ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı:2020/21
Karar Sayısı:2020/53
Karar Tarihi:1/10/2020
R.G. Tarih - Sayı:17/11/2020- 31307
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Tekirdağ 2. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 29/6/2001tarihli ve 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun’un 4/4/2015 tarihli ve 6645sayılı Kanun’un 32. maddesiyle başlığı ile birlikte değiştirilen 8. maddesinindördüncü fıkrasının dördüncü cümlesinin Anayasa’nın 2., 36. ve 155. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Denetimgörevini mevzuata uygun şekilde yerine getirmediği gerekçesiyle bir yapıdenetim şirketi hakkında 4708 sayılı Kanun’un 8. maddesi uyarınca verilen idari para cezasının iptali talebiyle açılan davada itirazkonusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali içinbaşvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 8. maddesişöyledir:
“İdari müeyyideler ve teminat
Madde 8- (Değişik: 4/4/2015-6645/32 md.)
Yapı denetim kuruluşlarından bu Kanunda ve ilgilimevzuatta öngörülen esaslara göre denetim görevini yerine getirmedikleri tespitedilenlere, tespit edilen fiil ve hâllerin durumuna göre, aşağıdaki idariyaptırımlar uygulanır.
a) Denetim personelinin görevi başında bulunmaması veyayapı denetim kuruluşunun denetim personeline görevi ile ilgili yazılı olarakbilgi vermediğinin anlaşılması,
b) Mevzuatın öngördüğü evrakın tanziminde eksiklik veyakusur bulunması,
c) 2 nci maddenin dördüncü fıkrasının (b) veya (f)bendinde belirtilen görevlerin yerine getirilmemesi,
hâllerinde, tespite konu yapının yapı denetimi hizmetsözleşmesi bedelinin %10’u kadar idari para cezası,
ç) (Değişik:14/2/2020-7221/25 md.) Aşağıda belirtilen;
1) 2 nci maddenin dördüncü fıkrasının (a) bendindebelirtilen görevlerin yerine getirilmediğinin tespiti hâlinde, bu hatalarınyapının ruhsat eki onaylı statik projesinin ve hesaplarının, zemin etüdraporuna veya standartlara veya ilgili mevzuata aykırı olmaması,
2) 2 nci maddenin dördüncü fıkrasının (c) ve (g)bentlerinde belirtilen görevlerin yerine getirilmediğinin tespiti hâlinde, buhataların yapım aşamasında ruhsat eki onaylı statik projesine aykırı olmaması,
hallerinde tespite konu olan yapı denetimi hizmetsözleşmesi bedelinin %20’si kadar idari para cezası verilir.
d) 2 nci maddenin dördüncü fıkrasının (d) veya (e) veya(h) veya (ı) bentlerinde belirtilen görevlerin yerine getirilmediğinin tespitihâlinde, tespite konu yapının yapı denetimi hizmet sözleşmesi bedelinin %30’ukadar idari para cezası verilir.
Yapı denetim kuruluşlarına denetim sorumluluğunuüstlendiği bir işe yönelik yapılacak tespitler doğrultusunda yukarıdakibentlerde belirtilen idari müeyyidelerden birden fazla cezanın verilmesiningerekmesi hâlinde o işe ait yapı denetim hizmet sözleşmesinin en fazla %50’sikadar idari para cezası verilir.
e) Aşağıda belirtilen;
1) (Değişik:14/2/2020-7221/25 md.) Denetimhizmetinin bu Kanunda yazılı hizmet bedelinden farklı bir hizmet bedeli ileüstlenildiğinin tespit edilmesi,
2) Yapı sahibinden veya vekilinden, yapı denetim hesabınayatırılmaksızın yapı denetimi hizmet bedeli alındığının tespit edilmesi,
hâllerinde, üstlenilen denetim işlerinin tamamına aityapı denetimi hizmet sözleşmesi bedelleri toplamının %3’ü kadar idari paracezası verilir.
f) (Değişik:14/2/2020-7221/25 md.) 6 ncı maddeninbirinci fıkrası hükmüne aykırı hareket edilmesi hâlinde idari müeyyideye konuyapıların yapı denetimi hizmet sözleşmesi bedellerinin %10’u kadar idari paracezası verilir.
g) (Değişik:14/2/2020-7221/25 md.) Aşağıdabelirtilen;
1) 2 nci maddenin dördüncü fıkrasının (a) bendindebelirtilen görevlerin yerine getirilmediğinin tespiti hâlinde, bu hatalarınyapının ruhsat eki onaylı statik projesinin ve hesaplarının, zemin etüdraporuna veya standartlara veya ilgili mevzuata aykırı olması,
2) 2 nci maddenin dördüncü fıkrasının (c) ve (g)bentlerinde belirtilen görevlerin yerine getirilmediğinin tespiti hâlinde, buhataların yapım aşamasında yapının ruhsat eki onaylı statik projesine aykırıolması,
3) 3 üncü maddenin beşinci fıkrasının birinci cümlesihükmüne aykırı hareket edilmesi,
hallerinde, cezayı gerektiren fiil ve hâlin, yetkililertarafından yapılan inceleme ve denetimlerle tespit edilip öğrenilmesindenitibaren İl Yapı Denetim Komisyonunun teklifi üzerine Bakanlıkça bir yıl yeniiş almaktan men cezası verilir.
h) Yeni iş almaktan men yönünde verilen ilk cezanın ilanedilmesinden sonra, yeni iş almaktan men yönünde cezayı gerektiren ikinci birfiilin işlenmesi ve bundan dolayı ceza verilip ilan edilmesinden sonra üçüncüdefa yeni iş almaktan men yönünde ceza vermeyi gerektiren bir fiilin işlenmesive bundan dolayı da ceza verilip ilan edilmesi hâlinde, son ilan tarihinden itibarenMerkez Yapı Denetim Komisyonunun teklifi üzerine Bakanlıkça yapı denetimkuruluşunun izin belgesi iptal edilerek faaliyetine son verilir ve teminatıirat kaydolunur.
(Değişik fıkra:14/2/2020-7221/25 md.) Yapı denetim kuruluşunda ortak veya görevli iken başkacamesleki ve inşaat işleri ile ilgili ticari faaliyette bulunan veyalaboratuvarlarda ortak olan veya görev alan yapı denetimi kuruluşununortakları, denetçi mimar ve mühendisleri ile diğer teknik elemanlarına İl YapıDenetim Komisyonunun teklifi üzerine Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünce 10.000Türk lirası idari para cezası verilir.
İdari müeyyide, cezayı gerektiren fiil ve hâlin,yetkililer tarafından yapılan inceleme ve denetimlerle tespit edilmesinimüteakip yapı denetim kuruluşunun ve ilgililerin savunmaları alınarak verilirve yazılı olarak tebliğ edilir.
İdari para cezasına karşı on beş gün içinde yetkili idaremahkemesine itiraz edilebilir. Bu süre içinde itiraz yoluna başvurulmamasıhâlinde idari para cezası kesinleşir. İtirazlar, zaruret olmayan hâllerde evraküzerinde incelenerek en kısa süre içinde karara bağlanır. İtiraz üzerineverilen mahkeme kararları kesindir.
(Değişik fıkra:14/2/2020-7221/25 md.) Yeni iş almaktan men ve faaliyetine son verme cezalarınadair işlemler ile dokuzuncu fıkra kapsamında yapılan işlemler Resmî Gazete’deilan edilir.
Yeni iş almaktan men cezası, yapı denetim kuruluşunundenetimindeki diğer işlerin devamına mani değildir. Ancak, yapı denetimkuruluşuna yeni iş almaktan men cezası verilmesine esas olan yapım işinin devamedebilmesi için, Bakanlıkça elektronik ortamda belirlenen başka bir yapıdenetim kuruluşu görevlendirilmedikçe, ilgili idare tarafından işin devamınaizin verilmez. Faaliyete son verme cezası verilen hâllerde de, yapı denetimkuruluşunun denetimini üstlendiği yapıların devamına, yeni yapı denetimkuruluşu görevlendirilmedikçe ilgili idare tarafından izin verilmez.
(Değişik fıkra:14/2/2020-7221/25 md.) Yeni iş almaktan men cezası alan yapı denetim kuruluşununortakları ceza süresince, faaliyete son verme cezası alan yapı denetimkuruluşunun ortakları ise üç yıl süreyle herhangi bir yapı denetim veyalaboratuvar kuruluşunda teknik bir görev alamaz ve başka bir yapı denetim veyalaboratuvar kuruluşunun ortağı olamaz.
(Değişik fıkra:14/2/2020-7221/25 md.) Yapı denetim kuruluşlarına üç ayrı teknik inceleme raporukapsamında üç adet idari müeyyide uygulanmasına sebebiyet vererek kayıtlarıtutulan denetçi mimar ve denetçi mühendisler ile diğer teknik personel, MerkezYapı Denetim Komisyonunun kararı ve Bakanlığın onayı ile üç yıl süre ileherhangi bir yapı denetim veya laboratuvar kuruluşunda teknik bir görev alamazve başka bir yapı denetim veya laboratuvar kuruluşunun ortağı olamaz.
(Değişik fıkra:14/2/2020-7221/25 md.) Bakanlıkça, yapı denetim izin belgesi geçici olarak gerialınan yapı denetim kuruluşunun, verilen süre içerisinde eksikliklerinitamamlamaması halinde izin belgesi iptal edilerek faaliyetine son verilir vebirinci fıkranın (h) bendindeki durumlar hariç teminatı iade edilir.
Laboratuvar kuruluşlarının personel, tesis, makine,teçhizat ve kalite kontrol sisteminde olumsuz yönde bir değişiklik olduğununveya gerçekleştirilen deneylerin belirlenmiş teknik kritere uygun olmadığınınveya bu Kanunda ve ilgili mevzuatta belirtilen hükümlere aykırı hareketedildiğinin tespit edilmesi hâlinde, tespit edilen fiil ve hâllerin durumunagöre, İl Yapı Denetim Komisyonunun teklifi üzerine Çevre ve Şehircilik İlMüdürlüğünce;
a) (Değişik:14/2/2020-7221/25 md.) Laboratuvarkuruluşunun kalite sistemine ilişkin şartlar bakımından tespit edilenaykırılıklar için uyarma cezası,
b) Verilen ilk uyarma cezasının tebliğ edilmesindensonra, aynı türden cezayı gerektiren ikinci bir fiilin işlenmesi ve bundandolayı ceza verilip tebliğ edilmesinden sonra üçüncü defa uyarma cezası vermeyigerektiren bir fiilin işlenmesi ve bundan dolayı da ceza verilip tebliğedilmesi hâlinde, laboratuvar kuruluşuna 5.000 Türk Lirası idari para cezası,
c) (Değişik:14/2/2020-7221/25 md.) Laboratuvarkuruluşlarına;
1) Alet ve cihaz kalibrasyonlarının zamanındayaptırılmaması,
2) Taze betondan numune alınması, şantiye mahallindesaklanması, laboratuvarda kürlenmesi, deneylerinin yapılması ve raporlanması,izlenmesi ve denetlenmesi süreçlerinde ilgili standartlara ve mevzuatauyulmaması,
3) Karot numunesi alınması sırasında laboratuvardenetçisinin hazır bulunmaması,
4) Laboratuvarın deney kapsam listesinde bulunmayan deneyraporlarında Bakanlık logosunu kullanması,
5) Numune kayıt ve rapor defterinde aralarda boş satırbırakılması,
6) Alınan numunelerin numune kayıt defterinekaydedilmemesi,
7) Laboratuvar kuruluşunun faaliyet gösterdiği ildışındaki illerden kendi numune toplama istasyonunun bulunduğu il veya illerhariç olmak üzere faaliyet gösterdiği il dışından taze beton numunesi alması,
8) Laboratuvar kuruluşunda görev yapan idari veya teknikpersonel değişikliğinin veya laboratuvarın adres değişikliğinin zamanındabildirilmemesi,
hallerinde 19.030 Türk lirası idari para cezası,
verilir.
d) (Değişik:14/2/2020-7221/25 md.) Bu fıkranın (c)bendine göre laboratuvar kuruluşuna son üç yıl içinde üç ayrı idari para cezasıverilmesi hâlinde, İl Yapı Denetim Komisyonunun teklifi üzerine Bakanlıkça biryıl yeni iş almaktan men cezası verilir.
e) Aşağıda belirtilen;
1) Bu fıkranın (d) bendine göre verilen cezanın ilanedilmesinden sonra, aynı türden cezayı gerektiren ikinci bir fiilin işlenmesive bundan dolayı ceza verilip ilan edilmesinden sonra üçüncü defa aynı türdenceza vermeyi gerektiren bir fiilin işlenmesi ve bundan dolayı da ceza verilipilan edilmesi,
2) Laboratuvar kuruluşunun idarelere veya şahıslaraverdiği deney raporlarının gerçeği yansıtmayan sonuçlar ihtiva ettiğinin tespitedilmesi,
hâllerinde Merkez Yapı Denetim Komisyonunun teklifi üzerineBakanlıkça laboratuvar kuruluşunun izin belgesi iptal edilerek faaliyetine sonverilir. Sözleşmesi feshedilir ve teminatı irat kaydolunur.
Üçüncü, dördüncü ve beşinci fıkra hükümleri, laboratuvarkuruluşu hakkında uygulanan idari müeyyideler için de geçerlidir.
(Değişik fıkra:14/2/2020-7221/25 md.) Yeni iş almaktan men cezası alan laboratuvarın ortaklarıceza süresince, faaliyete son verme cezası alan laboratuvarın ortakları ise üçyıl süreyle herhangi bir yapı denetim veya laboratuvar kuruluşunda teknik birgörev alamaz ve başka bir yapı denetim veya laboratuvar kuruluşunun ortağıolamaz.
(Değişik fıkra:14/2/2020-7221/25 md.) Laboratuvar kuruluşunun, onuncu fıkranın (e) bendinin (2)numaralı alt bendi kapsamında izin belgesinin iptaline sebebiyet veren veyalaboratuvar kuruluşuna üç ayrı değerlendirme raporu kapsamında üç adet idaripara cezası uygulanmasına sebebiyet vererek kayıtları tutulan denetçimühendisler ile teknik personel üç yıl süre ile herhangi bir yapı denetim veyalaboratuvar kuruluşunda teknik bir görev alamaz ve başka bir yapı denetim veyalaboratuvar kuruluşunun ortağı olamaz.
(Mülga fıkra:14/2/2020-7221/25 md.)
(Değişik fıkra:14/2/2020-7221/25 md.) Bu Kanun hükümleri çerçevesinde görevini yerinegetirmediği tespit edilen mimar ve mühendisler hakkında meslek odaları, kendimevzuatı uyarınca cezai işlem yaparak neticesini Bakanlığa bildirir.
Laboratuvar kuruluşlarının veya denetçi mimar ve denetçimühendislerin izin belgesi alma safhasında gerçeğe aykırı belge düzenlediğininizin belgesi verildikten sonra anlaşılması hâlinde, izin belgesi derhâl iptaledilir.
Yapı denetim kuruluşlarına denetim sorumluluğunuüstlendiği bir işte yeni bir iş almaktan men cezası almasını gerektiren 2 ncimaddenin dördüncü fıkrasının (a) ve (c) ile (g) bendine aykırı hareketettiğinin aynı anda tespit edilmesi hâlinde bir kez yeni iş almaktan men cezasıverilir.
Laboratuvar kuruluşlarına uyarı cezası vermeyi gerektirenbirden fazla fiilin aynı anda tespit edilmesi hâlinde kuruluşa idari para cezasınaesas olmak üzere tek bir uyarı cezası uygulanır.
Laboratuvar kuruluşlarına idari para cezası vermeyigerektiren birden fazla fiilin aynı anda tespit edilmesi hâlinde kuruluşa enfazla 15.000 Türk Lirası idari para cezası verilir.
Bu Kanun kapsamında verilecek idari para cezaları İl YapıDenetim Komisyonunun teklifi üzerine Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğünceverilir ve verilen idari para cezaları tebliğinden itibaren bir ay içindeödenir.
Bu Kanuna göre yapı denetim izin belgesi ve laboratuvar izinbelgesi verilmesi sürecinde Bakanlıkça teminat alınır. (Ekcümle:14/2/2020-7221/25 md.) Her ne suretle olursa olsun, alınanteminatlar haczedilemez ve üzerine ihtiyati tedbir konulamaz. Teminatın türü,tutarı, iadesi ve irat kaydedilmesine ilişkin usul ve esaslar Bakanlıkçahazırlanan yönetmelik ile belirlenir.
(Ek fıkra:14/2/2020-7221/25 md.) Bu Kanun ve ilgili mevzuata göre görevini yerinegetirmeyen yapı denetim kuruluşları hakkında bu madde uyarınca idari paracezası uygulanmasını gerektiren fiillerin tespiti halinde ayrıca 3194 sayılıKanun uyarınca idari para cezası uygulanmaz.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Recep KÖMÜRCÜ, Serdar ÖZGÜLDÜR, Burhan ÜSTÜN,Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ,Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, YıldızSEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ’in katılımlarıyla 19/2/2020 tarihinde yapılan ilkinceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığındanişin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Gülbin AYNUR tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu kanun hükmü, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunlarıngerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
3. Yapı denetimi can ve mal güvenliğini sağlamak amacıyla4708 sayılı Kanun’a tabi yapıların inşa aşamasının imar planına, fen, sanat vesağlık kurallarına ve standartlarına uygunluk yönünden tüm süreçlerdedenetlenmesidir. Söz konusu denetim Çevre ve Şehircilik Bakanlığından(Bakanlık) alınması gerekli bir izin belgesi ile münhasıran yapı denetimigörevini yürüten, ortaklarının tamamı mimar ve mühendislerden oluşan yapıdenetim kuruluşları tarafından gerçekleştirilmektedir. Denetim sürecinde inşaatve yapı malzemeleri ile ilgili ham madde ve mamul madde üzerinde ilgilistandartlara veya teknik şartnamelere göre gerekli ölçüm ve muayeneler ise bukonuda Bakanlıktan izin almış laboratuvar kuruluşlarına ait tesislerdeyapılmaktadır.
4.Yapı denetim kuruluşu tarafından üstlenilen yapıdenetim hizmeti yapı sahibi ile imzalanan bir hizmet sözleşmesine göreyürütülmektedir. Bu hizmet karşılığında yapı sahibi tarafından yapı denetimkuruluşuna Kanun’da belirlenen ölçütlere göre hesaplanan ve hizmetsözleşmesinde de gösterilmesi gereken bir hizmet bedeli ödenmektedir. Bukapsamda Kanun’un 1. maddesinin üçüncü fıkrasının (f) bendinde hizmet bedelineesas yapı yaklaşık maliyetinin binalarda yapı inşaat alanının Bakanlıkçayönetmelik ile belirlenen birim maliyeti veya birim maliyetleri ile çarpımındanelde edilen bedeli ifade ettiği belirtilmiş; 5. maddesinin beşinci fıkrasındaise hizmet bedelinin hizmet bedeline esas yapı yaklaşık maliyetinin %1,5’ikadar olduğu hükme bağlanmıştır. Aynı fıkrada hizmet bedeli oranının yapımsüresi iki yılı aşan iş için yıllık %5 artırılacağı, yapım süresi iki yıldan azolan işler için %5 azaltılacağı belirtilmiştir.
5. Yapı denetimi hizmetinin Kanun’da gösterilen ölçütleruyarınca belirlenen hizmet bedeli ile görülmesinin zorunlu olduğuanlaşılmaktadır. Nitekim Kanun’un 8. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin(1) numaralı alt bendinde denetim hizmetinin Kanun’da yazılı hizmet bedelindenfarklı bir hizmet bedeli ile üstlenilmesi idari para cezasını gerektiren fiilve hâller arasında sayılmıştır.
6. Gerek yapı denetim gerekse laboratuvar kuruluşlarınınKanun’da ve ilgili mevzuatta öngörülen usul ve esaslara uygun bir şekildegörevlerini yerine getirmemesi çeşitli idari yaptırımlara bağlanmıştır. Bunlarfiilin niteliğine ve ağırlığına göre uyarma, idari para cezası, bir yıl yeni işalmaktan men cezası, izin belgesinin iptal edilerek faaliyete son verilmesigibi yaptırımlardır. İdari para cezalarının bir kısmı 5.000 ile 19.030 TLarasında değişen maktu miktarlar olmakla birlikte özellikle yapı denetimkuruluşları için öngörülen idari para cezalarının büyük bir bölümü yapıdenetimi hizmet sözleşmesi bedelinin %3’ü ile %50’si arasında değişen oranlarlabelirlenmiştir.
7. Kanun'un 8. maddesinin dördüncü fıkrasında bu kapsamdaverilen idari para cezalarına karşı on beş gün içinde yetkili idaremahkemelerine itiraz edilebileceği öngörülmüş olup itiraz konusu kuralla itirazüzerine verilen mahkeme kararlarının kesin olduğu hükme bağlanmıştır.
B. İtirazın Gerekçesi
8. Başvuru kararındaözetle, hukuka uygunluk karinesinden yararlanan idari işlemlerin denetimininidari yargıda gerçekleştirildiği hatırlatılmış ve bu yargı kararlarına karşıüst derece yargı yolunun açık olmasının ilk derece mahkemelerince verilenkararların hukuki denetiminin yapılmasının yanı sıra içtihat birliğininoluşturularak bireylerin hangi durumda hangi hukuki sonuca muhatap olacaklarınıönceden bilmelerinin sağlanması bakımından da gerekli olduğu ifade edilmiştir.Anayasa'nın 155. maddesinden idari yargıda tek dereceli bir sisteminöngörülmediğinin anlaşıldığı, bu durumun birtakım istisnalarının olabileceği,nitekim hukukumuzda bazı idari davalarda verilen kararların kesin olduğuyönünde düzenlemelerin bulunduğu belirtilen başvuru kararında, bu davalarınekonomik yönden ortalama güce sahip bir bireyin bir şekilde ödemek zorundakalması hâlinde maddi olarak çok fazla etkilenmeyeceği parasal miktarlarıaşmayan uyuşmazlıklara ilişkin olduğuna dikkat çekilmiş ve itiraz konusukuralla kesin olduğu belirtilen mahkeme kararlarına konu idari para cezalarınınnispi olarak belirlendiği, olaya göre ceza oranlarının değiştiği, dolayısıylaceza miktarlarının önceden bilinmesinin mümkün olmadığı gibi çok yüksekmiktarlara da ulaşabildiği, bu sebeple söz konusu davaların istisna kapsamındadeğerlendirilmeye müsait makul bir parasal sınır içerdiğinden söz edilemeyeceğiifade edilmiştir. Başvuru kararında ayrıca kişilerin söz konusu idari paracezalarıyla bağlantılı olarak ileride daha ağır yaptırımlara maruzkalabildikleri, bu itibarla söz konusu cezalara ilişkin mahkeme kararlarınındenetlenmesi yönünden getirilen kısıtlamanın o yaptırımlarla ilgili davaları daetkilemesinin kaçınılmaz olduğu belirtilerek kuralın Anayasa'nın 2., 36. ve155. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
1. Hükmün Denetlenmesini TalepEtme Hakkına İlişkin Genel Açıklama
9. Anayasa’nın “Hakarama hürriyeti” başlıklı 36. maddesinin birinci fıkrasında “Herkes,meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacıveya davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir”hükmüne yer verilmiştir.
10. Anayasa’nın anılan maddesinde düzenlenen hak aramahürriyeti, yargılama usulüne ilişkin güvencelerle hakkaniyete uygun yargılamayapılmasını hedefleyen ve demokratik toplumda vazgeçilmez nitelikte olan adilyargılanma hakkını da kapsayan geniş bir içeriğe sahiptir.
11. Hak arama, kişinin maddi ve manevi varlığınıgeliştirme hakkı ve insan onuru kavramıyla yakından ilgilidir. Bu nedenledemokratik hukuk düzenlerinde hakların korunmasını ve hak ihlalleriningiderilmesini temin edebilecek hukuki yollar öngörülmüştür. NitekimAnayasa Mahkemesi de kararlarında hak arama hürriyetinin hukuk devletininbaşlıca ölçütü ve demokrasinin vazgeçilmez koşullarından biri olduğunu ifadeetmiştir (AYM, E.1991/2, K.1991/30, 19/9/1991). Bu doğrultuda Anayasa’nın 40.maddesinde hak ve hürriyetleri ihlal edilen herkesin yetkili makamageciktirilmeden başvurma imkânının sağlanmasını isteme hakkına sahip olduğubelirtilmiştir. Anayasa’nın 74. maddesinde düzenlenen yasama organına dilekçeverme hakkı ile bilgi edinme ve kamu denetçisine başvurma hakları da anayasalgüvence altına alınan hak arama yolları arasındadır.
12. Anayasa’nın 36. maddesinde güvence altına alınan yargımercileri önünde hak arama hürriyeti, hakların korunmasını amaç edinenvazgeçilmez meşru yöntemlerin başında gelmektedir. Anayasa’daki temel haklarınkorunmasında önemli bir teminat olan yargısal hak arama yolu, haklarınkorunmasında en etkili ve güvenceli yoldur.
13. Hak arama hürriyetinin kapsamının belirlenmesindeadalet ve hukuk devleti gibi temel anayasal ilkelerin de gözönündebulundurulması gerekir. Bu doğrultuda hak arama hürriyetinin amacının hakihlalinin önlenerek kişiye hakkının teslim ve adaletin tesis edilmesi olduğusöylenebilir. Anayasa’nın 36. maddesinde düzenlenen adil yargılanma hakkı,kanunun açıkça hatalı veya keyfî uygulanmasına ilişkin istisnalar dışındayargılama sonucunda verilen hükmün adil olup olmadığı veya hukuki açıdan isabetliolup olmadığı hususlarını içermemektedir. Bu itibarla adil yargılanma hakkınındavanın taraflarına sağladığı tüm usul güvencelerine uyulmuş olsa bileyargılama sonucunda verilen hükmün hatalı olması mümkündür. Diğer bir ifadeyleadil yargılanma hakkının güvencelerine riayet edilmiş olsa da hâkimin gerekmaddi vakıaların değerlendirilmesinde gerekse hukuk kurallarının uygulanmasındayanılgıya düşmesi ve buna bağlı olarak hukuka aykırı hüküm vermesi söz konusuolabilmektedir. Böyle kararlara ilgililerin veya toplumun katlanmasını istemekadalete olan güveni sarsar ve hukuk devletini zedeler. Bu nedenle hak aramahürriyetinden yararlanılabilmesi bakımından adil ve isabetli olmadığı düşünülenbir hükmün başka bir yargı mercii tarafından denetlenmesi bir gereklilik olarakortaya çıkmaktadır. Anayasa açısından bu gereklilik, özel olarak düzenlenen hakarama hürriyetinin kapsamı ve mahiyetinden kaynaklanmaktadır (AYM, E.2018/71,K.2018/118, 27/12/2018, § 8).
14. Anayasa’nın 154. ve 155. maddelerinin de mahkemekararlarının kural olarak denetlenmesi gerektiği düşüncesiyle düzenlendiğianlaşılmaktadır. Anayasa’nın 154. maddesinin birinci fıkrasının ilk cümlesinde “Yargıtay,adliye mahkemelerince verilen ve kanunun başka bir adli yargı merciinebırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir” kuralına yerverilmiştir. Aynı şekilde Anayasa’nın 155. maddesinin birinci fıkrasının ilkcümlesinde de “Danıştay, idare mahkemelerince verilen ve kanunun başka biridari yargı merciine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir”denilmektedir. Anayasa koyucunun bu kurallarla Yargıtay ve Danıştayın varlığınıanayasal güvence altına aldığı ve anılan Yüksek Mahkemeleri kural olarak ilkderece adli ve idari yargı mercilerince verilen karar ve hükümlerin soninceleme mercii olarak görevlendirdiği anlaşılmaktadır. Ancak bu maddelerdeadli ve idari yargı mahkemelerince verilen hükümlerin denetlenmesi görevininanılan Yüksek Mahkemelere verilmemesi hâlinde de bu görevin başka yargımercilerine bırakılması gerektiğinin öngörülmesiyle Anayasa koyucunun ilkderece mahkemesince verilen karar ve hükümlerin kural olarak bir başka yargımercii tarafından denetlenmesi gerekliliğini kabul ettiği sonucunaulaşılmaktadır (AYM, E.2018/71, K.2018/118, 27/12/2018, § 9).
15. Anayasa’nın 36., 154. ve 155. maddeleri birliktedeğerlendirildiğinde Anayasa’nın mahkemelerce verilen hükmün bir başka yargımercii tarafından denetlenmesini talep etme hakkını yargılamanın konusuna göreherhangi bir kısıtlamaya tabi olmaksızın Anayasa’nın 36. maddesinde düzenlenenhak arama hürriyeti kapsamında güvenceye kavuşturduğu görülmektedir.Dolayısıyla hükmün denetlenmesini talep etme hakkı, konusu bir suç isnadınadayanan ya da medeni hak ve yükümlülüklere ilişkin olan tüm yargılamalar içingeçerlidir.
16. Bununla birlikte yargılamanınkonusu ceza mahkûmiyeti olduğunda mahkeme kararlarının denetlenmesi ihtiyacıdaha da önem kazanmaktadır. Nitekim uluslararası sözleşmelerde de hükmündenetlenmesinin bir hak olarak tanındığı görülmektedir. Türkiye’nin de tarafolduğu Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne (Sözleşme) ek 7 No.lu Protokol’ün 2.maddesinin (1) numaralı fıkrasının birinci cümlesinde “Mahkeme tarafındanceza gerektiren bir suç nedeniyle mahkûm edilen herkes, mahkûmiyetinin veyahükmolunan cezanın yüksek bir mahkeme tarafından yeniden incelenmesini sağlamahakkına sahiptir” denilmek suretiyle mahkemece verilen mahkûmiyet vecezaların denetlenmesini talep hakkı güvenceye bağlanmıştır. Yine Türkiye’nintaraf olduğu Uluslararası Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesi’nin 14. maddesinin(5) numaralı fıkrasında da “Bir suçtan hüküm giyen herkes, mahkumiyet vecezanın yasalara uygun olarak daha yüksek bir yargı organınca yenidenincelenmesi hakkına sahip olacaktır” biçiminde benzer bir kurala yerverilmiştir.
17. Bu bağlamda anılan uluslararası sözleşmelerde yeralan suç, ceza, mahkûmiyet gibi kavramların sadece klasikve teknik anlamda ceza yargılaması hukukuna özgü kavramlar olarakdeğerlendirilmeyip anayasal anlamda özerk bir yoruma tabi tutulması gerekir.
18. Nitekim Anayasa Mahkemesinin bireysel başvurudakiyerleşik içtihadına göre ceza hukuku yaptırımı olarak düzenlenmeyen vegeleneksel ceza davasına konu olmayan idari yaptırımlar cezanın üst sınırı,niteliği, miktarı, kişi üzerinde oluşturduğu etki ve sonuçlar yönündenciddiyeti ve ağırlığı gözetilerek anayasal anlamda özerk bir yorumla cezaolarak nitelendirilebilmektedir. Bu kapsamda idari para cezalarını konu alan veidari yargıda görülen bazı davalar da adil yargılanma hakkının suç isnadıyönü kapsamında incelenmiştir (Hasan Cihan, B. No: 2016/14869,24/10/2019; Uyaroğlu Akaryakıt İnşaat Turizm San. ve Tic. Ltd. Şti. B.No: 2014/2303, 5/4/2018; Salim Koç, B. No: 2014/2540, 29/11/2018).
19. Anayasa’nın 36. maddesinde düzenlenen hak arama hürriyetikapsamındaki hükmün denetlenmesini talep etme hakkı, kişinin aleyhine verilenbir hükmün başka bir yargı mercii tarafından gözden geçirilmesini vedenetlenmesini isteyebilmesini teminat altına almaktadır.
20. Bununla birlikte hükmün denetlenmesini talep etmehakkının -tabiatı itibarıyla- devletin kanuni düzenleme yapmasını gerektirdiğiaçıktır. Kişilerin ne şekilde bu haktan yararlanacakları ve bu hakkın teminibakımından nasıl bir sistemin kurulacağı hususunda kanun koyucunun geniş takdiryetkisi bulunmaktadır.
21. Hükmün denetlenmesini talep etme hakkına ilişkinkanuni düzenlemelerde bu denetimin sadece hukuk kurallarının doğru uygulanıpuygulanmadığı hususuyla mı sınırlı olacağı yoksa bunun yanında maddi olgularındeğerlendirilmesini de mi kapsayacağı hususu kanun koyucunun takdiryetkisindedir. Bu bağlamda mahkeme hükmünün denetiminin maddi olgularındeğerlendirilmesini de kapsaması gerektiğine dair bir anayasal zorunlulukbulunmamaktadır. Denetimi yapacak yargı merciinin hukuk kurallarının doğruuygulanıp uygulanmadığına yönelik bir denetim yapma yetkisi ile donatılması, hükmündenetlenmesini talep etme hakkının sağlanmasına ilişkin anayasal yükümlülüğünyerine getirilmesi bakımından yeterli görülebilir (AYM, E.2018/71, K.2018/118,27/12/2018, § 16).
22. Bunun yanında hükmün denetlenmesini talep etme hakkınınmahiyeti dikkate alındığında bu hakkın mutlak bir hak olarak kabulü mümkündeğildir. Dolayısıyla bu hak kanun koyucu tarafından bazı sınırlamalara tabitutulabilir. Ancak bu sınırlandırmaların Anayasa’nın 13. maddesinde öngörülenölçütlere uygun olarak yapılması gerekir.
23. Öte yandan hükmün denetlenmesini talep etme hakkınınbir suç isnadını konu alan yargılamalardaki kapsam ve sınırıyla medeni hak veyükümlülükleri konu alan yargılamalardaki kapsam ve sınırının aynıolmayacağının da belirtilmesi gerekir. Bu yönüyle anılan hak, bireye birsuçlamanın yöneltilmesi ve sonucu itibarıyla bireyi bir cezaya maruz bırakmasısebebiyle temel hak ve özgürlüklere daha ağır müdahalelerin söz konusu olduğusuç isnadını konu alan yargılamalar alanında daha geniş bir uygulama alanıbulurken diğer alanlarda daha esnek uygulanabilecektir.
2. Kuralın İncelenmesi
24. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural,ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 13. maddesi yönünden de incelenmiştir.
25. İdari yargıda ilk derece mahkemesi kararlarına karşıkural olarak istinaf yolu öngörülmüştür. 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdariYargılama Usulü Kanunu’nun 45. maddesinin (1) numaralı fıkrasına göre konusu5.000 TL’yi geçmeyen vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemlerekarşı açılan iptal davaları hakkında verilenler hariç olmak üzere idare vevergi mahkemesi kararlarına karşı istinaf yoluna başvurulması mümkündür.
26. Hakkında idari para cezası işlemi tesis edilenkişinin bu işlemin iptali talebiyle idare mahkemesine yaptığı itirazınreddedilmesi durumunda işlemin hukuka uygunluğu ve dolayısıyla idari işleminsebebini teşkil eden fiil veya durumun hukuka aykırı olduğu yargı kararıylatespit edilmekte ve bunun sonucunda da kişi o cezayı ödemek zorundakalmaktadır. Dolayısıyla böyle bir durumda kişi aleyhine hüküm kurulmuşolduğundan hükmün denetlenmesini talep etme hakkına ilişkin güvenceler devreyegirmektedir. Bireyin aleyhine verilen idare mahkemesi kararına karşı kanunyolunun kapalı olması hükmün başka bir mahkeme tarafından denetlenmesini talepetme hakkına sınırlama teşkil etmektedir. Bu itibarla idari para cezasına karşıyapılan itiraz üzerine verilen mahkeme kararlarının kesin olduğunu öngörenkural, hükmün başka bir mahkeme tarafından denetlenmesini talep etme hakkınasınırlama getirmektedir.
27. Anayasa’nın 13. maddesinde “Temel hak vehürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerindebelirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Busınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâikCumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” denilmiştir.Buna göre hükmün denetlenmesini talep etme hakkına sınırlama getiren kanunidüzenlemelerin Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olmasıgerekir.
28. Anayasa’nın 36. maddesinde, hak arama hürriyeti içinherhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemiş olmakla birlikte bunun hiçbirşekilde sınırlanması mümkün olmayan mutlak bir hak olduğu düşünülemez. AnayasaMahkemesi kararlarında, Anayasa'nın başka maddelerinde yer alan hak veözgürlükler ile devlete yüklenen ödevlerin özel sınırlama sebebi gösterilmemişhak ve özgürlüklere sınır teşkil edebileceği kabul edilmektedir (AYM,E.2013/95, K.2014/176, 13/11/2014; E.2014/177, K.2015/49, 14/5/2015).
29. İtiraz konusu kural uyarınca idare mahkemelerinin4708 sayılı Kanun gereğince verilen idari para cezalarının iptali taleplerineilişkin hükümlerine karşı istinaf yolunun kapatılmasının amacının yargılamanınmakul süre içinde tamamlanması ve usul ekonomisinin sağlanması olduğuanlaşılmaktadır.
30. Nitekim Anayasa’nın 36. maddesindegüvenceye bağlanan adil yargılanma hakkının önemli unsurlarından biri de makulsürede yargılanma hakkıdır. Anayasa'nın 141. maddesinin son fıkrasında “Davalarınen az giderle ve mümkün olan süratle sonuçlandırılması, yargının görevidir” denilmeksuretiyle davaların makul bir süre içinde bitirilmesi gerekliliği açıkça ifadeedilmiştir. Bu hak gereğince devlet, yargılamaların gereksiz yere uzamasınıengelleyecek etkin çareler oluşturmak zorundadır (AYM, E.2013/4, K.2013/35,28/2/2013). Öte yandan Anayasa’nın 141. maddesininson fıkrasında davaların en az giderle sonuçlandırılması da bir ilke olarakdüzenlenmiştir. Usul ekonomisi olarak da adlandırılan bu ilke, yargılamamaliyetinin en düşük düzeyde olmasını ve bu sürecin mümkün olan en hızlıyöntemlerle gerçekleştirilmesini öngörmektedir. Dolayısıyla davaların makulsüre içinde ve daha az masrafla sonuçlanmasının sağlanması amacıyla hükmündenetlenmesini talep etme hakkının sınırlandırılmasının anayasal açıdan meşrubir amaca dayandığı görülmektedir.
31. Hükmün denetlenmesini talep etmehakkına getirilen sınırlamanın meşru bir amaca yönelik olması yeterli olmayıpayrıca ölçülü olması gerekir. Ölçülülükilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzereüç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanınulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilikulaşılmak istenen amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını, diğer birifadeyle aynı amaca daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkünolmamasını, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmakistenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifadeetmektedir (AYM, E.2014/176, K.2015/53, 27/5/2015; AYM, E.2016/13, K.2016/127,22/6/2016).
32. Buna göre hükmün denetlenmesini talep etme hakkınınsınırlanması için seçilen aracın öngörülen amaca ulaşılabilmesi bakımındanelverişli olması gerekir. Ayrıca seçilen araç bu hakkı en az zedeleyicinitelikte olmalıdır. Bununla birlikte hakkı daha az zedeleyen aracın tercihedilmesi gerektiğinin söylenebilmesi için söz konusu araç aynı amacıgerçekleştirmeye elverişli olmalıdır. Daha hafif sınırlama teşkil eden aracıntercih edilmesi hâlinde öngörülen amaç gerçekleşmeyecek ise daha ağır sınırlamaoluşturan aracın seçimi hususundaki tercih, Anayasa’ya aykırı olmaz. Bunundışında hangi sınırlama aracının tercih edileceği hususunda kanun koyucununtakdir yetkisi bulunmaktadır.
33. Ayrıca hükmün denetlenmesini talep etme hakkınayönelik sınırlamalar orantılı olmalıdır. Orantılılık, amaç ile araç arasındaadil bir denge kurulmasını gerektirmektedir. Buna göre hükmün denetlenmesinitalep etme hakkına getirilen sınırlamayla ulaşılmak istenen meşru amaç vealeyhine hüküm kurulan kişinin bu hükmü denetlettirebilmesindeki bireysel yarararasında makul bir orantı kurulmalıdır. Hedeflenen amaca ulaşıldığında eldeedilecek kamusal yararla kıyaslandığında, sınırlama ile kişiye yüklenenkülfetin aşırı ve orantısız olmaması gerekir.
34. Kanun’da idari para cezalarının iptali taleplerineilişkin idare mahkemesi kararlarına karşı kanun yolunun kapalı tutulmasısuretiyle hükmün denetlenmesini talep etme hakkına getirilen sınırlamanındavaların makul süre içinde sonuçlandırılması ve usul ekonomisinin sağlanmasıamacına ulaşılabilmesi bakımından elverişli ve gerekli bir araç olmadığısöylenemez.
35. Öte yandan hükmün denetlenmesini talep etme hakkınagetirilen sınırlamanın orantılı olup olmadığının tespitinde hükmün konusu ilekişinin hak ve menfaatleri üzerinde oluşturduğu tesir ve sınırlamanıngerekçesini oluşturan meşru amacın niteliği gözönünde bulundurulmalıdır.
36. Bu bağlamda Kanun kapsamındaki idari para cezalarınadayanak teşkil eden, başka bir ifadeyle kişiye isnat edilen fiiller kabahatniteliğindedir. Dolayısıyla hafif nitelikteki bu isnatların, manevi varlığıbakımından muhatabı üzerinde ağır etki ve sonuçlar doğurmayacağı söylenebilir.Bununla birlikte Kanun uyarınca verilen idari para cezalarının bir kısmınınyapı yaklaşık maliyetine göre değişiklik gösteren yapı denetimi hizmetsözleşmesi bedeli esas alınarak ve nispi oranlarla hesaplandığı ve bu cezalarınsomut olayın niteliğine göre yüksek meblağlara ulaşabildiği görülmektedir.Yüksek meblağlara ulaşabilen idari para cezalarının kişinin malî durumuüzerinde yarattığı etki itibarıyla ağır ve ciddi bir yaptırım olduğu,dolayısıyla ceza niteliği taşıdığı açıktır. Bu itibarla söz konusu idaripara cezalarını konu alan yargılamalar suç isnadı kapsamında olupkişinin malî yönden oldukça ağır bir ceza ile karşı karşıya kalması sonucunudoğurabilen bu nitelikteki hükümlerin denetime tabi tutulmasının önemiyadsınamaz.
37. Kuşkusuz hükmün denetlenmesini talep etme hakkınınkategorik olarak Kanun kapsamındaki tüm idari para cezaları hakkında verilenhükümlere karşı bu denetimi talep etme imkânı tanınmasını zorunlu kılan biryönü bulunmamaktadır. Bu bakımdan özellikle muhatap kitlesi üzerinde yaratacağıekonomik etki itibarıyla nispeten düşük olarak değerlendirilebilecekmiktarlardaki idari para cezalarına ilişkin hükümlerin kesin olması, hükmündenetlenmesini talep etme hakkına yönelik orantılı bir sınırlama olaraknitelendirilebilir. Ancak itiraz konusu kural kapsamındaki idari paracezalarının tümünün bu bağlamda düşük nitelikte olduğu söylenemez.
38. Yargılamanın makul bir sürede sonuçlandırılması ve usulekonomisinin sağlanması amacıyla da olsa bu denli yüksek idari para cezalarınıkonu alan hükümlerin denetime tabi kılınmamasının kişiye aşırı bir külfetyükleyeceği açıktır. Dolayısıyla söz konusu hükümlerin denetime kapalıtutulmasıyla kişiye yüklenen külfet, yargılamanın makul süredesonuçlandırılması ve usul ekonomisinin sağlanması amaçlarıyla haklı kılınamaz.Başka bir deyişle belirtilen nitelikteki hükümlerin denetlettirilmesivasıtasıyla elde edilecek bireysel yarar, makul sürede yargılanma hakkı ve usulekonomisi ilkesine feda edilemez. Bu itibarla itiraz konusu kural, hükmündenetlenmesini talep etme hakkına yönelik orantısız bir sınırlamagetirmektedir.
39. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 13. ve 36.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 2.ve 155. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamdabelirtilen hususların Anayasa’nın 13. ve 36. maddeleri yönünden yapılandeğerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. ve 155.maddeleri yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasınagerek görülmemiştir.
IV. HÜKÜM
29/6/2001 tarihli ve 4708 sayılıYapı Denetimi Hakkında Kanun’un 4/4/2015 tarihli ve 6645 sayılı Kanun’un 32.maddesiyle başlığı ile birlikte değiştirilen 8. maddesinin dördüncü fıkrasınındördüncü cümlesinin Anayasa’ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE 1/10/2020 tarihindeOYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI