ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı:2020/27
Karar Sayısı:2020/52
Karar Tarihi:24/9/2020
R.G. Tarih - Sayı:17/11/2020- 31307
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Tekirdağ 2. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 3/7/2005tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 23. maddesinin üçüncü fıkrasınınAnayasa’nın 2. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesitalebidir.
OLAY: Hukukaaykırı olduğu gerekçesiyle yeniden görüşülmek üzere belediye meclisine iadeedilen meclis kararının belediye meclisince ısrar edilmek suretiylekesinleşmesi üzerine ilgili meclis kararının iptali talebiyle belediye başkanıtarafından açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğukanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ
A. İptali İstenen Kanun Hükmü
Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 23. maddesişöyledir:
“Mecliskararlarının kesinleşmesi
Madde 23- Belediyebaşkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını, gerekçesini de belirterekyeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise iade edebilir.
Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yenidengörüşülmesi istenip de belediye meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuylaısrar edilen kararlar kesinleşir.
Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlaraleyhine on gün içinde idarî yargıya başvurabilir.
Kararlar kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi güniçinde mahallin en büyük mülkî idare amirine gönderilir. Mülkî idare amirinegönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez.
(İptal beşinci fıkra: Anayasa Mahkemesinin 4/2/2010tarihli ve E.: 2008/27, K.: 2010/9 sayılı Kararı ile.)
Kesinleşen meclis kararlarının özetleri yedi gün içindeuygun araçlarla halka duyurulur.”
B. İlgili Görülen Kanun Hükmü
Kanun’un 43. maddesişöyledir:
“İhtilâf hâli
Madde 43- Belediyebaşkanının kendisinin, birinci ve ikinci derecedeki kan ve kayın hısımlarınınve evlatlıklarının, belediye ile ihtilâflı olduğu durumlarda dava açılması vebu davada belediyenin temsili, meclis birinci başkan vekili, bulunmadığıtakdirde ikinci başkan vekili veya bunların yetkilendireceği kişiler tarafındanyerine getirilir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Serdar ÖZGÜLDÜR, Engin YILDIRIM,Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ,Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ’inkatılımlarıyla 6/5/2020 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Gülbin AYNUR tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu ve ilgili görülen kanun hükümleri, dayanılan Anayasa kuralı ve bunlarıngerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
3. Belediye, belde sakinlerinin mahallî müştereknitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenlertarafından seçilerek oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzelkişisidir.
4. 5393 sayılı Kanun’da belediyeninorganları belediye meclisi, belediye encümeni ve belediye başkanı olarakbelirlenmiştir. Kanun’un 17. maddesinde belediye meclisinin belediyenin kararorganı olduğu ve üyelerinin ilgili kanunda gösterilen usul ve esaslara göreseçilmiş üyelerden oluştuğu; 19. maddesinde meclise belediye başkanının başkanlıkedeceği, meclis birinci ve ikinci başkan vekillerinin ise meclis üyeleriarasından seçileceği; 37. maddesinde belediye başkanının belediye idaresininbaşı ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olduğu, ilgili kanunda gösterilenusul ve esaslara göre seçileceği hükme bağlanmıştır.
5. Kanun’un 22. maddesinde belediyemeclisinin üye tam sayısının salt çoğunluğuyla toplanacağı ve katılanların saltçoğunluğuyla karar vereceği, ancak karar yeter sayısının üye tam sayısınındörtte birinden az olamayacağı belirtilmiş; itiraz konusu kuralın da yer aldığı23. maddesinde ise meclis kararlarının kesinleşme usulü düzenlenmiştir. Bunagöre belediye başkanının hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını gerekçesinide belirterek bir daha görüşülmesi için meclise iade etme yetkisibulunmaktadır. Söz konusu yetkinin sadece hukuka aykırılık gerekçesiylesınırlandırıldığı, başka bir ifadeyle belediye başkanına hukuka uygun gördüğü,ancak yerinde olmadığını değerlendirdiği bir meclis kararını bu gerekçeyle iadeetme yetkisinin tanınmadığı anlaşılmaktadır. Belediye başkanının mecliskararının yeniden görüşülmesine gerek görmemesi durumunda karar kendiliğindenkesinleşmektedir. Yeniden görüşülmek üzere meclise iade edilen kararlar isemeclis üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilmesi hâlindekesinleşmektedir. Dolayısıyla Kanun belediye başkanının, hukuka aykırı olduğugerekçesiyle meclise iade ettiği kararın tekrar kabul edilerek kesinleşebilmesiiçin, ilk meclis kararının alınması için gerekenden daha yüksek bir çoğunlukaramaktadır.
6. Anılan maddenin itiraz konusu üçüncüfıkrasında ise belediye başkanına meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlaraleyhine on gün içinde idari yargıya başvurma yetkisi tanınmıştır. Söz konusufıkra metninden de anlaşılacağı üzere anılan başvuru yolu, meclis kararınınkesinleşmesi sürecinin bir parçası olmayıp ancak kararın ısrar edilmeksuretiyle kesinleşmesinden sonra söz konusu olabilmektedir. Öte yandan maddenindördüncü fıkrası uyarınca kararın yürürlüğe girmesi için kesinleştiği tarihten itibaren engeç yedi gün içinde mahallin en büyük mülki idare amirine gönderilmesigerekmektedir. Dolayısıyla meclis kararı, ısraredilmek suretiyle kesinleşmiş ve mülki idare amirine gönderilerek yürürlüğegirmekle birlikte icrai bir nitelik kazanmış olduğundan belediye başkanıncaidari yargıya başvurulması söz konusu meclis kararının uygulanmasınıkendiliğinden durdurmamaktadır.
7. Yargı içtihatlarına bakıldığındameclisin ısrarı ile kesinleşen kararlara karşı belediye başkanı tarafındanidari yargıya yapılan başvurunun bir dava yolu olarak kabul edildiğigörülmektedir. Konuya ilişkin Danıştay kararlarında, Kanun’un belediye meclisiile belediye başkanının görev ve yetkilerine ilişkin maddeleri incelendiğindeyürütme organı olan ve belediye tüzel kişiliğini temsil eden belediyebaşkanının belediyenin en büyük karar organı olan belediye meclisininhiyerarşik amiri olmadığı, belediye başkanının ayrı bir tüzel kişiliğibulunmadığına göre başkanın belediye meclisi üzerinde idari vesayet yetkisinede sahip olmadığı, bu itibarla anılan yetkinin kendine özgü bir yetki olaraknitelendirilmesi gerektiği ifade edilmiştir. Söz konusu dava yolunun belediyebaşkanının şahsına tanınmış bir yetki olduğu ve bu yetkinin belediye başkanlığıtüzel kişiliğinin hasım olarak gösterilmesi suretiyle belediye başkanınınşahsen veya gerçek kişi sıfatı ile verdiği vekâletname ile yetkili kılınanavukat vasıtasıyla kullanılması gerektiği vurgulanmıştır (Danıştay AltıncıDairesi, E.2011/7288, K.2012/1318, 27/3/2012).
8. Ayrıca, anılan nitelikteki davalardadavalı sıfatıyla belediyeyi temsil etme görev ve yetkisinin Kanun’un 43.maddesi uyarınca meclis birinci başkan vekiline, bulunmadığı takdirde ikincibaşkan vekili veya bunların yetkilendireceği kişilere ait olduğu (DanıştayAltıncı Dairesi, E.2008/7836, K.2008/7599, 10/11/2008; E.2006/1669,K.2006/2745, 16/5/2006); bir davada davacı ve davalı sıfatlarının aynı kişidebirleşmesinin hukuken mümkün olmaması nedeniyle mahkemece dava dilekçesininKanun’un 43. maddesine uygun bir şekilde anılan maddede yazan kişi veyakişilere tebliğinin sağlanarak dosyanın tekemmül ettirilmesi gerektiği yönündebir içtihat benimsenmiştir (Danıştay Sekizinci Dairesi, E.2014/4726,K.2014/5880, 27/6/2014). Nitekim uygulamada da belediye başkanları tarafındanmeclislerin ısrarı ile kesinleşen kararların iptali talebiyle açılan davalardadavalı belediyeyi temsilen savunma dilekçelerinin meclis birinci başkan vekiliveya ikinci başkan vekili tarafından imzalandığı görülmektedir.
B. İtirazın Gerekçesi
9. Başvuru kararında özetle; belediye meclisi kararlarınakarşı belediye başkanı tarafından açılacak davalarda savunmanın kim tarafındanyapılacağına ilişkin herhangi özel bir düzenlemenin bulunmadığı, bu nedenle sözkonusu davalarda da belediyeyi davalı olarak temsil etme ve savunma görevinin belediyebaşkanına ait olduğu, bunun ise davacı ve davalı sıfatının birleşmesi sonucunudoğurduğu, 5393 sayılı Kanun’un davalarda belediyeyi temsil görevinin meclisbirinci veya ikinci başkan vekili tarafından yerine getirilmesini öngören 43.maddesinin sadece belediye tarafından belediye başkanına veya onun belliderecedeki yakınlarına karşı açılan davalarda davacı taraf olarakbelediyeyi kimin temsil edeceği hususunu düzenlediği, nitekim söz konusumaddenin gerekçesinin de bu yönde olduğu, dolayısıyla anılan hükmün belediyebaşkanı tarafından meclis kararlarının iptali talebiyle açılan davalardauygulanma imkânının bulunmadığı, bu itibarla söz konusu davalar bakımındandavalı belediyenin kimin tarafından temsil edileceği konusunda birbelirsizliğin bulunduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2. maddesine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
10. Anayasa’nın 2. maddesindebelirtilen hukuk devleti eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarınasaygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukukdüzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardankaçınan, hukuki güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan veyargı denetimine açık olan devlettir. Hukukdevletinde kanunların kamu yararı gözetilerek çıkarılması zorunludur. Kanunkoyucunun, Anayasa’ya ve hukukun genel ilkelerine aykırı olmamak kaydıyla hertürlü düzenlemeyi yapma konusunda takdir yetkisi bulunmaktadır.
11. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri de belirliliktir.Belirlilik ilkesi, yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukukibelirliliği de ifade etmektedir. Yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir,bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliksel gereklilikleri karşılamasıkoşuluyla mahkeme içtihatları ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Hukukibelirlilik ilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortayaçıkacak sonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasıdır.
12. Belediye başkanının, kendisine tanınan yetki çerçevesindehukuka aykırı olduğu gerekçesiyle yeniden görüşülmesi için belediye meclisineiade etmesi üzerine ısrar edilmek suretiyle kesinleşen meclis kararlarına karşıbir başvuru mekanizmasının öngörülüp öngörülmeyeceği, ne tür bir başvurumekanizmasının öngörüleceği ile bu başvurunun kim tarafındangerçekleştirileceğinin, koşullarının, kapsam ve mahiyetinin ne olacağınınbelirlenmesi anayasal sınırlar içinde kanun koyucunun takdirindedir.
13. Belediye başkanının, idari yargıya başvurabileceğimeclis kararları onun, hukuka aykırı olduğunu değerlendirdiği kararlardır.Belediye halkı üzerinde etki ve sonuçlarını doğuracak olan, fakat öte yandankararın alınma sürecinde de bizzat bulunan veya bu süreç hakkında yakinen bilgisahibi olan belediye başkanı tarafından hukuka aykırı olduğuna dair birtakımgerekçeler ileri sürülen söz konusu kararların hukuka uygun olup olmadığınınyargı mercilerince denetlenmesinin sağlanmasının idarenin hukuka bağlılığınıgerçekleştirmeye ve böylece bireylerin hak ve özgürlükleri ile toplummenfaatinin korunmasına hizmet edeceği açıktır. Dolayısıyla kuralın kamu yararıamacına yönelik olmadığı söylenemez.
14. Kuralda, normal koşullarda yargı mercileri önündedavacı veya davalı olarak belediye tüzel kişiliğini temsil etme görev ve yetkiside bulunan belediye başkanı tarafından belirli nitelikteki belediye meclisikararları aleyhine kullanılacak bir başvuru (dava) yolu öngörülmektedir.Yukarıda belirtilen kamu yararı amacına yönelik olarak söz konusu dava yolunuöngören kanun koyucunun bu amaçla bağdaşmayacak şekilde, belediye başkanınınbelediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olmasından ötürü davacı ve davalısıfatlarının birleşmesi nedeniyle işlevsiz hâle gelecek ve dolayısıyla herhangibir sonuç elde edilemeyecek bir mekanizma getirmeyi hedeflediği savunulamaz.
15. Öte yandan itiraz konusu kuralla genel çerçevesiçizilen dava yolunun yargılama usul hukukuna temas eden bu gibi teknikyönlerinin, söz konusu usul kurallarını uygulamakla görevli ve yetkili olanidari yargı mercilerince içtihat yoluyla belirlenmesi öngörülebilir birdurumdur. Zira idari yargılama hukukunda, görülecek davanın türüne veçözümlenecek uyuşmazlığın niteliğine göre davanın taraflarının kimlerdenoluşması gerektiği, söz konusu tarafları temsil etme yetkisini kimin/kimlerinkullanabileceği ya da kullanamayacağı gibi hususlar uyuşmazlıkla ilgili mevzuathükümlerinin yanı sıra genel yorum ve yargılama usulü kuralları çerçevesinde,anayasal ilke ve sınırlar içinde yargı mercilerince çözümlenebilecekmeselelerdir.
16. Nitekim Danıştay kararlarında, itiraz konusu kuraldadüzenlenen davanın taraflarının sıfatına ve temsiline ilişkin hususların ilgilimevzuat hükümleri yorumlanmak suretiyle açık ve net olarak ortaya konulduğugörülmektedir. Bu kapsamda Kanun’un, belediye başkanının kendisinin belediyeile ihtilaflı olduğu davalarda belediyenin temsilinin, meclis birinci başkanvekili, bulunmadığı takdirde ikinci başkan vekili veya bunlarınyetkilendireceği kişiler tarafından yerine getirilmesini öngören 43. maddehükmünün bu davalarda da uygulanabilir nitelikte bir hüküm olduğunun içtihatolarak benimsendiği anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın belirsiz olduğundansöz edilemez.
17. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2. maddesineaykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
IV. HÜKÜM
3/7/2005 tarihli ve5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 23. maddesinin üçüncü fıkrasının Anayasa’yaaykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE 24/9/2020 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverildi.
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Üye
Burhan ÜSTÜN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI