ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2020/33
Karar Sayısı: 2023/161
Karar Tarihi: 28/9/2023
R.G.Tarih-Sayı: 3/11/2023-32358
İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisiüyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 133 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018 Yılı MerkeziYönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (3) numaralı fıkrasının Anayasa’nın 7.,87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline veyürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un 4. maddesinin iptali talep edilen (3) numaralıfıkrası şöyledir:
“(3) Merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerindegösterildiği üzere, kamu idarelerinin 2018 yılı ödenek üstü giderlerinikarşılamak üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli;
a) (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındakikamu idareleri için 63.245.103.174,95 Türk lirası,
b) (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idareleriçin 50.450.662,19 Türk lirası,
c) (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici vedenetleyici kurumlar için 163.648,89 Türk lirası,
tamamlayıcı ödenek kabul edilmiştir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğühükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, SerdarÖZGÜLDÜR, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M.Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLUve Selahattin MENTEŞ’in katılımlarıyla 6/5/2020 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasınaOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ömer DURSUNtarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükmü,dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
3. 2018 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun “Devredilen,iptal edilen ve tamamlayıcı ödenek” başlıklı 4. maddesinin dava konusu (3)numaralı fıkrasında; anılan Kanun’un ekindeki gider cetvellerinde gösterildiğiüzere, kamu idarelerinin 2018 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere,10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli;(I) Sayılı Cetvel’de yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için63.245.103.174,95 TL, (II) Sayılı Cetvel’de yer alan özel bütçeli idareler için50.450.662,19 TL, (III) Sayılı Cetvel’de yer alan düzenleyici ve denetleyicikurumlar için 163.648,89 TL olmak üzere toplam 63.295.717.486,03 TL tamamlayıcıödenek verilmesi öngörülmüştür.
B. İptal Talebinin Gerekçesi
4. Dava dilekçesinde özetle; merkezî yönetim kapsamındakikamu idarelerinin zorunlu nedenlerle yapmış oldukları ödenek üstü giderlerinkarşılanması amacıyla tamamlayıcı ödenek verilmesinin öngörülmesiyle 2018 YılıMerkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile verilen ödeneklerin üzerinde harcama yapankamu idarelerine bütçe yılı geçtikten sonra ödenek tahsis edildiği, bu durumun5018 sayılı Kanun hükümleriyle bağdaşmadığı, kesin hesap kanunlarında yalnızcabütçenin uygulama sonuçlarına ilişkin bilgi ve açıklamalara yer verilebileceği,bunların haricinde ödenek üstü harcamaların kabul edilmesine dair hükümlere yerverilmesinin mümkün olmadığı, aksi durumla 5018 sayılı Kanun hükümlerinin 2018yılı için uygulanamaz hâle getirildiği, harcamanın yapıldığı yıldan sonra kesinhesap kanunu ile ödenek verilmesi suretiyle yasama organının kamuharcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylamayetkisini ifade eden bütçe hakkının ortadan kaldırıldığı belirtilerek kuralınAnayasa’nın 7., 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
5. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasında “Kamuidarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerininharcamaları yıllık bütçelerle yapılır”, yedinci fıkrasında da “Merkezîyönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir.”hükümlerine yer verilmek suretiyle kamu idarelerinin harcamalarının yıllıkbütçeler ile yapılacağı ve bütçelerle verilen ödeneğin idarelerinharcayabileceği sınırı gösterdiği belirtilmiştir. Merkezî yönetim kapsamındakiidarelerin bütçeleri bütçe kanunlarıyla yapılmaktadır. Bütçe kanunlarınınharcanabilecek sınırı göstermesi gerekliliği, ödenek tutarlarının öncedenbelirlenmesini ve bu doğrultuda izin verilmesini zorunlu kılmaktadır.
6. Anayasa’nın anılan maddesinin üçüncü fıkrasında isebütçe kanunu teklifinin Cumhurbaşkanınca mali yılbaşından en az yetmiş beş günönce Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) sunulacağı ve teklifin maliyılbaşına kadar Bütçe Komisyonunda görüşülerek Genel Kurul tarafından kararabağlanacağı belirtilmek suretiyle bütçe kanunlarının harcama yapılacak maliyılbaşından önce karara bağlanması gerektiği açıkça ifade edilmiştir.
7. Ayrıca maddenin dördüncü fıkrasında bütçe kanunlarınınsüresinde yürürlüğe konulamaması hâlinde geçici bütçe kanununun çıkarılacağı,geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda ise yeni bütçe kanunu kabuledilinceye kadar bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranına göreartırılarak uygulanacağı öngörülmek suretiyle harcama yapılabilmesi içinönceden izin verme zorunluluğuna uygun olarak çeşitli düzenlemeler yapılmıştır.
8. Bu itibarla Anayasa’nın 161. maddesinin anılanhükümleri gözetildiğinde kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu idare vekurumlarının harcamalarının önceden izin verilen yıllık bütçe kanunlarıylayapılması gerektiği açıktır.
9. Anayasa’nın 161. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “Merkezîyönetim kesinhesap kanunu teklifi, ilgili olduğu malî yılın sonundan başlayaraken geç altı ay sonra Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisinesunulur.” hükmüne yer verilerek kesin hesap kanunu teklifinin ilgili olduğumali yıldan sonra verileceği belirtilmiştir. Maddenin onuncu fıkrasında da “Kesinhesapkanunu teklifi ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisineverilmiş olması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılamamış denetim vehesap yargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez.”denilmek suretiyle kesin hesap kanununun denetleme ve ibra etme fonksiyonlarınadeğinilmiştir.
10. Anayasa’nın 87. maddesinde TBMM’nin görev veyetkileri arasında sayılan kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak görevve yetkisinin yanında bütçe ve kesin hesap kanun tekliflerini görüşmek vekabul etmek görev ve yetkisine de ayrıca yer verilmiştir. Anayasa’nın 88.maddesinde ise kanunların TBMM’de teklif, görüşülme usul ve esaslarıdüzenlenirken kesin hesap kanunlarının görüşülme usul ve esasları 161. maddedebelirtilmiştir. Bu maddede kesin hesap kanun tekliflerinin görüşülmesinde ayrıbir yöntem kabul edilmiş, kesin hesap kanun teklifinin Cumhurbaşkanı tarafındansunulması hükme bağlanmıştır.
11. Kesin hesap kanunlarını diğer kanunlardan ayrı tutanbu düzenlemeler gözetildiğinde kesin hesap kanunlarının konusunun bütçekanunlarında yer alan ödeneklerin uygulanmasını göstermekle sınırlı olduğu,kanunlarla ve bütçe kanunuyla düzenlenmesi gereken bir konunun kesin hesapkanunlarıyla düzenlenemeyeceği, herhangi bir kanunda yer alan hükümlerindeğiştirilemeyeceği ve kaldırılamayacağı açıktır.
12. Bütçeler genel olarak belirli bir dönemdeki gelir vegider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren veusulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgelerdir. Bununla birlikte bütçeler,yasama organı tarafından yürütme organına yıllık olarak kamu gelirlerinintoplanması ve giderlerin yapılması için izin ve yetki verilmesini düzenleyenkanunlardır. Yürütmeye verilen bu izin ve yetki, özünde yasama organınınhalktan aldığı bütçe hakkının gereğidir. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergive benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme,onaylama ve bütçe harcamalarının sonuçlarını denetleme hakkıdır. Meclis, bütçe ileverdiği yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesinhesap faaliyeti ile denetlemektedir (AYM, E.2016/47, K.2018/10, 14/2/2018, §§25-26).
13. Dava konusu kuralla 5018 sayılı Kanun’a ekli (I),(II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan idarelerin 2018 Yılı Merkezi YönetimBütçe Kanunu’nda verilen ödenek tutarlarını aşan harcamaları için tamamlayıcıödenek kabul edilmektedir. Bu itibarla kuralla cari yıldan sonra kamuidarelerine harcama yetkisi verilmektedir. Bu durum ise kamu harcamalarınınönceden izin alınarak yıllık bütçelerle yapılması ilkesine ve bütçe hakkınaaykırılık oluşturmaktadır. Nitekim bütçe ile verilen ödenekler, harcamayapılabilecek tutarları gösterdiğinden kural ile Meclisin bütçe hakkı ihlaledilerek yapılan yetkisiz harcamalar kesin hesap kanunu ile kabul edilmektedir.
14. Anayasa’nın 161. maddesinde bütçe kanunları ile kesinhesap kanunlarına farklı amaçlar yüklenmiş ve bu amaçlar ve niteliklerine uygunolarak kanunlaştırılmalarında farklı usul ve esaslar öngörülmüştür. Bütçelerleverilen harcama yetkisi, kesin hesap kanunlarıyla kontrol edilerek idare vekurumların yaptıkları harcamalar denetlenecektir. Yasama organının kamuharcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylamayetkisi bütçe hakkının bir gereğidir. Bu itibarla kesin hesap kanunları ileharcama yetkisi verilmesi, Anayasa’nın 161. maddesine aykırılık oluşturmakta vebütçe hakkı ile bağdaşmamaktadır.
15. Ayrıca yasama organının yürütmenin gelir toplamasınave harcama yapmasına izin vermesini, akabinde de harcamaların önceden verilenizne uygunluğunun denetlenmesini ifade eden bütçe hakkı, Anayasa’da düzenlenenve bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden mahiyet itibarıyla oldukçafarklıdır. Her ne kadar yasama organının bu yetkisi “hak” biçimindeisimlendirilmekteyse de bütçe hakkı hakikatte münhasır bir kamu yetkisini ifadeetmektedir. Dolayısıyla bütçe hakkı ve bütçe hakkının bir gereği olan öncedenizin şartı bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden farklı olarak feragat edilebilirnitelikte bir yetki değildir.
16. Öte yandan 5018 sayılı Kanun’un 19. maddesindeödeneklerin yetersiz olması durumunda ek bütçe yapılması, 26. maddesindeyeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemeyeceği, 31.maddesinde bütçede öngörülen ödenekler kadar harcama yapılabileceği, 42.maddesinde kesin hesap kanununun muhasebe kayıtlarını esas alarak merkezîyönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını göstereceği, 70. maddesinde iseödenek üstü harcama yapan harcama yetkililerine ilişkin yaptırımlardüzenlenmiştir.
17. Ödeneklerin yeterli olmaması durumunda; 5018 sayılıKanun’un 26., 31. ve 70. maddeleri gereğince harcama yapılmaması, 19. maddesiuyarınca zorunluluk durumunda ek bütçe yapılması ve 42. maddesine göre kesinhesap kanununun yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarını göstermesi gerekirkendava konusu kuralla tamamlayıcı ödenek verilmesi 5018 sayılı Kanun’un 19., 26.,31., 42 ve 70. maddelerini 2018 yılı yönünden uygulanamaz hâle getirmektedir.Dolayısıyla kesin hesap kanunuyla, tamamlayıcı ödenek verilmesinin Anayasa’nın161. maddesinde yer alan bütçe hakkıyla bağlaşmadığı anlaşılmaktadır.
18. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN ve Muhterem İNCE bu görüşekatılmamışlardır.
Kural, Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırıgörülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 7., 88. ve 89. maddeleriyönünden incelenmemiştir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
19. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralınuygulanması hâlinde telafisigüç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünündurdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018 Yılı MerkeziYönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (3) numaralı fıkrasına yönelikyürürlüğün durdurulması talebinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE 28/9/2023tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018 Yılı MerkeziYönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (3) numaralı fıkrasının Anayasa’yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN ile MuhteremİNCE’nin karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA 28/9/2023 tarihinde karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
KARŞI OY
1. 21/12/2019 tarihli7198 sayılı 2018 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. Maddesinin (3)numaralı “Merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerinde gösterildiği üzere,kamu idarelerinin 2018 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere, 5018 sayılıKanuna ekli;
2. (I) bir sayılıcetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için63.245.103.174,95 Türk lirası,
(II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idareler için50.450.662,19 Türk lirası,
(III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici vedenetleyici kurumlar için 163.648,89 Türk lirası, tamamlayıcı ödenek kabuledilmiştir.” Fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna ve iptaline sayın çoğunlukçakarar verilmiştir. Aşağıda belirtmiş olduğum gerekçelerle sayın çoğunluğungörüşüne katılmadık.
3. Tamamlayıcı ödenekuygulaması kesin hesap kanunlarıyla 2015-2016-2017 yıllarında da sağlanmış isede Anayasa Mahkemesi’ne Anayasa’ya aykırılığı iddiası bu dosya özelinde dilegetirilmiştir. Anayasa Mahkemesi’nce de bu konuda ilk defa karar verilmektedir.
4. AnayasaMahkemesi’nin kesin hesap kanunu ile bütçeye tamamlayıcı ödenek yoluyla ödenekaktarımına ilişkin bugüne kadar bir karar yok ise de, aşağıda ilkeleri konulan14.02.2018 tarih 2017/19 E. 2018/11 sayılı Kararı’yla ödenek aktarımına ilişkinkararında AYM’nin bütçeye bakışı hazırlanışı ve ödenek aktarımına ilişkinilkelerini ortaya koymuştur.
5. Buna göre; “ Bütçegenel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunlarınuygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğekonulan belgedir. Devlet, bir yıl süresince bütçe kanununda belirtilmesikoşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir. Bütçe kanunları,bir devlette kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi için öngörülengelirlerin nasıl toplanacağına ve yönetileceğine, planlanan harcama veyatırımlara ilişkin ilkelerin belirlendiği özel yasama işlemleridir. Bütçekanunlarının zamanında hazırlanamaması veya kabul edilememesi kamu düzenindetelafisi güç zararlar doğurabileceğinden Anayasa’da bütçe kanunlarınınhazırlanması, parlamentoda görüşülmesi ve yayımlanması bakımından diğerkanunlardan farklı usuller benimsenmiştir. Anayasa’nın 87. maddesinde, TürkiyeBüyük Millet Meclisinin (TBMM) görev ve yetkileri arasında “kanun koymak,değiştirmek ve kaldırmak” yanında “bütçe kanun tasarılarını görüşmek vekabul etmek” görev ve yetkisine de yer verilmiş; bütçe kanunlarınıngörüşülme usul ve esasları 162. maddede düzenlenmiştir. Maddeyle bütçe kanuntasarılarının görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kuruldaüyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiş veAnayasa’nın 89. maddesiyle de cumhurbaşkanına bütçe kanunlarını bir dahagörüşülmek üzere TBMM’ye geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Anayasa’nın 163.maddesinde, bütçede değişiklik yapılabilmesinin esasları düzenlenmiş; BakanlarKuruluna kanun hükmünde kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi verilemeyeceğibelirtilmiştir. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasında, devletin vekamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerin harcamalarının yıllıkbütçelerle yapılacağı ifade edildikten sonra ikinci fıkrasında; mali yılbaşlangıcı ile merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması vekontrolünün kanunla düzenleneceği belirtilerek bütçeyle ilgili temel hükümlerindüzenlenmesi konusunda yasama organı yetkili kılınmıştır. Dolayısıyla yasamaorganı; Anayasa’nın bütçeyle ilgili hükümlerine uygun olmak kaydıyla bütçeninhazırlanması, uygulanması ve kontrolüne ilişkin temel hükümlerin belirlenmesikonusunda takdir yetkisine sahiptir. Merkezî yönetim kapsamındaki idarelere aitbütçelerin hazırlanması, uygulanması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması vekontrolüne ilişkin usul ve esaslar 5018 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir.Kanun’un “Bütçe ilkeleri” kenar başlıklı 13. maddesinin birincifıkrasının (n) bendinde, kamu hizmetlerinin bütçelere konulacak ödeneklerle,mevzuatla belirlenmiş yöntem, ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilmesiöngörülmüş; (o) bendinde de bütçelerde ödeneklerin belirli amaçlarıgerçekleştirmek üzere tahsis edilmesi esası getirilmiştir. Ödenek esasitibarıyla para veya nakit olmayıp yürütülmesi zorunlu kamu hizmetleriningerektirdiği harcamaların yapılabilmesine imkân tanıyan harcama iznini ifadeeder. Bütçeyle verilen ödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılıiçinde yaptırılan iş, satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerinkarşılanmasında kullanılır. Ödeneklerin bütçe yılındaki tüm ihtiyaçlarıkarşılayacak şekilde belirtilmesi gerekir. Ancak söz konusu ödenekler tahminedayalı olduğundan bunun çeşitli nedenlerle yıl içinde yetersiz kalması sözkonusu olabilir. Böyle durumlarda ortaya çıkacak ödenek ihtiyacınınkarşılanması yöntemlerinden birisi de bütçenin kendi içinde gerçekleştirileceködenek aktarmasıdır. Ödenek aktarmalarına ilişkin usul ve esaslar Kanun’un 21.maddesinde düzenlenmiştir. Maddenin birinci fıkrasının birinci cümlesinde, merkezîyönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenekaktarmalarının kanunla yapılacağı ifade edildikten sonra dava konusu ikincicümlesinde; harcamalarda tasarrufu sağlamak, dengeli ve etkili bir bütçepolitikasını gerçekleştirmek üzere genel bütçe ödeneklerinin yüzde onunugeçmemek kaydıyla merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleriarasındaki ödenek aktarmalarına ilişkin yetki ve işlemler ile usul ve esaslarınmerkezî yönetim bütçe kanununda belirlenmesi öngörülmüştür. Böylece ilgilibütçe yılı içinde ortaya çıkabilecek ihtiyaçlara göre kamu idarelerininbütçeleri arasında belli sınırlar dâhilinde ödenek aktarımına ilişkin usul veesasların bütçe kanunlarında düzenlenmesine olanak tanınarak her bir bütçeyılının kendine özgü koşullarına uygun olacak şekilde belli bir esnekliğinsağlanması amaçlanmıştır. Bu yönüyle kuralın kamu yararına aykırı bir amaçtaşıdığı söylenemez. Hükûmetlerin mali politikalarını yönlendirmeleri açısındanaraç olarak kullandıkları bütçe ödeneklerinin belli sınırlar dâhilinde kamuidareleri arasında aktarımlarına yönelik olarak bütçe kanunlarında düzenlemeyapılmasına olanak tanınması Anayasa’nın 161. maddesi uyarınca kanun koyucununtakdir yetkisi kapsamındadır. Yasama organının halk adına kamu gelirlerinitoplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organınasınırları belirleyerek yetki vermesine ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkıdenilmektedir. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamuharcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve bütçe harcamalarınsonuçlarını denetleme hakkıdır. Bu hak, demokratik ülkelerde halk tarafındanseçilen temsilcilerden oluşan yasama organına ait bulunmaktadır. Bütçe,hükûmetin meclise karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ilehükûmete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte; bu yetkinin uygunkullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti iledenetlemektedir.”
6. Sayıştay GenelKurulu 27/06/1985 tarihli 85/4505-5 numaralı kararında ödenek üstü giderlerintamamlayıcı ödenek verilmek suretiyle karşılanmasına ilişkin şu şekildedeğerlendirmelerde bulunmuştur; “Bütçe Kanunları ile Bütçe İşlemlerine veharcamaya ilişkin diğer mevzuat çerçevesinde yürütülen hizmetler dolayısıylayapılan harcamaların sayman hesapları esas alınarak saptanan kesin sonuçları,Bakanlar Kurulunca Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 100. Maddesi gereğince şekiltaksimat bakımından bütçe kanunlarına paralel olarak hazırlanan kesin hesapkanunun tasarlarıyla TBMM’ye sunulmakta bu tasarların kabulüyle de organınbütçe uygulaması uygun görülerek onanmış olmaktadır. Bütçede belirlenenödenekler karşılığı yapılan kesin harcamaların yasama organınca kabulüsırasında bir hizmet için bütçe kanunuyla ayrılan ödenekten fazla harcamayapılmak suretiyle ortaya çıkan ödenek üstü harcamalar, harcamanın ilişkinbulunduğu bölüm içindeki ödeneklerle ya da tamamlayıcı ödenek verilmeksuretiyle karşılanmışsa, bütçe tertibine uygunsuzluk ve ödeneksiz harcamayönünden mevzuata aykırılık giderilmiş bulunmaktadır. Bu nedenle yasamaorganının iradesiyle ödenekle karşılanan bu harcamalardan dolayı sorumlularasorumluluk yüklenilmesinde söz konusu olmaması gerekmektedir.
7. Sayıştay GenelKurulu’nun anılan kararında da belirtildiği üzere bütçe kanunuyla ayrılanödenekten fazla harcama yapılmak suretiyle ortaya çıkan ödenek üstü harcamayailişkin gerekli olan ödenek farkının yürütme organınca kesin hesap kanunuteklifi içerisinde TBMM’nin onayından geçerek karşılanmasına tamamlayıcı ödenekdenmektedir. Tamamlayıcı ödenek yıl sonu ödeneğinin üzerinde gerçekleşenTBMM’nin bütçe hakkının kullanılması kapsamında ortaya çıkmış uygulamadır.Tamamlayıcı ödenek işin doğası gereği başlangıç ödeneği mahiyetindedir.Bütçeler hazırlanırken öngörülen makro ekonomik tahmin ve diğer varsayımlardakisapmalar yıl içerisinde ortaya çıkan ani ve zorunlu giderler nedeniyle yılsonunda gerçekleşen ödenek üstü harcamalar için TBMM’nin bütçe hakkı kapsamındaonayının alınması işleminden ibarettir.
8. Tamamlayıcı ödenekişin doğası gereği bütçe tekniğine uygun teamül olarak cumhuriyetin ilkyıllarından itibaren kesin hesap kanunlarıyla yasal bir zemine kavuşmuştur.Bugüne kadar da Anayasa Mahkemesi önüne taşınmamıştır. Anayasa Mahkemesi deyukarıda ödenek aktarımına ilişkin kararında belirtildiği üzere ödenek aktarımıkonusunda Anayasa’ya aykırılık bulmamıştır.
9. Kesin hesap kanunteklifi merkezi yönetim bütçe kanunun şekline uygun olarak hazırlanmakta TBMMtarafından Anayasa ve 5018 sayılı kanunda belirtilen hükümler çerçevesindeusulüne uygun olarak görüşülüp kabul edilmektedir. Bu usul işin doğası ve bütçetekniğine uygun bir uygulamadır. TBMM’nin, bütçeyle hükümete verdiği gelirtoplama ve gider yapma yetkisinin uygun kullanılmasını bütçe hakkının ve bütçesürecinin bir parçası olan kesin hesap kanunuyla denetlemekte veonaylamaktadır. Kesin hesap kanunu TBMM tarafından Anayasa ve 5018 sayılıkanunda belirtilen hükümler çerçevesinde usulüne uygun olarak görüşülüp kabuledilmektedir.
10. Mahkemenin SayınÇoğunluğu Anayasa Mahkemesi’nin 14/02/2018 tarih 2017/19 E. 2018/11 Sayılıkarar ve 24/09/2020 tarih 2018/27 E. 2020/49 sayılı kararları ortadayken builkelerini dar yorumlayarak bu dosya kapsamında iddia sonucuna ulaşmıştır.Yukarıda belirtilen ilkeler Anayasa Mahkemesi’nin belirtilen kararı SayıştayGenel Kurulu’nun kararı bütçe tekniği ve uygulaması göz önüne alındığında iptaltalebinin reddi gerekçesiyle sayın çoğunluğun görüşüne katılmadık.
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Muhterem İNCE