ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2021/6
Karar Sayısı: 2022/166
Karar Tarihi: 29/12/2022
R.G.Tarih-Sayı: 15/3/2023-32133
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte137 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Bakanlıklara Bağlı,İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların TeşkilatıHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı BakanlıklaraBağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve KuruluşlarınTeşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin363. maddesine eklenen (5) numaralı fıkranın Anayasa’nın 104. ve 128.maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasınakarar verilmesi talebidir.
I. İPTALİİSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALI
(35) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) 3. maddesiyle (4) numaralı CBK’nın 363. maddesineeklenen (5) numaralı fıkra şöyledir:
“Yönetim Kurulu Başkan ve üyelerine 375 sayılıKanun Hükmünde Kararnamenin ek 29 uncu maddesine göre ayda üçten fazla olmamaküzere her bir toplantı için (9000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ileçarpımı sonucunda bulunacak miktarda huzur hakkı ödenir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN,Engin YILDIRIM, Hasan Tahsin GÖKCAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Recep KÖMÜRCÜ, BurhanÜSTÜN, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, KadirÖZKAYA, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Yıldız SEFERİNOĞLU’nunkatılımlarıyla 11/7/2019 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurmatalebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
III. AYIRMA VE YENİ ESASA KAYIT
2. 9/5/2019 tarihli ve (35)numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile DiğerKurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı KararnamesindeDeğişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlarile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 363. maddesine eklenen(5) numaralı fıkranın iptaline ve yürürlüğünündurdurulmasına ilişkin davanın E.2019/77 sayılı davadan ayrılmasına ve yeni bir esasa kaydedilmesine 14/1/2021 tarihinde kararverilmesi üzerine ayrılan işbu dava Mahkemenin 2021/6 esasına kaydedilmiştir.
IV. ESASIN İNCELENMESİ
3. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Murat ÖZDEN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralı ile dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesive Yargısal Denetimi
4. 21/1/2017 tarihli ve6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunile Anayasa’nın bazı maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılandeğişikliklerle yeni bir hükûmet sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarakCumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri yeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8.maddesinde, yürütme yetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna aitolduğu ifade edilmekte iken maddede yapılan değişiklikle Bakanlar Kurulukaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tek başına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir.Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görev ve yetkilere ilişkin maddelerde deaynı doğrultuda değişiklik yapılarak daha önce Bakanlar Kuruluna ait olan görevve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından yerine getirilmesi öngörülmüştür.
5. Yeni hükûmet sistemininen önemli özelliklerinden biri Cumhurbaşkanı’na “Cumhurbaşkanlığıkararnamesi” adı altında düzenleme yapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’larınen belirgin özelliği ise Cumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenlemeyapma yetkisinin verilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerindenfarklı olarak Cumhurbaşkanı Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangibir kanuna dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyladüzenleme yapabilecektir.
6. Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütmeyetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır.Düzenlemeyle yürütme yetkisine ilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarmakonusunda Cumhurbaşkanı’na genel bir yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde,yeni hükûmet sistemi gözetilerek Cumhurbaşkanı’nın genel siyasetinyürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili olarak ihtiyaç duyduğu konularda CBKçıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilk elden düzenleme yapma yetkisinintanındığı ifade edilmiştir.
7. Cumhurbaşkanı’nayürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarma yetkisinin genel olarakverilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimikonuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamdaAnayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında, üst kademe kamuyöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106. maddesinin onbirinci fıkrasında, bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri veyetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının;108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi,üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin altıncıfıkrasında, Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı vegörevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123.maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ilekurulacağı belirtilmiştir.
8. Anayasa’nın 148.maddesinde CBK’ların şekil ve esas bakımdan Anayasa’ya uygunluğunundenetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetim görev ve yetkisi de AnayasaMahkemesine verilmiştir.
9. Anayasa’daCumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisi verilmekle birlikte bu yetki sınırsızdeğildir. Kanunlardan farklı olarak Anayasa’da CBK’yla düzenlenecek konularsınırlandırılmıştır. Konu bakımından yetki yönünden getirilen bu sınırlamalarAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilk dört cümlesindedüzenlenmiştir.
10. Anılan fıkranınbirinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konulardaCBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göre yürütme yetkisine ilişkinkonular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkün değildir.
11. Fıkranın ikincicümlesinde “Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yeralan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasihaklar ve ödevlerin” CBK’yla düzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hükümuyarınca belirtilen alanlarda CBK ile düzenleme yapılamaz.
12. Fıkranın üçüncücümlesinde de Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konulardaCBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konularınmünhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır.Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında anayasa koyucununkanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu kapsamda görülmesi gerektiğikabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180,K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139,K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göreAnayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBKçıkarma yetkisi bulunmamaktadır.
13. Fıkranın dördüncücümlesinde ise kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağıifade edilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkinkonularda CBK çıkarabilmesi için CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkçadüzenlenmemiş olması gerekir.
14. CBK’ların yukarıdabelirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılmasıgerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile budüzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’larınyargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun elealınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespitedilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunlukdenetimi yapılmalıdır.
B. CBK’nın 3. Maddesiyle (4) Numaralı CBK’nın 363.Maddesine Eklenen (5) Numaralı Fıkranın İncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
15. Kural,Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına bağlı bir kuruluş olan Türk Patent ve MarkaKurumunun (TÜRKPATENT) Yönetim Kurulunda görev alan başkan ve üyelere bukurulun toplantılarına katılmalarından dolayı huzur hakkı ödenmesinidüzenlemektedir. Kural uyarınca anılan Kurumun Yönetim Kurulu başkan veüyelerine 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 29. maddesinegöre ayda üçten fazla olmamak üzere her bir toplantı için (9000) göstergerakamının memur aylık katsayısı ile çarpımı sonucunda bulunacak miktarda huzurhakkı ödenecektir.
16. 375 sayılı KHK’nın ek29. maddesinde, bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarınınteşkilatlanmasına ilişkin CBK’larda öngörülmesi ve gösterge rakamı belirlenmesi kaydıyla yönetim kurulu, denetimkurulu, tasfiye kurulu, danışma kurulu üyelikleri ve komisyon, heyet, komiteile benzeri organlarda görev alanlara ayda dörtten fazla olmamak üzere her birtoplantı için (1000) ila (3000) gösterge rakamının memur aylık katsayısı ileçarpımı sonucunda bulunacak miktarda, damga vergisi hariç herhangi bir vergiyetabi tutulmaksızın huzur hakkı ödeneceği ve gösterge rakamlarınınCumhurbaşkanınca üç katına kadar artırılabileceği belirtilmiştir.
17. Anılan düzenlemeninbelirli bir kurum bakımından uygulanabilmesi, bu hususun ilgili CBK’daöngörülmesi ve gösterge rakamı belirlenmesi şartına bağlanmıştır. Söz konusuhüküm uyarınca ödenecek huzur hakkının belirlenmesinde (1000) ila (3000)gösterge rakamları esas alınabilecek olup Cumhurbaşkanı’na da bu rakamları üçkatına kadar artırma yetkisi tanınmaktadır. Buna karşılık söz konusu hükümdoğrudan TÜRKPATENT’in Yönetim Kurulu başkan veüyelerine ödenecek huzur hakkının hesaplanmasında esas alınacak göstergerakamına ilişkin herhangi bir düzenleme içermemektedir. Dolayısıyla dava konusuCBK kuralı olmasaydı yalnızca KHK’nın ek 29. maddesi hükmünden hareketle TÜRKPATENT’in Yönetim Kurulu başkanı ve üyelerine huzurhakkı ödenmesinin söz konusu olamayacağı açıktır.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
18. Dava dilekçesinde özetle,huzur hakkı ödenmesine ilişkin düzenlemenin Anayasa’nın 128. maddesi uyarıncamünhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir alana ilişkin olduğu belirtilerekkuralın Anayasa’nın 104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
19. Davadilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın 128. maddesine de aykırıolduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kurallarıAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustakiinceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
20. Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasının ikincicümlesinde Anayasa’nın İkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ileDördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin CBK’yladüzenlenemeyeceği belirtilmiştir.
21. Anayasa'nın 35.maddesiyle güvenceye bağlanan mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden veparayla değerlendirilebilen her türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır (AYM,E.2015/39, K.2015/62, 1/7/2015, § 20). Bu bağlamda mülk olarakdeğerlendirilmesi gerektiğinde kuşku bulunmayan menkul ve gayrimenkul mallarile bunların üzerinde tesis edilen sınırlı ayni haklar ve fikrî hakların yanısıra icrası kabil olan her türlü alacak da mülkiyet hakkının kapsamına dâhildir(Mahmut Duran ve diğerleri, B. No: 2014/11441, 1/2/2017, § 60).
22. Anayasa Mahkemesininnorm denetimi ve bireysel başvuruya ilişkin kararlarında da kişilere ödenmesiöngörülen ücret, maaş, yaşlılık aylığı, emeklilik ikramiyesi ve kıdem tazminatıgibi ödemeler mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirilmektedir (norm denetiminekonu karar için bkz. AYM, E.2019/50, K. 2019/96, 25/12/2019, § 13; bireyselbaşvuruya konu kararlar için bkz. Ayten Yeğenoğlu, B. No: 2015/1685,23/5/2018, § 32; Naci Altınbulduk, B. No: 2017/38608, 11/12/2019, § 19; MuzafferPeker, B. No: 2016/7192, 7/11/2019, § 30).
23. Bu bağlamda TÜRKPATENT’inYönetim Kurulu başkan ve üyelerine huzur hakkı adı altında yapılması öngörülenödemeler ekonomik değer ifade ettiğinden mülkiyet hakkı kapsamındadır(benzer yöndeki değerlendirme için bkz. AYM, E.2018/123, K.2022/138, 9/11/2022,§§ 161-166).
24. Bu itibarla kural,Anayasa’nın İkinci Kısım İkinci Bölümü’nde yer alan mülkiyet hakkına ilişkinbir düzenleme içerdiğinden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınikinci cümlesi uyarınca CBK ile düzenlenemeyecek yasak alanda kalmaktadır.
25. Açıklanannedenlerlekural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesineaykırıdır. İptali gerekir.
Kural Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınikinci cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca aynı fıkranınbirinci, üçüncü ve dördüncü cümleleri yönünden incelenmemiştir.
Kural, konu bakımından yetki yönündenAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesine aykırıgörülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir.
V. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
26. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığıgünden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 30/3/2011 tarihlive 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri HakkındaKanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmaksuretiyle Anayasa Mahkemesinin gerekligördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden başlayarak iptal kararınınyürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceğibelirtilmektedir.
27. (35) numaralı CBK’nın 3.maddesiyle (4) numaralı CBK’nın 363. maddesine eklenen (5) numaralı fıkranın iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edeceknitelikte görüldüğünden iptal kararının ortaya çıkardığı hukuki boşluğundoldurulabilmesi amacıyla Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından gereklidüzenlemelerin yapılması için Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu fıkraya ilişkin iptal hükmününkararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğegirmesi uygun görülmüştür.
VI. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
28. Dava dilekçesinde özetle, dava konusukuralın uygulanması hâlinde telafisi güçveya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasınakarar verilmesi talep edilmiştir.
9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlarile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3.maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılıResmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkiliKurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 363. maddesine eklenen (5) numaralı fıkraya yönelik iptal hükmünün yürürlüğegirmesinin ertelenmesi nedeniyle bu fıkraya ilişkin yürürlüğün durdurulmasıtalebinin REDDİNE 29/12/2022 tarihindeOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VII. HÜKÜM
9/5/2019 tarihli ve (35) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlarile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 3.maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılıResmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkiliKurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 363. maddesine eklenen (5) numaralı fıkranın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun’un66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DEYAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE 29/12/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE