ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2021/133
Karar Sayısı: 2022/120
Karar Tarihi: 13/10/2022
R.G.Tarih-Sayı: 27/12/2022-32056
İPTAL DAVASINI AÇAN:Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ilebirlikte 131 milletvekili
DAVANIN KONUSU:22/12/2021 tarihli ve 7349 sayılı Gelir Vergisi Kanunu ile Bazı KanunlardaDeğişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 7. maddesiyle 10/12/2003 tarihli ve 5018sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na eklenen geçici 23. maddenin birincicümlesinin Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 87., 123. ve 161.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasınakarar verilmesi talebidir.
I. İPTALİİSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un iptali talep edilen kuralın da yer aldığı 7.maddesiyle 5018 sayılı Kanun’a eklenen geçici 23. madde şöyledir:
“Geçici Madde 23 – (Ek:22/12/2021-7349/7 md.)
19/12/2020 tarihli ve 7258 sayılı 2021 Yılı MerkeziYönetim Bütçe Kanununda yer alan genel bütçe gelir tahmini üzerinde gerçekleşengelir kadar, genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeliidarelerin bütçelerine ödenek eklemeye Cumhurbaşkanı yetkilidir. İlgili kanunları gereğince genel bütçe gelirlerikarşılığı yapılan ödenek eklemeleri bu tutardan düşülür.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, CelalMümtaz AKINCI, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ,Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI ve İrfan FİDAN’ınkatılımlarıyla 30/12/2021 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurmatalebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ömer DURSUNtarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükmü,dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
3. 5018 sayılı Kanun’un geçici 23. maddesinin dava konusubirinci cümlesinde, 19/12/2020 tarihli ve 7258 sayılı 2021 Yılı Merkezi YönetimBütçe Kanunu’nda yer alan genel bütçe gelirinin tahmin edilenden yüksekgerçekleşmesi durumunda tahmin edilen tutarı aşan kısım kadar geliri genelbütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerineödenek eklemeye Cumhurbaşkanı’nın yetkili olduğu belirtilmiştir.
4. Mezkûr maddenin dava konusu olmayan ikinci cümlesindeise ilgili kanunlarda genel bütçe gelirleri karşılığı yapılan ödenekeklemelerinin birinci cümlede verilen yetkiye istinaden eklenen ödenektutarlarından düşüleceği belirtilmiştir.
5. Cumhurbaşkanı’na tanınan yetki 2021 Yılı MerkeziYönetim Bütçe Kanunu gereğince toplanan ve ödenek olarak dağıtılmamış gelirlereilişkindir. Başka bir deyişle Cumhurbaşkanı’na fazla gerçekleşmesi hâlindekarşılığı gider kaydetme yetkisi verilen gelirlerin, kullanılacağı hizmetlereilişkin 2021 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda veya olağan kanunlardaherhangi bir hüküm bulunmamaktadır. Kuralla Cumhurbaşkanı, tahmini aşan gelireilişkin harcamaların çeşit ve miktarını belirleme yetkisine sahip olmaktadır.
