ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2020/8
Karar Sayısı : 2021/25
Karar Tarihi : 31/3/2021
R.G.Tarih-Sayısı :15/6/2021-31512
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte131 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 25/11/2019 tarihli ve (53)numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı KararnamesindeDeğişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesi ilegeçici 1. maddesinin (1) ve (4) numaralı fıkralarının Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına kararverilmesi talebidir.
I. İPTALİİSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talepedilen kuralların da yer aldığı;
1. 6. maddesişöyledir:
MADDE 6- Ekli (1) sayılı listede yer alan kadro iptaledilerek 2 sayılı Genel kadro usulü hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinineki (1) sayılı Cetvelin Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı Bölümündençıkarılmış ve ekli (2) sayılı listede yer alan kadrolar ihdas edilerek 2 sayılıCumhurbaşkanlığı Kararnamesinin eki (1) sayılı cetvelin Aile, Çalışma ve SosyalHizmetler Bakanlığı Bölümüne eklenmiştir.
2. Geçici 1.maddesi şöyledir:
GEÇİCİ MADDE 1- (1) Bu maddenin yürürlüğe girdiğitarihte, Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığında Personel DairesiBaşkanı kadrosunda bulunan personelin görevi başkaca bir işleme gerekkalmaksızın sona erer ve hakkında 3 sayılı Üst Kademe Kamu Yöneticileri ileKamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usûllerine Dair CumhurbaşkanlığıKararnamesinin 6 ncı maddesi hükümlerine göre işlem tesis edilir.
(2) Mevzuatta bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ilekapatılan Personel Dairesi Başkanlığına ve yöneticisine yapılan atıflar yenioluşturulan Personel Genel Müdürlüğüne ve yöneticisine yapılmış sayılır.
(3) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ite kurulan PersonelGenel Müdürlüğünün teşkilatlanması tamamlanıncaya kadar, bu birime ait görev veyetkiler, bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin yürürlüğe girdiği tarihten öncegörevli ve yetkili olan birimler tarafından yerine getirilir.
(4) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile iptal edilenkadro hariç olmak üzere, bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kapatılan PersonelDairesi Başkanlığına tahsisli kadroların mevcutlu olarak Aile, Çalışma veSosyal Hizmetler Bakanlığı merkez teşkilatı bünyesinde yer alan diğer birimleredağıtılmasında Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanı yetkilidir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Recep KÖMÜRCÜ, Serdar ÖZGÜLDÜR, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, HicabiDURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Kadir ÖZKAYA, RıdvanGÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU ve SelahaddinMENTEŞ’in katılımlarıyla 22/1/2020 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısındadosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine; yürürlüğüdurdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ergin ERGÜL tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBKkuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesive Yargısal Denetimi
3. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye CumhuriyetiAnayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazımaddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmetsistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileriyeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevininCumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddedeyapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tekbaşına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görevve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak dahaönce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafındanyerine getirilmesi öngörülmüştür.
4. Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biriCumhurbaşkanı’na “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” adı altında düzenlemeyapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirgin özelliği ise Cumhurbaşkanı’nabelirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisinin verilmiş olmasıdır.Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarak Cumhurbaşkanı, Anayasa’dabelirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanuna dayanmadan ya da yasamaorganının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenleme yapabilecektir.
5. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınbirinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBKçıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisineilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel biryetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerekCumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgiliolarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilkelden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.
6. Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konulardaCBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğerbazı maddelerinde belirtilen kimi konuların da CBK ile düzenleneceği ayrıcaifade edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasındaüst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106.maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarınınkurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulununişleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesininaltıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı vegörevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123.maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ilekurulacağı belirtilmiştir.
7. Anayasa’nın 148. maddesinde CBK’ların şekil ve esasbakımdan Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetimgörev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.
8. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisiverilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarakAnayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımındanyetki yönünden getirilen bu sınırlamalar, Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.
9. Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütmeyetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göreyürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkündeğildir.
10. Fıkranın ikinci cümlesinde “Anayasa’nın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yladüzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBKile düzenleme yapılamaz.
11. Fıkranın üçüncü cümlesinde de Anayasa’da münhasırankanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altınaalınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğineilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesininyerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğükonuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150,K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51,K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9;E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceğibelirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır.
12. Fıkranın dördüncücümlesinde ise kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı ifadeedilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanı’nın, yürütme yetkisine ilişkinkonularda CBK çıkarabilmesi için CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkçadüzenlenmemiş olması gerekir.
13. CBK’ların yukarıdabelirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılmasıgerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile budüzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’larınyargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun elealınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespitedilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunlukdenetimi yapılmalıdır.
B. İptalTalebinin Gerekçesi
14. Dava dilekçesinde özetle; kuralların Aile, Çalışma veSosyal Hizmetler Bakanlığında (Bakanlık) genel idare esaslarına göreyürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifaeden yöneticiler ve personele ilişkin olduğu, bunların kadrolarına ve bukadroların ihdas ve iptaline ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesi gerektiği,Bakanlık daire başkanı olarak görev yapan personelin görevden alınmasının vebaşka bir kadroya atanmasının anılan personelin özlük haklarını doğrudanetkilediği, bu itibarla söz konusu hususun kanunla düzenlenmesi gereken atanmaişlemine ilişkin olduğu, münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda CBKçıkarıldığı, bu suretle CBK çıkarma yetkisinin anayasal çerçeve dışındakullanıldığı, yürütme organına genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsizbir düzenleme yetkisinin tanındığı, bu durumun yasama yetkisinindevredilemezliği, Anayasa’nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ile kuvvetler ayrılığıilkeleriyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralların Anayasa’nın Başlangıç kısmıile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
1. Kuralların Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi
15. Dava dilekçesindekonu bakımından yetki yönünden kuralların Anayasa’nın 6., 7., 8., 11. ve 128.maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konubakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındadüzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
16. Kurallar, Bakanlık Merkez Teşkilatında yer alanPersonel Dairesi Başkanlığına ait Personel Dairesi Başkanı kadrosunun iptaledilerek Personel Genel Müdürü, Genel Müdür Yardımcısı ve Daire Başkanıkadrolarının ihdas edilmesini, Personel Daire Başkanı kadrosunda bulunanpersonelin görevinin sona ermesini, bu personel hakkında 10/7/2018 tarihli ve30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (3) numaralı Üst Kademe KamuYöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usûllerine DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi uyarınca işlem tesis edilmesini ve iptal edilenkadro hariç olmak üzere kapatılan Personel Daire Başkanlığına tahsislikadroların mevcutlu olarak Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanı tarafındanBakanlığın Merkez Teşkilatı bünyesinde yer alan diğer birimlere dağıtılmasınıöngörmektedir.
17. Kamu kurum ve kuruluşlarının kadrolarının ihdası veyaiptali, başka bir deyişle kadro usulüne ilişkin düzenlemeler idarenin teşkilatyapısı ile ilgili olup idarenin kuruluş ve görevlerinin belirlenmesinin birparçasını oluşturmaktadır. Anayasa Mahkemesi kararlarında konuyla ilgili olarak“Bir kurumun kuruluşu deyince her şeyden önce o kurumu yürütecek personeleait kadrolar hatıra gelir. Zira kurumun temelinden çatısına kadar bütünörgütünün bu kadrolar teşkil eder. Personel kadroları mevcut olmayan bir kurum,henüz kuruluş haline geçmemiş demektir. Şu halde bir kurumu çalışır halegetirecek olan Personel kadrolarının, en küçüğünden en büyüğüne kadar, bütününükuruluştan ayrı düşünmeğe imkân yoktur.” denilmektedir (AYM, E.1965/32,K.1966/3, 4/2/1966; E. 2018/119, K. 2020/25, 11/6/2020, § 18).
18. Buitibarla kadro ihdas ve iptalinin kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatyapısına ilişkin olduğu ve kurallarla Bakanlık bünyesindeki kadrolarıniptalinin, ihdasının veya dağıtımının hükme bağlandığı gözetildiğindekuralların yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu anlaşılmaktadır.
19. Kurallar, Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesi yasaklanan İkinci KısımBirinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevler ile ilgiliherhangi bir düzenleme de içermemektedir.
20. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınüçüncü cümlesi uyarınca CBK’lar bakımından aranan bir diğer husus, CBKkuralının Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konulara ilişkinolmaması gereğidir. Anayasa koyucunun bir konunun kanunla düzenlenmesini özelolarak öngörmesi bu alanın münhasıran kanunla düzenlenmesini istediği anlamınagelir. Bu kapsamda Anayasa bir konunun kanunla düzenleneceğini öngörmüşse bukonuda CBK çıkarılamaz. Bununla birlikte Anayasa’da CBK’larla düzenleneceğiözel olarak belirtilen konularda CBK’larla düzenleme yapılması mümkündür.
21. Anayasa’nın 123. maddesinin birinci fıkrasına göre “İdare,kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir” Ancak Anayasa’nın106. maddesinin on birinci fıkrasında “Bakanlıkların kurulması,kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşrateşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir”denilmek suretiyle bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri veyetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Anayasa’nın106. maddesinin on birinci fıkrası uyarınca CBK ile düzenlenebileceği özelolarak belirtilen konular kapsamında kalmaktadır.
22. Bu bağlamda Anayasa’nın CBK tarafındandüzenleneceğini özel olarak öngördüğü yukarıda belirtilen bakanlıklarınkurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez vetaşra teşkilatlarının kurulması ile düzenlenmesi kapsamında, bu konularlasınırlı olmak üzere Anayasa’nın 106. maddesinin anılan hükmünde belirtilenhususlarda CBK ile düzenleme yapılabilir.
23. Bu çerçevede, kuralların Anayasa’nın 106. maddesininon birinci fıkrasında CBK ile düzenlenmesi öngörülen Aile, Çalışma ve SosyalHizmetler Bakanlığının teşkilat yapısına ilişkin olduğu anlaşılmaktadır. Zirayukarıda da belirtildiği üzere kadro ile teşkilat arasında yakın bir ilişkiolup kadro belirlenmeden bir kurum ve kuruluşun teşkilatlanmasından sözedilmesi zordur. Bu itibarla kuralların Anayasa’nın 106. maddesinin on birincifıkrasıyla bağlantılı olarak 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncücümlesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır (AYM, E.2018/119,K.2020/25, 11/6/2020, § 28).
24. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınındördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığıkararnamesi çıkarılamaz” denilmiştir. Buna göre CBK’ların anılan Anayasahükmü yönünden yapılacak denetiminde öncelikle karşılaştırmaya esas olabilecekdaha önce kabul edilmiş bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının tespitedilmesi gerekir. Sonrasında ise -böyle bir kanun hükmü varsa- incelenen CBKkuralının kanunun açıkça düzenlediği konuya ilişkin olup olmadığıbelirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK iledüzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından dakanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir.
25. Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığının teşkilat vegörevlerini düzenleyen 3/6/2011 tarihli ve 633 sayılı Aile veSosyal Politikalar Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun HükmündeKararname’nin (2/7/2018tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile “Sosyal HizmetlerAlanında Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” şeklindedeğiştirilmiştir) “Personel DairesiBaşkanlığı” başlıklı 17. maddesi ile Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının teşkilat vegörevlerini düzenleyen 9/1/1985 tarihli ve 3146 sayılı Çalışma ve SosyalGüvenlik Bakanlığının Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un (2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı KanunHükmünde Kararname ile “Çalışma ve Sosyal Güvenlik Alanında Bazı MaliHükümler Hakkında Kanun” şeklinde değiştirilmiştir) “PersonelDairesi Başkanlığı” başlıklı 21.maddesi, 2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere UyumSağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde DeğişiklikYapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin 3. ve 4. maddeleriyleyürürlükten kaldırılmıştır. Daha sonra Bakanlıkteşkilatı 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1)numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi iledüzenlenmiştir.
26. Ayrıca Bakanlık kadrolarına ilişkin düzenlemeleri deiçeren kamu kurum ve kuruluşlarına ait kadroların ihdası, iptali vekullanılmasına dair esas ve usulleri düzenleyen 13/12/1983 tarihli ve 190sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 703 sayılı KHK’nın9/7/2018 tarihinde yürürlüğe giren geçici 9. maddesiyle yürürlükten kaldırılmışolup anılan geçici maddede 190 sayılı KHK’nın eki, cetvellerde yer alankadroların bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içindeyeniden düzenlenerek genel kadro ve usulüne ilişkin ilgili CBK’ya ekleneceğiöngörülmüştür.
27. Bunların dışında da kuralların kapsamına giren konudakanunla yapılan herhangi bir düzenlemeye rastlanmamıştır. Bu itibarlakuralların kanunda açıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucunaulaşılmıştır.
28. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal taleplerinin reddigerekir.
Kurallar Anayasa’nın 123. maddesi bağlamında 104.maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesi yönünden incelendiğinden ayrıca128. maddesi bağlamında anılan fıkra yönünden incelenmesine gerekgörülmemiştir.
Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, CelalMümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşlerekatılmamışlardır.
2. Kuralların İçerik Yönünden İncelenmesi
29. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak veözgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.
30. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilikilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarına göre anılan ilke,yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir. Belirlilik ilkesi, hukuksalgüvenlikle bağlantılı olup birey, kanundan belirli bir kesinlik içinde hangisomut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını,bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlukılmaktadır.
31. Anılan ilkenin yürütmenin asli düzenleyici işleminiteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğunda şüphe bulunmamaktadır.Kurallarla Bakanlık Merkez Teşkilatında yer alan bir birimin kapatılıp yeni birbirimin kurulması suretiyle Bakanlığın teşkilat yapısında değişikliğegidilmektedir. Bu çerçevede kurallarda kapatılacak olan birim, bu biriminyerine hangi birimlerin kurulacağı, kapatılan birimde görevli olan personeldairesi başkanı ve diğer personeller hakkında hangi kurallara göre nasıl işlemtesis edileceği hususları açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir bir şekildedüzenlendiğinden kurallarda belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırılıkbulunmamaktadır.
32. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 2.maddesine aykırı değildir. İptal taleplerinin reddi gerekir.
Kuralların Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8. ve11. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
33. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kurallarınuygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceğibelirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
25/11/2019 tarihli ve (53) numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin;
A. 6. maddesine,
B. Geçici 1. maddesinin (1) ve (4) numaralı fıkralarına,
yönelik iptal talepleri31/3/2021 tarihli ve E.2020/8, K.2021/25 sayılı kararla reddedildiğinden bumaddeye ve fıkralara ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE31/3/2021 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
25/11/2019 tarihli ve (53) numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin;
A. 6. maddesinin;
1. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, EnginYILDIRIM, Celal Mümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2. İçeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNEOYBİRLİĞİYLE,
B. Geçici 1. maddesinin;
1. (1) numaralı fıkrasının;
a. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, EnginYILDIRIM, Celal Mümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
b. İçeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNEOYBİRLİĞİYLE,
2. (4) numaralı fıkrasının;
a. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, EnginYILDIRIM, Celal Mümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
b. İçeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNEOYBİRLİĞİYLE,
31/3/2021 tarihinde karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğu (53) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin (CBK) 6. maddesi ile geçici 1. maddesinin (1) ve (4) numaralıfıkralarının Anayasa’ya aykırı olmadığına karar vermiştir.
2. İptali istenen kurallar Aile, Çalışma ve SosyalHizmetler Bakanlığında yer alan Personel Dairesi Başkanı kadrosunun iptalini,yeni kadroların ihdasını, kadrosu iptal edilen personelin görevinin sonaerdirilerek (3) numaralı CBK uyarınca işlem tesis edilmesini ve iptal edilenkadro hariç olmak üzere kapatılan birimdeki kadroların mevcutlu olarak anılanBakanlığın merkez teşkilatı bünyesinde yer alan diğer birimlere dağıtılmasınıöngörmektedir.
3. Anayasa Mahkemesinin 2018/119 esas sayılı kararınayazdığımız muhalefet şerhinde ayrıntılı bir şekilde açıkladığımız üzere kamugörevlilerine ilişkin kadroların ihdası ve iptali, bütçe hakkıyla ilgili olupyasama yetkisi kapsamındadır. Bu nedenle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının birinci cümlesi uyarınca yürütme yetkisine ilişkin konulardaçıkarılabileceği öngörülen CBK ile kadro ihdası ve iptali yapılamaz (bkz. AYM,E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, Karşıoy Gerekçesi, §§ 14- 24).
4. Aynı şekilde kadro ihdası ve iptaline ilişkindüzenlemelerin, kamu görevlilerinin aylık ve ödeneklerini doğrudan etkilediği,dolayısıyla mülkiyet hakkı kapsamında olduğu açıktır. Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesi uyarınca CBK ile mülkiyethakkına yönelik bir düzenleme yapılamaz (bkz. anılan Karşıoy Gerekçesi, §§ 25-29).
5. Diğer yandan Anayasa’nın 128. maddesi kamugörevlilerinin kadrolarına ilişkin hususların münhasıran kanunla düzenlenmesinigerektirmektedir. Nitekim Anayasa Mahkemesine göre kamu görevlilerinin “kadrolarına,bu kadroların ihdas ve iptaline ilişkin kuralların da Anayasa’nın 128. maddesiuyarınca kanunla düzenlenmesi gerekir” (AYM, E.2018/73, K.2019/65,24/7/2019, § 139). Bu nedenle iptali istenen kurallar, Anayasa’da münhasırankanunla düzenlenmesi gereken konularda CBK çıkarılamayacağına dair Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine de aykırıdır (ayrıntılıaçıklamalar için bkz. anılan Karşıoy Gerekçesi, §§ 30-34).
6. Bununla birlikte iptali istenen kurallardan geçici 1.maddenin (1) numaralı fıkrasının üst kademe kamu yöneticilerinin atanmasınailişkin olduğu, bu nedenle Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasıgereğince CBK ile düzenlenebileceği söylenebilir. Bu husus çoğunluk kararındadeğerlendirilmemekle birlikte, CBK’larla düzenlenebilecek konular bakımındanönemlidir.
7. Bu bağlamda belirtmek gerekir ki bir kuralın üstkademe kamu yöneticilerinin atanmaları, görevden alınmaları ve bunlara ilişkinusul ve esasların düzenlenmesine ilişkin olup olmadığını nihai olarak denetlemegörevi Anayasa Mahkemesine aittir. Bu nedenle Mahkeme Anayasa’nın 104.maddesinde geçen üst kademe kamu yöneticileri kavramını, CBK koyucununnitelemesinden bağımsız olarak, özerk şekilde ele almak durumundadır.
8. Anayasa Mahkemesinin Anayasa’da yer verilen üstkademe kamu yöneticileri kavramını soyut, genel ve tüketici bir tanımdanhareketle değil her bir kural özelinde değerlendirmesi isabetli olacaktır. Bunedenle “personel dairesi başkanı”nın görevinin sona ereceğini ve hakkında (3)numaralı Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kamu Kurum ve KuruluşlarındaAtama Usullerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesi hükümlerinegöre işlem yapılacağını öngören dava konusu kuralın üst kademe kamuyöneticilerine ilişkin bir düzenleme olup olmadığının belirlenmesi gerekir.
9. Bu noktada bilhassa üç husus öne çıkmaktadır.Birincisi (3) numaralı CBK’ya yapılan atıf, kuralın kategorik olarak görevisona eren veya erdirilen üst kademe kamu yöneticilerinin hangi pozisyonlaraatanacaklarına dair bir düzenleme olduğu anlamına gelmemektedir. Zira buCBK’nın adından ve “Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinden deanlaşılacağı üzere, kurallar sadece üst kademe kamu yöneticileri ile ilgiliusul ve esasları değil, aynı zamanda kamu kurum ve kuruluşlarında atama usul veesaslarını da düzenlemektedir.
10. İkinci olarak, (3) numaralı CBK’nın 6. maddesinin (4)numaralı fıkrası görevlerine son verilen daire başkanlarının durumunu özelolarak düzenlemektedir. Buna göre “ekli (II) sayılı cetvelde yer alan kadro,pozisyon ve görevlerde bulunmakta iken görevden alınanlardan; daire başkanıkadro ve pozisyonunda bulunanlar ile genel müdürden daha alt düzeydeki kadro,pozisyon veya görevlerde bulunanlar ve taşra teşkilatında il müdürü ve bölgemüdürü kadro, pozisyon ve görevlerinde bulunanlar”ın atanabilecekleripozisyonlar belirlenmiştir. Buradan hareketle, CBK koyucunun, açıkça ifadeetmese de, daire başkanlığını “genel müdürden daha alt düzeydeki” diğerkadro ve pozisyonlarla birlikte üst kademe kamu yöneticileri arasında görmediğisöylenebilir.
11. Son olarak (II) sayılı cetvelde yer alanlarınCumhurbaşkanı’nın onayı ile atanacaklarına dair (3) numaralı CBK’nın 2.maddesinin (2) numaralı fıkrası ile 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek35. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan “Bakanlıklar ile bağlı, ilgili veilişkili kuruluşlarının taşra teşkilatının il ve bölge müdürü kadro veyapozisyonları hariç, üst kademe kamu yöneticisi kadro, pozisyon ve görevlerineCumhurbaşkanı onayı ile atananlar” ifadesi birlikte değerlendirildiğindedaire başkanlarının da üst kademe kamu yöneticileri olarak değerlendirildiğiileri sürülebilir.
12. Tüm bu farklı düzenlemeler dikkate alınmak suretiyle üstkademe kamu yöneticileri kavramının kural özelinde özerk olarakyorumlanması zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Kuşkusuz bu yoruma esas alınacakşekilde her durumda geçerli, değişmez ve mutlak ölçütler bulmak zordur. NitekimAnayasa Mahkemesi, 10/01/1985 tarihli ve 3149 sayılı Üst Kademe YöneticilerininYetiştirilmesi Hakkında Kanun’un, üst kademe kamu yöneticilerini “dairebaşkanı”nı da içine alacak şekilde sayma yoluyla belirleyen kapsam maddesini(2. madde) denetlerken bu zorluğa dikkat çekmiştir.
13. Bu kararında Anayasa Mahkemesi, “Kamupolitikasının tayinine katılma”, “Seçimle gelmemekle birlikte etkin birotoriteye sahip olma” ve “Kuruluşunun en üst düzeyinde bulunma” gibibazı ölçütlerin önerilmesine rağmen üst kademe yöneticilerinin kimler olduğunundoktrinde ve kanunlarda açıklığa kavuşturulmadığını, esasen bunun çok zorolduğunu ve bu zorluğu dikkate alan kanun koyucunun da “bunları bir birsaymak yolunu tercih etmiş” olduğunu belirtmiştir. Mahkemeye göre üstkademe kamu yöneticilerine dair “bir tanım yapılsaydı dahi, tam anlamıylabir tanım olmayacak ve takdire yine de elverişli bulunacaktı” (AYM,E.1985/3, K.1985/8, 18/6/1985).
14. Bununla birlikte üst kademe kamu yöneticilerikavramının kapsamı belirlenirken Anayasa’nın başta üst kademe yöneticilerikavramına yer veren 128. ve 146. maddeleri olmak üzere ilgili hükümleri bütünhalinde değerlendirilerek bazı kriterler ortaya konulabilir. Anayasa’da yerverilen üst kademe kamu yöneticileri kavramının en genel anlamda kamupolitikalarının belirlenmesi ve uygulanmasında yetki ve sorumluluk sahibi olankişileri kapsadığı söylenebilir. Bu bağlamda Devlet Denetleme Kurulu, AtatürkKültür Dil ve Tarih Yüksek Kurumu ve Diyanet İşleri Başkanlığı gibi Anayasa’daözel olarak düzenlenmiş idari kurumların başkanlarının üst kademe kamuyöneticileri olarak değerlendirileceği izahtan varestedir.
15. Bunun yanında Türkiye Cumhuriyeti Devletini yabancıülkelerde temsil eden büyükelçilerin, il düzeyinde temsil eden valilerin üstkademe yöneticiler oldukları da açıktır. Öte yandan açıkça belirtilmese de,yürüttükleri görevin niteliği, yetki ve sorumluluk alanlarının genişliğidikkate alındığında bakanlık teşkilatının genel müdür ve üzeri kadrolarındagörev yapanların da üst kademe kamu yöneticileri kapsamında görülmesi tabiidir.
16. Esasen kanun koyucunun da üst kademe yöneticilerkavramının kimleri kapsadığını belirlerken bu ölçütleri dikkate aldığıanlaşılmaktadır. Anayasa’nın 146. maddesinde kamu hizmetinde en az yirmi yılfiilen çalışmış olan üst kademe yöneticilerin de Anayasa Mahkemesine üyeseçilebileceği belirtilmektedir. 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 6. maddesi, Yükseköğretim Kurulu Başkanveya üyelerini, rektör, dekan, bakan yardımcısı, müsteşar, müsteşar yardımcısı,büyükelçi ve valiyi üst kademe yöneticileri olarak saymıştır.
17. Yukarıda belirtilen kadro ve pozisyonlarda görevyapan kişilere (3) numaralı CBK’nın (I) sayılı cetvelinde önemli ölçüde yerverilmiş ve burada yer alanların Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncufıkrasıyla uyumlu olarak doğrudan Cumhurbaşkanınca atanmaları öngörülmüştür.Ayrıca anılan CBK’nın 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında (I) sayılı cetveldeyer alan kişilerin görev sürelerinin kendilerini atayan Cumhurbaşkanının görevsüresini geçemeyeceği, Cumhurbaşkanının görev süresi sona erdiğinde bunların dagörevinin sona ereceği düzenlenmiştir. Esasen bu düzenleme, Cumhurbaşkanlığısisteminin kabulüyle benimsenen “üst kademe yöneticilerin kendilerini atayanCumhurbaşkanı ile gelmeleri ve onunla birlikte gitmeleri esastır”şeklindeki anlayışın yansımasıdır.
18. Dolayısıyla personel dairesi başkanının görevininsona ermesine ve hakkında (3) numaralı CBK’nın 6. maddesine göre işlemyapılmasına dair dava konusu kuralın, Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncufıkrası kapsamında üst kademe kamu yöneticilerinin atanmasına ilişkin birkonuyu düzenlediği söylenemez. Anayasa’da CBK ile düzenlenmesi özel olarakbelirtilmeyen bu konunun, kamu görevlilerinin “atanmaları”nın kanunladüzenleneceğini öngören Anayasa’nın 128. maddesi gereğince kanunla düzenlenmesibir zorunluluktur. Bu sebeple kural Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının üçüncü cümlesine aykırılık teşkil etmektedir.
19. Açıklanan gerekçelerle kuralların konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğunu düşündüğümden çoğunluğunred yönündeki kararına katılmıyorum.
Başkan
Zühtü ARSLAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair 53 Numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 6. maddesi ile geçici 1. maddesinin 1. ve 4. fıkralarının iptalistemine ilişkin olarak kuralların içerik yönünden Anayasaya aykırı bulunmadığıgörüşüne iştirak ettiğimi ifade etmek istiyorum. Buna karşın anılan kuralın; konubakımından yetki yönünden Anayasaya aykırı bulunmadığı şeklindeki sayınçoğunluğun görüşüne aşağıdaki hukuki nedenlerle katılmamaktayım.
2. Anayasa Mahkemesi Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (CBK)kurallarının denetiminde öncelikle konu bakımından yetki yönündenincelemektedir. Başka deyişle yasama organının asli ve genel düzenleme (kanunçıkarma) yetkisine karşın Anayasada 104. maddenin 17. fıkrasının ilk cümlesiuyarınca istisna olarak “yürütme yetkisine ilişkin konular” ile sınırlı şekildeCBK çıkarma yetkisi tanınmıştır. Bu istisnai yetki ayrıca Anayasanın 106/sonmaddesinde olduğu gibi diğer bazı konuları da kapsamaktadır. Öte yandanAnayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasında CBK kurallarının ihdası yönündengenel ve temel hükümler öngörülmüştür. Anılan fıkrada belirtilen bu hükümlertüm CBK’lar yönünden uyulması gereken ilkeleri ifade etmektedir. Bununlabirlikte Anayasada CBK çıkarılması öngörülen özel CBK alanları da söz konusuolduğundan, 104/17. maddedeki temel hükümlerin uygulama alanının, somut olayagöre ilgili hükümlerin birlikte değerlendirilerek belirlenmesi gerekmektedir.
3. İncelenen kurallarda ilk olarak kadro iptali ve kadroihdası yapılmakta, akabinde ilgili Bakanlığın Personel Dairesi Başkanlığındabulunan personelin görevinin sona erdirilerek üst kademe yöneticilerinin atamausulüne ilişkin Kararnamenin 6. maddesi usullerine göre işlem tesis edileceğive son olarak da kapatılan daire başkanlığında tahsisli kadroların mevcutluolarak Bakanlık merkez teşkilatı bünyesinde yer alan diğer birimleredağıtılmasında Bakan yetkili kılınmaktadır. Anayasanın 104/9. maddesindeCumhurbaşkanının üst kademe yöneticilerini atama, görevlerine son verme vebunların atanmasına ilişkin usul ve esasları Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi iledüzenleme yetkisi bulunmaktadır. Bununla birlikte incelenen kuralda belirtilenAile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı Personel Daire Başkanlığı nezdindebulunan kadroların görevine son verme ve yeniden işlem tesis etme işlemleribakımından, anılan pozisyonlarda olanların üst kademe yöneticileri niteliğinitaşıdığı ve CBK alanı içerisinde kalacağı söylenemez.
4. Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasının ikincicümlesi uyarınca CBK ile temel haklar alanında düzenleme yapılamaz. Anılanfıkranın üçüncü cümlesinde ise münhasıran kanunla düzenlenmesi gerekenkonuların CBK ile düzenlenemeyeceği belirtilmektedir. AYM konuyla ilgilikararlarında, Anayasada kanunla düzenlenmesi öngörülen hususların münhasırankanunla düzenlenmesi gereken konular olduğuna karar vermiştir. Her iki kural daCBK’lar hakkındaki konu bakımından yasak alanları ifade etmektedir. İlk olarak,incelenen kuralların kadro iptali ve ihdası nedeniyle temel haklarla bağlantısıbulunmaktadır. Mahkememizin bir kararında ifade edildiği üzere “kadro derecesi ile personelin özellikle aylık veödenekleri ve diğer özlük hakları bakımından sıkı bir bağ bulunmaktadır.” (AYM. E.2002/35, K.2007/95, 12.12.2007). Dolayısıylakadro ihdası aynı zamanda kamu görevlilerinin özlük hakları kapsamında kalanmaaş ve ödeneklerini de ilgilendirdiğinden, özlük hakları konusu Anayasa’nın35. maddesindeki mülkiyet hakkı ile ilgilidir. Bu nedenle konu temel haklarlailgili düzenleme yapma yasağı (AY 104/17) içerisine girmektedir.
5. İkinci olarak, kanunla düzenlenen konuda düzenlemeyapma yasağı açısından bir sorun söz konusudur. İncelenen kurallarda kadroiptali ve ihdası ve atama anlamında yeni görevlerin tevdii söz konusudur.Anayasa Mahkemesi çeşitli kararlarında kadro ihdası konusunun Anayasanın 128.maddesi uyarınca kanunla düzenlenmesi gerektiğini belirttiği (AYM E.2018/73,K.2019/65, 24.7.2019; AYM 2005/139 E. – 2007/33 K. 22.3.2007) gibi, ayrıca buhususu bütçe hakkıyla ilişkilendirerek yasama alanına ilişkin bir konuolarak değerlendirmiştir (bkz. AYM 2016/47 E. – 2018/10 K. 14.2.2018, par.35-36; AYM 2013/24 E. – 2013/133, 14.11.2013; AYM 1987/21 E. – 1988/25 K.28.6.1988). Görüldüğü üzere AYM kararlarında kadro ihdası bütçe hakkıkapsamında (AY 87, 162) görülmüştür. Bu nedenle incelenen kurallar ile konubakımından CBK ile düzenlenemeyecek bir alanda düzenleme yapılması nedeniyleAnayasaya aykırılık söz konusudur.
6. Öte yandan Anayasanın özel CBK çıkarılacağınıdüzenlediği Devlet Denetleme Kuruluna ilişkin 108/4. maddesinde özlük işlerininde CBK ile düzenleneceği belirtilmiş, fakat Anayasada CBK ile düzenlemeyapılacağı belirtilen diğer CBK alanları yönünden özlük düzenleme yetkisiayrıca verilmemiştir. Bu durumda konu, genel veya özel yönlerden yürütmeyetkisi kapsamında değerlendirilemeyeceği gibi kadro ihdasının kanunladüzenlenmesinin zorunlu bulunması nedeniyle kural, Anayasanın 104/17-3.c.maddesine aykırılık oluşturmaktadır. Açıklanan nedenlerle kuralların iptaledilmesi gerektiği düşüncesinde olduğumdan karşıoy kullandım.
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Dava konusu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) 6.maddesinde Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı merkez teşkilatındaPersonel Dairesi Başkanlığına ait Personel Daire Başkanı kadrosunun iptaledilerek Personel Genel Müdürü, Genel Müdür Yardımcısı ve Daire Başkanıkadrolarının ihdas edilmesi düzenlenmektedir.
2. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisiverilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarakAnayasa’da CBK ile düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Bu sınırlamalarAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilk dört cümlesindedüzenlenmiştir.
3. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınbirinci cümlesinde, yürütme yetkisine ilişkin olmak şartıyla kararnameçıkarma konusunda Cumhurbaşkanına genel bir yetki tanınmıştır. Fıkranındevamında da bu yetkinin tabi olduğu sınırlamalara yer verilmiştir. Buna göre,fıkranın ikinci cümlesinde, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikincibölümlerinde yer alan temel haklar, kişinin hakları ve ödevleriyle dördüncübölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin kararnameyle düzenlenemeyeceğibelirtilmiştir. Fıkranın üçüncü cümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunladüzenlenmesi öngörülen konularda ve dördüncü cümlesinde de kanundaaçıkça düzenlenen konularda kararname çıkarılamayacağı hüküm altınaalınmıştır. Dolayısıyla belirtilen alanlarda CBK ile düzenleme yapılmasıanayasal olarak mümkün değildir.
4. Sistematik olarak Anayasa’yı değerlendirdiğimizde,yasamanın asliliği, genelliği, yasama yetkisinin devredilemezliği ve idareninkanuniliğinin anayasal kimliğimizin önemli bir parçasını oluşturduğunugörmekteyiz. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçilmesi ve bu doğrultuda bazıanayasa değişikliklerinin yapılması, yasama organının alanını Anayasa’daöngörülenden daha fazla daraltacak geniş yetkilerin yürütme organına tanındığıanlamına gelmez. Anayasa’nın 7. maddesini, 8. maddesini, 87. maddesini, 104.maddesinin on yedinci fıkrasının tamamını, 123. maddesinin birinci fıkrası ile128. maddenin ikinci fıkrasını bir bütün olarak dikkate aldığımızda Anayasakoyucunun kanunu, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin üstünde gördüğünü kabul etmekgerekir.
5. Dava konusu kural yürütme yetkisine ilişkin bir konuyudüzenlediğinden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birincicümlesine aykırılık taşımamaktadır
6. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkranın ikinci cümlesinegöre Anayasa’nın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncübölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler kapsamında CBK çıkarılamaz.
7. İptali talep edilen kuralla öngörülen kadrolarınihdası bir kadroya tanınan özlük haklarını da kapsamaktadır. Mahkememiz, Anayasa’nın 35. maddesinde korunanmülkiyet hakkının, “ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilenher türlü mal varlığı haklarını” içerdiğini tespit etmiştir (E.2015/39,K.2015/62, 1/7/2015, §§ 20, 21). Anayasa Mahkemesi bir kararında da “Kadrounvanı, personelin yerine getireceği görevlerini, yetkilerini, haklarını veyükümlülüklerini, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük haklarını ifadeetmektedir. Kadro derecesi ile personelin özellikle aylık ve ödenekleri vediğer özlük hakları bakımından sıkı bir bağ bulunmaktadır” şeklinde birdeğerlendirme yapmıştır (E.2002/35, K.2007/95, 12/12/2007. Benzer bir karariçin bkz. E.2005/139, K.2007/33, 22/3/2007).
8. Kadro ihdas edilirken kadronun derecesi ve ünvanı dabelirlendiğinden kamu görevlilerinin alacağı aylık ve ödeneklerle diğer özlükhaklarıyla kadro ihdası arasında doğrudan ve çok yakın bir bağlantı vardır. Bunedenle, iptali istenen kural Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınanmülkiyet hakkıyla ilgili bir düzenleme içerdiğinden Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının ikinci cümlesine aykırılık taşımaktadır.
9. Dava konusu kural Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının ikinci cümlesine aykırılık taşıdığı gibi üçüncü cümlesiyle de bağdaşmamaktadır. Buna göre Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülenkonularda CBK çıkarılamaz. Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunladüzenleneceğine ilişkin özel bir hüküm de bulunmamaktadır. Bununla birlikteAnayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunladüzenlenmesini öngördüğü konuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabuledilmektedir (E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013. Benzer yöndeki kararlar için bkz.E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163, 29/11/2017, §13). Kısaca vurgulamak gerekirse, Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen alanlardaCumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır.
10. Anayasa’nın 123. maddesinin birinci ve ikincifıkralarında “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunladüzenlenir. / İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerindenyönetim esaslarına dayanır” denilmiştir. Anayasa’nın 128. maddesinin ikincifıkrasının birinci cümlesinde de “Memurların ve diğer kamu görevlilerininnitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylıkve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir” hükmü yer almaktadır.Kadro ihdası ve kaldırılması kamu görevlilerinin statüsü ve özlük hakları ileyakından bağlantılı olduğundan bu konunun 128. madde gereğince kanunladüzenlenmesi gerekmektedir. Dolayısıyla dava konusu kural 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdüşmektedir.
11. Yukarıda belirttiğim gerekçeler davakonusu CBK’nın Geçici 1. maddesinin birinci ve dördüncü fıkraları yönünden degeçerlidir.
12. Açıklanan nedenlerle iptali istenenkuralların Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olduğunudüşündüğümden çoğunluk kararına katılmadım.
Üye
Engin YILDIRIM
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. 25/11/2019 tarihli ve (53) numaralı CumhurbaşkanlığıTeşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesi ile geçici 1. maddesinin (1) ve (4)numaralı fıkralarının “Anayasa’nın 104. Maddesi Yönünden İncelenmesi” başlığıaltında yapılan incelemede Anayasa Mahkemesiçoğunluğu tarafından dava konusu hükümlerin104. maddenin onyedinci fıkrasına aykırı olmadığı kanaatine ulaşılmıştır. Davakonusu hükümlerin Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasına aykırı olduğuiçin “konu bakımından yetki yönünden” iptali gerektiği kanaatinde olduğumuzdançoğunluk görüşüne katılmamaktayız.
2. Dava konusu kuralların içerik yönünden Anayasa’yaaykırılık taşımadığı için iptal isteminin reddine ilişkin gerekçeye isekatılmaktayız.
3. İptali talep edilen (53)numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı KararnamesindeDeğişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesi ile Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı merkezteşkilatında Personel Dairesi Başkanlığına ait Personel Daire Başkanıkadrosunun iptal edilerek, Personel Genel Müdürü, Genel Müdür Yardımcısı veDaire Başkanı kadrolarının ihdas edilmesi hüküm altına alınmış, Geçici 1.maddenin (1) numaralı fıkrası ile bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihte, Aile,Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığında Personel Dairesi Başkanı kadrosundabulunan personelin görevi başkaca bir işleme gerek kalmaksızın sona ereceği vehakkında 3 sayılı Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve KuruluşlarındaAtama Usûllerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 6. maddesi hükümleriuyarınca işlem tesis edileceği ve (4) numaralı fıkra ile de bu CumhurbaşkanlığıKararnamesi ile iptal edilen kadro hariç olmak üzere, bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiile kapatılan Personel Dairesi Başkanlığına tahsisli kadroların mevcutlu olarakAile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı merkez teşkilatı bünyesinde yeralan diğer birimlere dağıtılmasında Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanınınyetkili olduğu hüküm altına alınmaktadır.
4. Öncelikle ifade edilmelidir ki buradaki asıl kuraliptale konu olan 6. madde hükmüdür. Bu hüküm Aile,Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı merkez teşkilatında Personel DairesiBaşkanlığına ait Personel Daire Başkanı kadrosunu iptal ederek, Personel GenelMüdürü, Genel Müdür Yardımcısı ve Daire Başkanı kadrolarının ihdas edilmesinidüzenlemektedir. Bu hükme göre gerçekleştirilen kadro iptali ve ihdasısonrasında ise Geçici 1. maddenin iptali talep edilen (1) ve (4) numaralıfıkraları ise bu kadro iptali ve ihdas edilen yeni kadrolar ile ilgili detayhususları düzenlemektedir. Dolayısıyla Geçici maddedeki hükümler esasındadoğrudan (53) numaralı CumhurbaşkanlığıTeşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesindekihükümle birlikte uygulanabilme imkanı olan kurallar niteliğindedir.
5. Dolayısıyla buradaki Anayasa’ya uygunluk denetimindeasıl üzerinde odaklanılacak olan kural 6. madde hükmüdür. Yukarıda da ifadeedildiği üzere bu kuralla Aile, Çalışma veSosyal Hizmetler Bakanlığı merkez teşkilatında Personel Dairesi Başkanlığınaait Personel Daire Başkanı kadrosunun iptal edilerek, Personel Genel Müdürü,Genel Müdür Yardımcısı ve Daire Başkanı kadrolarının ihdas edilmesi hükümaltına alınmıştır. Görüldüğü üzere dava konusu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesihükmü ile kadro iptali ve ihdası hususları düzenlenmektedir.
6. İptali istenen 6. madde hükmünün “konu bakımındanyetki” boyutu ile Anayasa’ya uygunluk denetiminde Mahkememiz çoğunluğunca kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasına aykırıolmadığı kanaatine ulaşılmıştır. Oysa dava konusu kural Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırıolduğu için iptali gerekmektedir.
7. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kadro ihdası konusunudüzenleyen bir kurala ilişkin Anayasa Mahkemesinin verdiği kararda bu konununCumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesinin mümkün olmadığı görüşündeolduğumuzdan Mahkememiz çoğunluğunun iptal isteminin reddi yönündeki kanaatinekatılmamıştık (Bkz.: E. S.: 2018/119, K. S.: 2020/25, K. T.: 11/06/2020 kararındakiYusuf Şevki Hakyemez’in karşıoy gerekçesi, §§6-2-,27-31, 33).. Aynı hukuki gerekçelerinkadro iptali hususunda da geçerli olduğu kanaatindeyiz.
8. E.: 2018/119, K.: 2020/25 sayılı karardaki karşıoydakigerekçelerle (53) numaralı CumhurbaşkanlığıTeşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesi ile geçici 1. maddesinin (1) ve (4)numaralı fıkralarının Anayasa’nın 104.maddesinin onyedinci fıkrasına aykırı olması nedeniyle iptali gerektiğikanaatinde olduğumuz için çoğunluk görüşüne katılamamaktayız.
Üye
Celal Mümtaz AKINCI
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
KARŞIOY GEREKÇESİ
(53) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (CBK) 6.maddesi ile geçici 1. maddesinin (1) ve (4) numaralı fıkralarının Anayasayaaykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar verilmiştir.
Red kararının gerekçesinde; kamu kurum ve kuruluşlarınınkadrolarının ihdası veya iptalinin idarenin teşkilat yapısı ile ilgili olupidarenin kuruluş ve görevlerinin bir parçasını oluşturduğu, dolayısıylakuralların yürütme yetkisine ilişkin olduğu, Anayasanın İkinci Kısmının Birincive İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyleDördüncü Bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler ile ilgili düzenlemeiçermediği, Anayasanın 106. maddesinin son fıkrasında CBK ile düzenlenmesiöngörülen Bakanlığın teşkilat yapısına ilişkin olduğu anlaşılan kuralların 106.maddenin son fıkrası ile bağlantılı olarak 104. maddenin onyedinci fıkrasınınüçüncü cümlesine aykırı bir yönü bulunmadığı gibi daha önce kanunlarda daaçıkça düzenlenmediği, bu nedenlerle konu yönünden Anayasanın 104. maddesineaykırı olmadığı belirtilmiştir.
CBK’nın incelenen 6. maddesinde, (1) sayılı listede yeralan Personel Daire Başkanı kadrosunun iptal edilerek (2) numaralı Genel KadroUsulü Hakkında CBK’nın ilgili bölümünden çıkarıldığı ve (2) sayılı listedekikadroların ihdas edilerek aynı CBK’nın ilgili bölümüne eklendiği hükmebağlanmış; CBK’nın geçici 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasında, kadrosu iptaledilen personelin görevinin kendiliğinden sona ermesi ve hakkında (3) numaralıCBK’nın ilgili hükümlerine göre işlem tesis edilmesi öngörülmüş; (4) numaralıfıkrasında da, bu CBK ile iptal edilen kadro hariç olmak üzere ilgili birimetahsisli kadroların Bakanlık merkez teşkilatı bünyesindeki birimleredağıtılmasında Bakan yetkili kılınmıştır.
Öncelikle, sözü edilen kuralların, (2) numaralı CBK’nın5. maddesinin (1) numaralı fıkrasının Anayasaya aykırılığı iddiasıyla açılaniptal davasında verilen red kararına ilişkin karşıoy gerekçemde belirtilensebeplerle Anayasaya aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiği düşüncesiyleçoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmıyorum (ayrıntılı açıklama için bkz.11/6/2020 tarihli ve E.2018/119, K.2020/25 sayılı karara ilişkin karşıoygerekçem).
Nitekim Anayasa Mahkemesi de, yukarıda belirtilenkararına kadar, kadro ihdasını ve iptalini -bunlarda yapılacak sınıf, unvan,derece ve sayı değişikliklerinden farklı olarak- yasama yetkisi kapsamındagörmüş ve bu konuyu, bütçe hakkı ile ilgili olması sebebiyle TBMM tarafındanincelenip karara bağlanması gereken hususlar arasında değerlendirirkenAnayasanın 128. maddesi uyarınca da kanunla düzenlenmesi gereken bir konuolduğunu hükme bağlamış (örn. olarak bkz. 28/6/1988 tarihli ve E.1987/21,K.1988/25 sayılı karar); bütçe içindeki harcama kalemlerinin önemli vevazgeçilmez bölümlerini oluşturan personel ödemelerinin onların kadrolarınabağlı olduğunu ve kadro ihdasının kanunla düzenlenmesi gerektiğini belirterekkadro ihdasının bütçe hakkı ile ilgisini vurgulamıştır (14/11/2013 tarihli veE.2013/24, K.2013/133 sayılı karar).
Başka kararlarımızda da; Anayasanın 123. maddesine göreidarenin kanuniliği ilkesinin, idarenin hizmet birimleri ile birliktekadrolarının da kanunla belirlenmesini içerdiği, bir kamu hizmetininteşkilatlanmasının önşartı olan kadroların, personelin görevleri ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük haklarıbakımından belirleyici olduğu ifade edilerek kadroların Anayasanın 123. ve 128.maddeleri uyarınca ancak kanunla ihdas edilebileceği (12/12/2007 tarihli veE.2002/35, K.2007/95 sayılı karar); Anayasanın 123. ve 128. maddelerinedayanılarak, idarenin bütünlüğü içinde yer alan kurumlarda genel idare esaslarınagöre yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekligörevleri ifa eden personelin kadrolarının ihdasına ilişkin kuralların dakanunla düzenlenmesi gerektiği hükme bağlanmıştır (24/7/2019 tarihli veE.2018/73, K.2019/65 sayılı karar).
Çoğunluğun red kararının gerekçesinde, kurallarınAnayasanın 123. maddesi bağlamında 104. maddenin onyedinci fıkrasının üçüncücümlesi yönünden incelenmesi sebebiyle, ayrıca 128. madde bağlamındaincelenmesine gerek görülmediği belirtilmekte ise de, Anayasanın 128.maddesinde, devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu kamuhizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevlerin memurlar ve diğer kamugörevlileri eliyle görüleceği ve memurlar ile diğer kamu görevlilerininnitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylıkve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hükmebağlandığından, memurların ve diğer kamu görevlilerinin hukukî durumlarınıbelirleyen kadroları ile sıkı bir bağ içinde bulunan bu hususlar gibikadroların ihdası ve iptalinin de kanunla düzenlenmesi gerekir.
Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri,atanmaları, görev ve yetkileri ile hakları ve yükümlülüklerinin yanındasayıları ile aylık ve ödeneklerinin Anayasanın 128. maddesi çerçevesinde kanunîdüzenlemeyi gerektirmesinin temelinde, esasen parlamentoların varlık sebebiyatmaktadır. Bu husus sadece anılan görevlere atanacak kişiler açısından değil,bütçe hakkı ile ilgisi itibariyle, genel olarak bütün vatandaşlar açısından daönemli bir güvence oluşturmaktadır.
Nitekim bu ilke uyarınca Anayasanın 128. maddesinde genelolarak memurların ve diğer kamu görevlilerinin; 130. ve 140. maddelerinde deözel olarak öğretim elemanları ile hâkimlerin ve savcıların aylık ve ödenekleriile diğer malî haklarının kanunla düzenlenmesi öngörülmüştür. BöyleceAnayasanın anılan hükümleri ile söz konusu görevleri yerine getirenlerinkadrolarının da kanunla belirlenerek, diğer bütün kamu harcamaları gibi bu kamuharcamalarının da yasama organının iznine ve denetimine bağlanmasıhedeflenmiştir.
Bu itibarla, kadro usulüne ilişkin diğer düzenlemelerin(ihdas edilmiş bulunan kadroların sınıf, unvan, derece ve -toplam kadrosayısında değişikliğe yol açmayacak şekilde- sayılarında yapılacak değişikliklerin)yürütme yetkisine ilişkin olduğunda kuşku bulunmamakla birlikte, kadroihdasının bütçe hakkı kapsamında olmasından dolayı yürütme yetkisine ilişkinkonulardan olmadığı ve bu sebeple 104. maddenin onyedinci fıkrasının birincicümlesine; yukarıda belirtilen sebeplerle de kanunla düzenlenmesi gerekenkonular arasında yer aldığından üçüncü cümlesine göre CBK ile düzenlenemeyeceğiaçıktır.
Diğer taraftan CBK’nın geçici 1. maddesinin (1) ve (4)numaralı fıkralarında yapılan düzenlemelerle kadro ihdas ve iptal edilmemeklebirlikte, her iki hüküm de Anayasanın 128. maddesi uyarınca kanunladüzenlenmesi gereken hususları düzenlediğinden, Anayasanın 104. maddesininonyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır.
Bu sebeplerle, incelenen kuralların konu bakımından yetkiyönünden Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının birinci ve üçüncücümlelerine aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluğunred kararına karşıyım.
Üye
M.Emin KUZ