıgörülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 2. maddesi yönündenincelenmemiştir.

F. Kanun’un 22. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanun’un 14. Maddesine EklenenDördüncü Fıkranın İkinci Cümlesinin İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

87. 5403 sayılı Kanun’un14. maddesi tarımsal potansiyeli yüksekbüyük ovaların belirlenmesini ve korunmasını düzenlemektedir. Anılan maddeninbirinci fıkrasında tarımsal üretim potansiyeli yüksek, erozyon, kirlenme, amaçdışı veya yanlış kullanımlar gibi çeşitli nedenlerle toprak kaybı ve arazibozulmalarının hızlı geliştiği ovaların Kurul veya Kurulların görüşü alınarakCumhurbaşkanı kararı ile büyük ova koruma alanı olarak belirleneceği hükmebağlanmıştır. Büyük ovalarda bulunan tarım arazilerinin, tarımsal amaçlıyapılar ile Bakanlık ve talebin ilgili olduğu bakanlıkça ortaklaşa kamu yararıkararı alınmış faaliyetler için tarım dışı kullanımlara Bakanlıkça izinverilebilecek, bu madde kapsamında izin verilen yerlerin, yeniden izinalınmaksızın bu amaç dışında kullanılamayacak ve planlanamayacaktır. İptalitalep edilen kuralda ise yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarınıkarşılamak için izin verilerek planlanmış alanlarda yeniden izin şartıaranmayacaktır.

88. Maddenin üçüncü fıkrasına göre büyük ovalarda bulunan tarım arazileri hiçbir suretteamacı dışında kullanılamaz. Ancak alternatif alan bulunmaması, kurul veyakurullarca uygun görüş bildirilmesi şartıyla tarımsal amaçlı yapılar ileBakanlık ve talebin ilgili olduğu bakanlıkça ortaklaşa kamu yararı kararıalınmış faaliyetler için tarım dışı kullanımlara Bakanlıkça izin verilebilir.

89. Dördüncü fıkranın birinci cümlesine görebu kapsamda izin verilen yerler, yenidenizin alınmaksızın bu amaç dışında kullanılamaz ve planlanamaz. Dava konusu kurallaise yerleşim alanlarının gelişim alanıihtiyaçlarını karşılamak için izin verilerek planlanmış alanlarda yeniden izinşartının aranmayacağı öngörülmektedir.

90. Dava konusukuralın da yer aldığı fıkranın gerekçesinde de “Madde ile büyük ova korumaalanları içerisindeki tarım arazilerinin kullanımında tarımsal üretimin olumsuzetkilenmemesi, verimin azalmaması, izne konu alanların çevresindeki tarımarazilerinin korunması ve tarımsal amaçlı arazi kullanım planlarının etkin olarakuygulanabilmesi amacıyla, yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarınıkarşılamak için izin verilerek planlanmış alanlar haricinde, izin verilenyerlerin yeniden izin alınmaksızın bu amaç dışında kullanılamayacağına veplanlanamayacağına dair düzenleme yapılması öngörülmektedir.”denilmektedir.

91. Bu itibarla Kanun’un 14. maddesinin dördüncüfıkrasının birinci cümlesine göre büyük ovalarda bulunan tarım arazilerindentarımsal amaçlı yapı veya kamu yararı alınmış faaliyetler için tarım dışı kullanımınaizin verilen yerlerin bu amaç dışındakullanılabilmesi ve planlanabilmesi için yeniden izin alınması gerekir. Ancakdava konusu kural uyarınca yerleşim alanlarının gelişim alanı ihtiyaçlarınıkarşılamak için izin verilerek planlanmış alanların bu amaç dışındakullanılabilmesi ve planlanabilmesi için yeniden izin alınması gerekmez.

2. İptalTalebinin Gerekçesi

92. Davadilekçesinde özetle; 7255 sayılı Kanun’un 21. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un 13. maddesine eklenendördüncü fıkranın ikinci cümlesine yönelikiptal talebinde belirtilen gerekçelerle kuralın Anayasa’nın 2., 44. ve 45. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

93. 7255 sayılı Kanun’un 21. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un 13. maddesine eklenendördüncü fıkranın ikinci cümlesinin Anayasa’ya uygunluk denetimi bölümündebelirtilen gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.

94. Açıklanannedenlerle kural, Anayasa’nın 44. ve 45. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.

Kural, Anayasa’nın 44. ve 45. maddelerine aykırıgörülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 2. maddesi yönündenincelenmemiştir.

G. Kanun’un 24. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanun’un Başlığı ile BirlikteDeğiştirilen 20. Maddesinin Üçüncü Fıkrasının İkinci Cümlesinde Yer Alan “…%100fazlası ile…” ve Üçüncü Cümlesinde Yer Alan “…aktarılan paylarındankesilerek,…” İbarelerinin İncelenmesi

 1.Anlam ve Kapsam

95. 5403 sayılıKanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasında tarımsal amaçlı arazi kullanımlarındatarımsal amaçlı arazi kullanım plan ve projelerine uyulmaması hâlindesorumlulara öncelikle idari para cezası verilerek projeye uygunluk sağlanmasıiçin azami iki aylık süre verileceği öngörülmüştür. Bu sürenin sonunda aykırıkullanımların devam etmesi durumunda; valilikçe faaliyetin durdurulacağı, idaripara cezasının üç katı olarak uygulanacağı, izinsiz bütün yapıların, masraflarıBakanlıkça karşılanmak kaydıyla bir ay içinde belediyeler veya il özelidarelerince yıkılacağı ve taşınmazların tarımsal üretime uygun hâlegetirileceği hükme bağlanmıştır.

96. Anılan maddenin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinegöre hakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde belediye veyail özel idarelerince yıkılmayan yapılar, yıkım masrafları Bakanlıkçakarşılanmak üzere Bakanlıkça yıkılabilir veya yıktırılabilir. Söz konusufıkranın ikinci cümlesinde ise bu takdirde yıkım masraflarının %100 fazlası ileilgili belediye veya il özel idaresinden tahsil edileceği öngörülmüş olupanılan cümlede yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresi dava konusukurallardan birini oluşturmaktadır.

97. Fıkranın üçüncü cümlesinde de yıkım masraflarının%100 fazlası ile ilgili belediyeden veya il özel idaresinden tahsil edilememesihâlinde ilgisine göre Hazine ve Maliye Bakanlığı veya İller Bankası AnonimŞirketi tarafından belediye veya il özel idaresinin 2/7/2008 tarihli ve 5779sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden PayVerilmesi Hakkında Kanun gereğince aktarılan paylarından kesilerek, genelbütçeye gelir kaydedilmek üzere takip eden ayın sonuna kadar Bakanlık merkezmuhasebe birimi hesabına aktarılacağı hükme bağlanmış olup anılan cümlede yeralan “…aktarılan paylarından kesilerek,…” ibaresi dava konusu diğerkuralı oluşturmaktadır.

98. Madde gerekçesinde “Madde ile 5403 sayılı Kanunun21 inci maddesinde değişiklik yapılarak; tarımsal amaçlı yapılara ve tarım dışıarazi kullanımına izinsiz başlanılması, alınan izne uygun kullanılmaması veyahazırlanan toprak koruma projelerine uyulmaması halinde uygulanan yaptırımlarcaydırıcı hale getirilmektedir. Buna göre, ilk tespitte 1.000 TL’den az olmamaküzere bozulan arazinin her bir m2’si için 10 TL idari para cezasınınuygulanması ve aykırılığın giderilmesi (yıkılması/gerekli izinlerin alınması)için 2 ay süre verilmesi, bu süre içinde aykırılık giderilmezse ilk aşamadauygulanan idari para cezasının üç katı olarak uygulanması ve 1 ay içindebelediye veya il özel idaresince yıkılması; belediye veya il özel idaresinceyıkılmaması durumunda aykırı yapının Tarım ve Orman Bakanlığı tarafındanyıkılarak yapılan masrafın 2 katı Bakanlık tarafından ilgili belediye veya ilözel idaresinden tahsil edilmesi düzenlenmektedir.” denilmektedir.

2. İptalTalebinin Gerekçesi

99. Dava dilekçesindeözetle; yıkım masraflarının il özelidarelerinden veya belediyeden aynen tahsili yerine dava konusu kurallarla %100fazlasıyla tahsilinin öngörülmesinin orantılı olmadığı, il özel idaresinin veyabelediyenin bütçe ya da personel yetersizliği gibi nedenlerle gecikmenin kendikusurundan kaynaklanmadığı durumların gözetilmediği, belediyelerin veya il özelidarelerinin öngörülen süre içinde yıkımı gerçekleştirmeleri durumunda dahi masraflarıkarşılayan Bakanlığın bu masrafları sorumlulardan genel hükümlere göre tahsiledeceği ancak il özel idarelerinin veya belediyelerin, yıkımı öngörülen süreiçinde yapmamaları üzerine bu yıkımı Bakanlığın gerçekleştirmesi hâlinde bumasrafların, hem sorumlulardan genel hükümlere göre hem de il özel idaresi veyabelediyelerden %100 fazlasıyla tahsil edileceği, bu suretle belediyelere veyail özel idarelerine eylemin gerçekleştirilmesi nedeniyle ortaya çıkan meblağdançok daha ağır bir müeyyidenin öngörüldüğü, mahallî idarelerde merkezi yönetimekarşı derin bir güvensizlik yaratacak bu tür bir yaklaşımın idarenin bütünlüğüilkesine hizmet etmeyeceği, il özelidareleri ve belediyelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilatı toplamıüzerinden ayrılacak payların il özel idarelerinin ve belediyelerin bütçesininönemli bir kısmını oluşturduğu, bütçede yer alan söz konusu meblağın nasıldeğerlendirileceğine karar verme yetkisinin, yerel yönetimlerin mali özerkliğiilkesi gereğince il özel idarelerinin ve belediyelerin uhdesinde bulunduğu, dava konusu kurallarla merkezi idare olan Bakanlığınmahallî idarelerden olan belediye ve il özel idareleri üzerindeki idari vesayetyetkisinin sınırsız şekilde genişletildiği, il özel idaresi ve belediyeninidari ve mali özerklik alanının daraltılması suretiyle yerinden yönetimilkesinin ihlal edildiği, idari vesayet yetkisinin kayıtsız ve geniş kullanımınedeniyle idarenin bütünlüğü ilkesi içinde teşkilatlanan ikili idari yapıarasındaki dengenin merkezi idare lehine bozulduğu, belediyelerin ve il özelidarelerinin görevleri ile orantılı olan gelirlerine Bakanlık tarafındanölçüsüz şekilde el konulduğu belirtilerek kuralların Anayasa’nın 2., 123. ve 127. maddelerine aykırı olduğuileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

a. Üçüncü Fıkranın İkinci Cümlesinde YerAlan “…%100 fazlası ile…” İbaresi

100. Anayasa’nın 123.maddesinde idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunladüzenleneceği öngörüldükten sonra idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezdenyönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı hükme bağlanmıştır. İdareninbütünlüğü ilkesiyle idari görevleri yerine getiren kurumlar arasında birliğinsağlanması ve idari yapı içinde yer alan kurumların bir bütünlük içindeçalışması öngörülmüştür.

101. Anayasa’nın 127. maddesinin birinci fıkrasındamahallî idarelerin il, belediye veya köy halkının mahallî müşterekihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve kararorganları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamutüzel kişileri oldukları; ikinci fıkrasında mahallî idarelerin kuruluş vegörevleri ile yetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunladüzenleneceği belirtilmiştir. Anılan maddenin beşinci fıkrasında merkezîidarenin, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğüilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması,toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanmasıamacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisinesahip olduğu belirtilmiş; altıncı fıkrasında ise bu idarelere görevleri ileorantılı gelir kaynaklarının sağlanacağı kurala bağlanmıştır (AYM, E.2019/112,K.2020/35, § 29).

102. Anayasa'da merkezî yönetim, yerel yönetim ayrımınınyapılması, yerel yönetimlerin organlarının seçimle göreve gelmesininöngörülmesi, seçimlerinin süreli olması, kararlarını kendi organları eliylealması ve uygulatması, kendilerine özgü bütçelerinin bulunması, görevleri ileorantılı gelir kaynaklarının sağlanması gibi yetki ve ayrıcalıkların tanınmışolması mahallî idarelerin özerkliklerinin göstergesidir (AYM, E.2019/112,K.2020/35, § 30).

103. Özerklik, kişi ve kuruluşların kanunla belirlenensınırlar içinde kalmak şartıyla kendi faaliyetlerine ilişkin kararları alma veuygulama konusunda gerekli yetkiyle donatılmış olması anlamına gelmektedir. Buaynı zamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasını ifade eder. Kamukuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerini hizmetin gereklerineve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence altına almaktır (AYM,E. 2019/112, K. 2020//35, § 31).

104. Anayasa’nın 127. maddesinde öngörülen yerelyönetimlerin özerkliği ilkesi, yerinden yönetimin varlıkşartlarından olan mali özerkliği de kapsamaktadır. Mali özerklik kavramımahallî idarelerin mali kaynaklarının bir bölümünü yerel vergi ve harçlardanoluşturmalarını, gelirlerini ve varlıklarını kendi amaçlarına uygun bir biçimdekullanabilmelerini ve esnek bir bütçe sistemine sahip olmalarını ifade etmektedir.Diğer bir deyişle mahallî idarelerin mali özerkliği, merkezî yönetimin malvarlığından ayrı mal varlığı, bağımsız gelir kaynakları ve bütçeleri olmasıesasına dayanır. Nitekim anılan maddenin altıncı fıkrasının ikinci cümlesindede “Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.”hükmüne yer verilmek suretiyle mahallî idarelerin mali özerkliği teminat altınaalınmıştır (AYM, E.2014/72, K.2014/141, 11/9/2014; E.2018/7, K.2018/80, 5/7/2018, § 42).

105. Mahallî idarelerin karşılamakla yükümlü olduklarımahallî müşterek ihtiyaç, aynı yörede birlikte yaşamaktan doğan somutdurumların yarattığı ve sürekli güncelleştirdiği, sağladığı yarar bakımındanyerel sınırları aşmayan, kamusal hizmet karakterinin ağır bastığı ortakbeklentileri ifade etmektedir. Anayasa’da il, belediye ya da köy halkının yerelortak ihtiyaçlarının neler olduğu belirlenmemiş; bunun belirlenmesi kanunabırakılmıştır (AYM, E.2019/112, K.2020/35, § 33).

106. Bukapsamda kanun koyucunun kamu yararını gözetmek ve Anayasa’da mahallî idareleriçin öngörülen ilke ve kurallara uygun olmak koşuluyla merkezî idare ilemahallî idare arasındaki görev sınırlarını belirleme ve idarenin bütünlüğüilkesinden hareketle, mahallî idareleri ortadan kaldırma ya da etkisiz kılmaamacına yönelik olmamak kaydıyla, belirli alanlar bakımından belirli koşullarabağlı olarak mahallî idarelere ait bazı görev ve yetkileri merkezî yönetimebırakma ya da mahallî idarenin görev alanına bırakılan bazı konularda hizmetinniteliğini gözönünde bulundurarak söz konusu görevlerin yerine getirilmesiyleilgili özel birtakım usul ve esaslar öngörme konusunda takdir yetkisibulunmaktadır (AYM, E.2019/112, K.2020/35, §34).

107. Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasındadüzenlenen idari vesayet yetkisi yerel yönetimlere tanınan ve güvence altınaalınan özerkliğin istisnasını oluşturmaktadır. Vesayet makamlarınca bu yetkiyerinden yönetim kuruluşunun işlemlerini iptal, onama, erteleme, izin verme,tekrar görüşülmesini isteme, düzeltme şeklinde kullanılabileceği gibi bunlarınorganlarının kararlarına karşı idari yargı mercilerinde dava açma şeklinde dekullanılabilir. Buna karşılık vesayet yetkisi kural olarak merkezî idareye,yerinden yönetim kuruluşları yerine geçerek icrai karar alma yetkisi vermez(AYM, E.2019/112, K.2020/35, § 43).

108. Öte yandan idari vesayet yetkisi, hiyerarşikdenetimde olduğu gibi genel bir yetki olmayıp kanunla çerçevesi çizilensınırlar içinde kullanılması gereken istisnai bir yetkidir. İstisnailik vekanunilik idari vesayetin en belirgin iki temel özelliğidir (AYM, E.2019/112,K.2020/35, § 44).

 109. Kanunkoyucu, anılan takdir yetkisi kapsamındaki düzenlemeleri yaparken hukuk devletiilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesiyle bağlıdır. Bu ilke ise elverişlilik,gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkedenoluşmaktadır. Elverişlilik kuralın ulaşılmak istenen amaç için elverişliolmasını, gereklilik kuralın ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekliolmasını, orantılılık ise kural ile ulaşılmak istenen amaç arasındaolması gereken ölçüyü ifade etmektedir. Bir kuralda öngörülen düzenleme ileulaşılmak istenen amaç arasında da ölçülülük ilkesi gereğince makul birdengenin bulunması zorunludur.

110. İzinsiz yapılarınyıkılması yaptırımı ile ilgili olarak yıkım kararı alınmış olmasına rağmen biray içinde belediye veya il özel idarelerince yıkılmayan yapıların yıkımmasraflarının Bakanlıkça karşılanarak yıkılmasının veya yıktırılmasınınardından yıkım masraflarının kural uyarınca %100fazlası ile ilgili belediye veya il özel idaresinden tahsil edilmesinin ilgilibelediye ya da il özel idaresince söz konusu yıkım işleminin süresindeyapılmasını sağlama amacına ulaşma bakımından elverişli olduğu anlaşılmaktadır.

111. Bunun yanında mahallî idarelerin özerkliğine yönelikmüdahalenin gereklilik koşulunu da sağlaması gerekir. Gereklilik aynı amacaulaşılmasını sağlayan daha hafif bir aracın bulunmamasını ifade etmektedir.Mahallî idareleri yıkım kararlarını icraya zorlama amacına ulaşılmasını teminedecek daha hafif bir aracın varlığı tespit edilemediğine göre kanun koyucununyıkım masraflarının bir kat fazlasıyla mahallî idarelerden tahsil edilmesibiçimindeki aracı tercih etmesinin takdir yetkisi kapsamında kaldığıdeğerlendirilmiştir.

112. Öte yandan belediye ya da il özel idaresigörevlilerinin 5403 sayılı Kanun’un 20.maddesinin ikinci fıkrasındaki düzenlemeylekendilerine verilen görevi -hukuken geçerli bir mazeretleri olmadan- yerinegetirmemeleri durumunda tarımsal amaçlıarazi kullanımlarında gerekli plân plan ve projelerine uyulmaması nedeniyle buarazilerin tarımsal üretime uygun olmayacak şekilde kullanılmaları nedeniylezarar göreceği açıktır. Dolayısıyla anılan maddenin gerekçesinde debelirtildiği gibi tarımsal arazilerin verilen izin dışında kullanılmaları vetoprak koruma projelerine uyulmaması nedeniyle öngörülen yaptırımlacaydırıcılık sağlanabilecektir. Bu nedenleyerel yönetim kaynaklarından yıkım masraflarının %100 fazlası ilealınması şeklindeki müdahale ile tarım arazilerinin zarar görmesikarşılaştırıldığında yıkım işleminin ilgili belediye ya da il özel idaresincesüresinde yapılmasını sağlama amacına ulaşılması bakımından kuralın orantısızolmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

113. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 123. ve 127.maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M.Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Selahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamışlardır.

Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ilerisürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 123. ve 127. maddeleriyönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyleAnayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.

b. Üçüncü Fıkranın Üçüncü Cümlesinde Yer Alan “…aktarılan paylarından kesilerek,…” İbaresi

 114. Dava konusu kuralla yıkım masraflarının tahsiledilememesi hâlinde söz konusu bedelin 5779sayılı Kanun gereğince aktarılan paylardan kesilmesinin öngörüldüğü, kurallaresen tahsili öngörülen bedelin müteaddit uyarılara rağmen mahallî idareninyerine getirmediği bir görevinin merkezi idare tarafından üstlenilmesindenkaynaklanan maliyet bedeline ilişkin olduğu, yıkımın mahallî idarenin yerinegeçilerek Bakanlık tarafından gerçekleştirilmesine ilişkin hükmün dava konusuolmadığı, dava konusu kuralın, ilgili bedelin doğrudan vergi paylarındankesilmesini öngörmeyip ancak tahsil edilememesi hâlinde bu yöntemebaşvurulmasına imkân tanıdığı anlaşılmaktadır.

115. Kural, yıkım masraflarının belediye veya il özel idaresinin 5779 sayılı Kanungereğince aktarılan paylarından kesilerek ödenmesini öngördüğünden mahallî idarelerin mali özerkliğiyleilgilidir. Bu nedenle kuralın Anayasa’nın 127. maddesinde yer alan mahallîidarelerin özerkliği ilkesi ile bağdaşıp bağdaşmadığının değerlendirilmesigerekir.

116. Kural bu kapsamda incelendiğinde, kuralın esasitibarıyla belediyelerin ve il özel idarelerinin borçlarının tahsiliyle ilgiliolduğu, söz konusu mahallî idarelerin karar alma süreçlerine müdahaleöngörmediği anlaşılmaktadır. Öte yandan kural, Hazine ve Maliye Bakanlığı veyaİller Bankası Anonim Şirketi tarafından yapılan kesinti işlemlerine karşımahallî idarelerin dava açma hakları bakımından herhangi bir sınırlama daöngörmemektedir (AYM, E.2018/104, K.2020/39, 16/07/2020, §§ 176, 177).

117. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 127.maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ilerisürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 127. maddesiyönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyleAnayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.

Kuralın Anayasa’nın 123. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

Ğ. Kanun’un 25. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanun’un Başlığı ile BirlikteDeğiştirilen 21. Maddesinin Üçüncü Fıkrasının İkinci Cümlesinde Yer Alan “…%100fazlası ile…” İbaresi ve Üçüncü Cümlesinde Yer Alan “…aktarılanpaylarından kesilerek,…” İbarelerinin İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

118. 5403 sayılı Kanun’un21. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde tarım dışı arazi kullanımı içinizinsiz işe başlanması ya da alınan izine uygun kullanılmaması hâlindesorumlulara öncelikle idari para cezasının verilmesi ve Kanun’un 13. ve 14.maddelerindeki izinlerin alınması için bir aylık süre verileceği, başvurudabulunmayanlara veya izin talepleri uygun görülmeyenlere izinsiz yapılarınyıkılması ve arazinin tarımsal üretime uygun hâle getirilmesi için iki aylıksürenin verileceği, bunun da gerçekleştirilmesi durumunda valilikçe faaliyetindurdurulacağı, idari para cezasının üç katı olarak uygulanacağı ve izinsizbütün yapıların, masrafları Bakanlıkça karşılanmak kaydıyla, bir ay içindebelediyeler veya il özel idarelerince yıkılacağı ve taşınmazların tarımsalüretime uygun hâle getirileceği, arazinin tarımsal üretime uygun hâlegetirilmesi için yıkım ve temizleme masraflarının sorumlulardan Bakanlıkçagenel hükümlere göre tahsil edileceği öngörülmüştür.

119. Anılan fıkranın (b) bendinde de toprak koruma projelerine aykırı hareket edilmesihâlinde valilik tarafından idari para cezasının uygulanacağı, projeye uygunluksağlanması için azami iki ay süre verileceği, bu sürenin sonunda aykırıkullanımların devam etmesi durumunda valilikçe faaliyetin durdurulacağı,verilen kullanım izninin iptal edileceği ve idari para cezasının üç katı olarakuygulanacağı, izinsiz bütün yapıların, masrafları Bakanlıkça karşılanmakkaydıyla, bir ay içinde belediyeler veya il özel idarelerince yıkılacağı vetaşınmazların tarımsal üretime uygun hâle getirileceği, arazinin tarımsalüretime uygun hâle getirilmesi için yıkım ve temizleme masraflarınınsorumlulardan Bakanlıkça genel hükümlere göre tahsil edileceği hükmebağlanmıştır.

120. Anılan maddenin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinegöre hakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde belediye veyail özel idarelerince yıkılmayan yapılar, yıkım masrafları Bakanlıkçakarşılanmak üzere Bakanlıkça yıkılabilir veya yıktırılabilir. Söz konusu fıkranınikinci cümlesinde ise bu takdirde yıkım masraflarının %100 fazlası ile ilgilibelediye veya il özel idaresinden tahsil edileceği öngörülmüş olup anılancümlede yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresi dava konusu kurallardanbirini oluşturmaktadır.

121. Fıkranın üçüncü cümlesinde de yıkım masraflarının%100 fazlası ile ilgili belediyeden veya il özel idaresinden tahsil edilememesihâlinde ilgisine göre Hazine ve Maliye Bakanlığı veya İller Bankası AnonimŞirketi tarafından belediye veya il özel idaresinin 2/7/2008 tarihli ve 5779sayılı İl Özel İdarelerine ve Belediyelere Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden PayVerilmesi Hakkında Kanun gereğince aktarılan paylarından kesilerek, genelbütçeye gelir kaydedilmek üzere takip eden ayın sonuna kadar Bakanlık merkezmuhasebe birimi hesabına aktarılacağı hükme bağlanmış olup anılan cümlede yeralan “…aktarılan paylarından kesilerek,…” ibaresi dava konusu diğerkuralı oluşturmaktadır.

2. İptalTaleplerinin Gerekçeleri

122. Dava dilekçesindeözetle; 7255 sayılı Kanun’un 24. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birliktedeğiştirilen 20. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “…100fazlası ile…” ve üçüncü cümlesinde yer alan “…aktarılan paylarındankesilerek,…” ibarelerine yönelik iptaltaleplerinde belirtilen gerekçelerle kuralların Anayasa’nın 2.,123. ve 127. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

a. Üçüncü Fıkranın İkinci Cümlesinde YerAlan “…%100 fazlası ile…” İbaresi

123. 7255 sayılı Kanun’un 24.maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 20. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yeralan “…%100 fazlası ile…” ibaresinin Anayasa’ya uygunluk denetimi bölümünde belirtilengerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.

124. Açıklanan nedenlerle dava konusu ibare, Anayasa’nın123. ve 127. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M.Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Selahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamışlardır.

Dava konusu ibarenin Anayasa’nın 2. maddesine de aykırıolduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 123. ve 127. maddeleriyönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyleAnayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.

b. Üçüncü Fıkranın Üçüncü Cümlesinde Yer Alan “…aktarılan paylarından kesilerek,…” İbaresi

125. 7255sayılı Kanun’un 24. maddesiyle 5403 sayılıKanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 20. maddesinin üçüncüfıkrasının üçüncü cümlesinde yer alan “…aktarılanpaylarından kesilerek,…” ibaresininAnayasa’ya uygunluk denetimi bölümündebelirtilen gerekçeler bu kural yönünden degeçerlidir.

126. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 127.maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ilerisürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 127. maddesiyönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyleAnayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.

Kuralın Anayasa’nın 123. maddesi ile bir ilgisigörülmemiştir.

H. Kanun’un 31.Maddesinin (a) Bendinin İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

127. 7255 sayılıKanun’un 12. maddesiyle 4733 sayılı Kanun’un6. maddesine eklenen on ikinci fıkrada tütün mamulü üreticilerinin, bir takvimyılı içinde yurt içi piyasaya arz amacıyla ürettikleri ve ithal ettikleri;sigara, nargilelik tütün mamulü, sarmalık kıyılmış tütün mamulü ve pipoluktütün mamulü kategorilerinde kullandıkları toplam tütünün, kategori bazında enaz %30’unun Türkiye’de üretilen tütün olmasının zorunlu olduğu veCumhurbaşkanı’nın bu oranı %45’e kadar artırabileceği hükme bağlanmıştır. Davakonusu kural bu hükmün 1/1/2022 tarihinde yürürlüğe girmesini öngörmektedir.

2. İptal Talebinin Gerekçesi

128. Davadilekçesinde özetle; 7255 sayılı Kanun’un 14. maddesiyle 4733 sayılı Kanun’a eklenen geçici 9.maddenin birinci cümlesine yönelik iptal talebinde belirtilen gerekçelerle kuralın Anayasa’nın2., 5., 44., 45. ve 166. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

129. 6216 sayılı Kanun'un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisinedeniyle Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleri yönünden incelenmiştir.

130. 7255 sayılı Kanun’un 14. maddesiyle 4733sayılı Kanun’a eklenen geçici 9. maddenin birinci cümlesinin Anayasa’yauygunluk denetimi bölümünde belirtilen gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.

131. Açıklanannedenlerle kural, Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerine aykırı değildir.İptal talebinin reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 2., 45. ve 166. maddesine de aykırıolduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleriyönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyleAnayasa’nın 2., 45. ve 166. maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasınagerek görülmemiştir.

Kuralın Anayasa’nın 5. ve 44.maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.

IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

132. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılıKanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmaksuretiyle Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığıgünden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemeküzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.

133. 4634sayılı Kanun’un 2/A maddesinin dördüncüfıkrasında yer alan “…suretlerini alabilir,…” ve “…her türlüteknolojik imkândan yararlanabilir.” ibarelerinin iptal edilmeleri nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edeceknitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu ibarelere ilişkin iptal hükümlerininkararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğegirmesi uygun görülmüştür.

V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

134. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kurallarınuygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceğibelirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına kararverilmesi talep edilmiştir.

28/10/2020tarihli ve 7255 sayılı Gıda, Tarım ve Orman Alanında Bazı DüzenlemelerYapılması Hakkında Kanun’un;

A. 1. 4. maddesiyle 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılıOrman Kanunu’nun 18. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesine eklenen “…;bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına, mantar ve tıbbiaromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilen odun dışıürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesis kurulmasına…”bölümüne,

2. 21. maddesiyle 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı ToprakKoruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun 13. maddesine eklenen dördüncü fıkranınikinci cümlesine,

3. 22. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un 14. maddesineeklenen dördüncü fıkranın ikinci cümlesine,

yönelik yürürlüğündurdurulması taleplerinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE,

B. 9. maddesiyle 4/4/2001 tarihli ve 4634 sayılı ŞekerKanunu’nun 2/A maddesine eklenen dördüncü fıkrada yer alan “…suretlerinialabilir,…” ve “…her türlü teknolojik imkândan yararlanabilir.”ibarelerine yönelik iptalhükümlerinin yürürlüğe girmelerinin ertelenmeleri nedeniyle bu ibarelereilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE,

C. 1. 1. maddesiyle 8/6/1942 tarihli ve 4250 sayılıİspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarı Kanunu’nun 7. maddesinin birincifıkrasına eklenen (f) bendine,

2. 3. maddesiyle 6831 sayılı Kanun’un 1. maddesinin ikincifıkrasına eklenen (K) bendinde yer alan ‘‘…alan büyüklüğüne bakılmaksızın…’’ibaresine,

3. 14. maddesiyle 3/1/2002 tarihli ve 4733 sayılı Tütün,Tütün Mamulleri ve Alkol Piyasasının Düzenlenmesine Dair Kanun’a eklenen geçici9. maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesine,

4. 24. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birliktedeğiştirilen 20. maddesinin üçüncü fıkrasının;

a. İkinci cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…”ibaresine,

b. Üçüncü cümlesinde yer alan “…aktarılan paylarındankesilerek,…” ibaresine,

5. 25. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birliktedeğiştirilen 21. maddesinin üçüncü fıkrasının;

a. İkinci cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…”ibaresine,

b. Üçüncü cümlesinde yer alan “…aktarılan paylarındankesilerek,…” ibaresine,

6. 31. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendine,

yönelik iptal talepleri5/4/2023 tarihli ve E.2020/103, K.2023/68 sayılı kararla reddedildiğinden bubentlere, cümleye ve ibarelere ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerininREDDİNE,

5/4/2023tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

VI. HÜKÜM

28/10/2020 tarihli ve 7255 sayılı Gıda, Tarım ve Orman AlanındaBazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun’un;

A. 1. maddesiyle8/6/1942 tarihli ve 4250 sayılı İspirto ve İspirtolu İçkiler İnhisarıKanunu’nun 7. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (f) bendinin Anayasa’yaaykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan TahsinGÖKCAN, Engin YILDIRIM ile Selahaddin MENTEŞ’in karşıoylarıve OYÇOKLUĞUYLA,

B. 3. maddesiyle31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu’nun 1. maddesinin ikincifıkrasına eklenen (K) bendinde yer alan ‘‘…alan büyüklüğüne bakılmaksızın…’’ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, ZühtüARSLAN, Engin YILDIRIM ile Kenan YAŞAR’ınkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

C. 4. maddesiyle6831 sayılı Kanun’un 18. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesineeklenen “…; bozuk orman alanlarında orman bitkisi fidanlıkları kurulmasına,mantar ve tıbbi aromatik bitki yetiştiriciliğine, orman alanlarından üretilenodun dışı ürünlerin mamul ya da yarı mamul olarak işlenmesi amacıyla tesiskurulmasına…” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,

Ç. 9. maddesiyle4/4/2001 tarihli ve 4634 sayılı Şeker Kanunu’nun 2/A maddesine eklenen dördüncüfıkrada yer alan “…suretlerini alabilir,…” ve “…her türlü teknolojikimkândan yararlanabilir.” ibarelerinin Anayasa’ya aykırı olduklarına veİPTALLERİNE, iptalhükümlerinin Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun’un66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DEYAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE,

D. 14. maddesiyle3/1/2002 tarihli ve 4733 sayılı Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkol PiyasasınınDüzenlenmesine Dair Kanun’a eklenen geçici 9. maddenin birinci fıkrasınınbirinci cümlesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

E. 21. maddesiyle3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun 13.maddesine eklenen dördüncü fıkranın ikinci cümlesinin Anayasa’ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,

F. 22. maddesiyle5403 sayılı Kanun’un 14. maddesine eklenen dördüncü fıkranın ikinci cümlesininAnayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,

G. 24. maddesiyle5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 20. maddesinin üçüncüfıkrasının;

1. İkincicümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresinin Anayasa’ya aykırıolmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, EnginYILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

2. Üçüncücümlesinde yer alan “…aktarılan paylarından kesilerek,…” ibaresininAnayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

Ğ. 25. maddesiyle5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 21. maddesinin üçüncüfıkrasının;

1. İkincicümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresinin Anayasa’ya aykırıolmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, EnginYILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

2. Üçüncücümlesinde yer alan “…aktarılan paylarından kesilerek,…” ibaresininAnayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

H. 31. maddesininbirinci fıkrasının (a) bendinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebininREDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

5/4/2023 tarihinde karar verildi.

KARŞIOYGEREKÇESİ

1. 7255 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle 4250 sayılıKanun’un 7. maddesinin birinci fıkrasına eklenen (f) bendinin, 3.maddesiyle 6831 sayılı Kanun’un 1. maddesinin ikincifıkrasına eklenen (K) bendindeki “…alan büyüklüğüne bakılmaksızın…”ibaresinin, 24. ve 25. maddeleriyle değiştirilen 5403 sayılı Kanun’un20. ve 21. maddelerinin üçüncü fıkralarının ikinci cümlelerinde yer alan “…%100fazlası ile...” ibarelerinin Anayasa’ya aykırı olmadığına karar verilmiştir.

A. 4250 sayılı Kanun’un 7.Maddesinin Birinci Fıkrasına Eklenen (f) Bendi

2. Dava konusu kural, alkollü içkilerin 22.00 ile 06.00 saatleriarasında perakende olarak satılmasına yönelik yasağı ihlal edenlere “altmışbeş bin Türk Lirasından üç yüz yirmi bin TürkLirasına kadar” idari para cezası verilmesiniöngörmektedir.

3. Anayasa’ya göre devlet suç işlenmesini önlemek suretiylekişilerin ve toplumun huzur ve mutluluğunu sağlamak (m.5), özel olarak da “gençlerialkol düşkünlüğünden” korumak (m. 58) amacıyla, alkollü içki satışına yönelik bazısınırlamalar getirebilir. Bu anlamda gece belli bir saatten sonra alkollü içkisatışının yasaklanması ve yasağa uymayanlara idari para cezası uygulanmasıkanun koyucunun takdir yetkisi kapsamındadır.

4. Bununla birlikte, cezai yaptırım konusunda sahip olunan butakdir yetkisi sınırsız değildir.Anayasa’nın2. maddesinde güvence altına alınan hukuk devleti, kabahat niteliğindeki fiillerlebunlara uygulanan yaptırımlar arasında adil bir dengenin kurulmasını, cezalarınölçülü olmasını zorunlu kılmaktadır. Başka bir ifadeyle idari yaptırım içerenyasal hükümlerin Anayasa’ya uygun olabilmesi için bunların cezaların etkinliğinive caydırıcılığını sağlama amacına uygun olarak adil ve orantılı olmasıgerekmektedir (bkz. AYM, E.2014/87, K.2015/112, 8/12/2015, § 198; AYM,E.2019/16, K.2019/15, 14/3/2019, § 23).

5. Dava konusu kurala göre belli saatler arasında alkollü içkisatışı yasağını ihlal edenlere 65.000 TL’den 320.000 TL’ye kadar para cezasıverilecektir. Yeniden değerleme hükümleri uyarınca, anayasallık denetimininyapıldığı 2023 yılı itibarıyla bu cezalar 215.000 TL’den 1.060.132 TL’ye kadar şeklindeuygulanmaktadır.

6. Kuralla öngörülen alt ve üst ceza miktarlarının orantısız olduğunuanlamak için benzer yasaklar için öngörülen ceza miktarlarına bakılabilir. Davakonusu bendin de içinde bulunduğu fıkrada alkollü içkilerin otomatik satışmakineleriyle, basın ve yayın yoluyla tüketicilere satılması ve bunlarınpostayla satış yöntemi kullanılarak gönderilmesi durumlarında verilecek idaripara cezası 20.000 TL’den başlamaktadır. Bu fiillerin belli saatlerde alkollüiçki satışına göre çok daha organize olmayı gerektiren ve daha ağır niteliklifiiller olduğu açıktır. Dahası, aynı fıkra kapsamında alkollü içkilerintüketilmek veya beraberinde götürülmek üzere on sekiz yaşını doldurmamışkişilere satılması halinde verilecek ceza 5.000 TL’den, alkollü içkilerin öğrenciyurtları ile her türlü eğitim ve öğretim kurumları gibi yerlerde satılmasıhalinde öngörülen para cezası 10.000 TL’den başlamaktadır.

7. Diğer yandan dava konusu kural, idari para cezasını gerektireniçki satışının bir adet olmasıyla çok sayıda olması arasında en azından altsınır bakımından bir ayrım yapmamaktadır. Bu durum yasağı ihlal edenişletmelerin büyük ya da küçük ölçekli olup olmadığının dikkate alınmamasıbakımından da geçerlidir. Bu sebeple, saat 22.00’a kadar alkollü içki satabilenbir küçük işletmenin bu saatten sonra bir adet bile içki satışında bulunmasıdurumunda işletmeyi ekonomik olarak zor duruma sokacak oranda yüksek bir idaripara cezasının uygulanması orantılı olarak kabul edilemez. Dolayısıyla izlenenmeşru amaçla kişilere yüklenen külfet arasındaki makul dengeyi sağlayamayankural Anayasa’nın2. maddesine aykırıdır.

B. 6831 sayılı Kanun’un1. Maddesinin İkinci Fıkrasına Eklenen (K) Bendindeki “…alan büyüklüğünebakılmaksızın…” İbaresi

8. Dava konusu ibarenin içinde bulunduğu (K) bendine göre,orman sınırları dışında olup, alan büyüklüğüne bakılmaksızın sahipliarazilerde, ekim ve dikim yolu ile yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarlaörtülü yerler orman sayılmaz.

9. İptali istenen ibareden önce 6831 sayılı Kanun’un1. maddesinin (G) bendinde “Orman sınırları dışında olup, yüzölçümü üç hektarı aşmayansahipli arazilerde tabii olarak yetişen her nevi ağaç ve ağaççıklarla örtülüyerler” orman sayılmamaktaydı. Daha sonra çıkarılan bir yönetmelikleorman sayılmayacak olan üç hektarı geçmeyecek yerler kapsamına “ekim-dikimyoluyla yetiştirilmiş” olanlar da katılmıştır.

10. Dava konusu ibare ise üç hektar sınırını kaldırmak suretiylesahipli arazilerde ekim-dikim yoluyla yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarlaörtülü yerlerin orman sayılmayacağını belirtmektedir. Kuralın gerekçesindedüzenlemenin vatandaşın kendi arazisini ağaçlandırma konusunda teşvik edilmesiiçin yapıldığı ifade edilmiştir.

11. Kuşkusuz kuralın orman dışındakisahipli arazilerin ağaçlandırılması amacına hizmet edeceği söylenebilir. Ancakiptali istenen kural aynı zamanda “özel orman” niteliğindeki yerlerin ormansayılmaması sonucunu da beraberinde getirmektedir. Nitekim kuralın gerekçesinde“yüzölçümü3 hektarı aşan ağaçlık alanlar meri mevzuat kapsamında özel orman sayılmasınedeni ile vatandaşların kendi arazilerine fidan dikme konusunda tereddütyaşadığı ve ağaçlandırma yapmaktan kaçındığı” belirtilmiştir.

12. Anayasa’nın 169. maddesinde ormanların korunması, sahalarınıngenişletilmesi ve gözetimi görevinin devlete ait olduğu belirtilmektedir. Bumaddede orman suçlarının genel ve özel af kapsamına alınamayacağı öngörülmeksuretiyle ormanları korumaya yönelik özel güvencelere yer verilmiştir. Anayasa’nın169. maddesindeki güvenceler devlet ormanlarının yanında, özel ormanlar için degeçerlidir.

13. Dava konusu kural, ölçeğine göre orman kabul edilmesi gerekenalanları orman saymadığından buralarda devletin gözetim ve denetim yetkisini dekaldırmaktadır. Aynı şekilde kural, Anayasa’nın 169. maddesinde öngörülenorman suçları için genel ve özel af çıkarılmayacağına,ormanları yakmak, yok etmek veya daraltmak amacıyla işlenen suçların genel veözel af kapsamına alınmayacağına dair hükümlerin orman sayılmayan ağaçlıkalanlar için uygulanmamasına neden olacaktır. Dolayısıyla, anayasal bir kavramolan “orman” kavramının kapsamını daraltan ve Anayasa’nın 169. maddesi uyarıncaormanların korunmasına yönelik olarak ihdas edilen güvencelerin bazı ormantürleri yönünden uygulanmaması sonucunu doğuran kural, Anayasa’nın 169. maddesine aykırıdır.

C. 5403 sayılı Kanun’un20. ve 21. Maddelerinde Yer Alan “…%100 fazlası ile...” İbareleri

14. İptali istenen ibarelerin de içinde bulundukları fıkralarınbirinci cümlelerinde hakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ayiçinde belediye veya il özel idarelerince yıkılmayan yapıların Tarım ve OrmanBakanlığı tarafından yıkılabileceğiveya yıktırılabileceği, ikinci cümlelerinde de yıkım masraflarının “…% 100fazlası ile…” belediye veya il özel idaresinden tahsil edileceğibelirtilmektedir.

15. Anayasa’nın 127. maddesine göre mahalli idareler, il, belediyeveya köy halkının müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kanunla kurulan vekarar organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulankamu tüzelkişileridir. Anılan maddenin son fıkrasında mahalli “idarelere,görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır”denilmektedir.

16. Mahalli idarelerin mali özerkliği,bu idarelerin anayasal görevlerini yerine getirebilmeleri için gereklikaynakların sağlanmasını ve bu kaynakların seçilmiş organları eliylekullanılmasını gerektirmektedir. Bu kapsamda merkezi idarenin mahalliidarelerin mali kaynaklarında azalmaya yol açan ölçüsüz müdahaleleri Anayasa’nın 127.maddesine aykırı olacaktır.

17. Kuşkusuz kanun koyucu, kanuna aykırı yapıların mahalli idarelertarafından bir an önce yıkılmasını temin etmeye yönelik tedbirler alabilir.Ancak bu tedbirlerin ölçülü olabilmesi için, öngörülen amacıngerçekleştirilmesi bakımından elverişli, gerekli ve orantılı olması zorunluluğubulunmaktadır.

18. Bir ay içinde kanuna aykırı yapıyı yıkmayan belediye veya ilözel idaresinden yıkım masrafının %100 fazlasıyla tahsil edilmesi, buyapıların bir an önce yıkılmasını sağlama amacını gerçekleştirmek bakımından elverişlikabul edilebilir.

19. Bununla birlikte, söz konusu müdahalenin gerekli ve orantılıolduğunu söylemek mümkün değildir. Gereklilik, ulaşılmak istenen amaçbakımından müdahalenin zorunlu olmasını, diğer bir ifadeyle aynı amaca dahahafif bir müdahale ile ulaşılmasının mümkün olmamasını ifade etmektedir. Builke amaca ulaşmak için daha hafif tedbirler varken, daha ağır olanlarınuygulanmasına izin vermez.

20. Bu kapsamda yıkım işlemi konusunda belediye ve il özelidarelerinin vaktinde hareket etmesini sağlamak amacıyla bu konuda kusuru bulunanbelediye veya il özel idaresi personelinedisiplin cezası uygulanması mümkündür. Ayrıca kusurlu görevliler hakkında malinitelikteki yaptırımların uygulanması öngörülebilir. Dahası gerektiğinde bukişiler yönünden cezai soruşturma ve kovuşturma yoluna da gidilebilir.

21. Buna göre, kanuna aykırı yapının bir ay içinde yıkılmasınısağlama görevi yönünden ihmali veya kusuru olan personelin idari, mali ya dacezai sorumluluğu bulunmaktayken, bu kişilerin kusurlarından dolayı belediyeveya il özel idaresinin kaynaklarının bir kısmının merkezi idareye aktarılması gerekligörülemez.

22. Bunun yanında, merkezi idarenin yaptığı yıkım masrafını mahalli idarelerden aynen tahsil etmek yerinebunun %100 fazlasıyla tahsil edilmesi de mahalli idarelerin mali özerkliğineorantılı olmayan bir müdahale teşkil etmektedir. Bu nedenle ibarelerAnayasa’nın127. maddesine aykırıdır.

23. Yukarıda (A), (B) ve (C) başlıkları altında açıklanangerekçelerle dava konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğunudüşündüğümden red yönündeki çoğunluk kararlarına katılmıyorum.

 

Başkan

Zühtü ARSLAN

KARŞIOY GEREKÇESİ

A. 7255 Sayılı Kanunun 1. maddesiyle 4250 sayılı Kanunun 7.maddesinin birinci fıkrasına eklenen (f) bendi yönünden

1. Kanunun 6. maddesinin 5. fıkrasının üçüncücümlesindeki yasağa aykırı hareket etme eylemine 65.000TL’den 300.000TL’yekadar idari para cezası ile yaptırım uygulanacağı hükme bağlanmıştır.Belirtilen parasal değerler her yıl güncellenmekte olup 2023 yılı için215.000TL’den 1.060.132TL’ye kadar idari para cezası şeklinde uygulanmaktadır.Kuralda atıf yapılan hüküm ile alkollü içkilerin 22.00 ila 06.00 saatleriarasında perakende olarak satılamayacağı öngörülmektedir. Bununla birlikteanılan 5. fıkranın ilk iki cümlesinde ise “Alkollü içkiler, otomatik satışmakineleri ile satılamaz, her nevi oyun makineleri veya farklı yöntemlerle oyunve bahse konu edilemez. Bu ürünler basın ve yayın yoluyla tüketicileresatılamaz ve posta ile satış yöntemi kullanılarak gönderilemez.” denilmekte vebu eylemlerin cezası ise 7. maddenin 1-e bendindeki atıf dolayısıyla 4733sayılı Kanunun 8. maddesinin 5-k fıkra ve bendi uyarınca 20.000TL’den 100.000TL’ye kadar idari para cezası öngörülmektedir.

2. Şüphesiz yasama organı suç ve ceza politikasınıtakdire ve bu doğrultuda yaptırımları belirleme yetkisine sahiptir. Bununlabirlikte takdir yetkisinin anayasal ilkeler etrafında kullanılması dazorunludur. Bu anlamda eylem ile yaptırım arasında adil bir dengeningözetilmesi hukuk devleti ilkesinin bir gereğidir. Eylemle yaptırım arasındakidengenin gözetilmesi en başta kuralın uygulayıcıya somut olayın özelliklerinegöre özelleştirme yapma imkanı tanıması suretiyle sağlanır. Ayrıca korunanhukuki yarara verilen zarar veya tehlikeye göre benzer eylemler ve yaptırımlararasındaki ağırlık derecesi de bu konuda diğer bir kriter olabilir. NitekimMahkememiz kararlarında ifade edildiği üzere eylem ile yaptırım arasındakidengenin ölçüsüzlüğe neden olması anayasal denetimin dikkate alması gereken birunsurdur (AYM E. 2014/87 – K. 2015/112, 8.12.2015, p. 198).

3. İncelenen kuralda somut olayın özelliğine göreuygulayıcıya eylemle yaptırım arasında bir denge kurmaya imkan tanınmıştır.Buna karşın yukarıda değinildiği üzere 5. fıkranın, alkollü içkilerin otomatikmakinelerde satılması, oyun veya bahse konu olması, basın ve yayın yoluyla yada posta aracılığıyla satılması gibi özel organize gerektiren ve devletinküçüklerin korunmasına yönelik pozitif yükümlülükleri gözetildiğinde daha ağırnitelikli fiiller olduğu anlaşılan eylemlere daha az yaptırım öngörüldüğüanlaşılmaktadır. Hatta 4250 sayılı Kanunun 6. maddesinin 3. fıkrasında alkollüiçkilerin küçüklere satılması halinde yaptırımın alt sınırı 5.000TL, 11.fıkraya göre de sağlık hizmeti verilen yerlerde, öğrenci yurtları, spormüsabakası yapılan veya eğitim yerlerinde yapılan satışlarda ise alt sınırın onbin lira olarak belirlendiği görülmektedir. Bu durumda benzer eylemlerlekıyaslandığında daha ağır nitelikte olduğu söylenemeyecek olan ve gün içindemeşru perakende satış yetkisi bulunan esnaf faaliyeti kapsamındaki satışeylemlerine alt sınırı (2023 yılı için 215.000TL) uygulandığında dahi küçük birişletmeyi zora düşürebilecek ölçüde yaptırım öngörülmesinin eylemle cezaarasındaki adil dengeyi bozduğu ve hukuk devleti ilkesine aykırı olduğugörüşündeyim.

B. Kanunun 24. maddesiyle değiştirilen 5403 sayılı Kanunun 20.maddesinin 3. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresiyönünden

4. Aynı maddenin 2. fıkrasında tarımsal amaçlı arazikullanımlarında ilgili kullanım plan ve projelerine uyulmaması halindesorumlulara öncelikle idari para cezası verilerek projeye uygunluk sağlanmasıiçin azami iki aylık süre verileceği öngörülmüştür. Süreye karşın aykırıkullanımın devam etmesi durumunda valilikçe faaliyetin durdurulacağı, izinsizbütün yapıların masrafları Bakanlıkça karşılanmak üzere bir ay içinde belediyeveya il özel idarelerince yıktırılacağı ve taşınmazların tarımsal üretime uygunhale getirileceği hükme bağlanmıştır. İptali istenen ibarenin yer aldığıkuralda ise bir ay içinde belediye veya il özel idaresince yıktırılmayanyapıların yıkım masraflarının üstlenilerek Bakanlıkça yıkılabileceği veyayıktırılabileceği, bu takdirde yıkım masraflarının yüzde yüz fazlası ile ilgilibelediye veya il özel idaresinden tahsil edileceği öngörülmüştür.

5. Belediyeler ve il idareleri Anayasa’nın 127. maddesiuyarınca yerinden yönetim ilkesine uygun olarak mahalli kamusal ihtiyaçlarınkarşılanması amacıyla kurulan ve idari mali özerklik güvencelerine sahip yerelyönetimlerdir. Belirtilen anayasal güvenceler dolayısıyla mahalli idarelerinyasalarla temin edilen bütçelerini yönetme ve mahalli ihtiyaçlarda kullanmakonusunda yetkileri bulunmaktadır. Mahalli idarelerin idari ve mali özerklikleribu idarelere bir imtiyaz tanımak anlamını taşımaz. Aksine bu güvenceler yerelhalkın müşterek ihtiyaçlarının daha iyi yerine getirilmesini temin amacıtaşımaktadır. Kural ile mahalli idarelerin yasaya aykırı kullanımlara müsaadeetmemeleri, bunları takip edip gereğini yerine getirmeleri ve bu konudaeksiklikleri bulunursa yıkım işi merkezi idare tarafından görülse dahimasrafların bir kat fazlasıyla alınarak bir anlamda yasa gereğini yerinegetirmemenin yaptırıma bağlanmak istendiği anlaşılmaktadır. Kuralın bu yönüylemeşru bir amaç taşıdığı söylenmelidir. Bununla birlikte mahalli idarelerin maliözerkliklerini zedelemeyecek bir yöntemin tercih edilerek aynı amaca ulaşılmasımümkün olabilir. Kural mahalli idarelerin mali özerkliklerine gerekli olmayan birmüdahale öngörmektedir. Mahalli idarelerin hareketsiz kalmalarının bir anlamdaödüllendirilmemesi amacıyla böyle bir müdahalenin gerekliliği de savunulabilir.Bu durumda ise mali özerkliği zedelemeyecek ve yöre insanının ihtiyaçları içinharcanması için ayrılan bütçeden ölçüsüz bir kesinti oluşturmayacak biryöntemin belirlenmesi beklenmelidir. Kuralın bu yönüyle Anayasa’nın 127.maddesine aykırı olması nedeniyle iptal edilmesi gerektiği görüşündeyim.

C. Kanunun 25. maddesiyle değiştirilen 5403 sayılı Kanunun 21.maddesinin 3. fıkrasının 2. cümlesinde yer alan “…%100 fazlası ile…” ibaresiyönünden

Davaya konu kural ile mevzuata aykırı imar yapılarınınidare tarafından zamanında yıktırılmaması durumunda bu işin merkezi idaretarafından yapılması ve bunun karşılığında ilgili belediye veya il özelidaresinden yıkım masraflarının yüzde yüz fazlası ile tahsil edileceğiöngörülmektedir. Bu konudaki iptal gerekçelerim de bir önceki başlık altındaaçıklanan kural ile benzer niteliktedir.

Başkanvekili

 Hasan Tahsin GÖKCAN

KARŞIOY GEREKÇESİ

A) Kanun’un 1. Maddesiyle 4250 Sayılı Kanun’un 7. MaddesininBirinci Fıkrasına Eklenen (f) Bendi Yönünden

1. 4250 sayılı Kanun’un 6. maddesinin beşinci fıkrasının üçüncücümlesinde alkollü içkilerin 22.00 ila 06.00 saatleri arasında perakende olaraksatılamayacağı belirtilmektedir. Dava konusu kural, bu yasağa uymayanlaraaltmış beş bin Türk Lirasından üçyüz yirmi bin Türk Lirasına kadar idari paracezası verilmesini düzenlemektedir.

2. Kuralın ceza öngördüğü kabahatle aynı fıkrada düzenlenen veörneğin posta ile satış yöntemi kullanılarak alkollü içki satılması gibi bellibir organizasyon gerektirdiği için daha ağır nitelikte olan kabahatler çok dahadüşük idari para cezaları getirilmiştir. Aynı şekilde on sekiz yaşınıdoldurmamış kişilere alkollü içki satılması ve sunulması kabahatine verilencezanın alt sınırı beş bin Türk Lirasından başlamaktadır. Kuralda sözü edilencezanın alt sınırı dikkate alındığında kurala uygun davranmayan en küçük işyeriiçin bile ağır olmadığı söylenemeyecek bir idari para cezası söz konusudur.Yasak saatler arasında bir adet içki satışında bile ilgili işyeri açısındanticari faaliyetlerini sürdürebilmesini sekteye uğratma, hatta sonlandırmapotansiyeli taşıyan kuralın öngördüğü yaptırımın orantısız olduğunun kabulügerekmektedir.

3. Dolayısıyla dava konusu kural ilgili işyerlerine aşırı birkülfet yüklemekte, ticari faaliyetlerine dolayısıyla da çalışma hürriyetlerineorantısız bir müdahaleye neden olmaktadır.

4. Kuralın Anayasa’nın 2. ve 48. maddelerine aykırı olduğudüşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyorum.

B) Kanun’un 3. Maddesiyle 6831 Sayılı Kanun’un 1. Maddesinin İkinciFıkrasına Eklenen (K) Bendinde Yer Alan “…alan büyüklüğüne bakılmaksızın…”İbaresi Yönünden

5. 6831 sayılı Kanun’un 1. maddesinin ikinci fıkrasının (K) bendinegöre orman sınırıları dışında olup alan büyüklüğüne bakılmaksızın sahipliarazilerde ekim ve dikim yolu ile yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarlaörtülü yerler orman sayılmayacaktır.

6. Anayasa’nın 169. maddesinde ormanların korunması vegeliştirilmesi hususunda ayrıntılı güvenceler getirilerek ormanlar anayasalkoruma altına alınmıştır. Bu maddede ormanlar sadece devlet ormanları ilesınırlı tutulmamakta “bütün ormanlar” ibaresine yer verilerek devletormanı-özel orman ayırımı yapılmamaktadır. Maddenin ikinci fıkrasında devletormanlarının işletilmeleri ve mülkiyetiyle ilgili özel düzenlemeler mevcutsa dabunun dışında kalan hükümler bütün ormanları koruyucu düzenlemeleriçermektedir.

7. Dava konusu kural ise ölçeğine ve niteliğine göre orman kabuledilmesi gerektiği konusunda herhangi bir tereddüt olmayan alanlarda dahiAnayasa’nın 169. maddesinde öngörülen devletin gözetim yetkisinin ve ormanlara,yanan ormanlara ve orman suçlarına yönelik düzenleme ve kısıtlamalarıınuygulanamaz hale gelmesine yol açmaktadır. Özel ormanlarla ilgili Anayasa’nın169. maddesi, bir anlamda, işlevsiz hale gelmektedir. Kural, bu maddenin birinci,ikinci ve dördüncü fıkralarına aykırıdır.

8. Belirtilen nedenlerle çoğunluk kararına katılmıyorum.

C) Kanun’un 24. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanunun Başlığı ile BirlikteDeğiştirilen 20. Maddesinin Üçüncü Fıkrasının İkinci Cümlesinde Yer Alan “…%100fazlası ile…” ve Kanun’un 25. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanunun Başlığı ileBirlikte Değiştirilen 21. Maddesinin Üçüncü Fıkrasının İkinci Cümlesinde YerAlan “…%100 fazlası ile…” İbareleri Yönünden

9. İptali istenen kurallar hakkında yıkım kararı alınmış olmasınaragmen bir ay içinde belediye veya il özel idarelerince yıkılmayan yapılarınBakanlıkça yıkılması veya yıktırılması durumunda yıkım masraflarının %100fazlası ile ilgili belediye veya il özel idaresinden tahsil edileceğini hükmebağlamaktadır.

10. Yerel yönetim kaynaklarından yıkım masraflarının %100 fazlasıkadar olan kısmının merkezi idareye aktarılması yerel yönetimlerin maliözerkliğine bir müdahale anlamına gelmektedir. Burada ilgili yerel idareninbütçe ya da personel yetersizliği gibi gecikmenin kendi kusurundankaynaklanmadığı durumlar göz ardı edilmektedir.

11. Yerel yönetim kaynaklarından yıkım masraflarının %100 fazlasıile tahsiline olanak tanıyan kurallar yıkım işleminin ilgili belediye veya ilözel idaresince süresinde yapılmasını sağlama amacına ulaşma bakımından gereklideğildir, ki bir an için gerekli olduğunu kabul etsek bile orantılı değildir.

12. Açıklanan nedenlerle kuralların Anayasa’nın 123. ve 127.maddeleriyle bağdaşmadığı kanaatine ulaştığımdan çoğunluk kararınakatılmıyorum.

  Üye Engin YILDIRIM KARŞIOY GEREKÇESİ

5403 sayılı Kanunun 20. ve 21. maddelerinin üçüncüfıkralarının ikinci cümlelerindeki “…%100 fazlası ile…” ibarelerinin Anayasayaaykırı olmadığına ve iptal taleplerinin reddine karar verilmiştir.

Çoğunluğun red kararlarının gerekçesinde; Anayasanın 127.maddesinde mahallî idarelerin özerkliği ilkesinin kabul edildiği ve bunun malîözerkliği de kapsadığı, malî özerkliğin mahallî idarelerin gelirlerini vevarlıklarını kendi amaçlarına uygun şekilde kullanabilmelerini öngördüğü,anılan maddenin beşinci fıkrasında düzenlenen idarî vesayet yetkisinin buözerkliğin istisnasını oluşturduğu, bu kapsamda kanun koyucunun anayasalilkelere uygun olmak kaydıyla bazı hizmetlerin yerine getirilmesiyle ilgiliözel usûl ve esaslar öngörme konusunda takdir yetkisinin bulunduğu, ayrıca budüzenlemeleri yaparken ölçülülük ilkesiyle de bağlı olduğu ve kurallarlayapılan düzenlemenin ilgili mahallî idarelere verilen görevlerin süresindeyapılmasını sağlama amacı bakımından elverişli, gerekli ve orantılı olduğununanlaşıldığı belirtilerek, kuralların Anayasaya aykırı olmadığı sonucunavarılmıştır.

5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun7255 sayılı Kanunla değişik 20. maddesinin ikinci fıkrasında, tarımsal amaçlıarazi kullanımı için hazırlanan plan ve projelere aykırı hareket edilmesihâlinde sorumlulara idarî para cezası verilerek projeye uygunluk sağlanmasıiçin iki ay süre tanınacağı, aykırılığın devam etmesi hâlinde de valilikçefaaliyetin durdurulacağı ve para cezasının üç katı olarak uygulanacağı, ayrıcaizinsiz yapıların bir ay içinde ilgili mahallî idarelerce yıkılaraktaşınmazların tarımsal üretime uygun duruma getirileceği hükme bağlanmıştır.Aynı maddenin üçüncü fıkrasında ise, hakkında yıkım kararı alınmış olmasınarağmen bir ay içinde ilgili mahallî idare tarafından yıkılmayan yapılarınBakanlıkça yıkılması veya yıktırılması ve yıkım masraflarının sorumlubelediyelerden ve il özel idarelerinden %100 fazlası ile tahsil edilmesiöngörülmüştür.

Kanunun 21. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında da,tarımsal amaçlı yapılara ve tarım dışı arazi kullanımına ilişkin olarak benzerdüzenlemelere yer verilmiş ve yıkım masraflarının ilgili belediyelerden veya ilözel idarelerinden %100 fazlası ile tahsil edilmesi esası getirilmiştir.

Kararda da vurgulandığı üzere, Anayasa gereğince kararorganlarının, yetki alanları içinde oturanlar tarafından ve belirli süreleriçin seçilerek göreve gelmesi, kararlarını kendi organları eliyle alması,kendilerine ait bütçelerinin olması ve görevleriyle orantılı gelir kaynaklarısağlanması öngörülen belediyelerin ve il özel idarelerinin bu idarî ve malîözerklikleri, malî kaynaklarını amaçlarına uygun şekilde kendi organları eliylekullanabilmelerini de gerektirir (örn. olarak bkz. 10/4/2013 tarihli ve E.2012/158, K. 2013/55 sayılı; 5/7/2018 tarihli ve E.2018/7, K. 2018/80 sayılıkararlarımız).

Özerklik, kişi ve kuruluşların kendi faaliyetlerineilişkin kararları alma ve uygulama konusunda genel yetkiyle donatılmış olmalarıve bu konuda dış etkilere karşı korunmaları anlamına gelmekte; faaliyetlerinihizmetin gereklerine ve kamu yararına uygun bir şekilde yerine getirmeleriniteminat altına almak için kamu kuruluşlarına da özerklik tanınabilmektedir(5/7/2018 tarihli ve E. 2018/7, K. 2018/80 sayılı kararımız, § 41).

Anayasanın 127. maddesinde belediyeler ve il özelidareleri başta olmak üzere mahallî idareler için öngörülen özerklik ilkesi debu kapsamdadır. Anılan maddenin beşinci fıkrasında merkezî idarenin mahallîidareler üzerinde, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayetyetkisine sahip olduğu belirtilmekte ise de, kanun koyucunun bu konudaki takdiryetkisi kapsamında düzenleme yaparken hukuk devleti ilkesinin gereği olanölçülülük ilkesiyle bağlı olduğu açıktır.

Yıkım kararı alınmış olmasına rağmen öngörülen süreiçinde ilgili belediyeler veya il özel idarelerince yıkılmayan yapıların yıkımmasraflarının Bakanlıkça karşılanarak yıkılmasına ve bu bedelin ilgili idaredenalınmasına imkân sağlayan kural, söz konusu işin süresinde yapılmasını sağlamaamacına ulaşma bakımından elverişlidir. Ancak kanunla verilen görevi süresindeyerine getirmeyen idare görevlilerinin idarî ve cezaî sorumluluğu yoluna gitmekde mümkünken, mahallî müşterek ihtiyaçlara ayrılmış kaynaklardan yıkımmasraflarının %100 fazlası ile tahsil edilerek merkezî idareye aktarılmasınıöngören düzenlemenin aynı amaca ulaşma bakımından gerekli, dolayısıyla daölçülü olduğu söylenemez.

Düzenlemeyle öngörülen müdahalenin, yıkım işlemininilgili mahallî idare tarafından süresinde yapılmasını sağlama amacı bakımındanorantılı olmadığı da açık olduğundan, dava konusu ibareler merkezî idareye,özerkliğin yukarıda belirtilen anlamını etkisiz kılacak ve idarî vesayetyetkisinin 127. maddenin beşinci fıkrasında belirtilen amacı ile tanımınıaşacak, böylece mahallî idarelerin malî özerkliği ile bağdaşmayacak genişliktebir yetki tanımaktadır.

Bu sebeplerle, mezkûr ibarelerin Anayasanın 127.maddesine aykırı olduğu ve iptal edilmelerigerektiği düşüncesiyle çoğunluğun red kararına karşıyım.

   

Üye

M. Emin KUZ

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğunun 28/10/2020 tarihli ve 7255sayılı Gıda, Tarım ve Orman Alanında Bazı Düzenlemeler Yapılması HakkındaKanun’un 24. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen20. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “…%100 fazlasıile…” ibaresi ile 25. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birliktedeğiştirilen 21. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “…%100fazlası ile…” ibaresinin Anayasa’ya aykırıolmadığı şeklindeki kararına katılmamaktayım.

2. Kanun’un 24. maddesiyle 5403 sayılı ToprakKoruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’nun başlığı ile birlikte değiştirilen 20.maddesinde tarımsal amaçlı arazi kullanımplan ve projelerine aykırılık durumunda uygulanacak cezalar ve yükümlülüklerdüzenlenmekte olup maddede tarımsal amaçlı arazi kullanımlarında, tarımsalamaçlı arazi kullanım plân ve projelerine aykırı hareket edilmesi durumundavalilikçe resen tespit yaptırılarak sorumlulara; bin Türk Lirasından az olmamakkaydıyla bozulan arazinin her metrekaresi için on Türk Lirası idarî para cezasıuygulanarak projeye uygunluk sağlanması için azami iki ay süre verileceği,izinsiz bütün yapıların masrafları Tarım ve Köyişleri Bakanlığınca karşılanmakkaydıyla, bir ay içinde belediyeler veya il özel idarelerince yıkılaraktaşınmazların tarımsal üretime uygun hale getirileceği öngörülmektedir. Davakonusu “%100 fazlası ile” ibaresinin yer aldığı üçüncü fıkrada ise hakkındayıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde ilgili belediye veya il özelidarelerince yıkılmayan yapıların yıkım masraflarının Bakanlıkça karşılanmaküzere Bakanlıkça yıkılabileceği veya yıktırılabileceği ve yıkım masraflarının%100 fazlası ile ilgili belediye veya il özel idaresinden tahsil edileceğiöngörülmektedir.

3. Anayasa’ya aykırı olduğu için iptaligerektiği kanaatinde olduğum diğer madde olan Kanun’un 25. maddesinde ise tarımarazilerinin amacı dışında kullanılmasına ve toprak koruma projelerine uyulmamasınailişkin cezalar ve yükümlülükler başlığı altında tarımsal amaçlı yapılarda vetarım dışı arazi kullanımlarında izin alınması ve toprak koruma projelerineuyulmasının zorunlu olduğu öngörülmekte ve arazi kullanımı için izinsiz işebaşlanılması ya da alınan izne uygun kullanılmaması ile toprak korumaprojelerine aykırı hareket edilmesi hallerinde valilik tarafından fıkralardabelirtilen miktarlarda idarî para cezası uygulanacağı ve izinsiz bütünyapıların masrafları Bakanlıkça karşılanmak kaydıyla bir ay içinde belediyelerveya il özel idarelerince yıkılarak bu taşınmazların tarımsal üretime uygunhale getirileceği, yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde belediyeveya il özel idarelerince yıkılmayan yapıların yıkım masrafları Bakanlıkçakarşılanmak üzere Bakanlık tarafından yıkılabileceği veya yıktırılabileceği veyıkım masraflarının %100 fazlası ile ilgili belediye veya il özel idaresindentahsil edileceği öngörülmektedir.

4. Görüldüğü gibi esasında Kanun’un 24. ve 25.maddelerinde düzenlenen hususlar Anayasa’ya aykırılığı incelenecek ibareleryönü ile birbirine benzemektedir. Bu nedenle ibarelerin Anayasa’ya aykırılıktaşıdığına ilişkin gerekçeler de burada birlikte ortaya konulmayaçalışılacaktır.

5. Arazinin tarımsal üretime uygun hale getirilmesi içinhakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içinde belediye veya ilözel idarelerince yıkılmayan yapıların yıkım masrafları Bakanlıkça karşılanmaküzere Bakanlık tarafından yıkılması veya yıktırılmasından sonra yıkım masraflarının%100 fazlası ile ilgili belediye veya il özel idaresinden tahsil edilmesimahalli idarelerin özerkliği ve idari vesayet yetkisi ile ilgilidir. Zira davakonusu kuraldaki ilişkide il özel idareleri ile belediyeler üzerinde yıkımmasraflarının tahsili konusunda Tarım ve Köyişleri Bakanlığının bir yetkisi sözkonusudur.

6. Anayasa’nın 123. maddesinde idarenin kuruluş vegörevleri ile bir bütün olduğu ve idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezdenyönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı öngörülmektedir. Anayasa’nın127. maddesinde ise mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerininyerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceği, merkezî idareninmahallî idareler üzerinde mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygunşekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararınınkorunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanundabelirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahip olduğuhüküm altına alınmıştır.

7. Anayasa Mahkemesi kararında da ifade edildiği gibi Anayasa'nın 127. maddesinin beşinci fıkrasındadüzenlenen idari vesayet yetkisi mahalli idarelere tanınan ve güvence altınaalınan özerkliğin istisnasını oluşturmaktadır. (Bkz.: E.2019/112, K.2020/35, 25/06/2020,§ 43). Bu yetkinin idari vesayet makamlarınca istisnai olarak ve mahalliidarelerin özerkliğini de zedelemeyecek şekilde kanunla düzenlenmesi fevkaladeönemlidir.

8. Bu konuda kanun koyucu düzenlemeyaparken, kamu yararını gözetmek ve Anayasa’da mahallî idareler için öngörülenilke ve kurallara uygun olmak koşuluyla merkezî idare ile mahallî idarearasındaki görev sınırlarını belirleme ve idarenin bütünlüğü ilkesindenhareketle, mahallî idareleri ortadan kaldırma ya da etkisiz kılma amacına yönelikolmamak kaydıyla, belirli alanlar bakımından belirli koşullara bağlı olarakmahallî idarelere ait bazı görev ve yetkileri merkezî yönetime bırakma ya damahallî idarenin görev alanına bırakılan bazı konularda hizmetin niteliğini gözönünde bulundurarak söz konusu görevlerin yerine getirilmesiyle ilgili özelbirtakım usul ve esaslar öngörme konusunda takdir yetkisine sahiptir (Bkz.:E.2019/112, K.2020/35, 25/06/2020, § 34).

9. Dolayısıyla dava konusu ibarelerinAnayasa’ya uygunluğu denetlenirken kanunla getirilen il özel idareleri ile belediyeler üzerinde Tarım veKöyişleri Bakanlığının sahip olduğu yıkım masraflarının tahsili konusunda %100fazlası ile tahsil yetkisinin idari vesayet yetkisi bağlamında ölçülü olupolmadığı değerlendirilmelidir.

10. İlgili il özel idareleri ile belediyelerden %100fazlası ile yıkım masraflarının tahsili bu idarelerin kendilerine verilen“taşınmazları tarımsal üretime uygun hale getirme” görevini yerinegetirmemeleri üzerine Bakanlıkça yıkımın yapılması ya da yaptırılması gözönünde tutulduğunda yıkım masraflarının bu mahalli idarelerden tahsilininelverişli bir müdahale aracı olduğunda kuşku yoktur.

11. Ancak Kanun’la kendilerine verilenbu görevi yerine getirmeyen il özel idareleri ile belediyelere yıkımın Tarım veKöyişleri Bakanlığınca yapılması ya da yaptırılması durumunda yıkımmasraflarının %100 fazlası ile tahsilinin buaşamada gerekli bir araç olduğunu söyleyebilmek zordur. Zira belirtilen bugörevin yerine getirilmemesi durumunda ilgili il özel idareleri ve belediyelerebu kuruluşların idari özerkliğine daha az dokunan daha hafif ve daha farklıhukuksal araçlarla müdahalede bulunarak mahalli idarelerin öngörülenyükümlülüklerini yerine getirmeyi sağlamaya müsait mekanizmaları devreyesokulabilecek araçları Kanun’la getirmek mümkündür.

12. Esasında idari teşkilat içerisinde yer alan vemahalli müşterek nitelikte birtakım kamu hizmetlerini sunmak amacıyla kurulmuşolan il özel idareleri ile belediyelere dava konusu kanundaki bazıyükümlülükleri yerine getirmemeleri durumunda yıkım masraflarının %100 fazlasıgibi “para cezaları” vermek idari vesayetin amacı olan idarenin bütünlüğünüsağlama noktasında da uygun bir seçenek değildir. Bunun yerine bu mahalliidarelerdeki sorumlulara yönelik hukuksal araçların devreye sokulması idarivesayetin amacına da daha fazla hizmet edebilecek niteliktedir.

13. Dolayısıyla dava konusu kuralla öngörülen %100fazlası ile tahsil şeklindeki müdahale il özel idareleri ile belediyelerinözerkliğine ölçüsüz müdahale sonucunu doğuran bir idari vesayet yetkisiniteliğindedir.

14. Kaldı ki bahse konu müdahalenin aynızamanda orantısız olduğu da ilk bakışta göze çarpmaktadır. Zira Kanun’unkendisine verdiği yıkım görevini yerine getirmeyen il özel idareleri ilebelediyelerden bu yıkım maliyetinin Bakanlıkça %100fazlası ile tahsili aslında sadece yıkım maliyetlerini karşılama amacıtaşımamaktadır. Maliyetin iki kat fazlası bir paranın tahsilinin yıkımmasraflarını karşılama amacından ziyade bu görevi yerine getirmeyen il özelidareleri ile belediyelere yönelik bir ceza niteliğinde görülmesi de mümkündür.

15. Dolayısıyla Kanun kapsamında taşınmazları tarımsal üretime uygun hale getirme göreviniyerine getirmemeleri üzerine bu görevin Bakanlıkça yıkımın yapılması ya dayaptırılması nedeniyle bu masrafların %100 fazlası ile ilgili il özel idarelerive belediyelerden tahsilinin bu mahalli idarelerin özerkliğine ölçüsüz birmüdahale niteliğinde olduğu göze çarpmaktadır.

“Anayasa'nın 127. maddesinde öngörülen ‘yerelyönetimlerin özerkliği’ ilkesi, yerinden yönetimin varlık şartlarından olanmali özerkliği de kapsamaktadır. Mali özerklik kavramı ise mahalli idarelerinmali kaynaklarının bir bölümünü yerel vergi ve harçlardan oluşturmalarını,gelirlerini ve varlıklarını kendi amaçlarına uygun bir biçimde kullanabilmelerinive esnek bir bütçe sistemine sahip olmalarını öngörmektedir. Diğer bir ifadeile mahalli idarelerin mali özerkliği, merkezi yönetimin malvarlığından ayrımalvarlığı, bağımsız gelir kaynakları ve bütçeleri olması esasına dayanır.Nitekim Anayasa'nın 127. maddesinin altıncı fıkrasının son cümlesinde de ‘Buidarelere görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.’ hükmüne yerverilmek suretiyle mahalli idarelerin mali özerkliği teminat altına alınmıştır” (Bkz.: E.2014/72, K.2014/141, 11/09/2014).

16. Yukarıda yer verilen Anayasa Mahkemesi kararındabelirtilenler ışığında bakıldığında dava konusu ibarelerin bu yönü ile il özelidareleri ile belediyelerin mali özerkliğini de olumsuz yönde etkilemekteolduğu göze çarpmaktadır.

17. Sonuç olarak yukarıda sıralanangerekçelerle dava konusu 28/10/2020 tarihlive 7255 sayılı Gıda, Tarım ve Orman Alanında Bazı Düzenlemeler YapılmasıHakkında Kanun’un 24. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ile birliktedeğiştirilen 20. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “…%100fazlası ile…” ibaresi ile 25. maddesiyle 5403 sayılı Kanun’un başlığı ilebirlikte değiştirilen 21. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde yeralan “…%100 fazlası ile…” ibaresinin Anayasa’nın 123. ve 127. maddelerineaykırı olduğu için iptali gerektiği kanaatinde olduğumdan çoğunluğun aksiyöndeki kararına katılmamaktayım.

  Üye

Yusuf Şevki HAKYEMEZ

KARŞI OY

1. 28/10/2020 tarihli ve 7255 sayılı Gıda, Tarım ve Orman AlanındaBazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun’un 24. Maddesiyle 5403 sayılı Kanun’unbaşlığı ile birlikte değiştirilen 20. Maddesinin üçüncü fıkrasının ikincicümlesinde yer alan “… %100 fazlası ile …” ibaresinin Anayasa’ya aykırılıkiddiası Sayın Çoğunluk tarafından Anayasaya aykırı bulunmayarak reddine kararverilmiştir. Aşağıda belirttiğim gerekçelerle sayın çoğunluğun görüşünekatılmadım.

2. Kuralın anlam ve kapsamı mahkemenin gerekçeli kararındaaçıklanmıştır. Madde ile tarımsal amaçlı arazi kullanımlarında plan ve projeyeuymaması halinde uygulanacak cezalar öngörülmüştür. Ayrıca idari yaptırımlarauyulmaması halinde taşınmazların tarımsal üretime uygun hale getirileceği hükmebağlanmıştır.

3. Davaya konu kural ile maddenin üçüncü fıkrasının birincicümlesine göre hakkında yıkım kararı alınmış olmasına rağmen bir ay içindeyıkılmayan yapılar Bakanlıkça yıkılabilir ya da yıktırılabilir ikinci fıkradada yıkım masraflarının %100’den fazlası ilgili belediye ve il özel idaresitarafından karşılanacağı belirtilmiştir.

4. Anayasa’nın 123. Maddesine göre idare kuruluş ve görevleriylebir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin bütünlüğü ilkesiyle idarigörevleri yerine getiren kurumlar arasında birliğin sağlanması idari yapıiçinde yer alan kurumların bütünlük içinde çalışması öngörülmüştür.

5. Anayasa Mahkemesinin 2019/112 E. 2020/35 K. Sayılı kararı ileidarenin bütünlüğü ilkesi ve idari görevleri yerine getiren kurumlar arasındabirliğin sağlanması bütünlük içinde çalışması ile ilgili Aşağıdaki ilkelerbelirlenmiştir;

6. Anayasa’nın 127. maddesinin birinci fıkrasında mahallîidarelerin il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarınıkarşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları kanundagösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişilerioldukları; ikinci fıkrasında mahallî idarelerin kuruluş ve görevleri ileyetkilerinin, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenleneceğibelirtilmiştir. Anılan maddenin beşinci fıkrasında merkezî idarenin, mahallîidareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygunşekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararınınkorunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanundabelirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip olduğubelirtilmiş; son fıkrasında ise bu idarelere görevleri ile orantılı gelirkaynaklarının sağlanacağı kurala bağlanmıştır.

7. Anayasa'da merkezî yönetim, yerel yönetim ayrımının yapılması,yerel yönetimlerin organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi,seçimlerinin süreli olması, kararlarını kendi organları eliyle alması veuygulatması, kendilerine özgü bütçelerinin bulunması, görevleri ile orantılıgelir kaynaklarının sağlanması gibi yetki ve ayrıcalıkların tanınmış olmasımahallî idarelerin özerkliklerinin göstergesidir.

8. Özerklik, kişi ve kuruluşların kanunla belirlenen sınırlariçinde kalmak şartıyla kendi faaliyetlerine ilişkin kararları alma ve uygulamakonusunda gerekli yetkiyle donatılmış olması anlamına gelmektedir. Bu aynızamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasını ifade eder. Kamukuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerini hizmetin gereklerineve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence altına almaktır.

9. Anayasa’nın 127. maddesinde öngörülen yerel yönetimlerinözerkliği ilkesi, yerinden yönetimin varlık şartlarından olan maliözerkliği de kapsamaktadır. Mali özerklik kavramı mahallî idarelerin malikaynaklarının bir bölümünü yerel vergi ve harçlardan oluşturmalarını,gelirlerini ve varlıklarını kendi amaçlarına uygun bir biçimdekullanabilmelerini ve esnek bir bütçe sistemine sahip olmalarını ifadeetmektedir. Diğer bir deyişle mahallî idarelerin mali özerkliği, merkezîyönetimin mal varlığından ayrı mal varlığı, bağımsız gelir kaynakları ve bütçeleriolması esasına dayanır. Nitekim anılan maddenin altıncı fıkrasının soncümlesinde de “Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynaklarısağlanır.” hükmüne yer verilmek suretiyle mahallî idarelerin mali özerkliğiteminat altına alınmıştır (AYM, E.2014/72, K.2014/141, 11/9/2014).

10. Mahallî idarelerin karşılamakla yükümlü oldukları mahallîmüşterek ihtiyaç, aynı yörede birlikte yaşamaktan doğan somut durumlarınyarattığı ve sürekli güncelleştirdiği, sağladığı yarar bakımından yerelsınırları aşmayan, kamusal hizmet karakterinin ağır bastığı ortak beklentileriifade etmektedir. Anayasa’da il, belediye ya da köy halkının yerel ortakihtiyaçlarının neler olduğu belirlenmemiş; bunun belirlenmesi kanunabırakılmıştır.

11. Bu kapsamda kanun koyucunun kamu yararını gözetmek ve Anayasa’damahallî idareler için öngörülen ilke ve kurallara uygun olmak koşuluyla merkezîidare ile mahallî idare arasındaki görev sınırlarını belirleme ve idareninbütünlüğü ilkesinden hareketle, mahallî idareleri ortadan kaldırma ya da etkisizkılma amacına yönelik olmamak kaydıyla, belirli alanlar bakımından belirlikoşullara bağlı olarak mahallî idarelere ait bazı görev ve yetkileri merkezîyönetime bırakma ya da mahallî idarenin görev alanına bırakılan bazı konulardahizmetin niteliğini gözönünde bulundurarak söz konusu görevlerin yerinegetirilmesiyle ilgili özel birtakım usul ve esaslar öngörme konusunda takdiryetkisi bulunmaktadır.

12. Öte yandan idari vesayet yetkisi, hiyerarşik denetimde olduğugibi genel bir yetki olmayıp kanunla çerçevesi çizilen sınırlar içindekullanılması gereken istisnai bir yetkidir. İstisnailik ve kanunilik idarivesayetin en belirgin iki temel özelliğidir.

13. Kanun koyucu takdir kapsamındaki düzenlemeleri yaparken hukukdevleti ilkesi ile bağlıdır. Anayasa Mahkemesi birçok kararında ilkeninelverişlilik gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluştuğunuvurgulamaktadır. Elverişlilik kuralın ulaşılmak istenen amaç için elverişliolmasını gereklilik; kuralın istenen amaç bakımından gerekli olmasını orantılılıkise kural ile ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyübelirtmektedir. İncelenen dava konusu kural ile ulaşılmak istenen amaç arasındaölçülülük ilkesi gereği makul bir dengenin bulunması gerekmektedir.

14. Kuralın işlemin süresinde yapılmasını sağlama amacı bakımındanelverişli olduğu söylenebilir.

15. Ancak Belediye ya da İl Özel İdaresi görevlileri 5403 sayılıkanunun 20. Maddesinin ikinci fıkrasındaki düzenleme ile kendilerine verilengörevi hukuken geçerli bir mazeretleri olmadan yerine getirmezlerse disiplinhukuku ve gerekirse ceza muhakemesi hukuku yönünden soruşturma vekovuşturmalara tabii tutulabilirler. Aynı zamanda yaptırıma da tabiitutulabilirler. Bu kapsamda yıkım işlemi konusundaki yükümlülüğün yerinegetirilmemesi ilgili özel idare ya da belediye çalışanlarının idari ve cezaisorumluluğunu gerektirir. Hal böyle iken belli bir yörede yaşayan insanlarınmahalli ve müşterek ihtiyaçlarının karşılanması için ayrılmış yerel yönetimkaynaklarından yıkım masraflarının %100 fazlası kadarı olan kısmının bu yerelyönetimlerde görev yapan personelin kusurlu davranışları gerekçe gösterilerekdava konusu kural ile merkezi idareye aktarılmasına yol açan düzenlemenin yerelyönetimlerinin mali özerkliğine müdahale teşkil ettiği açıktır. Yerel yönetimkaynaklarından yıkım masraflarının %100’den fazlası ile alınması şeklindekimüdahalenin yıkım işleminin ilgili belediye ya da özel idaresince süresindeyapılmasına sağlama amacına ulaşması bakımından gerekli olduğu söylenemez.

16. Düzenlenen kural belirtilen gerekçelerle dava konusu ibareyönünden Anayasa’nın 123. ve 127. Maddesine aykırıdır. İptali gerekir.

17. Kanun’un 25. Maddesiyle 5403 sayılı kanunun başlığı ile birliktedeğiştirilen 21. Maddesinin 3. Fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “…%100fazlası ile …” ibaresi yönünden yukarıda belirtilen gerekçelerle Anayasa’nın123. Ve 127. Maddeleri uyarınca iptali gerektiği düşüncesiyle sayın çoğunluğungörüşüne katılmadım.

   

Üye

Selahaddin MENTEŞ

KARŞI OY

1. 7255 sayılı Gıda, Tarım ve Orman Alanında Bazı DüzenlemelerYapılması Hakkında Kanun’un 3. maddesiyle 6831 sayılı Orman Kanunu’nun1. maddesinin ikinci fıkrasına eklenen (K) bendinde yer alan “…alanbüyüklüğüne bakılmaksızın…” ibaresinin, Anayasa’ya aykırıolmadığına dair çoğunluk görüşüne katılmamaktayım.

2. Dava konusu kural, orman sınırları dışındakisahipli arazilerde, ekim ve dikim yolu ile yetiştirilen her nevi ağaç veağaççıklarla örtülü yerlerin alan büyüklüğüne bakılmaksızın ormansayılmayacağını düzenlemektedir.

3. Anayasa’nın 169. maddesinde, ormanların ülke yönünden taşıdığıbüyük önem gözetilerek korunmaları ve geliştirilmeleri konusunda ayrıntılıdüzenlemelere yer verilmiştir. Anayasa’nın anılan maddesinde “Devlet,ormanların korunması ve sahalarının genişletilmesi için gerekli kanunları koyarve tedbirleri alır. Yanan ormanların yerinde yeni orman yetiştirilir, buyerlerde başka çeşit tarım ve hayvancılık yapılamaz. Bütün ormanların gözetimiDevlete aittir.” denilmektedir.

4. Orman sınırları dışındaki sahipli arazilerde her nevi ağaç veağaççıklarla örtülü alan ya tabii olarak kendiliğinden ya da ekim ve dikim yoluile emek harcanarak oluşur.

5. Tabii olarak yetişen her nevi ağaç ve ağaççıklarla örtülü yerler6831 sayılı Kanun’un 1. maddesinin (G) bendi ile yüzölçümü üç hektarı aşmamasıhalinde orman sayılmamıştır.

6. Dava konusu kurala kadar ekim ve dikim yolu ileyetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarla ilgili yerlerin istisna tutulmasınailişkin bir düzenleme olmadığından buraların orman sayılıp sayılmamasıkonusunda tereddüt ortaya çıkmıştır.

7. 4/5/2016 tarihli ve 29702 sayılı Resmî Gazete’de yayımlananHususi Ormanlar ve Hükmi Şahsiyeti Haiz Amme Müesseselerine Ait OrmanlarYönetmeliği ile Kanun’da “sahipli arazilerde tabii olarak yetişenher nevi ağaç ve ağaççıklarla” sınırlı olarak yapılandüzenlemeyi “ekim-dikim yoluyla yetiştirilmiş” olanlarada teşmil etmiştir. Dolayısıyla Kanun’dan kaynaklandığı düşünülen tereddütleryönetmelikle giderilmiştir. Sahipli arazilerde ister tabii olarak yetişmişolsun isterse ekim-dikim yoluyla yetiştirilmiş olsun üç hektar ve daha azölçekte olan “ağaç ve ağaççık toplulukları” orman sayılmamıştır.Dolayısıyla üç hektar veya altında bir ölçekte ağaçlandırma yapmak isteyenvatandaşlar için tereddüt edilmesini gerektiren bir durum yoktur. Bu bağlamdaher ne kadar kuralın gerekçesinde kuralın tereddütleri gidermeyi amaçladığı yada giderdiği ifade edilmiş ise de ortada tereddüt edilecek bir durum olmadığıaçıktır.

8. Anayasa’nın 169. maddesinde ormanların sadece devlet ormanlarıile sınırlı olmadığı bunların da dahil olduğu “bütünormanlar” üzerinde gözetimin devlete ait olduğu anlaşılmaktadır.Anayasa’nın anılan maddesinin ikinci fıkrasında, Devlet ormanlarının özellikleişletilmeleri ve mülkiyeti ile ilgili özel düzenlemeler öngörülmüşse de bunundışında kalan hükümler tüm ormanlar için koruyucu hükümleri öngörmektedir.

9. Dava konusu kural ise ölçeğine bakılmaksızın “Ormansınırları dışında olup, alan büyüklüğüne bakılmaksızın sahipli arazilerde, ekimve dikim yolu ile yetiştirilen her nevi ağaç ve ağaççıklarla örtülü yerler”iorman saymamaktadır. Bu yönüyle kural aslında ölçeğine ve niteliğine göre ormankabul edilmesi gerektiği konusunda herhangi bir tereddüt olmayan alanlarda dahiAnayasa’nın 169. maddesinde öngörülen devletin gözetim yetkisinin veormanlara/yanan ormanlara/orman suçlarına yönelik olarak öngörülen düzenleme vekısıtlamaların uygulanamaz hale gelmesi sonucunu doğurmaktadır. Dolayısıylakanun koyucunun özel ormanlar için öngörülen kısıtlamaları anayasal sınırlariçinde kalmak kaydıyla hafifletmesi mümkün ise de dava konusu kuralda olduğugibi bu kısıtlamaların tamamen ortadan kalkması sonucunu doğuracak düzenlemeleryapması Anayasa’nın 169. maddesinin birinci, üçüncü ve dördüncü fıkralarınaaykırıdır.

10. Açıklanan gerekçelerle kuralın Anayasaya aykırı olduğu ve iptaligerektiği kanaati ile iptal talebinin reddine dair çoğunluk görüşüne iştirakedilmemiştir.

Üye

Kenan YAŞAR

Full & Egal Universal Law Academy