ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2020/94
Karar Sayısı: 2022/61
Karar Tarihi: 1/6/2022
R.G.Tarih-Sayısı : 18/8/2022-31927
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL ve Engin ÖZKOÇ ilebirlikte 134 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 13/10/2020 tarihli ve (68)numaralı Sanayileşme İcra Komitesi Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4.maddesinin (3) numaralı fıkrasının (e) bendinin Anayasa’nın 2., 7., 8., 13.,35., 48. ve 104. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline veyürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİKURALICumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talepedilen kuralın da yer aldığı 4. maddesi şöyledir:
“(1) Komite Cumhurbaşkanının başkanlığında,Cumhurbaşkanının görevlendireceği Cumhurbaşkanı Yardımcısı, Sanayi ve TeknolojiBakanı, Hazine ve Maliye Bakanı, Ticaret Bakanı ile Strateji ve BütçeBaşkanından oluşur. Cumhurbaşkanının gerekli görmesi halinde, gündem ile ilgilikurum ve kuruluşun temsilcileri Komite toplantılarına davet edilebilir.
(2) Komite, Cumhurbaşkanının daveti üzerine toplanır.Toplantı gündemi Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir.
(3) Komitenin görev ve yetkileri şunlardır:
a) Kamu alımlarının, sanayileşme, yerli üretim ve MilliTeknoloji Hamlesi önceliklerine göre stratejik amaçlar doğrultusundagerçekleştirilmesine yönelik kararlar almak.
b) Milli ve yerli sanayileşme hedefine yönelik olaraksanayicinin ve teknoloji üreticisi kurum ve kuruluşların yatırım, üretim vefinansman süreçlerinin kolaylaştırılması amacıyla gerekli tedbirleri almak.
c) Kamu kurum ve kuruluşlarının yerli üretime imkânverecek şekilde, uzun vadeli alım planları yapmasına yönelik kararlar almak.
ç) İhale şartname ve sözleşmelerinin yerliliğiengellemeyecek ve sektörlerin ihtiyaç duyduğu teknolojik bileşenlerinyerlileşmesini sağlayacak şekilde hazırlanmasını sağlayacak tedbirleri almak.
d) Yurtiçi üretimin kısıtlı olduğu stratejik alanlardayatırım yapılmasını sağlayacak kararlar almak.
e) Ülke için kritik öneme sahip şirketlerin ortaklıkyapılarında, yurtiçi üretimin sürekliliğini ve ulusal güvenliği riskeatabilecek değişikliklere ilişkin yapılacak işlemler konusunda karar almak.
f) Yurtiçinde üretilecek öncelikli ürünlere yönelik,ilgili tüm kurum ve kuruluşları bağlayıcı yol haritaları oluşturulmasına veuygulanmasına ilişkin kararlar almak.
g) Finansman, gümrük, çevre, altyapı, lojistik ve enerjigibi alanlarda kurumlar arası koordinasyonu sağlayarak reel sektörün küreselrekabet gücünü artıracak kararlar almak.
ğ) Tedarik politikalarının Milli Teknoloji Hamlesiyleentegre edilmesini ve tedarik zincirlerindeki kritik ürünlerin yerlileşmesinisağlamaya yönelik kararlar almak.
h) İmalat sanayi firmalarının sermaye yapılarınıngüçlendirilmesi, gerektiğinde şirket birleşmelerinin özendirilmesi, verimliliğiartıracak politikaların tasarlanması ve ürün çeşitliliğinin artırılması içinkamu uygulamalarını yönlendirici kararlar almak.
ı) Komite kararlarının uygulanmasına ve genel bütçedenKomite için ayrılan ödeneğin kullanımına ilişkin usul ve esasları belirlemek.”
II. İLK İNCELEME1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, HicabiDURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, RecaiAKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ ve BasriBAĞCI’nın katılımlarıyla 10/12/2020 tarihindeyapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işinesasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasındakarara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ2. Dava dilekçesi ve ekleri, RaportörAbdullah TEKBAŞ tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusuCBK kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi veYargısal Denetimi3. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye CumhuriyetiAnayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazımaddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmetsistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileriyeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde yürütme yetkisi ve görevininCumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddedeyapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tekbaşına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görevve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak dahaönce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafındanyerine getirilmesi öngörülmüştür.
4. Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biriCumhurbaşkanı’na “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” adı altında düzenlemeyapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirgin özelliği iseCumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisininverilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarakCumhurbaşkanı Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanunadayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenlemeyapabilecektir.
5. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınbirinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBKçıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisineilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel biryetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerekCumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgiliolarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilkelden düzenleme yapma yetkisinin verildiği ifade edilmiştir.
6. Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konulardaCBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğerbazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifadeedilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üstkademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106.maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarınınkurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulununişleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesininaltıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı vegörevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123.maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ilekurulacağı belirtilmiştir.
7. Anayasa’nın 148. maddesinde CBK’ların şekil ve esasbakımdan Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetimgörev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.
8. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisiverilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarakAnayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımındanyetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.
9. Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütmeyetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göreyürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkündeğildir.
10. Fıkranın ikinci cümlesinde “Anayasa’nın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yladüzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBKile düzenleme yapılamaz.
11. Fıkranın üçüncü cümlesinde de Anayasa’da münhasırankanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altınaalınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğineilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesininyerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğükonuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150,K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51,K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9;E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceğibelirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır.
12. Fıkranın dördüncü cümlesinde ise kanunda açıkçadüzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı ifade edilmiştir. Anılan hükmegöre Cumhurbaşkanı’nın, yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabilmesiiçin CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkça düzenlenmemiş olmasıgerekir.
13. CBK’ların yukarıda belirtilen konu bakımından yetkikurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriğiAnayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa’yauygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’ların yargısal denetimindeöncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konu bakımındanyetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fıkra yönündenherhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerikyönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır.
B. İptal Talebinin Gerekçesi14. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralla CBK iledüzenleme yapılması yasaklanan mülkiyet hakkı ve sözleşme özgürlüğüne sınırlamagetirildiği, Sanayileşme İcra Komitesine (SAİK) tanınan yetkinin belirsizolduğu, kanunda açıkça düzenlenen konulara ilişkin düzenleme yapıldığı, yasamayetkisinin devredildiği ve yürütme yetkisinin sınırlarının aşıldığıbelirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 7., 8., 13., 35., 48. ve 104. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu15. Dava dilekçesinde konu bakımındanyetki yönünden kuralın Anayasa’nın 2., 7., 8., 13., 35. ve 48. maddelerine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetkikuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden buhusustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
16. CBK’nın 4. maddesinin (3) numaralı fıkrasının davakonusu (e) bendiyle SAİK’e ülke için kritiköneme sahip şirketlerin ortaklık yapılarında, yurt içi üretimin sürekliliğinive ulusal güvenliği riske atabilecek değişikliklere ilişkin yapılacak işlemlerkonusunda karar alma yetkisi tanınmıştır.
17. Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesiöngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hükmüne yer verilmiştir. Anayasakoyucunun bir konunun kanunla düzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanınmünhasıran kanunla düzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasabir konunun kanunla düzenleneceğini öngörmüşse bu konuda CBK çıkarılamaz.Bununla birlikte Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak öngörülenkonulara ilişkin Anayasa hükümlerinin açıkça izin verdiği hususlarda CBK’larladüzenleme yapılabilir (AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/6/2020, § 19).
18. Anayasa’nın 123. maddesininbirinci fıkrasına göre “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür vekanunla düzenlenir.” Anayasa’nınanılan maddesinde düzenlenen idarenin kanuniliğiilkesi, idarenin ve organlarının görev ve yetkilerinin kanunla düzenlenmesinigerekli kılar (AYM, E.2013/114, K.2014/184, 4/12/2014, § 136, AYM,E.2012/102, K.2012/207, 27/12/2012). Ancak Anayasa’nın 106. maddesinin onbirinci fıkrasında “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri veyetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasıCumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” denilmek suretiylebakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısıile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması yönünden CBK’larla düzenlemeyapılmasına açıkça izin verilmiştir.
19. CBK’nın 4. maddesinin (1)numaralı fıkrasında SAİK’in Cumhurbaşkanı’nın başkanlığında, Cumhurbaşkanı’nıngörevlendireceği Cumhurbaşkanı yardımcısı, sanayi ve teknoloji bakanı, hazineve maliye bakanı, ticaret bakanı ile strateji ve bütçe başkanından oluşacağıbelirtilmiştir. Aynı maddenin (3) numaralı fıkrasında SAİK’in görev veyetkilerine yer verilmiştir. Fıkranın dava konusu (e) bendinde “Ülke içinkritik öneme sahip şirketlerin ortaklık yapılarında, yurtiçi üretiminsürekliliğini ve ulusal güvenliği riske atabilecek değişikliklere ilişkinyapılacak işlemler konusunda karar almak.” bu görev ve yetkiler arasındasayılmıştır. Buna göre ülke için kritik öneme sahip olduğu değerlendirilenşirketlerin ortaklık yapılarında değişikliklerin yurt içi üretiminsürekliliğini ve ulusal güvenliği riske atabileceğinin değerlendirilmesidurumunda bu değişikliklere ilişkin karar alma yetkisi SAİK’e verilmiştir.
20. SAİK’in kuruluşu, görevleri veüye yapısı dikkate alındığında merkezî idare içinde yer alan, kamu tüzelkişiliği bulunmayan ve Cumhurbaşkanlığı veya herhangi bir bakanlık teşkilatına dâhilolmayan kendine özgü bir idari birim olduğu anlaşılmaktadır.
21. Anayasa Mahkemesinin 22/1/2020 tarihli ve E.2018/125 veK.2020/4 sayılı kararında ifade edildiğiüzere kamu tüzel kişiliği bulunmayan, herhangi bir bakanlığın merkez veya taşrateşkilatına da dâhil olmayan idari bir birimin görev ve yetkilerinin CBK’yladüzenlenmesi Anayasa’nın 106. maddesinin onbirinci fıkrasında öngörülen “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasıCumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir” şeklindeki kural kapsamındabulunmamaktadır. Ayrıca söz konusu görev ve yetkiler Anayasa’da CBK iledüzenleneceği özel olarak öngörülen diğer konulardan da değildir. Dolayısıylakamu tüzel kişiliği bulunmayan ve Cumhurbaşkanlığı veya herhangi bir bakanlıkteşkilatına dâhil olmayan SAİK’in görev ve yetkileri Anayasa’da CBK iledüzenleneceği özel olarak öngörülen konulardan değildir (aynı yöndeki karariçin bkz. AYM, E.2021/88, K.2021/105,30/12/2021).
22. Bu durumda dava konusu kurallaSAİK’e verilen ülke için kritik öneme sahip şirketlerin ortaklıkyapılarında, yurt içi üretimin sürekliliğini ve ulusal güvenliği riskeatabilecek değişikliklere ilişkin yapılacak işlemler konusunda karar almak görevve yetkisinin Anayasa’nın 123. maddesi uyarınca münhasıran kanunladüzenlenmesi gerekmektedir. Bu itibarla kuralda Anayasa’nın 123. maddesibağlamında 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırışekilde düzenleme yapıldığı anlaşılmaktadır.
23. Açıklanan nedenlerle kural,Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır.İptali gerekir.
Muammer TOPAL, Rıdvan GÜLEÇ,Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI ve İrfan FİDAN bugörüşe katılmamışlardır.
Kural, Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğindenayrıca aynı fıkranın birinci, ikinci ve dördüncü cümleleri yönündenincelenmemiştir.
Kural, konu bakımından yetkiyönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesineaykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
24. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsızzararlar doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesitalep edilmiştir.
13/10/2020 tarihli ve (68) numaralı Sanayileşme İcraKomitesi Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4. maddesinin (3) numaralıfıkrasının (e) bendine yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin, koşullarıoluşmadığından REDDİNE 1/6/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
V. HÜKÜM
13/10/2020 tarihli ve (68) numaralı Sanayileşme İcraKomitesi Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4. maddesinin (3) numaralıfıkrasının (e) bendinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE, Muammer TOPAL, Rıdvan GÜLEÇ, Selahaddin MENTEŞ, BasriBAĞCI ile İrfan FİDAN’ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA 1/6/2022 tarihinde kararverildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Hicabi DURSUN
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
KARŞIOY GEREKÇESİ
Anayasa'nın 104/17.maddesi Cumhurbaşkanı'na yürütmeye ilişkin konularda kararname çıkartma yetkisivermekte olup 68 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin konu bakımından buyetki kapsamı dışında kalmadığını değerlendirdiğimizden, 2021/85 Esas Sayılı dosyadayer alan karşıoy gerekçeleri çerçevesinde çoğunluğun iptal yönündeki görüşüneiştirak edilmemiştir.
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
KARŞIOY GEREKÇESİ
(68) numaralı CBK’nın 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasıgereğince Sanayileşme İcra Komitesi, Cumhurbaşkanı’nın başkanlığında,görevlendireceği Cumhurbaşkanı Yardımcısı, Sanayi ve Teknoloji Bakanı, Hazineve Maliye Bakanı, Ticaret Bakanı ile Strateji ve Bütçe Başkanındanoluşmaktadır. Anayasa’nın 8. maddesine göre yürütme yetkisi ve görevi,Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasa’ya ve kanunlara uygun olarak kullanılır veyerine getirilir. 8. maddeye göre yürütme yetkisi kendisine ait olanCumhurbaşkanı, bu yetkisini kullanırken, idari teşkilatlanmaya gitmeksizin birçalışma ekibi oluşturarak belli konularda istişare edebilir ve kararlaralabilir. (68) numaralı CBK ile kurulan Sanayileşme İcra Komitesi debaşkanlığını Cumhurbaşkanı’nın yürüttüğü bu nitelikte bir istişari çalışmaekibi olup bu yönüyle gerek böyle bir Komite kurulmasının ve gerekse davakonusu kural içeriği yetkinin verilmesinin konu bakımından yetki yönündenAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıolmadığı değerlendirildiğinden çoğunluğun iptal yönündeki görüşüneiştirak edilmemiştir.
Üye
İrfan FİDAN