ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2021/130
Karar Sayısı : 2022/110
Karar Tarihi : 28/9/2022
R.G. Tarih - Sayı :17/11/2022 - 32016
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte132 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU:21/10/2021 tarihli ve 7339 sayılı Kooperatifler Kanunu ile Bazı KanunlardaDeğişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A. 9. maddesiyle24/4/1969 tarihli ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu’nun başlığı ile birliktedeğiştirilen 69. maddesinin altıncı fıkrasında yer alan “...yönetmelikledüzenlenir.” ibaresinin,
B. 12. maddesiyle 1163 sayılı Kanun’un başlığı ile birliktedeğiştirilen 87. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “...yönetmelikledüzenlenir.” ibaresinin,
Anayasa’nın 2., 5., 6., 7., 10.,13., 35., 48., 70., 90., 123., 124., 128., 153. ve 171. maddelerine aykırılığıileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesitalebidir.
I. İPTALİİSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ
Kanun’un itiraz konusu kuralların da yer aldığı;
1. 9. maddesiyle 1163 sayılı Kanun’un başlığı ile birliktedeğiştirilen 69. maddesi şöyledir:
“III- Dış denetim:
Madde 69 – (Başlığıile Birlikte Değişik:21/10/2021-7339/9 md.)
Ticaret Bakanlığı tarafından çalışma konusu, ortak sayısıve ciro gibi kıstaslar dikkate alınarak belirlenen kooperatif ve üstkuruluşları dış denetime tabidir. Dış denetim finansal tabloların denetimidir.Yönetim kurulunun yıllık faaliyet raporu içinde yer alan finansal bilgilerin,denetlenen finansal tablolar ile tutarlı olup olmadığı ve gerçeği yansıtıpyansıtmadığı da dış denetimin kapsamı içindedir.
Dış denetim genel kurulca alınan karar doğrultusunda;
a) Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumutarafından yetkilendirilen bağımsız denetçiler,
b) 1/6/1989 tarihli ve 3568 sayılı Serbest MuhasebeciMali Müşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanununa tabi meslek mensupları,
c) İlgili Bakanlıkça dış denetimle yetkilendirilen, bağlıolunan merkez birlikleri veya merkez birliği kurulamamışsa bağlı olunanbirlikler,
tarafından yapılabilir.
İlgili Bakanlıkça dış denetimle yetkilendirilen birlik vemerkez birlikleri 13/1/2011 tarihli ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunununilgili hükümlerine göre bağımsız denetime tabidir.
Dış denetim yapacak denetçiler ile denetim yetkisiverilen birlik ve merkez birliğinin denetimle görevlendirilen personeli,görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı, fiillerinin niteliğine göre 26/9/2004tarihli ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun kamu görevlilerine ait hükümleriuyarınca cezalandırılır.
Dış denetim ve bu denetimi yapacak denetçiler hakkında da65 inci maddenin altıncı, yedinci ve sekizinci fıkraları uygulanır.
Bu madde ve 65 inci madde kapsamında yapılacak denetimeilişkin usul ve esaslar, denetçilerin nitelikleri, uyacakları etik ilkeler,görev ve yetkileri, seçilmeleri, görevden alınmaları veya ayrılmaları,denetimin ve denetim raporlarının içeriği ve raporun genel kurula sunulması ileüst kuruluşların yetkilendirilmesine ilişkin hususlar ilgili bakanlıklarıngörüşü alınarak Ticaret Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.”
2. 12. maddesiyle1163 sayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 87. maddesi şöyledir:
“B) Bakanlık temsilcileri ve kararların yürürlükşartı:
Madde 87 – (Başlığı ile BirlikteDeğişik:21/10/2021-7339/12 md.)
Kooperatiflerin, kooperatif birliklerinin, merkezbirliklerinin ve Türkiye Milli Kooperatifler Birliğinin, genel kurultoplantılarından en az onbeş gün önce ilgili Bakanlıktan temsilci talebindebulunması zorunludur.
Genel kurul toplantıları, Bakanlık temsilcisinin huzuruile açılır ve devam eder. Temsilci, toplantının kanunlara, anasözleşmeye vegündeme göre yürütülmesine nezaret eder. Genel kurul toplantı tutanağı ile toplantıyakatılanların listesi temsilci tarafından imzalanır. Temsilci, genel kurulda,kanun ve anasözleşmeye aykırı olarak alınan kararlar hakkındaki görüşünütutanakta belirtir. Usulüne uygun talepte bulunulduğu halde, temsilcitoplantıya katılamaz ise ilan edilen saatten bir saat sonra toplantıyabaşlanır.
Bakanlık temsilcisinin nitelikleri, görevleri, yetkileri,ücret tarifeleri ile temsilci görevlendirilmesine ilişkin usul ve esaslarilgili bakanlıkların görüşü alınarak Ticaret Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikledüzenlenir. Bakanlıktemsilcisinin ücreti, ilgili kooperatif tarafından karşılanır.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, CelalMümtaz AKINCI, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ,Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI ve İrfan FİDAN’ınkatılımlarıyla 30/12/2021 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurmatalebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Onur MERCANtarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükümleri,dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Kanun’un 9. Maddesiyle1163 Sayılı Kanun’un Başlığı ile Birlikte Değiştirilen 69. Maddesinin AltıncıFıkrasında Yer Alan “...yönetmelikle düzenlenir.” İbaresininİncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
3. 1163 sayılı Kanun’un 1.maddesinde kooperatifin tüzel kişiliği haiz olmak üzere ortaklarının belirliekonomik menfaatlerini ve özellikle meslek veya geçimlerine ait ihtiyaçlarınıiş gücü ve parasal katkılarıyla karşılıklı yardım, dayanışma ve kefalet suretiylesağlayıp korumak amacıyla gerçek ve tüzel kişiler tarafından kurulan değişirortaklı ve sermayeli ortaklık olduğu belirtilmiştir. 13/1/2011 tarihli ve 6102 sayılı Türk Ticaret Kanunu’nun 124. maddesindeise kooperatif, ticaret şirketi türleri arasında sayılmıştır.
4. 1163 sayılıKanun’un 70. maddesinin birinci fıkrasında kooperatiflerinmüşterek menfaatlerini korumak, amaçlarını gerçekleştirmek için iktisadifaaliyette bulunmak, faaliyetlerini koordine etmek ve denetlemek, dışmemleketlerle olan münasebetlerini düzenlemek, kooperatifçiliği geliştirmek veeğitim yapmak, kooperatifçilik konularında tavsiyelerde bulunmak gibihizmetlerin yerine getirilmesi için kooperatif birlikleri, kooperatifler merkezbirlikleri ve Türkiye Millî Kooperatifler Birliğinin kurulacağı öngörülmüştür.
5. Kooperatiflerindenetim organı ile bu organının gerçekleştireceği denetim 1163 sayılı Kanun’un 65.maddesinde düzenlenmiştir. Söz konusu maddenin ikinci fıkrasının birincicümlesine göre denetleme organı olarak görev yapmak üzere genel kurultarafından en fazla dört yıl için en az bir denetçi seçilir.
6. Anılan Kanun’un 69. maddesinin birinci fıkrasında ise Ticaret Bakanlığı(Bakanlık) tarafından çalışma konusu,ortak sayısı ve ciro gibi ölçütler dikkate alınarak belirlenecek kooperatif veüst kuruluşları için ayrı bir denetimsistemi olarak dış denetim öngörülmüştür. Söz konusu maddenin ikinci fıkrasınagöre dış denetim genel kurulca alınacak karar doğrultusunda Kamu Gözetimi,Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu tarafından yetkilendirilen bağımsızdenetçiler veya 1/6/1989 tarihli ve 3568 sayılı Serbest Muhasebeci MaliMüşavirlik ve Yeminli Mali Müşavirlik Kanunu’na tabi meslek mensupları ya dailgili bakanlıkça dış denetimle yetkilendirilen, bağlı olunan merkez birlikleriveya merkez birliği kurulmamışsa bağlı olunan birlikler tarafından yapılabilir.
7. Anılan maddenin altıncı fıkrasında da kooperatiflerindenetim organı tarafından yapılacak denetim ile dış denetime ilişkin usul ve esaslar, bu denetimlerigerçekleştirecek denetçilerin nitelikleri, uyacakları etik ilkeler, görev veyetkileri, seçilmeleri, görevden alınmaları veya ayrılmaları, denetim vedenetim raporlarının içeriği ve raporun genel kurula sunulması ile üstkuruluşların yetkilendirilmesine ilişkin hususların ilgili bakanlıkların görüşüalınarak Bakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenmesiöngörülmüştür. Bahse konu fıkrada yer alan “…yönetmelikle düzenlenir.”ibaresi dava konusu kuralı oluşturmaktadır.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
8. Dava dilekçesinde özetle;kooperatiflerin dış denetiminin mülkiyet hakkına ve özel teşebbüs kurmaözgürlüğüne müdahale teşkil ettiği, 1163 sayılı Kanun’un 65. ve 69. maddeleri kapsamında yapılacak denetimlereilişkin usul ve esaslar, denetçilerin nitelikleri, uyacakları etik ilkeler,görev ve yetkileri, seçilmeleri, görevden alınmaları veya ayrılmaları,denetimin ve denetim raporlarının içeriği ve raporun genel kurula sunulması ileüst kuruluşların yetkilendirilmesine ilişkin hususların kanun koyucu tarafındanaçık, net ve anlaşılabilir şekilde belirlenmesi gerektiği, genel çerçeveçizilmeksizin dış denetim konusunda idareye tanınan düzenleme yetkisinin çalışmaortamının güvensiz ve belirsiz hâle gelmesine yol açtığı, Kanun’da açık ve netbir düzenleme yapılmamasının denetçinin görevini gereği gibi yerinegetirememesine ve devletin kooperatifçiliği geliştirmeye yönelik tedbirlerigereği gibi alamamasına neden olacağı, kuralın Avrupa İnsan HaklarıSözleşmesi’nin mülkiyet hakkını düzenleyen hükmüyle bağdaşmadığı, ayrıcaidareye tanınan düzenleme yetkisinin kooperatifler ve denetçiler yönündenfarklı uygulamaların oluşmasına sebep olabileceği, bu durumun ise eşitlikilkesini ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 5., 7., 10., 13.,35., 48., 90., 123., 124. ve 171. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
9. Anayasa'nın 48. maddesinin birinci fıkrasında “Herkesdilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüslerkurmak serbesttir.” denilmektedir. Kooperatifler de özel teşebbüsniteliğini haizdir (AYM, E.2014/90, K.2014/180, 4/12/2014).
10. Kişilerin istedikleri alandayapacakları sözleşmeler yoluyla hukuki ilişkiye girebilmelerinin yanı sırakuracakları teşebbüslerin ne şekilde faaliyet yürüteceğini ve denetleneceğinide serbestçe belirleyebilmeleri Anayasa’nın 48. maddesinin gereğidir. Buitibarla kooperatiflerin denetimine ilişkin hususlarda idareye düzenlemeyetkisi tanıyan kural teşebbüs özgürlüğünü sınırlamaktadır.
11. Anayasa’nın 13. maddesinde “Temelhak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgilimaddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir.Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin velâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz”denilmiştir. Buna göre teşebbüs özgürlüğüne sınırlamagetiren düzenlemelerin kanunla yapılması gerekir.
12. Kanunilik ölçütü uyarınca Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleri kapsamındateşebbüs özgürlüğünü sınırlamaya yönelik bir kanuni düzenlemenin şeklen varolması yeterli olmayıp kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli,ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olması gerekir.
13. Esasen temel hakları sınırlayankanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınanhukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde kanunidüzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya vekuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnelolması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlemiçermesi gerekir. Kanunda bulunması icap eden bu nitelikler hukuki güvenliğinsağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarınınöngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güvenduyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyiciyöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§153, 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarakbelirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye bağlanan hukukdevleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır.
14. 1163 sayılı Kanun’un 69. maddesinin birinci fıkrasında dış denetimin finansal tablolarındenetimi olduğu ve yönetim kurulunun yıllık faaliyet raporu içinde yer alanfinansal bilgilerin, denetlenen finansal tablolar ile tutarlı olup olmadığı vegerçeği yansıtıp yansıtmadığının da dış denetimin kapsamında bulunduğu hükmebağlanmak suretiyle dış denetimin konusu ve kapsamı açık şekildedüzenlenmiştir. Bu itibarla dış denetimin konu ve kapsamı ile bu denetimigerçekleştirecek denetçinin görev ve yetkisiyle ilgili çerçevenin çizilmediğisöylenemez.
15. Öte yandan Kanun’un 65. maddesinin birinci fıkrasındadenetim organı olarak görev yapacak olan denetçinin kooperatifin bütün işlem vehesaplarını inceleyeceği, ikinci fıkrasının birinci cümlesinde genel kurul tarafından en fazla dört yıl için en az birdenetçi seçileceği, üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde çalışma konusu, ortaksayısı ve ciro gibi ölçütlere göre belirlenen kooperatiflerin denetleme organıüyeleri ve yedeklerinin seçilmelerini takiben en geç dokuz ay içindekooperatifçilik eğitim programını tamamlamalarının gerektiği, beşincifıkrasında ana sözleşme ve genel kurul kararı ile denetim organının görev veyetkilerini artırmanın, özellikle ara denetimler öngörmenin mümkün olduğu belirtilmiş; dördüncü fıkrasında ise denetleme organı üyeliğinin herhangi bir nedenleboşalması hâlinde izlenecek yol düzenlenmiştir. Ayrıca Kanun’un 66. maddesinde denetçilerinincelemekle yükümlü olduğu konular hükme bağlanmış, 67. maddesinin birinci fıkrasında denetçilerin her yıl yazılı bir raporla berabertekliflerini genel kurula sunmak zorunda olduğu, ikinci fıkrasında denetçileringörevleri çerçevesinde işlerin yürütülmesinde gördükleri eksiklikleri, kanunveya ana sözleşmeye aykırı hareketleri bundan sorumlu olanların bağlıbulundukları organa ve gerekli hâllerde aynı zamanda genel kurula habervermekle yükümlü olduğu belirtilmiş; ek 3. maddesinin dördüncü fıkrasında iseanılan maddede yer alan hükümlere aykırı uygulamaların araştırılması dadenetçilere görev olarak yüklenmiştir. Bunun yanında Kanun’un 65. maddesininyedinci fıkrasında 56. maddesinin birinci fıkrasının (1) ve (3) numaralıbentlerine yapılan atıf ile denetçi olarak seçilecek kişilerin Türk vatandaşıolması ve belirli suçlardan mahkûmiyetlerinin bulunmaması gerektiğiöngörülmüştür. Söz konusu hükümler dikkate alındığında denetim organınınyapacağı denetimin konusu ve kapsamı ile denetçilerin nitelikleri, seçilmeusulü ile görev ve yetkilerine ilişkin temel ilkelerin kanunla belirlendiğianlaşılmaktadır.
16. Kanun’un 62.maddesinin ikinci fıkrasının birinci cümlesinde yönetimkurulunun; kendi tutanakları, genel kurul tutanakları, ortak listeleri, gelirgider hesapları ve yıllık bilançoyu tetkik olunmak üzere denetçilere vermektensorumlu olduğu hükme bağlanmak suretiyle denetimin içeriğine ilişkin bir konuolan denetçi tarafından incelenecek bilgi ve belgelerin çerçevesi de kanunlabelirlenmiştir.
17. Denetim organının yapacağı denetim ile dış denetiminkonusu kanunla belirlendiğinden bu denetimler sonucu düzenlenecek raporuniçeriğine ilişkin çerçevenin çizilmediği söylenemez. Ayrıca denetlenecekkonular ve bunların kapsamı nedeniyle denetim raporlarında yer alabilecekveriler gözetildiğinde bu raporların içeriği hususunda idareye tanınan düzenlemeyetkisinin teknik konulara ilişkin olduğu açıktır.
18. Öte yandan Kanun’un 65. maddesinin yedinci fıkrasındayapılan atıf uyarınca 56. maddesinin üçüncü fıkrasında haklarında seçilmeyeengel suçlarla ilgili olarak kamu davası açılmış olanların görevlerinin ilkgenel kurul toplantısına kadar devam edeceği ancak bu durumdaki denetçileringenel kurul tarafından azli veya göreve devamı hakkında karar alınmak üzereyapılacak ilk genel kurul gündemine madde konulacağı belirtilmiş, 46.maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinde ise denetçilerin azli ileyerlerine yenilerinin seçilmesi hususunun teklif ve gündeme alınma usulübelirlenmiştir. Bu itibarla denetçilerin görevden alınmaları veya ayrılmalarınailişkin usul ve esasların çerçevesinin çizilmediği söylenemez.
19. Dış denetimin 3568 sayılı Kanun’a tabi meslekmensupları tarafından da yapılabileceği öngörülmüş, anılan Kanun’da ise meslekmensupları yönünden yasaklanan faaliyetler ile disiplin hükümlerine de yerverilmiştir. Öte yandan Kanun’un ek 3. maddesinde kooperatif ve üstkuruluşlarında denetçilik görevi ile bağdaşmayan görevlere ilişkin hükümlereyer verilmiş, 68. maddesinde ise denetçilerin, görevleri sırasında öğrendikleri veaçıklanmasında kooperatifin veya ortakların şahısları için zarar umulanhususları kooperatif ortaklarına ve üçüncü şahıslara açıklayamayacaklarıöngörülmek suretiyle denetçilerin uyması gereken etik ilkelere ilişkin esaslıbir konu olan sır saklama yükümlülüğü kanunla düzenlenmiştir. Ayrıca denetimorganı tarafından yapılacak denetim ile dış denetimin konu ve kapsamınınkanunla belirlenmiş olduğu da gözetildiğinde anılan denetimleri yerinegetirecek olan denetçilerin uymaları gereken etik ilkelere ilişkin idareyetanınan düzenleme yetkisinin kanunilik ilkesiyle çeliştiği söylenemez.
20. Kuralın yer aldığı maddenin ikinci fıkrasına göre dışdenetim, Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu tarafındanyetkilendirilen bağımsız denetçiler veya 3568 sayılı Kanun’a tabi meslekmensupları ya da ilgili bakanlıkça dış denetimle yetkilendirilen bağlı olunanmerkez birlikleri veya merkez birliği kurulmamışsa bağlı olunan birliklertarafından yapılabilecektir. Ayrıca anılan fıkrada sayılanlardan hangisinin dışdenetimi gerçekleştireceğinin genel kurul tarafından alınacak kararlabelirlenmesi öngörülmektedir. Söz konusu maddenin beşinci fıkrasında ise dışdenetim ve bu denetimi yapacak denetçiler hakkında da Kanun’un 65. maddesininaltıncı, yedinci ve sekizinci fıkralarının uygulanacağı hükme bağlanmıştır. AyrıcaKanun’un 98. maddesi uyarınca Kanun’da aksine açıklama olmayan hususlarda 6102sayılı Kanun’un anonim şirketlere ait hükümleri uygulanacaktır. Bu itibarla dışdenetimi gerçekleştirecek denetçilerin nitelikleri, seçilmeleri ile görevdenalınmaları veya ayrılmalarına ilişkin genel çerçevenin de kanunla belirlendiğianlaşılmaktadır.
21. Kuralda yönetmelikle düzenlenmesi öngörülen konulararasında üst kuruluşların dış denetimle yetkilendirilmesine ilişkin hususlar dabulunmaktadır. Denetlenecek kooperatif yönünden bağlı olunan merkez birliklerive bağlı olunan birlikler yönünden bir belirsizlik bulunduğu söylenemez.Dolayısıyla bu birlikler arasından ilgili bakanlıkça yapılacak yetkilendirmeyeilişkin hususlarda idareye tanınan düzenleme yetkisi sınırları belirsiz biralanı idarenin düzenlemesine yol açmamaktadır. Öte yandan Kanun’un ek 1.maddesinin ikinci fıkrasında ilgili bakanlıkkavramının anlamı ortaya konulduğundan yetkilendirmeyi yapacak bakanlıklaryönünden de belirsizlik bulunmadığı ve idareye tanınan düzenleme yetkisininyetkilendirmeyi yapabilecek bakanlıkları belirlemeyi kapsamadığıanlaşılmaktadır.
22. Ayrıca denetimraporunun genel kurula sunulmasına ilişkin genel çerçeve de kanunlabelirlenmiştir. Nitekim Kanun’un 65. maddesinin altıncı fıkrasında denetim raporugenel kurula sunulmayan kooperatifler ve üst kuruluşlarda finansal tablolar,yönetim kurulu yıllık faaliyet raporu ve ibra hakkında alınan kararlarıngeçersiz olacağı hükme bağlanmış; 24. maddesinin birinci fıkrasında ise denetçilerin66. ve 69. madde hükümlerine uygun olarak tanzim edecekleri raporlar genelkurulun yıllık toplantısından en az on beş gün öncesinden itibaren bir yıl süreile kooperatif merkezinde, varsa şubelerinde ve elektronik ortamda kooperatifbilgi sisteminde ortakların incelemesine sunulacak hususlar arasındasayılmıştır.
23. Denetim organı tarafından yapılacak denetim ile dış denetime ilişkin usul ve esaslar, bu denetimlerigerçekleştirecek denetçilerin nitelikleri, uyacakları etik ilkeler, görev veyetkileri, seçilmeleri, görevden alınmaları veya ayrılmaları, denetim vedenetim raporlarının içeriği ve raporun genel kurula sunulması ile üstkuruluşların yetkilendirilmesine ilişkin hususların temel ilkeleri veçerçevesinin kanunla düzenlenmesi sebebiyle teşebbüsözgürlüğüne sınırlama getiren kuralın keyfîliğe izin vermeyecek şekildebelirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olduğu ve kanunilik ilkesiyleçelişmediği sonucuna ulaşılmıştır.
24. Kooperatiflerin denetimine ilişkin hususlarda idareyedüzenleme yetkisi tanıyan dava konusu “…yönetmelikle düzenlenir.”ibaresi Anayasa’nın 13. maddesi bağlamında yalnızca kanunilik şartıyla ilgiligörüldüğünden meşru amaç ve ölçülülük yönünden incelenmemiştir.
25. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 2., 7. ve 35. maddelerine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususlarınAnayasa’nın 13. ve 48. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamındaele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2., 7. ve 35. maddeleri yönünden ayrıbir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.
Kuralın Anayasa’nın 5., 10., 90., 123., 124. ve 171.maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
B. Kanun’un 12. Maddesiyle 1163Sayılı Kanun’un Başlığı ile Birlikte Değiştirilen 87. Maddesinin ÜçüncüFıkrasının Birinci Cümlesinde Yer Alan “...yönetmelikle düzenlenir”İbaresinin İncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
26.1163 sayılı Kanun’un 87. maddesinin birinci fıkrasında kooperatiflerin,kooperatif birliklerinin, merkez birliklerinin ve Türkiye Millî KooperatiflerBirliğinin genel kurul toplantılarından en az on beş gün önce ilgilibakanlıktan temsilci talebinde bulunmasının zorunlu olduğu belirtilmiştir.
27. Anılan maddenin ikinci fıkrasında ise genel kurultoplantılarının bakanlık temsilcisinin huzuru ile açılacağı ve devam edeceği, temsilcinintoplantının kanunlara, ana sözleşmeye ve gündeme göre yürütülmesine nezaretedeceği, genel kurul toplantı tutanağı ile toplantıya katılanların listesinintemsilci tarafından imzalanacağı, temsilcinin genel kurulda, kanun ve anasözleşmeye aykırı olarak alınan kararlar hakkındaki görüşünü tutanaktabelirteceği, usulüne uygun talepte bulunulduğu hâlde temsilcinin toplantıyakatılamaması durumunda ise ilan edilen saatten bir saat sonra toplantıyabaşlanacağı hükme bağlanmıştır.
28. Söz konusu maddenin üçüncü fıkrasının birincicümlesinde yer alan “…yönetmelikle düzenlenir.” ibaresi dava konusukuralı oluşturmaktadır. Kural uyarınca bakanlık temsilcisinin nitelikleri,görevleri, yetkileri, ücret tarifeleri ile temsilci görevlendirilmesine ilişkinusul ve esaslar ilgili bakanlıkların görüşü alınarak Bakanlıkça çıkarılacakyönetmelikle düzenlenecektir.
2. İptalTalebinin Gerekçesi
29. Dava dilekçesinde özetle; genel kuruldatemsilci bulundurulmasının bakanlığın asli ve sürekli görevi olduğu, kamugörevlisi olan temsilcinin niteliği, görevi, yetkisi, ücret tarifesi vegörevlendirilmesine ilişkin usul ve esasların kanunla düzenlenmesi gerektiği,Bakanlığın hiçbir sınırlama olmaksızın ücret tarifesi belirlemesinin keyfîuygulamalara yol açabileceği, görevlendirme usul ve esaslarının kanunda açık venet şekilde düzenlenmemesinin kamu görevlisi olan temsilcinin görevini hizmetgereklerine uygun olarak yerine getirmemesine neden olabileceği, temel ilkelerbelirlenip çerçeve çizilmeksizin idareye tanınan düzenleme yetkisinin yasamayetkisinin devredilemezliği ilkesiyle çeliştiği, bakanlık temsilcisininniteliği, görev ve yetkisi, ücret tarifesi ile görevlendirilmesine ilişkin usulve esasların liyakat esaslarını karşılayacak açıklıkta olması ve vatandaşlarıneşit şekilde kamu hizmetine girme haklarının idarenin keyfî işlemlerine karşıkanun düzeyinde korunması gerektiği, idareye tanınan yetkinin devletin kooperatifçiliğigeliştirmeye yönelik tedbirleri gereği gibi alamamasına neden olacağı, aynıpozisyonda bulunan temsilcilere farklı görevler verilebilmesi ve bunlar içinfarklı ücret tarifesi oluşturulabilmesinin eşitlik ilkesini de ihlal edeceği,ayrıca benzer bir kurala ilişkin verilen iptal kararı gözetildiğinde AnayasaMahkemesi kararlarının bağlayıcı olduğuna ilişkin hükmün de ihlal edildiğibelirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 5., 6.,7., 10., 70., 123., 124., 128., 153. ve 171. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
3. Anayasa’yaAykırılık Sorunu
30. Anayasa'nın 7. maddesinde “Yasama yetkisi TürkMilleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir.Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinindevredilememesi kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer verenAnayasa'nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya aitolması "demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz birdurum" olarak nitelendirilmiştir. Ayrıca gerekçede "Milletadına kanun koyma yetkisini yasama meclisi yerine getirir. Bu yetkidevredilemez. Ancak, Anayasanın 99 ve 129 uncu maddeleri hükümlerisaklıdır" denilmek suretiyle bu ilkenin anlamı ve istisnalarıbelirtilmiştir. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinindevredilemezliği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organcakullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa'nın 7. maddesi ile yasaklanan,kanun yapma yetkisinin devredilmesidir (AYM, E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013;E.2021/73, K.2022/51, 21/4/2022, § 15).
31. Türevsel nitelikteki düzenleyiciişlemler bakımından yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı vebağımlı bir yetkidir. Bu nedenle temel ilkeleri belirlenmeksizin veçerçevesi çizilmeksizin, yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir kanun hükmüile sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın yürütmenin düzenlemesine bırakılmasıAnayasa'nın belirtilen maddesine aykırılık oluşturur. Bununla birlikteyasama organının temel ilkeleri ve çerçeveyi kanunla belirledikten sonrauzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasamayetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM,E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013; E.2021/73, K.2022/51, 21/4/2022, § 16).
32. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasında ise “Memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümlerisaklıdır” denilmek suretiyle memurlar ve diğer kamu görevlileri özlükhakları bakımından yasal güvenceye kavuşturulmuştur. Kanuni düzenleme ilkesi,düzenlenen alanda temel ilkelerin kanunla konulmasını ve çerçevenin kanunlaçizilmesini ifade etmektedir. Bu niteliği taşıyan bir yasal düzenleme ileuzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi konusunda yürütmeorganına yetki verilmesi, kanuni düzenleme ilkesine aykırılık oluşturmaz (AYM,E.2018/110, K. 2018/99, 17/10/2018).
33. Çoğunlukla düşükve orta gelir düzeyine sahip kişilerin, karşılıklı güven temelinde bir arayagelerek kurdukları kooperatiflerin varlığını sürdürebilmesi ve yönetimkurulunun denetiminin sağlanabilmesi açısından genel kurul toplantılarınınbüyük önemi vardır (AYM, E.2013/128, K.2014/66, 27/3/2014).
34. Kooperatiflerin faaliyetlerinin hukuka uygun şekildegerçekleşmesini temin edecek araçların belirlenmesinde kanun koyucunun genişbir takdir yetkisi bulunmaktadır. Kanun koyucu bu bağlamda kooperatiflerin, kooperatif birliklerinin, merkezbirliklerinin ve Türkiye Millî Kooperatifler Birliğinin genel kurultoplantılarında bakanlık temsilcisinin hazır bulunmasını öngörmüştür.
35. Söz konusu genel kurul toplantılarında hazırbulunması öngörülen bakanlık temsilcileri devletin genel idare esaslarına göreyürütmekle yükümlü olduğu kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekligörevleri yerine getiren kişiler arasından seçilerek görevlendirilecektir. Buitibarla bakanlık temsilcilerinin nitelikleri,görevleri, yetkileri, ücret tarifeleri ile temsilci görevlendirilmesine ilişkinusul ve esaslara ilişkin temel ilkeler veesaslar ile çerçevenin kanunla belirlenmesi yasama yetkisinin devredilemezliğive kanuni düzenleme ilkelerinin gereğidir.
36. 1163 sayılı Kanun’un 87. maddesinin ikinci fıkrasınınikinci cümlesine göre bakanlık temsilcisi toplantının kanunlara, ana sözleşmeyeve gündeme göre yürütülmesine nezaret ederek yol gösterici nitelikte bir görevifa edecektir. Diğer yandan bakanlık temsilcisi söz konusu fıkranın üçüncücümlesine göre genel kurul toplantı tutanağı ile toplantıya katılanlarınlistesini imzalayarak genel kurul faaliyetlerinin güvenilirliğini temin edecek,dördüncü cümlesine göre ise genel kurulda kanuna ve ana sözleşmeye aykırıolarak alınan kararlar hakkındaki görüşünü tutanakta belirtecektir. Bu itibarlabakanlık temsilcisinin genel kurul toplantısında yerine getireceği görevintemel esasları ve çerçevesinin kanunla düzenlendiği anlaşılmaktadır.
37. Anılan Kanun’un ek 1. maddesinde ilgili bakanlıkkavramının anlamı ortaya konulduğundan hangi bakanlık bünyesinde çalışanlararasından temsilci görevlendirilebileceği hususu belirlidir. Öte yandan genelkurul toplantılarında hazır bulunacağı öngörülen temsilci ilgili bakanlıkbünyesinde görev yapanlar arasından seçileceğinden kamu görevlileri içinmevzuatta öngörülen şartları taşıyan kişiler temsilci olarak görevyapabilecektir. Bu itibarla bakanlık temsilcisinin nitelikleri yönündenidarenin sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisine sahip olduğu da söylenemez.Ayrıca genel kurul toplantılarının kanuna ve ana sözleşmeye uygun şekildeyapılmasına nezaret edeceği kanunla düzenlenmiş olan temsilcinin bu göreviyerine getirebilmesi için taşıması gereken diğer niteliklerin idare tekniğineilişkin boyutunun yönetmelikle düzenlenmesi mümkündür.
38. Diğer taraftan Kanun’un 87. maddesinin birincifıkrasında kooperatifler, kooperatif birlikleri, merkez birlikleri ve TürkiyeMillî Kooperatifler Birliğinin genel kurul toplantılarından en az on beş günönce ilgili bakanlıktan temsilci talebinde bulunması gerektiği belirtilmeksuretiyle temsilci görevlendirilmesi talebine ilişkin usul yönünden de çerçeveçizilmiştir. Ayrıca anılan maddenin ikinci fıkrasının beşinci cümlesindeusulüne uygun talepte bulunulduğu hâlde temsilci toplantıya katılamaz ise ilanedilen saatten bir saat sonra toplantıya başlanacağı öngörülmek suretiylebakanlık tarafından temsilci görevlendirilmemesi veya görevlendirilentemsilcinin toplantıya katılamaması durumunda doğacak sonuç da kanunladüzenlenmiştir.
39. Bakanlık temsilcilerininnitelikleri, görevleri ve yetkileri ile temsilci görevlendirilmesine ilişkinusul ve esaslara ilişkin temel ilkeler ve genel çerçeve kanunla belirlendiğinden anılan hususlarda kurallaidareye tanınan düzenleme yetkisi kanuni düzenleme ilkesi ile yasama yetkisinindevredilemezliği ilkesini ihlal etmemektedir.
40. Buna karşılık Kanun’da bakanlık temsilcisinin ücrettarifesinin hangi ilkeler dikkate alınarak belirleneceği konusunda herhangi birhükme yer verilmeyerek kuralla bakanlık temsilcisinin ücret tarifesinin deyönetmelikle düzenlenmesi öngörülmüştür. Bu itibarla bakanlık temsilcisininücret tarifesinin temel ilkeleri ve genel çerçevesi kanunla düzenlenmeksizin bukonuda idareye düzenleme yetkisi tanınması kanuni düzenleme ilkesi ve yasamayetkisinin devredilemezliği ilkesiyle bağdaşmamaktadır.
41. Açıklanannedenlerle kural 1163 sayılı sayılı Kanun’un87. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “...ücret tarifeleri...” ibaresi yönünden Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine aykırıdır.Kuralın anılan ibare yönünden iptali gerekir.
42. Kural 1163 sayılı sayılı Kanun’un 87. maddesinin üçüncüfıkrasının birinci cümlesinde yer alan “...ücrettarifeleri...” ibaresi dışında kalan ibareler yönünden Anayasa’nın 7. ve128. maddelerine aykırı değildir. Anılan ibareler yönünden iptal talebininreddi gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğuileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 7. ve 128.maddeleri bağlamında yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olmasınedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrı bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.
Kuralın Anayasa’nın 5., 6., 10., 70., 123., 124., 153. ve 171. maddeleriyle ilgisigörülmemiştir.
IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
43. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmaksuretiyle Anayasa Mahkemesinin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’deyayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi biryılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.
44. 7339 sayılı Kanun’un 12. maddesiyle 1163 sayılısayılı Kanun’un başlığı ile birlikte değiştirilen 87. maddesinin üçüncüfıkrasının birinci cümlesinde yer alan “...yönetmelikle düzenlenir.”ibaresinin anılan cümlede yer alan “…ücret tarifeleri…” ibaresi yönündeniptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edeceknitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükmününkararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğegirmesi uygun görülmüştür.
V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
45. 21/10/2021 tarihli ve 7339 sayılı KooperatiflerKanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A. 12. maddesiyle24/4/1969 tarihli ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu’nun başlığı ile birliktedeğiştirilen 87. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yer alan “...yönetmelikledüzenlenir.” ibaresinin;
1. Anılan cümledeyer alan “...ücret tarifeleri...” ibaresi yönünden iptali hükmünün yürürlüğe girmesininertelenmesi nedeniyle,
2. Anılan cümlede yer alan “...ücret tarifeleri...” ibaresi dışındakalan ibareler yönünden iptal talebi 28/9/2022 tarihli ve E.2021/130,K.2022/110 sayılı kararla reddedildiğinden,
B. 9. maddesiyle 1163 sayılı Kanun’un başlığı ile birliktedeğiştirilen 69. maddesinin altıncı fıkrasında yer alan “...yönetmelikledüzenlenir.” ibaresine yönelik iptal talebi28/9/2022 tarihli ve E.2021/130, K.2022/110 sayılı kararla reddedildiğinden,
Yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE,
28/9/2022 tarihindeOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI. HÜKÜM
21/10/2021 tarihli ve 7339 sayılı Kooperatifler Kanunuile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un;
A. 9. maddesiyle 24/4/1969tarihli ve 1163 sayılı Kooperatifler Kanunu’nun başlığı ile birliktedeğiştirilen 69. maddesinin altıncı fıkrasında yer alan “...yönetmelikledüzenlenir.” ibaresinin Anayasa’yaaykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
B. 12. maddesiyle 1163 sayılı sayılı Kanun’un başlığı ilebirlikte değiştirilen 87. maddesinin üçüncü fıkrasının birinci cümlesinde yeralan “...yönetmelikle düzenlenir.” ibaresinin;
1. Anılan cümlede yer alan “...ücret tarifeleri...”ibaresi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153.maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralıfıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI AYSONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE,
2. Anılan cümlede yer alan “...ücret tarifeleri...”ibaresi dışında kalan ibareler yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptaltalebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
28/9/2022 tarihinde karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR