Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2021/88, K.2021/105 Sayılı Karar - 30/12/2021

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2021/88

Karar Sayısı : 2021/105

Karar Tarihi : 30/12/2021

R.G.Tarih-Sayısı : 25/2/2022 - 31761

İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte132 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 29/6/2021 tarihli ve (77) numaralı Ekonomi KoordinasyonKurulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6. maddesinin Anayasa’nın 2.,6., 8., 13., 20. ve 104. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünündurdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALI

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talepedilen 6. maddesi şöyledir:

 “Bilgi İsteme

MADDE 6-(1) Kurul, görev alanına giren konularla ilgili her türlü bilgi ve belgeyi,bakanlıklar ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarından isteme yetkisine sahiptir.Kamu kurum ve kuruluşları, talep edilen bilgi ve belgeyi Kurulun belirleyeceğişekil ve süre içerisinde vermekle yükümlüdür.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir Özkaya, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, CelalMümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, YusufŞevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI ve İrfanFİDAN’ın katılımlarıyla 22/9/2021 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısındadosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğüdurdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, RaportörBurak FIRAT tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBKkuralı, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. CumhurbaşkanlığıKararnamelerinin Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi

3. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye CumhuriyetiAnayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazımaddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmetsistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileriyeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevininCumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddede yapılandeğişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tek başınaCumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görev veyetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak daha önceBakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından yerinegetirilmesi öngörülmüştür.

4. Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biriCumhurbaşkanı’na “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” adı altında düzenlemeyapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirgin özelliği iseCumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisininverilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarakCumhurbaşkanı Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanuna dayanmadanya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenleme yapabilecektir.

5. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınbirinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBKçıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisineilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel biryetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerekCumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili olarakihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilk eldendüzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.

6. Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konulardaCBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğerbazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca ifadeedilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üstkademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106. maddesininon birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri veyetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının;108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi,üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin altıncıfıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı vegörevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123.maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ilekurulacağı belirtilmiştir.

7. Anayasa’nın 148. maddesinde CBK’ların şekil ve esasbakımdan Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetimgörev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.

8. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisiverilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarakAnayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımındanyetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.

9. Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütmeyetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göreyürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkündeğildir.

10. Fıkranın ikinci cümlesinde “Anayasa’nın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yladüzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBKile düzenleme yapılamaz.

11. Fıkranın üçüncü cümlesinde de Anayasa’da münhasırankanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altınaalınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğineilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesininyerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğükonuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150,K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51,K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9;E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceğibelirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır.

12. Fıkranın dördüncü cümlesinde ise kanunda açıkçadüzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı ifade edilmiştir. Anılan hükmegöre Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabilmesiiçin CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkça düzenlenmemiş olmasıgerekir.

13. CBK’ların yukarıda belirtilen konu bakımından yetkikurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriğiAnayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa’yauygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’ların yargısal denetimindeöncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konubakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fıkrayönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defaCBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır.

B. İptal Talebinin Gerekçesi

14. Dava dilekçesinde özetle; Ekonomi KoordinasyonKurulunun (Kurul) görevleriyle ilgili olarak bakanlıklar ile kamu kurum vekuruluşlardan talep edeceği bilgi ve belgelerin içinde kişisel verilerin de yeralmasının mümkün olduğu, kuralın kişisel verilerin korunmasına ilişkin birdüzenleme içermediği, kişisel verilerin toplanması, işlenmesi, analizi,paylaşılması gibi faaliyetlerin kanunla düzenlenmesi gerektiği, genelçerçevesi, ilke ve esasları belirlenmeden kişiler hakkında bilgi ve veritoplamak için idareye yetki verilmesinin hukuki belirlilik ve öngörülebilirlikilkelerine aykırı olduğu, kişisel verilerin Anayasa’nın kişi hak ve ödevlerineilişkin “İkinci Kısım İkinci Bölüm”ünde düzenlendiği, buna göre ancakkanunda öngörülen hâllerde veya kişinin açık rızasıyla işlenebilecek olankişisel verilerin korunmasına ilişkin esas ve usullerin de kanunla belirlenmesigerektiği, temel haklar, kişi hakları ve ödevlerinin CBK ile düzenlenemeyeceği,kuralın kanunlarda açıkça düzenlenen hususlara ilişkin hükümler içerdiği, kamutüzel kişiliği olmayan bir Kurulun kamu kurum ve kuruluşlarından bilgi istemeyeyetkili kılındığı, Cumhurbaşkanının yürütme yetkisini Anayasa’ya uygunkullanmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 6., 8., 13., 20. ve 104.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

15. Dava dilekçesinde konu bakımındanyetki yönünden kuralın Anayasa’nın 2., 6., 8., 13. ve 20. maddesine de aykırıolduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kurallarıAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustakiinceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

16. CBK’nın dava konusu 6. maddesinin birinci cümlesindeKurulun görev alanına giren konularla ile ilgili olarak gerekli gördüğü bilgive belgeleri bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarından istemeyeyetkili olduğu belirtilmiş, ikinci cümlesinde ise kendilerinden bilgi ve belgeistenen kamu kurum ve kuruluşlarının bu bilgi ve belgeleri Kurulunbelirleyeceği şekil ve süre içinde vermekle yükümlü oldukları hüküm altınaalınmıştır.

17. Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesiöngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hükmüne yer verilmiştir. Anayasakoyucunun bir konunun kanunla düzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanınmünhasıran kanunla düzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasabir konunun kanunla düzenleneceğini öngörmüşse bu konuda CBK çıkarılamaz.Bununla birlikte Anayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak öngörülenkonulara ilişkin Anayasa hükümlerinin açıkça izin verdiği hususlarda CBK’larladüzenleme yapılabilir (AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/6/2020, § 19).

18. Anayasa’nın 123. maddesininbirinci fıkrasına göre “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür vekanunla düzenlenir.” Anayasa’nın anılan maddesindedüzenlenen idarenin kanuniliği ilkesi, idareninve organlarının görev ve yetkilerinin kanunla düzenlenmesini gerekli kılar(AYM, E.2013/114, K.2014/184, 4/12/2014, § 136, AYM, E.2012/102, K.2012/207,27/12/2012). Ancak Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasında “Bakanlıklarınkurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez vetaşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.”denilmek suretiyle bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri,teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması yönündenCBK’larla düzenleme yapılmasına açıkça izin verilmiştir.

19. CBK’nın 3. maddesinin (2)numaralı fıkrasında KurulunCumhurbaşkanı’nın görevlendireceği Cumhurbaşkanı Yardımcısı başkanlığındaHazine ve Maliye Bakanı, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı, Enerji ve TabiiKaynaklar Bakanı, Sanayi ve Teknoloji Bakanı, Tarım ve Orman Bakanı, TicaretBakanı ve Strateji ve Bütçe Başkanından oluşacağı belirtilmiştir. AnılanCBK’nın 4. maddesinde de ekonomi politikaları alanında genel koordinasyonusağlamak, ekonomi politikalarının oluşturulması ve uygulanmasında görev vesorumluluğu bulunan kurum ve kuruluşlar arasında işbirliği ve eşgüdümü sağlamakve takip etmek, Türkiye ekonomisi ve küresel ekonomi ile ekonomik istikrar vekalkınma konularında gelişmeleri izlemek ve değerlendirmek, gerektiğindepolitika uygulamalarına yönelik etki analizleri yaptırmak ve alt çalışmagrupları oluşturmak Kurulun görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.

20. Kurulun kuruluşu, görevleri veüye yapısı dikkate alındığında merkezi idare içinde yer alan, kamu tüzelkişiliği bulunmayan ve Cumhurbaşkanlığı veya herhangi bir bakanlık teşkilatına dâhilolmayan kendine özgü bir idari birim olduğu anlaşılmaktadır.

21. Anayasa Mahkemesinin 22/1/2020 tarihli ve E.2018/125 veK.2020/4 sayılı kararında ifade edildiğiüzere kamu tüzel kişiliği bulunmayan, herhangi bir bakanlığın merkez veya taşrateşkilatına da dâhil olmayan idari bir birimin görev ve yetkilerinin CBK’yladüzenlenmesi Anayasa’nın 106. maddesinin onbirinci fıkrasında öngörülen “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarınınkurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir” şeklindeki kuralkapsamında bulunmamaktadır. Ayrıca söz konusu görev ve yetkiler Anayasa’da CBKile düzenleneceği özel olarak öngörülen diğer konulardan da değildir. Dolayısıylakamu tüzel kişiliği bulunmayan ve Cumhurbaşkanlığı veya herhangi bir bakanlıkteşkilatına dâhil olmayan Kurulun görev ve yetkileri Anayasa’da CBK iledüzenleneceği özel olarak öngörülen konulardan değildir.

22. Kurulun görev alanına giren konularla ilgili her türlü bilgi vebelgeyi bakanlıklar ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarından istemeye yetkilendirilmesi,kamu kurum ve kuruluşlarının talep edilen bilgi ve belgeyi vermeye yükümlükılınması Kurulun görev ve yetkisine ilişkinbir husus olup bunun Anayasa’nın 123. maddesi uyarınca münhasıran kanunladüzenlenmesi gerekmektedir. Bu itibarla kuralda Anayasa’nın 123. maddesibağlamında 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırışekilde düzenleme yapıldığı anlaşılmaktadır.

23. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır. İptali gerekir.

Kural, Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğindenayrıca aynı fıkranın birinci, ikinci ve dördüncü cümleleri yönündenincelenmemiştir.

Kural, konu bakımından yetkiyönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesineaykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

24. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralınuygulanması hâlindetelafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünündurdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

29/6/2021 tarihli ve(77) numaralı Ekonomi Koordinasyon Kurulu Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 6. maddesine yönelik yürürlüğün durdurulması talebininkoşulları oluşmadığından REDDİNE 30/12/2021 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.

V. HÜKÜM

29/6/2021 tarihli ve(77) numaralı Ekonomi Koordinasyon Kurulu Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 6. maddesinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE 30/12/2021 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.