ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2020/43
Karar Sayısı : 2022/116
Karar Tarihi : 13/10/2022
R.G. Tarih – Sayı : 9/12/2022- 32038
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin Altay,Özgür Özel ve Engin Özkoç ile birlikte 135 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 20/2/2020 tarihli ve 7222 sayılı Bankacılık Kanunu ileBazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A. 1. maddesiyle19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 26. maddesinin;
1. İkincifıkrasının birinci cümlesine eklenen “…bankacılık sistemini ya da…”ibaresinin,
2. İkinci fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…kanunîkovuşturma talep edilen…” ibaresinin “...CumhuriyetBaşsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan…” şeklinde değiştirilmesinin,
B. 4. maddesiyle 5411 sayılı Kanun’un 55. maddesinin birincifıkrasının (b) bendinde yer alan “...ve Toplu Konut İdaresi Başkanlığıyla...”ibaresinin “..., Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Türkiye Varlık FonuYönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla” şeklinde değiştirilmişhalinde yer alan “...Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veyaTürkiye Varlık Fonuyla...” ibaresinin,
C. 11. maddesiyle 5411 sayılı Kanun'a eklenen 76/Amaddesinin ikinci cümlesinin “Bu madde kapsamına giren işlem ve uygulamalarKurul tarafından belirlenir…” bölümünün,
Anayasa’nın 2., 5., 10., 13., 36., 38.,49. ve 167. maddelerine aykırılığını ileri sürerek iptallerine veyürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ
Kanun’un iptali talep edilen kuralların da yer aldığı;
1. 1. maddesiyle ibare eklenen ve ibare değişikliği yapılan5411 sayılı Kanun’un 26. maddesi şöyledir:
“Çalışma ve imzayetkisi yasağı
Madde 26 — BuKanunun 8 inci maddesinin birinci fıkrasının (a), (b), (c) ve (d) bentlerindebelirtilen şartları taşımayan kişiler, bankalarda genel müdür, genel müdüryardımcısı veya imza yetkisini haiz görevli olarak çalıştırılamazlar. Bankalar,bu kimselerin imza yetkilerini derhal kaldırmak zorundadırlar.
Kurum denetimleri sonucunda, bu Kanun veya ilgili diğermevzuat hükümlerini ihlâl ettikleri ve bankacılık sistemini ya dabankanın emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye düşürdükleri tespit edilen vehaklarında Cumhuriyet Başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan bankamensuplarının, imza yetkileri Kurul kararı ile geçici olarak kaldırılır. Bukimseler, Kurulun izni olmadıkça imza yetkisini haiz personel olarak hiçbirbankada çalıştırılamazlar.”
2. 4. maddesiyle ibaredeğişikliği yapılan 5411 sayılı Kanun’un 55. maddesi şöyledir:
“Kredi sınırlamalarına tâbiolmayan işlemler
Madde 55 — Aşağıdakikredi işlemleri 54 üncü maddedeki sınırlamalara tâbi değildir:
a) Karşılığı nakit, nakit benzeri kıymet ve hesaplar ilekıymetli maden olan işlemler.
b) Hazine Müsteşarlığı, Merkez Bankası, Özelleştirmeİdaresi Başkanlığı, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Türkiye Varlık FonuYönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla yapılan işlemler ile bukurumlarca çıkarılan ya da ödenmesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri menkulkıymetler karşılığı yapılan işlemler.
c) Merkez Bankası nezdindeki piyasalarda veya kanunlateşkilatlanmış diğer para piyasalarında yapılan işlemler.
d) Aynı kişiye ya da aynı risk grubuna yeni kredi tahsisihâlinde daha önce yabancı para cinsinden veya yabancı para ölçüsü ile verilenkredilerin, müteakiben tahsis edilen kredinin kullandırılmaya başlandığıtarihteki cari kurdan dikkate alınması kaydıyla çek ve kredi kartıkullandırımları hariç, kredilerde kur değişikliklerinin doğurduğu artışlar ilevadesi geçmiş kredilere tahakkuk ettirilen faiz, kâr payı ve diğer unsurlar.
e) Her türlü sermaye artırımları dolayısıyla bedelsizedinilen ortaklık payları ile ortaklık paylarının herhangi bir fon çıkışıgerektirmeyen değer artışları.
f) Kurulca belirlenecek esaslar dâhilinde bankalarınkendi aralarındaki işlemler.
g) Kurulca belirlenecek esas ve süreler çerçevesindeelden çıkarılması kaydıyla halka arza aracılık yüklenimleri kapsamında edinilenortaklık payları.
h) Özkaynak hesabında indirilecek değer olarak dikkatealınan işlemler.
i) Kurulca belirlenecek diğer işlemler.”
3. 11. maddesiyle5411 sayılı Kanun'a eklenen 76/A maddesi şöyledir:
“Bu Kanun kapsamındaki bankalar tarafından; 4 üncü maddede sayılanişlemler yoluyla finansal piyasalarda yapay arz, talep veya döviz kuru dahilfiyat oluşumunu sağlamak amaçlı işlem ve uygulamaların yapılması, internetortamı dahil farklı araçlarla gerçeğe aykırı veya yanıltıcı bilgilerinyayılması, tasarruf sahiplerinin gerçeğe aykırı veya yanıltıcı şekilde yönlendirilmesiya da bu amaçları sağlamaya yönelik benzer işlem ve uygulamaların yapılması,finansal piyasalarda manipülasyon ve yanıltıcıişlemler olarak kabul edilir. Bu madde kapsamına giren işlem ve uygulamalarKurul tarafından belirlenir ve Resmî Gazete’de yayımlanır.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Serdar ÖZGÜLDÜR, Engin YILDIRIM,Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ,Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU ve Selahaddin MENTEŞ’inkatılımlarıyla 6/5/2020 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine; yürürlüğü durdurmatalebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, RaportörHülya ÇOŞTAN ÇETİN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, davakonusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ilebunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Kanun’un 26.Maddesinin İkinci Fıkrasının Birinci Cümlesine Eklenen “…bankacılıksistemini ya da…” ve Aynı Cümlede “…Cumhuriyet Başsavcılığına yazılıbaşvuruda bulunulan…” ŞeklindeDeğiştirilen İbarelerin İncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
3. 5411 sayılı Kanun’un çalışma ve imza yetkisi yasağınıdüzenleyen 26. maddesinin iptali istenen ibareleri de içeren ikinci fıkrasında,Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu(Kurum) denetimleri sonucunda, bu Kanun veya ilgili diğer mevzuat hükümleriniihlal ettikleri ve bankacılık sistemini ya da bankanın emin bir şekildeçalışmasını tehlikeye düşürdükleri tespit edilen ve haklarında Cumhuriyetbaşsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan banka mensuplarının, imzayetkilerinin Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu (Kurul) kararı ile geçiciolarak kaldırılacağı ve bu kişilerin Kurulun izni olmadıkça imza yetkisini haizpersonel olarak hiçbir bankada çalıştırılamayacakları hükme bağlanmıştır. Sözkonusu ikinci fıkrada yer alan “…Bankacılık sistemleri ya da…” ibaresiile “…Cumhuriyet Başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan…” ibaresiiptalleri istenen kuralları oluşturmaktadır.
4. Banka mensuplarının imza yetkisini haiz olmaları,bankayı temsil yetkilerinin bulunması dolayısıyla bankayı hak sahibiyapabilmeleri ve/veya borç altına sokabilmeleri anlamına gelmektedir. Bu yetki,özel hukuk tüzel kişisi olan banka tarafından verilmektedir. İptali istenenibareleri de içeren kural, banka tarafından verilen bu yetkinin Kurul kararıylageçici olarak kaldırılmasını düzenlemektedir.
5. İmza yetkisinin Kurul kararı ile geçici olarakkaldırılması ve ilgili banka mensubunun Kurulun izni olmadıkça imza yetkilipersonel olarak hiçbir bankada çalıştırılamaması, idari tedbir niteliğindedir. Kuralınamacı, hakkında Cumhuriyet başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan bankamensubunun cezalandırılması değil olası mevzuat ihlalinin engellenmesi veyadurdurulması amacıyla tedbir alınmasıdır.
6. İmza yetkisinin geçici olarak kaldırılabilmesi içinKurum denetimleri sırasında anılan şartların gerçekleşmiş olması ve Kurulunimza yetkisinin geçici olarak kaldırılmasına karar vermesi şeklinde iki aşamalıbir süreç öngörülmüştür. Kurum tarafından yapılan denetimin sonuçları uyarıncaimza yetkisinin geçici olarak kaldırılması kararı Kurul tarafındanverilmektedir.
7. Söz konusu ikinci fıkra, Kurul kararıyla bankaçalışanlarının imza yetkilerinin geçici olarak kaldırılması için gereklişartları düzenlemektedir. Birlikte gerçekleşmesi gereken bu şartlar; kurumdenetimleri sırasında ilgili kişinin Kanun veya ilgili diğer mevzuathükümlerini ihlal ettiğinin ve bankacılık sistemini ya da bankanın emin birşekilde çalışmasını tehlikeye düşürdüğünün tespit edilmesi ve ilgili bankamensubu hakkında Cumhuriyet başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulmuş olmasışeklinde belirlenmiştir. İmza yetkisinin geçici olarak kaldırılmasına yol açanşartlardan birisini oluşturan bankacılık sisteminin ya da bankanın emin birşekilde çalışmasının tehlikeye düşürüldüğünün tespit edilmesi şartı kapsamındayer alan iki fiilden birisinin gerçekleşmiş olması, diğer şartların da varlığıhâlinde imza yetkisinin geçici olarak kaldırılmasına karar verilebilmesi içinyeterli sayılmıştır.
8. Başka bir ifade ile iptali istenen kurallardan ilkiolan “…Bankacılık sistemleri ya da…” ibaresinin yer aldığı şart,bankacılık sisteminin tehlikeye düşürülmüş olmasının Kurum tarafından tespitedilmiş olmasını, imza yetkisinin geçici olarak kaldırılabilmesi için gereklialternatifli şartlardan birisi olarak düzenlemektedir. İptali istenen “…CumhuriyetBaşsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan…” ibaresi ise imza yetkisininkaldırılabilmesi için birlikte aranan şartlardan üçüncüsü olarak ilgili mensubuhakkında Cumhuriyet başsavcılığına yazılı olarak başvuruda bulunulmuş olmasınıöngörmektedir.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
9. Dava dilekçesinde özetle; bankacılık sistemi ile busistemi tehlikeye düşürme fiilinin tespitine ilişkin kriterlerin Kanun’daaçıkça düzenlenmediği, bu fiile bağlanan yaptırım olarak imza yetkisinin geçiciolarak kaldırılmasının kişiye suçlu muamelesinde bulunulması anlamına geldiği,kişinin çalışma hürriyetinin sınırlandırılması sonucuna yol açtığı, Cumhuriyetbaşsavcılığına yazılı başvuru yapılmış olmasının yeterli sayılmasının isekişinin suçsuzluğunu ispat etme olanağını ortadan kaldırdığı belirtilerekkuralların Anayasa’nın 2., 5., 13., 36., 38. ve 49. maddelerine aykırı olduğuileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
10. 30/3/2011 tarihlive 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 48. maddesi yönündende incelenmiştir.
11. Anayasa’nın 38. maddesinin birincifıkrasında, “Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığıbir fiilden dolayı cezalandırılamaz” denilerek “suçun kanuniliği”ilkesi; üçüncü fıkrasında da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleriancak kanunla konulur.” ifadesine yer verilerek “cezanın kanuniliği”ilkesi getirilmiştir. Söz konusu maddenin dördüncü fıkrasında ise “Suçluluğuhükmen sabit oluncaya kadar, kimse suçlu sayılamaz.” denilmektedir. Cezahukukunun temel ilkelerinden olan “suçsuzluk karinesi”, hakkında suçisnadı bulunan bir kişinin, adil bir yargılama sonunda suçlu olduğuna dairkesin hüküm tesis edilene kadar masum sayılması gerektiğini ifade etmekte vehukuk devleti ilkesinin de bir gereğini oluşturmaktadır.
12. Kanun’un 26. maddesinin iptaliistenen ibareleri de içeren ikinci fıkrası, Kurumdenetimleri sonucunda, bu Kanun veya ilgili diğer mevzuat hükümlerini ihlalettikleri ve bankacılık sistemini ya da bankanın emin bir şekildeçalışmasını tehlikeye düşürdükleri tespit edilen ve haklarında CumhuriyetBaşsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan banka mensuplarının, imzayetkileri Kurul kararı ile geçici olarak kaldırılacağını hükme bağlamaktadır.
13. Suçsuzluk karinesi uyarınca, bir kişinin suçlu olaraknitelendirilebilmesi ve hakkında ceza hukukunun alanına giren yaptırımların uygulanabilmesi,kesin hükümle mahkûm olmasına bağlıdır. Ancak suçsuzluk karinesi, kişileripeşinen suçlu ilan etmeden bazı tedbirlerin uygulanmasına engel teşkiletmemektedir. Suçsuzluk karinesinin tanımı ve gerekleri anayasal sınırlarınötesine geçecek şekilde genişletilerek soruşturma ve kovuşturma gibi süreçlerebağlı hukuki sonuçları işlevsiz kılacak şekilde yorumlanamaz (AYM, E.2014/17,K.2014/97, 22/5/2014).
14. Kurum tarafından yapılan denetimler sonucundahaklarında Cumhuriyet başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulmasına kararverilen banka mensuplarına idari tedbir uygulanması, kanun koyucunun bukişileri peşinen “suçlu” kabul ettiği anlamına gelmez (§ 5). Bu yönüylekuralın hukuk devleti ve suçsuzluk karinesiilkelerine aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
15. Anayasa’nın 48. maddesinde herkesindilediği alanda çalışma özgürlüğüne sahip olduğu belirtilmiş, 49. maddesindeise çalışma hakkı güvence altına alınmıştır. Buna göre çalışma herkesin hakkıolup devletin, çalışanların hayat seviyesini yükseltmek, çalışma hayatınıgeliştirmek için çalışanları ve işsizleri korumak, çalışmayı desteklemek,işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak ve çalışma barışınısağlamak için gerekli tedbirleri alma yükümlülüğü bulunmaktadır (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 04/05/2017, § 307). İlgilibanka mensuplarının Kurulun izni olmadıkça imza yetkisini haiz personel olarakhiçbir bankada çalıştırılmamaları sonucunu doğuran dava konusu kuralların buyönüyle çalışma özgürlüğüne ve hakkına sınırlama getirdiği anlaşılmaktadır.
16. Anayasa’nın 13. maddesinde “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızınyalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak veancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna,demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülükilkesine aykırı olamaz.” denilmektedir.Buna göre temel hak ve özgürlüklere sınırlama getiren düzenlemelerin kanunlayapılması, Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olmasıgerekir.
17. Bu kapsamda çalışma özgürlüğünü ve hakkını sınırlamaya yönelik bir kanunidüzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izinvermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemelerniteliğinde olması gerekir.
18. Esasen temel hak ve özgürlüklerisınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması Anayasa’nın 2. maddesindegüvenceye alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletindekanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarınakarşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu niteliklerhukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuknormlarının öngörülebilir olmasını, kişilerin tüm eylem ve işlemlerinde devletegüven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunuzedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98,4/5/2017, §§ 153, 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütüolarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukukdevleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır.
19. Dava konusu kuralda belirsiz olduğu ileri sürülen “bankacılıksistemi” ibaresi ile bankacılık faaliyetlerinin yürütüldüğüorganizasyon yapısının ifade edildiği anlaşılmaktadır. Bankacılık faaliyetleriise Kanun’un 4. maddesinde bankaların faaliyet konuları sayılarak düzenlenmiştir.Dolayısıyla bankacılık sisteminin Kanun’da belirtilen bankacılıkfaaliyetlerinin yürütüldüğü organizasyon yapısı olduğu görülmektedir.
20. İptali istenen “…Cumhuriyet Başsavcılığına yazılıbaşvuruda bulunulan…” ibaresi ise imza yetkisinin geçici olarakkaldırılmasına ilişkin idari tedbirin, 4/12/2004 tarihli ve 5271 sayılı CezaMuhakemesi Kanunu’nun 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (a) ve (e) bentleriuyarınca soruşturma evresinde suç şüphesi altında bulunan banka mensubuhakkında uygulanabileceğini belirtmektedir.
21. Kurallarla banka mensuplarının imzayetkisinin geçici olarak kaldırılmasına ilişkin şartlar açık ve net biçimdedüzenlenmiştir. Dolayısıyla kuralların belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilirnitelikte olduğu ve bu yönüyle kanunilik şartını taşıdığı anlaşılmaktadır.
22. Öte yandan Anayasa’nın 13. maddesiuyarınca temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamanın Anayasa’da öngörülensınırlama sebebine uygun olması gerekir. Anayasa’nın 48. ve 49. maddelerindeçalışma özgürlüğü ve hakkı için herhangi bir sınırlama nedeni öngörülmemişolmakla birlikte özel sınırlama nedeni öngörülmemiş hak ve özgürlüklerin de ohakkın ve özgürlüğün doğasından kaynaklanan bazı sınırlarının bulunduğu kabuledilmektedir. Ayrıca Anayasa'nın başka maddelerinde yer alan hak ve özgürlüklerile devlete yüklenen ödevler, özel sınırlama sebebi gösterilmemiş hak veözgürlüklere sınır teşkil edebilir.
23. Bu bağlamda Anayasa’nın 167.maddesinin birinci fıkrasında “Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmetpiyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştiricitedbirleri alır;…” denilmek suretiyle devlete, mal ve hizmet piyasalarınınsağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirler almayükümlülüğü yüklenmiştir. Bu kapsamda bankacılık faaliyetlerinin sağlıklı vedüzenli işlemesinin sağlanması ve geliştirilmesi amacıyla çalışma özgürlüğüneve hakkına yönelik sınırlamaların öngörülmesi mümkündür. Bu itibarla bankacılıksisteminin emin bir şekilde çalışmasını tehlikeye düşürdüklerinin tespitedilmesi sebebiyle suç şüphesi altındabulunan banka mensuplarının imza yetkilerinin geçici olarak kaldırılmasınıöngören kuralın bankacılık faaliyetlerinin sağlıklı ve düzenli işlemesininsağlanması biçimindeki meşru amaca yönelik olduğu görülmektedir. Ancak çalışma özgürlüğü ve hakkının sınırlanabilmesiiçin belirtilen meşru amacın varlığı yeterli olmayıp temel hak ve özgürlüklerinsınırlanması rejimini belirleyen Anayasa’nın 13. maddesindeki ölçülülükilkesine de uyulması gerekmektedir.
24. Anayasa’nın 13. maddesinde güvencealtına alınan ölçülülük ilkesi ise elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere üç alt ilkedenoluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanın ulaşılmakistenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmak istenen amaç bakımından sınırlamanın zorunluolmasını, diğer bir ifadeyle aynı amaca daha hafif bir sınırlama ileulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ileulaşılmak istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğiniifade etmektedir.
25. Kuralla öngörülen tedbirin “para, kredi, sermaye,mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemeleri”ni sağlama amacıbakımından elverişli olduğu açıktır. İlgili personelin imza yetkisinin geçiciolarak kaldırılması ve bunun sonucu olarak Kurulun izni olmadıkça imzayetkisini haiz personel olarak hiçbir bankada çalıştırılmaması şeklindekisonuçlara yol açan kuralla öngörülen amaçların daha hafif bir tedbir ilegerçekleştirilebileceği söylenemeyeceğinden kuralla öngörülen tedbiringerekli olmadığı da söylenemez. Öte yandan kuralla getirilen sınırlamanınilgilinin çalışma yaşamına katılmasını sadece bankalarda imza yetkisini haizpersonel olarak çalışma bakımından sınırladığı, bu sınırlamanın geçicimahiyette olduğu ve Kurulun bu sınırlamayı her zaman değerlendirme imkânınasahip olup kişinin imza yetkisini haiz personel olarak çalışmasına tekrar izinverebileceği gözönünde bulundurulduğunda kuralla ulaşılmak istenen amaç ile çalışmahakkı arasında bulunması gereken makul dengenin gözetildiği anlaşılmaktadır. Buitibarla kuralın orantısız bir sınırlamaya da neden olmadığı, dolayısıylaanılan hakka ölçüsüz bir sınırlama getirmediği sonucuna ulaşılmıştır.
26. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 13., 38.,48. ve 49. maddelerine aykırı değildir. İptal taleplerinin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususlarınAnayasa’nın 13. 38., 48. ve 49. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmelerkapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıcabir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.
Kuralların Anayasa’nın 5. ve 36.maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
B. Kanun’un 55. Maddesinin Birinci Fıkrasının (b)Bendinde Yer Alan “...Türkiye Varlık Fonu YönetimiAnonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla...” İbaresinin İncelenmesi
1. Genel Açıklama
27. Sermaye piyasalarında araççeşitliliği ve derinliğine katkı sağlamak, yurt içinde kamuya ait olan varlıklarıekonomiye kazandırmak, dış kaynak temin etmek, stratejik, büyük ölçekliyatırımlara iştirak etmek için Türkiye Varlık Fonu (TVF) ve bu fona bağlı altfonları kurmak ve yönetmek üzere Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin(TVFYAŞ) kurulması, yönetimi ve faaliyetlerine ilişkin esasları düzenlemekamacıyla 19/8/2016 tarihli ve 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi AnonimŞirketinin Kurulması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunyürürlüğe konulmuştur (AYM, E.2016/180 K.2018/4 18/1/2018, §§ 3-10).
28. Kanun’un 2. maddesinin (1) numaralıfıkrasıyla Cumhurbaşkanlığına bağlı, ana faaliyet konusu bu Kanunlabelirtilen TVF ve alt fonların kurulması ve yönetimi olan,profesyonel yönetim ilkelerine göre yönetilen, özel hukuk hükümlerine tabiTVFYAŞ kurulmuştur. Bu maddenin (2) numaralı fıkrasında da TVFYAŞ’nin, bumaddenin yürürlüğe girdiği tarihte başka hiçbir işleme gerek kalmaksızınticaret siciline resen tescil olunacağı düzenlenmiştir. Bu düzenlemedenTFVYAŞ’nin kanun ile kurulan bir anonim şirket olarak yapılandırıldığıve kanunlarda belirtilen hâller dışında özel hukuk hükümlerine tabi olduğuanlaşılmaktadır. TVFYAŞ birçokkonuda muafiyet ve istisnalara sahip özel statüde bir şirket olarak kurulmuştur(AYM, E.2016/180 K.2018/418/1/2018, § 45). TVF’ninkuruluşu ise Kanun’un 3. maddesinin (1) numaralı fıkrasının ikinci cümlesindeTVFYAŞ tarafından hazırlanan Türkiye VarlıkFonu İçtüzüğü’nün ticaret siciline tescili ile TVF kurulur denilerekdüzenlenmiştir.
29. Kanun’un 2. maddesinin (1) numaralıfıkrasında TVFYAŞ’nin Cumhurbaşkanlığına bağlı olduğu belirtilmiştir. 10/7/2018tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1) sayılı CumhurbaşkanlığıTeşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 37. maddesinde de TVF’ninCumhurbaşkanlığına bağlı olduğu hükme bağlanmıştır.
30. Kanun’un 5. maddesinin (1) numaralıfıkrasında TVF’ye devredilen varlıklar ve haklar ile TVFYAŞ tarafındangerçekleştirilen faaliyetler neticesinde elde edilen tescile tabi olabilendiğer her türlü değerin ilgili siciline veya kütüğüne TVF adına tesciledileceği ve TVF’nin bu madde kapsamındaki tescil işlemleri ile sınırlıolmak üzere tüzel kişiliği haiz olduğu hükme bağlanmıştır. Kanun’un 3.maddesinin (3) numaralı fıkrasında TVF’nin ve TVF’ye bağlı olarak kurulan altfonların yapacağı işlemlerin TVF İçtüzüğü ve TVFYAŞ esas sözleşmesihükümleri dâhilinde belirleneceği belirtilmiştir.
2. Anlam ve Kapsam
31. 5411 sayılı Kanun’un 54. maddesinde,bankalarca bir gerçek ya datüzel kişiye veya bir risk grubuna kullandırılabilecek kredilere ilişkinsınırlamalar düzenlenmiştir. Bu kapsamda bankalarca kullandırılabilecek kredimiktarı bankanın öz kaynakları dikkate alınarak belirlenmiş başka bir ifadeyleöz kaynaklarla orantılı olarak sınırlandırılmıştır. Bu sınırlamaların amacıgüven kurumu olarak nitelenen bankaların ödeme güçleriyle orantılı risklerinaltına girmesini ve böylelikle de mali yapılarını güçlü bir şekildesürdürebilmelerini sağlamaktır.
32. Kanun’un 55. maddesinde ise Kanun’un54. maddesindeki kredi sınırlamalarına tabi olmayan işlemler sayılmıştır.Kanun’un 55. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi, Hazine Müsteşarlığı,Merkez Bankası (TCMB), Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Toplu Konut İdaresiBaşkanlığı, TVFYAŞ veya TVF ile yapılan işlemler ile bu kurumlarca çıkarılan yada ödenmesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri menkul kıymetlerkarşılığında üçüncü kişilerle yapılan işlemlerin Kanun’un 54. maddesindekisınırlamalara tabi olmadığını düzenlemektedir.Hazine Müsteşarlığı, 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan(1) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Hazine ve Maliye Bakanlığıbünyesinde teşkilatlandırılmıştır. Dolayısıyla kuralda yer alan HazineMüsteşarlığı ile yapılan işlemler ifadesinden Hazine ve Maliye Bakanlığı(Bakanlık) ile yapılan işlemler anlaşılmaktadır.
33. Söz konusu (b) bendi bu benttesayılan kurumlar ile yapılacak kredi işlemleri ile bu kurumlarca çıkarılan veyaödemesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri menkul kıymetler karşılığındaüçüncü kişilerle yapılan işlemlerin Kanun’un 54. maddesindeki sınırlamalaratabi olmadığını belirtmektedir. Kural ilk olarak, bankaların Bakanlık, TCMB,Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, TVFYAŞ veyaTVF ile yapacağı kredi işlemlerinin kredi sınırlamalarına tabi olmadığınıdüzenlemektedir. İkinci olarak ise bankaların Bakanlık, TCMB, Özelleştirmeİdaresi Başkanlığı, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, TVFYAŞ veya TVF tarafından çıkarılanveya ödemesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri menkul kıymetleri teminatgösteren kişilerle yapacağı kredi işlemlerinin kredi sınırlamalarına tabiolmadığını hükme bağlamaktadır. Anılan bentte yer alan “…Türkiye Varlık FonuYönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla…” ibaresi iptaliistenen kuralı oluşturmaktadır.
3. İptal Talebinin Gerekçesi
34. Dava dilekçesinde özetle; davakonusu kuralla TVF’nin veya TVFYAŞ’nin yönetim ve kontrollerinde bulunanbankalardan kredi sınırlamalarına tabi olmaksızın borçlanmalarına olanaktanınmasının bankacılık ve kredi sisteminin etkin bir şekilde çalışmasınıengelleyerek tasarruf sahiplerinin zarar görmesine yol açabileceği, bu durumundevletin para ve kredi piyasalarının sağlıklı bir şekilde işlemesini sağlayıcıtedbirler alma görevi ile bağdaşmadığı ve diğer özel hukuk kişilerine nazaranayrıcalık tanınması anlamına geldiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 10. ve167. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
4. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
35. Devletin para ve kredi piyasalarınınsağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlamak ve geliştirmek ödevi Anayasa’nın 167.maddesinin birinci fıkrasında hükme bağlanmıştır (§ 23).
36. Dava konusu kuraldabelirtilen kredi işlemleri hukuki niteliği itibarıyla sözleşme niteliğindedir.Kural, bankanın bu kuralda belirtilen kurumlar ile yapacağı sözleşmeler ile bukurumlarca çıkarılan ya da ödenmesi garanti edilen bono, tahvil ve benzerimenkul kıymetlerin teminat gösterilmesi karşılığında üçüncü kişiler ile yapacağısözleşmelerin Kanun’da belirlenmiş olan kredi sınırlamalarına tabi olmayacağınıbelirtmektedir.
37. Kanun’un 55. maddesinin (b) bendinin iptaliistenen ibareler eklenmeden önceki metninde Bakanlık, TCMB, Özelleştirme İdaresi Başkanlığı ve Toplu Konutİdaresi Başkanlığı sayılmakta ve bu kurumlarla yapılan işlemler ile bukurumlarca çıkarılan ya da ödenmesi garanti edilen menkul kıymet karşılığındaüçüncü kişiler ile yapılan işlemler kredi sınırlaması dışında tutulmaktaydı. Buhâliyle kuralın esas itibarıyla kamu kurumlarının borcunu ödeyeceği, bukurumlar tarafından çıkarılan ya da ödenmesi garanti edilen menkul kıymetlerinteminat gösterilmesi suretiyle üçüncü kişilerle yapılan işlemlerde de üçüncükişinin borcu ödememesi hâlinde teminatın karşılığının kamu kurumlarıncaödeneceği dolayısıyla banka açısından söz konusu işlemlerin risk teşkiletmediği gerekçesine dayandığı anlaşılmaktadır. Vurgulamak gerekir ki 14/1/1970tarihli ve 1211 sayılı Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası Kanunu’nun 1.maddesinin birinci fıkrasında TCMB’nin anonim şirket niteliğinde olduğudüzenlenmiş ve bu Kanun’da TCMB’nin kamu tüzel kişisi ya da kamu kurumu vasfınıhaiz olduğu şeklinde bir kural öngörülmemiştir. Bununla birlikte söz konusuKanun’un 4. maddesinde TCMB’nin görev veyetkileri düzenlenmiş ve bu kapsamda Bankalarla yapacağı işlemler debelirlenmiştir. Dolayısıyla bankaların TCMB ile yapacakları işlemlerin kredisınırlaması dışında tutulmuş olmasının bankacılık sektörünün gereği olarak TCMBile yapılması gereken işlemlerin niteliğinden kaynaklandığı söylenebilir.
38. TVF ve TVFAŞ’nin Cumhurbaşkanlığınabağlı olarak yapılandırıldığı dikkate alındığında (§ 29) bankaların TVF veyaTVFYAŞ ile yapacağı işlemlerin kredi sınırlamaları dışında tutulmuş olmasınında Cumhurbaşkanlığının borcunu ödeyeceği, TVF veya TVFYAŞ tarafından çıkarılanya da ödenmesi garanti edilen menkul kıymetlerin teminat gösterilmesi suretiyleüçüncü kişilerle yapılan işlemlerde de üçüncü kişinin borcu ödememesi hâlindeteminatın karşılığının Cumhurbaşkanlığınca ödeneceği dolayısıyla bankaaçısından söz konusu işlemlerin risk teşkil etmediği gerekçesine dayandığıanlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın Anayasa’nın 167. maddesi ile devleteyüklenen para ve kredi piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcıve geliştirici tedbirler alma göreviyle çelişen bir yönü bulunmamaktadır.
39. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 167.maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Engin YILDIRIM ve Yusuf Şevki HAKYEMEZbu görüşe katılmamışlardır.
Kuralın Anayasa’nın 10. maddesiyleilgisi görülmemiştir.
C. Kanun'a Eklenen 76/A Maddesininİkinci Cümlesinin “Bu madde kapsamına giren işlem ve uygulamalar Kurultarafından belirlenir…” Bölümünün İncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
40. Kanun’un 76/A maddesinde finansalpiyasalarda manipülasyon ve yanıltıcı işlemlertanımlanmıştır. Bu maddenin birincicümlesinde dört ayrı kategori olarak belirlenen fiillerin manipülasyon veyanıltıcı işlemler niteliğinde olduğu belirtilmiştir. Buna göre Kanun’un kapsamındaki bankalar tarafından; ilk olarak buKanun’un 4. maddesinde sayılan işlemler yoluyla finansal piyasalarda yapay arz,talep veya döviz kuru dâhil fiyat oluşumunu sağlamak amaçlı işlem veuygulamaların yapılmasının, ikinci olarak internet ortamı dâhil farklıaraçlarla gerçeğe aykırı veya yanıltıcı bilgilerin yayılmasının, üçüncü olarak tasarrufsahiplerinin gerçeğe aykırı veya yanıltıcı şekilde yönlendirilmesinin ve sonolarak da bu amaçları sağlamaya yönelik benzer işlem ve uygulamalarınyapılmasının finansal piyasalarda manipülasyon veyanıltıcı işlemler olarak kabul edileceği düzenlenmiştir.
41. Söz konusu maddenin ikinci cümlesinde ise bu madde kapsamına girenişlem ve uygulamaların Kurul tarafından belirleneceği ve Resmî Gazete’deyayımlanacağı hükme bağlanmıştır. Kuralda geçen “Bu madde kapsamına girenişlem ve uygulamalar Kurul tarafından belirlenir…” bölümü iptali istenen kuralı oluşturmaktadır.
42. Kanun’un 76/A maddesi uyarınca çıkarılan Finansal PiyasalardaManipülasyon ve Yanıltıcı İşlemler Yönetmeliği 7/5/2020tarihli ve 31120 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmış ve yürürlüğe girmiştir.
43. Kanun’un 76/A maddesine aykırılığın yaptırımı ise Kanun’un “Kuruluşlara ilişkin idarî para cezaları” kenar başlıklı 146. maddesinin birinci fıkrasının (s)bendinde düzenlenmiştir. Buna göre finansalpiyasalarda manipülasyon ve yanıltıcı işlemler olarakkabul edilen işlem ve uygulamaları gerçekleştirenlere, menfaat sağlanmasıhâlinde, sağlanan menfaatin iki katından az olmamak üzere, bir önceki yıl sonufinansal tablolarında yer alan faiz, kâr payı gelirleri, alınan ücret vekomisyonlar ile bankacılık hizmet gelirleri toplamının yüzde beşine kadar Kurultarafından idari para cezası uygulanacağı hükmebağlanmıştır. Söz konusu maddenin ikinci fıkrasında ise yaptırım kararıverilinceye kadar aykırılığın birden fazla işlenmiş olması veya idari paracezasının uygulanmasından itibaren iki yıl içerisinde aynı aykırılığıntekrarlanması hâlinde Kurul’un idari para cezasını iki katına kadar artırarakuygulamaya yetkili olduğu belirtilmiştir.
2. İtirazın Gerekçesi
44. Dava dilekçesinde özetle; dava konusukural uyarınca Kurul tarafından belirlenecek işlem ve uygulamalara ilişkintanımlarda geçen kavramlar Kanunda açıkça düzenlenmediği için Kurul’a geniş birtakdir yetkisi tanındığı, idareye bırakılan düzenleme yetkisi alanının güncelteknolojik veya ekonomik gelişmeler gibi nedenlerle hızlı değişime konu biralan olmadığı, idareye düzenleme yetkisi bırakılan hususların Kanun’un 146.maddesinin birinci fıkrasının (s) bendinde idari para cezası yaptırımına tabikılındığı, sermaye piyasası mevzuatında suç olarak nitelenen benzer fiillerinpara piyasalarında kabahat olarak düzenlendiği ve ağır nitelikte idari paracezası yaptırımına tabi kılındığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2. ve 38.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
45. 6216 sayılıKanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 7. maddesiyönünden incelenmiştir.
46. Anayasa'nın 7.maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük MilletMeclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Yasama yetkisininTürkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin devredilememesi,kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren Anayasa'nın 7.maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait olması “demokrasirejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum” olaraknitelendirilmiştir. Ayrıca gerekçede “Millet adına kanun koyma yetkisiniyasama meclisi yerine getirir. Bu yetki devredilemez. Ancak, Anayasanın 99 ve129 uncu maddeleri hükümleri saklıdır” denilmek suretiyle bu ilkenin anlamıve istisnaları belirtilmiştir. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere,yasama yetkisinin devredilemezliği, esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışındabaşka bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa'nın 7. maddesiile yasaklanan, kanun yapma yetkisinin devredilmesidir (AYM, E.2011/42,K.2013/60, 9/5/2013).
47. Türevselnitelikteki düzenleyici işlemler bakımından yürütmenin düzenleme yetkisi,sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle temel ilkeleribelirlenmeksizin ve çerçevesi çizilmeksizin, yürütme organına düzenleme yetkisiveren bir kanun kuralı ile sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın yürütmenindüzenlemesine bırakılması, Anayasa'nın belirtilen maddesine aykırılıkoluşturur. Bununla birlikte yasama organının temel ilkeleri ve çerçeveyikanunla belirlendikten sonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususlarıyürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM,E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013; E.2019/36, K.2021/15, 4/3/2021, § 57).
48. Kanun’un 76/A maddesinin ilkcümlesinde finansal piyasalarda manipülasyon ve yanıltıcı işlemlertanımlanmıştır. Söz konusu maddenin iptali istenen ibareleri de içeren ikincicümlesi ise bu madde kapsamına giren işlem ve uygulamaların Kurul tarafındanbelirleneceğini ve Resmî Gazete’de yayımlanacağını öngörmektedir. Bu itibarla kural ile yürütmeye düzenleyici nitelikte işlemyapma yetkisinin tanındığı anlaşılmaktadır. Yürütme organına böyle bir yetkinin tanınmışolmasının sebebinin ise gelişen teknoloji sayesinde manipülasyon ve yanıltıcıişlem olarak nitelenebilecek fiillerin gösterebileceği çeşitliliğin kapsamaalınması olduğu anlaşılmaktadır. Finansal piyasalarda manipülasyon ve yanıltıcıişlemlerin yasal çerçevesinin belirlenmiş olması karşısında Kurul’a düzenleyiciişlem ile belirleme yetkisi bırakılması Anayasa’ya aykırı değildir.
49. Açıklanannedenlerle kural, Anayasa’nın 7. maddesine aykırı değildir. İptal talebininreddi gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 2.ve 38. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEPLERİ
50. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kurallarınuygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararlar doğabileceğibelirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
20/2/2020 tarihli ve 7222 sayılı Bankacılık Kanunu ileBazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A. 1. maddesiyle19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 26. maddesinin;
1. İkincifıkrasının birinci cümlesine eklenen “…bankacılık sistemini ya da…” ibaresine,
2. İkincifıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…kanunî kovuşturma talep edilen…”ibaresinin “...Cumhuriyet Başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan…”şeklinde değiştirilmesine,
B. 4. maddesiyle5411 sayılı Kanun’un 55. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan “...veToplu Konut İdaresi Başkanlığıyla...” ibaresinin “..., Toplu Konutİdaresi Başkanlığı, Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya TürkiyeVarlık Fonuyla…” şeklinde değiştirilmesinde bulunan "...TürkiyeVarlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla..." ibaresine,
C. 11. maddesiyle5411 sayılı Kanun'a eklenen 76/A maddesinin ikinci cümlesinin “Bu maddekapsamına giren işlem ve uygulamalar Kurul tarafından belirlenir…”bölümüne,
yönelik iptal talepleri 13/10/2022 tarihli ve E.2020/43,K.2022/116 sayılı kararla reddedildiğinden bu ibarelere, bölümeve değişikliğe ilişkinyürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE13/10/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
20/2/2020 tarihli ve 7222 sayılı Bankacılık Kanunu ileBazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A. 1. maddesiyle19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 26. maddesinin;
1. İkinci fıkrasının birinci cümlesine eklenen “…bankacılıksistemini ya da…” ibaresinin,
2. İkincifıkrasının birinci cümlesinde yer alan “…kanunî kovuşturma talep edilen…”ibaresinin “...Cumhuriyet Başsavcılığına yazılı başvuruda bulunulan…”şeklinde değiştirilmesinin,
Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve iptal taleplerininREDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
B. 4. maddesiyle5411 sayılı Kanun’un 55. maddesinin birinci fıkrasının (b) bendinde yer alan “...veToplu Konut İdaresi Başkanlığıyla...” ibaresinin “..., Toplu Konutİdaresi Başkanlığı, Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya TürkiyeVarlık Fonuyla…” şeklinde değiştirilmesinde bulunan "...TürkiyeVarlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla..." ibaresininAnayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Engin YILDIRIM ile YusufŞevki HAKYEMEZ’in karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
C. 11. maddesiyle5411 sayılı Kanun'a eklenen 76/A maddesinin ikinci cümlesinin “Bu maddekapsamına giren işlem ve uygulamalar Kurul tarafından belirlenir…”bölümünün Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
13/10/2022 tarihinde kararverildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Kanun’un54. maddesi bankalarca bir gerçek ya da tüzel kişiye veya bir risk grubunakullandırılabilecek kredilerle ilgili olarak özkaynaklarıyla orantılısınırlamalara yer verilirek mali yapılarını olası risklere karşı korumalarınıamaçlarken, dava konusu kuralı içeren 55. maddesi, 54. maddedeki kredi sınırlamalarındanmuaf olan işlemleri kapsamaktadır. Buna göre, Kanun’un 55. maddesinin birincifıkrasının (b) bendi, bankaların Hazine Müsteşarlığı (Bakanlık), TürkiyeCumhuriyeti Merkez Bankası (TCMB), Özelleştirme İdaresi Başkanlığı, Toplu Konutİdaresi Başkanlığı, Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi (TVFYAŞ) veyaTürkiye Varlık Fonu (TVF) ile yapacağı kredi işlemlerinin ve bu kurumlarcaçıkarılan ya da ödenmesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri menkulkıymetler karşılığında üçüncü kişilerle yapılan işlemlerin Kanun’un 54.maddesindeki sınırlamalara tabi olmadığını düzenlemektedir. Adı geçen bentteki“…Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla…”ibaresi iptali istenen kuralı oluşturmaktadır.
2. Anayasa’nın167. maddesi devlete para ve kredi piyasalarının sağlıklı ve düzenliişlemelerini sağlamak ve geliştirmek ödevini ve bu kapsamda kişilerintasarruflarının korunmasına yönelik tedbirler alma görevini yüklemiştir.
3. Bankalar,13/1/2011 tarihli ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 16. maddesinin (1)numaralı fıkrası uyarınca tüzel kişi tacir statüsü sıfatını taşıyan bankalar buKanun’un 18. maddesinin (2) numaralı fıkrası uyarınca bütün bankacılıkfaaliyetlerinde basiretli bir iş adamı gibi hareket etmekle yükümlüdür. Bukapsamda bankalar kredi sözleşmesi yapıp yapmayacakları konusunda kendiçıkarlarını dikkate alarak karar almak durumundadırlar.
4. Kuraldaadı geçen diğer kamu tüzel kişileri ile bankalar arasında yapılacak sözleşmedebankalar kural olarak özgür iradeleriyle kredi tahsis edip etmeyeceklerine(kredi sınırlamalarına tabi olmaksızın) karar verebilmektedir. Ancak TVF ilekamu bankaları arasında yapılacak kredi sözleşmelerinde kamu bankalarının aynısözleşme özgürlüğüne sahip olduğunu söylemek mümkün görünmemektedir. Çünkü TVFkamu bankalarında hakim ortak konumundadır. TVF’nin resmi internet sayfasında (https://www.tvf.com.tr/portfoyumuz/finansal-hizmetler) 15.10.2022 itibarıyla verilen bilgilere göre Fon’un kamubankalarındaki sahiplik oranı şu şekildedir: Ziraat Bankası (%100), HalkBank(%87.7), Vakıfbank (%64.8).
5. Busahiplik oranlarının konumuz açısından anlamı gayet açıktır. TVF’nin ZiraatBankası, Halkbank ve Vakıfbank’da haiz olduğu hisse ve oy oranları, bubankaların kredi işlemleri konusunda TVF ve TVFYAŞ lehine kredi tahsis kararıalmalarını kolaylaştırmaktadır. Bu durum söz konusu bankalar ile TVF veyaTVFYAŞ arasındaki kredi işlemleri bakımından menfaat çatışması riskiniiçermektedir. TVF veya TVFYAŞ’nin, TVF’nin kontrolünde bulunan bir bankadankredi talep etmesi halinde bu bankanın yönetim kurulunun kredi sözleşmesi yapıpyapmama konusundaki karar sürecinde bankanın menfaatleri yerine TVF’nin veyaTVFYAŞ’nin menfaatlerini gözeterek karar alması söz konusu olabilecektir. Kezaüçüncü kişilerle yapılan işlemlerde TVF veya TVFYAŞ tarafından çıkarılan ya daödenmesi garanti edilen menkul kıymetlerin karşılık olarak kabul edilmesibakımından da aynı menfaat çatışması ortaya çıkabileceğinden bu menkulkıymetlerin banka tarafından bankanın menfaatleri aleyhine teminat olarak kabuledilmesi ihtimal dahilindedir.
6. TVF,herhangi bir özel bankadan kredi talep ettiğinde banka bu krediyi veripvermeyeceğini özgür iradesiyle değerlendirme imkanına sahiptir. Buna karşılıkTVF, tamamen sahip olduğu veya hakim ortak olduğu bir kamu bankasından kreditalep ettiğinde, bankanın kredi tahsis edip etmeyeceği konusundaki kararınıfiili olarak bizzat kendisi verecektir. Bazı dini inanışlardan mülhemle birbenzetme yapmak gerekirse kredi sözleşmesinin tarafları şeklen farklı hukukikişiler olsa da, özünde TVF’nin değişik şekilde vücut bulmuş, cisimleşmiştemsillerinden oluşmaktadır.
7. Halkbank ve Vakıfbank’ın TVF dışında diğer hissederları da bulunmaktadır. Bu nedenle bankalarınKanun’un 55. maddesinin (b) bendi uyarınca verecekleri kredi tahsiskararlarında TVF’nin bu bankalardaki hisse ve oy oranı sebebiyle bankanındolayısıyla diğer hissedarların menfaatlerini gözetmemeleri söz konusuolabilecektir. Bunun ise devlete tasarrufları koruma, para ve kredipiyasalarını düzenleme görevi yükleyen Anayasa’nın 167. maddesi bakımındansorun taşıdığı açıktır.
8. Özelhukuk tüzel kişisi olan TVF’nin veya TVFYAŞ’nin yönetim ve denetimlerindebulunan bankalardan kredi sınırlamalarına tabi olmadan borçlanmaları diğer özelhukuk kişilerine nazaran ayrıcalık sahibi olmaları anlamına gelmektedir. Nesnel, haklı ve makul bir gerekçe ortaya konulmaksızın aynıveya benzer durumdaki özel hukuk tüzel kişileri arasında farklı muameledebulunulması Anayasa 10. madde yönünden ayrımcılığa neden olmaktadır.
9. İfadeedilen gerekçelerle kuralın Anayasa’nın 10. ve 167. maddelerine aykırı olduğudüşüncesiyle çoğunluk kararına katılmam mümkün olmamıştır.
Üye
Engin YILDIRIM
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğunun 20/2/2020 tarihli ve 7222sayılı Bankacılık Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına DairKanun’un 4. maddesiyle 5411 sayılı Kanun’un 55. maddesinin birinci fıkrasının(b) bendinde yer alan “...ve Toplu Konut İdaresi Başkanlığıyla...” ibaresinin“..., Toplu Konut İdaresi Başkanlığı, Türkiye Varlık Fonu Yönetimi AnonimŞirketi veya Türkiye Varlık Fonuyla…” şeklinde değiştirilmiş halinde yeralan dava konusu “...Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veyaTürkiye Varlık Fonuyla...” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığındaniptal isteminin reddi gerektiği şeklindekikanaatine katılmamaktayım.
2. Bilindiği üzere 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 54.maddesinde bankalarca kullandırılabilecek kredilerin tabi olduğu sınırlamalardüzenlenmiştir. Bu düzenlemenin amacının bankaların özkaynakları ile orantılıolarak risk altına girmesini sağlamak, başka bir ifadeyle bankaların ödemegüçlerini aşan riskler üstlenmesini önlemek olduğu görülmektedir.
3. Dava konusu ibarenin yer aldığı 55. maddede ise anılanmaddedeki kredi sınırlamalarına tabi olmayan işlemler sayılmıştır. Bu kapsamdadava konusu kuralla “Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketi veyaTürkiye Varlık Fonu” ile yapılan işlemler ile bu kurumlarca çıkarılan ya daödenmesi garanti edilen bono, tahvil ve benzeri menkul kıymetler karşılığındayapılan işlemler 54. maddedeki sınırlamalardan muaf tutulmuştur.
4. 19/8/2016 tarihli ve 6741 sayılı Türkiye Varlık FonuYönetimi Anonim Şirketinin Kurulması İle Bazı Kanunlarda Değişiklik YapılmasınaDair Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasında Türkiye Varlık Fonununkaynakları düzenlenmiş olup bu kapsamda Türkiye Varlık Fonuna aktarılankaynaklar arasında Türkiye Cumhuriyeti Ziraat Bankası Anonim Şirketi, TürkiyeHalk Bankası Anonim Şirketi ve Türkiye Vakıflar Bankası Anonim Ortaklığınınhisseleri de yer almaktadır. Kamu bankaları niteliğindeki bu bankalarda TürkiyeVarlık Fonunun haiz olduğu hisse ve oy oranları dikkate alındığında TürkiyeVarlık Fonunun söz konusu bankalarda, 5411 sayılı Kanun’un 3. maddesi anlamındahâkim ortak statüsünde olduğu ve dolayısıyla bu bankalarda karar verme gücünühaiz olduğu görülmektedir.
5. Bankaların kredi tahsis edip etmeme konusunda,kredinin geri ödenmemesi riskini ve bankanın özkaynaklarını değerlendirerekbankanın menfaatleri doğrultusunda karar vermeleri bankacılık işlemlerininniteliği gereğidir. Bununla birlikte Türkiye Varlık Fonunun anılan kamubankalarından kredi talebi halinde, bu bankalarda karar verme gücünün TürkiyeVarlık Fonunun elinde bulunuyor olmasının anılan bankalar ile Türkiye VarlıkFonunun menfaatleri arasında çatışma yaratabileceği açıktır.
6. Burada söz konusu kamu bankalarının Türkiye VarlıkFonu dışında başka hissedarları ile tasarruf sahiplerinin de bulunuyorolduğunun dolayısıyla bu kişilerin menfaatlerinin korunması ihtiyacının daAnayasa’ya uygunluk denetiminde göz önünde bulundurulması gerekmektedir.Türkiye Varlık Fonu ile Türkiye Varlık Fonu bünyesindeki kamu bankalarıarasındaki kredi tahsis ilişkisi ve buna ilişkin karar alma sürecinde, TürkiyeVarlık Fonunun bu bankalardaki hisse ve oy oranları göz önünde tutulduğunda,dava konusu kural uyarınca Kanun’un 54. maddesindeki kredi sınırlamalarıuygulanmaksızın kredi tahsis edilebilmesinin bu bankalarının özkaynaklarınıaşan bir riskin altına girmesi dolayısıyla kamu bankalarındaki diğerhissedarlar ile tasarruf sahiplerinin menfaatlerine halel gelmesi ihtimaligündeme gelebilecektir.
7. Konumuzla ilgili olarak Anayasa’nın 167. maddesinde bugibi durumlarda da dikkate alınacak bir kural olarak Devlete para, kredi vesermaye piyasalarının sağlıklı ve düzenli şekilde işlemelerini sağlayıcı vegeliştirici tedbirler alma yükümlülüğü yüklenmektedir. Bu yönü ile bakıldığındadava konusu kuralla bankalara Türkiye Varlık Fonu veya Türkiye Varlık FonuYönetimi Anonim Şirketine kredi sınırlamalarına tabi olmaksızın kredi tahsisimkânı tanınması, Türkiye Varlık Fonunun kamu bankalarında hâkim ortakstatüsünde olması sebebiyle kamu bankalarındaki kamu dışındaki diğerhissedarlar ile tasarruf sahipleri açısından yeterli bir koruma sağlamanoktasında sorun doğurabilme potansiyeline sahiptir.
8. Dolayısıyla dava konusu ibarenin Anayasa’nın 167.maddesine aykırı olduğu için iptali gerektiği kanaatiyle çoğunluğun aksiyöndeki kanaatine katılmamaktayım.
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