B. İptal Talebinin Gerekçesi
6. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kurallaCumhurbaşkanı’na 2021 Yılı Merkezi YönetimBütçe Kanunu’nda yer alan genel bütçe gelir tahmini üzerinde gerçekleşen gelirkadar ödenek aktarma yetkisi tanınmasınınmaddi anlamda kanunilik ilkesine aykırı olduğu, bütçe kanunlarında yer almasıgereken bir hususun alelade kanunla düzenlendiği, bu suretle bütçe hakkınınihlal edildiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıçkısmı ile 2., 6., 7., 87., 123. ve 161.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
7. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasında “Kamuidarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerininharcamaları yıllık bütçelerle yapılır”, dördüncü fıkrasında “Bütçekanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunuçıkarılır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçekanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerlemeoranına göre artırılarak uygulanır.”, yedinci fıkrasında ise “Merkezîyönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir. Harcanabilecektutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dair bütçe kanununahüküm konulamaz.” hükümlerine yer verilmeksuretiyle kamu idarelerinin harcamalarının yıllık bütçeler ile yapılacağı vebütçelerle verilen ödeneğin idarelerin harcayabileceği sınırı gösterdiğibelirtilmiş ve harcanabilecek tutarın aşılabileceğine dair bütçe kanunuyla dahiCumhurbaşkanı’na yetki verilemeyeceği hüküm altına alınmıştır. Bütçekanunlarının harcanabilecek sınırı göstermesi gerekliliği, ödenek tutarlarınınönceden belirlenmesini ve bu doğrultuda izin verilmesini zorunlu kılmaktadır.Bütçe kanununun ve geçici bütçenin çıkarılamaması durumunda dahi kamuidarelerinin harcamaları serbest bırakılmamakta, önceki yıl bütçesiyle birbağlantı kurularak harcamalar sınırlandırılmaktadır.
8. Anayasa’nın anılan maddesinin ikinci fıkrasında isemali yıl başlangıcı, merkezî yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması vekontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özelsüre ve usullerin kanunla düzenlenmesi gerektiği belirtilmiştir. Bu kanunda yeralan düzenlemelerin anılan maddenin birinci, dördüncü ve yedinci fıkralarındabelirtilen önceden izin alma kuralına uygun olması gerektiği açıktır.
9. Bütçeler genel olarak belirli bir dönemdeki gelir vegider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren veusulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgelerdir. Bununla birlikte bütçekanunları, yasama organı tarafından yürütme organına yıllık olarak kamugelirlerinin toplanması ve giderlerin yapılması için yetki ve izin verilmesinidüzenleyen kanunlardır. Yürütmeyeverilen bu izin ve yetki, özünde yasama organının halktan aldığı bütçe hakkınıngereğidir.
10. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi ve benzerigelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve bütçeharcamalarının sonuçlarını denetleme hakkıdır (AYM, E.2016/47, K.2018/10,14/2/2018, §§ 25, 26).
11. Anayasa’nın 161. maddesinde yıllık bütçelerleyapılması gereken harcamalar belirli kaynakların belirli amaçlarayönlendirilmesini ve kullanılmasını ifade etmektedir. Anayasa’nın 73.maddesinin birinci fıkrasında da vergi ödeme yükümlülüğü kamu hizmetininkarşılanması ile sınırlandırılarak meşrulaştırılmıştır. Bu itibarla harcamanınyapılması için gerekli olan gelirin toplanması ve belirli amaçlarlayönlendirilerek giderleştirilmesi birbirine bağımlı süreçlerdir.
12. Bütçe kanunlarıyla kamu tüzel kişilerine verilengelirlerin toplanması yetkisi, gelirlere dayanak teşkil eden kanunların biryıllık süreyle işlerlik kazandırılması yoluyla gerçekleştirilmektedir. Bu gelirkanunlarının uygulanması suretiyle elde edilecek gelir tutarları, bütçe yılındagerçekleşen ekonomik faaliyetlerin miktarına göre değişebileceğinden bütçekanununda gelir tutarlarına tahminî olarak yer verilmektedir.
13. Anayasa’nın 161. maddesinde belirtildiği üzere bütçegelirlerinin aksine bütçe giderleri, kamu tüzel kişilerine verilen azamiharcama tutarlarını belirtilen bir izin mahiyetindendir. 2021 Yılı MerkeziYönetim Bütçe Kanunu’nun 1. maddesinde idarelere verilen ödenek tutarları, 2.maddesinde ise tahmin edilen gelir tutarları belirtilmiştir. Buna göre bütçedetahmin edilenden fazla gerçekleşen gelir tutarı kamu idarelerince tahsiledilecektir.
14. Dava konusu kuralla 2021 yılında tahmin edilendenfazla gelirin elde edilmesi durumunda fazla gerçekleşen gelir tutarını genelbütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idarelerin bütçelerineödenek eklemeye Cumhurbaşkanı yetkili kılınmaktadır.
15. Yasama organının kamu harcamalarının çeşit ve miktarıile kaynağını önceden belirleme ve onaylama yetkisi bütçe hakkının birgereğidir. Kuralla Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait bu yetkilerCumhurbaşkanı’na devredilmektedir. Anayasa’nın 161. maddesinin birincifıkrasında kamu idarelerinin harcamalarının bütçeler ile yapılabileceğibelirtilmiştir. Yıl içinde tahminden fazla mali kaynak olduğu fark edildiğindebu kaynakların harcanmasına karar verme yetkisi bütçe hakkı gereğince TBMM’yeaittir. Anılan maddenin yedinci fıkrasında da merkezî yönetim bütçe kanunuylaverilen ödeneğin harcanabilecek tutarın sınırını gösterdiğinin veharcanabilecek tutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dairhüküm konulamayacağının belirtildiği gözetildiğinde bütçe kanununa veya diğerkanunlara ödenek üstü harcama yapılabileceğine ilişkin bir hüküm konulamayacağıaçıktır.
16. Ayrıca Anayasa’nın 161. maddesinin sekizincifıkrasında cari yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişikliktekliflerinde öngörülen giderleri karşılayabilecek mali kaynak gösterilmesininzorunlu olduğu belirtilmiştir. Yılı bütçe kanunlarında belirtilen ödenektutarlarının arttırılması suretiyle yılı bütçe kanunlarının değiştirilmesininek bütçe niteliğinde olduğu gözetildiğinde bütçe hakkı gereğince bu türdeğişikliklerin bütçe kanunları için belirlenen usul ve esaslara tabi olmasıgerektiği sonucuna ulaşılmaktadır.
17. Bu itibarla kural TBMM’nin bütçe kanunlarıyla ödenektutarlarının önceden belirlenmesini, bu doğrultuda izin verilmesini zorunlukılan ve bütçeyle verilen ödeneğin üstünde harcama yapılamayacağını belirtenanayasal hükümlere aykırılık oluşturmakta ve bütçe hakkıyla bağdaşmamaktadır.
18. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 161. maddesineaykırıdır. İptali gerekir.
Kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7. ve 87.maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilenhususlar Anayasa’nın 161. maddesi kapsamında ele alınmış olduğundan Anayasa’nınBaşlangıç kısmı ile 2., 6., 7. ve 87. maddeleri yönünden ayrıca bir incelemeyapılmasına gerek görülmemiştir.
Kuralın Anayasa’nın 123. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
IV. İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ
19. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralıfıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin veya Türkiye Büyük MilletMeclisi İçtüzüğü’nün belirli kurallarının iptali, diğer kurallarının veyatümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesinceiptaline karar verilebileceği öngörülmektedir.
20. 5018 sayılı Kanun’ungeçici 23. maddesinin birinci cümlesinin iptali nedeniyle uygulama imkânıkalmayan anılan maddenin ikinci cümlesinin 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin(4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.
V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
21. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralınuygulanması hâlinde telafisigüç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünündurdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
22/12/2021 tarihli ve 7349 sayılı Gelir Vergisi Kanunuile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 7. maddesiyle10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’naeklenen geçici 23. maddenin birinci cümlesine yönelik yürürlüğündurdurulması talebinin, koşulları oluşmadığından REDDİNE 13/10/2022 tarihindeOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI. HÜKÜM
22/12/2021 tarihli ve 7349 sayılı Gelir Vergisi Kanunuile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 7. maddesiyle10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’naeklenen geçici 23. maddenin;
A. Birincicümlesinin Anayasa’ya aykırı olduğuna veİPTALİNE,
B. İkincicümlesinin 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve YargılamaUsulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4)numaralı fıkrası gereğince İPTALİNE
13/10/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR