Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2021/91, K.2021/106 Sayılı Karar - 30/12/2021

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2021/91

Karar Sayısı : 2021/106

Karar Tarihi : 30/12/2021

R.G. Tarih-Sayısı :23/3/2022-31787

İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte131 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 4/8/2021 tarihli ve (81) numaralı Çevre ve ŞehircilikBakanlığına Kadro İhdas Edilmesine İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1.maddesiyle ekli listede yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve UsulüHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki (I) sayılı Cetvel’in Çevre veŞehircilik Bakanlığı (Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı)bölümüne eklenmesinin Anayasa’nın Başlangıçkısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerine aykırılığı ilerisürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİİSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALI

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talepedilen 1. maddesi şöyledir:

 “MADDE 1- Ekli listede yer alan kadrolar ihdasedilerek 2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinineki (I) sayılı Cetvelin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bölümüne eklenmiştir.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, CelalMümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, YusufŞevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI ve İrfanFİDAN’ın katılımlarıyla 22/9/2021 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısındadosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğüdurdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Murat ÖZDEN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBKkuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesive Yargısal Denetimi

3. 21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye CumhuriyetiAnayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’nın bazımaddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerle yeni bir hükûmetsistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileriyeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütme yetkisi ve görevininCumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifade edilmekte iken maddedeyapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarak yürütme yetkisi ve görevi tekbaşına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’da Bakanlar Kuruluna verilen görevve yetkilere ilişkin maddelerde de aynı doğrultuda değişiklik yapılarak dahaönce Bakanlar Kuruluna ait olan görev ve yetkilerin Cumhurbaşkanı tarafındanyerine getirilmesi öngörülmüştür.

4. Yeni hükûmet sisteminin en önemli özelliklerinden biriCumhurbaşkanı’na “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi” adı altında düzenlemeyapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirgin özelliği iseCumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme yapma yetkisininverilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerinden farklı olarakCumhurbaşkanı, Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangi bir kanunadayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyla düzenlemeyapabilecektir.

5. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınbirinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBKçıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütme yetkisineilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel biryetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemi gözetilerekCumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgiliolarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilkelden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.

6. Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konulardaCBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğerbazı maddelerinde belirtilen kimi konuların da CBK ile düzenleneceği ifadeedilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üstkademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların, 106.maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarınınkurulmasının, 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulununişleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin, 118. maddesininaltıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı vegörevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Anayasa’nın 123.maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğinin kanunla veya CBK ilekurulacağı belirtilmiştir.

7. Anayasa’nın 148. maddesinde CBK’ların şekil ve esasbakımdan Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi öngörülmüş, yargısal denetimgörev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesine verilmiştir.

8. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisiverilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardan farklı olarakAnayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konu bakımındanyetki yönünden getirilen bu sınırlamalar, Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.

9. Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütmeyetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göreyürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması mümkündeğildir.

10. Fıkranın ikinci cümlesinde “Anayasa’nın ikincikısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yladüzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBKile düzenleme yapılamaz.

11. Fıkranın üçüncü cümlesinde de Anayasa’da münhasırankanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altınaalınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğineilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesininyerleşik içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğükonuların bu kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150,K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51,K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9;E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceğibelirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır.

12. Fıkranın dördüncücümlesinde ise kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağıifade edilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkinkonularda CBK çıkarabilmesi için CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkçadüzenlenmemiş olması gerekir.

13. CBK’ların yukarıdabelirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılmasıgerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile budüzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’larınyargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun elealınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespitedilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunlukdenetimi yapılmalıdır.

B. İptalTalebinin Gerekçesi

14. Dava dilekçesinde özetle; kuralın idarenin bütünlüğüiçinde yer alan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yurt dışı teşkilatında genelidare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli vesürekli görevleri ifa etmek için çalıştırılacak ve kamu görevlisi statüsündeolan çevre ve şehircilik müşaviri kadrosunun ihdasına ilişkin hususlarınmünhasıran kanunla düzenlenmesi gerektiği, kanun koyucunun konu bakımındanyetki alanına giren bir alanda yürütme organına düzenleme yetkisi verildiği, budurumun Anayasa’nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ile kuvvetler ayrılığı ilkeleriylebağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7.,8., 11., 104. ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

1. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi

15. Dava dilekçesindekonu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6.,7., 8., 11. ve 128. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’yailişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamındayapılacaktır.

16. Çevre ve Şehircilik Bakanlığının (Bakanlık) kuruluşu,teşkilat ve görevlerine dair usul ve esaslar 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılıResmî Gazetede yayımlanan (1) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkiliKurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında CBK’nın97. ila 126. maddelerinde düzenlenmiştir.

17. 28/10/2021 tarihli ve (85) numaralı CBK ileBakanlığın ismi Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı olarakdeğiştirilmiştir. Anılan CBK’nın 7. maddesi ile (1) numaralı CBK’nın AltıncıKısmı’nın Dördüncü Bölümü’ne eklenen geçici 1. maddede, mevzuatta Bakanlığayapılan atıfların ve atamaların Çevre, Şehircilik ve İklim DeğişikliğiBakanlığına yapılmış sayılacağı ifade edilmiş, 38. maddesinde ise (2) numaralıGenel Kadro ve Usulü Hakkında CBK’nın eki cetvellerin “ÇEVRE VE ŞEHİRCİLİKBAKANLIĞI” bölümlerinin “ÇEVRE, ŞEHİRCİLİK VE İKLİM DEĞİŞİKLİĞİBAKANLIĞI” olarak değiştirildiği belirtilmiştir.

18. Dava konusu kural Bakanlığın yurt dışı teşkilatınailişkin olarak çevre ve şehircilik müşaviri kadrolarının ihdasını ve anılankadroların 10/7/2018 tarihli ve30474 sayılıResmî Gazetede yayımlanan (2) numaralı GenelKadro ve Usulü Hakkında CBK’nın eki (I) sayılı Cetvel’in Çevre ve ŞehircilikBakanlığı (Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği) bölümüne eklenmesiniöngörmektedir.

19. Kamu kurum ve kuruluşlarının kadrolarının ihdası veyaiptali, başka bir deyişle kadro usulüne ilişkin düzenlemeler idarenin teşkilatyapısı ile ilgili olup idarenin kuruluş ve görevlerinin belirlenmesinin birparçasını oluşturmaktadır (AYM, E.1965/32, K.1966/3, 4/2/1966; E. 2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, § 18).

20. Buitibarla kadro ihdas ve iptalinin kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatyapısına ilişkin olduğu ve kuralla Bakanlığın yurt dışı teşkilatına ilişkinkadroların ihdasının hükme bağlandığı gözetildiğinde kuralın yürütmeyetkisine ilişkin konulardan olduğu anlaşılmaktadır.

21. Kural, Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesi yasaklanan İkinciKısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevler ile ilgiliherhangi bir düzenleme de içermemektedir.

22. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınüçüncü cümlesi uyarınca CBK’lar bakımından aranan bir diğer husus, CBKkuralının Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konulara ilişkinolmaması gereğidir. Anayasa koyucunun bir konunun kanunla düzenlenmesini özelolarak öngörmesi bu alanın münhasıran kanunla düzenlenmesini istediği anlamınagelir. Bu kapsamda Anayasa bir konunun kanunla düzenleneceğini öngörmüşse bukonuda CBK çıkarılamaz. Bununla birlikte Anayasa’da CBK’larla düzenleneceğiözel olarak belirtilen konularda CBK’larla düzenleme yapılması mümkündür.

23. Anayasa’nın 123. maddesinin birinci fıkrasına göre “İdare,kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir”. AncakAnayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasında “Bakanlıkların kurulması,kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşrateşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir”denilmek suretiyle bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri veyetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasıAnayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrası uyarınca CBK iledüzenlenebileceği özel olarak belirtilen konular kapsamında kalmaktadır.

24. Anılan fıkrada yer alan “…teşkilatyapısı…” kavramı, belirli bir hizmeti yürütmek üzere kurulan kamu kurum vekuruluşlarının bu amaçla üstlendikleri görev ve yetkilerin ifa edilebilmesiiçin oluşturulan ve söz konusu hizmetin yürütülmesinde doğrudan ya da dolaylıolarak rol alan, aynı kurum bünyesindeki farklı düzey ve nitelikteki birimlerinbütününü ifade etmektedir. Bu itibarla bir kurumun bu mahiyetteki merkez vetaşra teşkilatının yanı sıra yurt dışı teşkilatı da teşkilat yapısı kavramınadâhildir (AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/06/2020, § 21).

25. Anayasa’nın CBK tarafından düzenleneceğini özelolarak öngördüğü yukarıda belirtilen bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez, taşra ve yurt dışıteşkilatlarının kurulması ile düzenlenmesi kapsamında, bu konularla sınırlıolmak üzere Anayasa’nın 106. maddesinin anılan hükmünde belirtilen hususlardaCBK ile düzenleme yapılabilir.

26. Bu çerçevede kuralın Anayasa’nın 106. maddesinin onbirinci fıkrasında CBK ile düzenlenmesi öngörülen Bakanlığın teşkilat yapısınailişkin olduğu anlaşılmıştır. Zira yukarıda da belirtildiği üzere kadro ileteşkilat arasında yakın bir ilişki olup kadro belirlenmeden bir kurum vekuruluşun teşkilatlanmasından söz edilmesi zordur. Bu itibarla kuralınAnayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasıyla bağlantılı olarak 104.maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönü debulunmamaktadır (AYM, E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, § 28; E.2020/8,K.2021/25, 31/3/2021, § 23).

27. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınındördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığıkararnamesi çıkarılamaz” denilmiştir. Buna göre CBK’ların anılan Anayasahükmü yönünden yapılacak denetiminde öncelikle karşılaştırmaya esas olabilecekdaha önce kabul edilmiş bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının tespitedilmesi gerekir. Sonrasında ise -böyle bir kanun hükmü varsa- incelenen CBKkuralının kanunun açıkça düzenlediği konuya ilişkin olup olmadığıbelirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK iledüzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından dakanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir.

28. Bakanlığın yurtdışı teşkilatına ilişkin olarak karşılaştırmaya esas olabilecek şekildeherhangi bir kanuni düzenleme tespit edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanundaaçıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

29. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Kadir ÖZKAYA bu görüşe farklı gerekçeyle katılmıştır.

Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, CelalMümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ve Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır.

2. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi

30. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak veözgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.

31. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilikilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarına göre anılan ilke,yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir. Belirlilik ilkesi, hukuksalgüvenlikle bağlantılı olup birey, kanundan belirli bir kesinlik içinde hangisomut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını,bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlukılmaktadır.

32. Anılan ilkenin yürütmenin asli düzenleyici işleminiteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğunda şüphe bulunmamaktadır.Kuralla Bakanlığın yurtdışı teşkilatında yer alan çevre ve şehircilik müşavirikadroları ihdas edilmiştir. İhdas edilen kadro ve sayıları açık, net veanlaşılır bir şekilde düzenlendiğinden kuralda belirlilik ve öngörülebilirlikilkelerine aykırılık bulunmamaktadır.

33. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2. maddesineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

34. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralınuygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararın doğabileceğibelirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

4/8/2021 tarihli ve(81) numaralı Çevre ve Şehircilik Bakanlığına Kadro İhdas Edilmesine İlişkinCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesiyle ekli Liste’de yer alankadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin eki (I) sayılı Cetvel’in Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (Çevre,Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı) bölümüne eklenmesine yönelik iptaltalebi 30/12/2021 tarihli ve E.2021/91, K.2021/106 sayılı kararlareddedildiğinden bu eklemeye ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE30/12/2021 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V. HÜKÜM

4/8/2021 tarihli ve(81) numaralı Çevre ve Şehircilik Bakanlığına Kadro İhdas Edilmesine İlişkinCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesiyle ekli listede yer alan kadrolarınihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2)numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki (I)sayılı Cetvel’in Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (Çevre, Şehircilik ve İklimDeğişikliği Bakanlığı) bölümüne eklenmesinin;

A. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, EnginYILDIRIM, Celal Mümtaz AKINCI, M. Emin KUZ ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B. İçeriği itibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptaltalebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

30/12/2021 tarihindekarar verildi.

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğu (81) numaralı Çevre ve ŞehircilikBakanlığına Kadro İhdas Edilmesine İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK),ekli listedeki kadroların ihdasını ve ilgili cetvele eklenmesini öngören 1.maddesinin Anayasa’yaaykırı olmadığına ve reddine karar vermiştir.

2. Anayasa Mahkemesi bir CBK kuralının Anayasa’ya aykırıolup olmadığını denetlerken, ilk olarak Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluk bakımından birinceleme yapmaktadır. Bu kapsamda, kuralın (a) yürütmeyetkisine ilişkin bir konuda olması, (b) Anayasa’nın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncübölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevleri düzenlememesi, (c) Anayasa’da münhasırankanunla düzenlenmesi öngörülen konularda olmaması ve (d) kanunda açıkçadüzenlenen konularda çıkarılmamış olması gerekmektedir.

3. İptal davasına konu olan kural, öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının CBK’ların“yürütme yetkisine ilişkin” konularda çıkarılabileceğini öngören birinci cümlesineaykırıdır. Anayasa CBK çıkarma yetkisini yürütmeye ilişkin konularlasınırlandırmıştır. Başka bir ifadeyle “yasama” ve “yargı” yetkisineilişkin konularda CBK çıkarılamaz.

4. Belirtmek gerekir ki, 2017 Anayasa değişikliğiyleyürütme yetkisi güçlendirilmekle birlikte kuvvetler ayrılığı gereğince TürkiyeBüyük Millet Meclisinin başta bütçe hakkı olmak üzere yasama ve denetimyetkileri korunmuştur. CBK’ların sadece “yürütme yetkisine ilişkin” konularda çıkarılabileceğini öngören anayasal hüküm deyürütmenin yasama ve yargı yetkisine ilişkin alanlara müdahale etmesiniengellemeye yöneliktir.

5. Esasen hangi hükümet sistemi benimsenirse benimsensinbütçe hakkı, demokratik ülkelerde parlamentonun yürütmeyi denetlemesinin enetkili yoludur. Bu anlamda kamu görevlilerine yapılacak ödemelerde belirleyiciolan kadroların ihdası yetkisinin yasama organında olması, kuvvetler ayrılığınıtamamlayan denetleme ve dengeleme sistemi bakımından da son derece önemlidir.

6. Anayasa Mahkemesi kadro ihdasını bütçeyle, dolayısıylabütçe hakkıyla irtibatlandırmış, bu kapsamda yürütmeye kadro iptalve ihdası yetkisi veren bir kuralı Anayasa’nın bütçeyle ilgili 162.maddesine aykırı bulmuştur (AYM, E. 1987/21, K. 1988/25, 28/6/1988). Yeni hükümetsisteminde de yasamaya ait olan bütçenin karara bağlanması ve kadrolarındüzenlenmesi yetkisi yürütmeye devredilmemiştir. Dolayısıyla dava konusu kural “yürütme yetkisine ilişkin konularda” çıkarılmış bir CBK kuralı olarak kabul edilemez (ayrıntılıaçıklamalar için bkz. AYM, E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, Karşıoy Gerekçesi,§§ 14- 24)

7. Diğer yandan, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının ikinci cümlesi uyarınca Anayasa’nın ikinci kısmının birinci veikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncübölümünde yer alan siyasi haklar ve ödevler, CBK ile düzenlenemez. Anayasakoyucu, sosyal ve ekonomik haklar dışında kalan temel hak ve özgürlüklerin olağan dönem Cumhurbaşkanlığıkararnameleri ile düzenlenmesini yasaklamıştır. Buradaki “düzenleme”,sınırlamayı da içine alan geniş bir terimdir. Söz konusu hak veözgürlükler, CBK’larbakımından bir nevi yasak alandır. Bu alanda düzenleme yapma yetkisi münhasıranyasama organına aittir.

8. Şüphesiz kadro, kamu görevlilerinin aylık veödeneklerini belirleyen en önemli unsurlardan biridir. Kadro belirlenirkenkadronun derecesi ve unvanı da belirlenmekte, dolayısıyla kamu görevlilerininalacağı aylık ve ödeneklerin miktarı bundan doğrudan etkilenmektedir. Busebeple kamu görevlilerinin aylık ve ödeneklerini doğrudan etkileyen kadronunihdasına yönelik düzenlemeler mülkiyet hakkı kapsamındadır. Nitekim AnayasaMahkemesi gerek norm denetiminde gerekse bireysel başvuruda kişilere ödenmesiöngörülen ücret, maaş, yaşlılık aylığı, emeklilik ikramiyesi ve kıdemtazminatı gibi ödemeleri mülkiyet hakkı kapsamında değerlendirmiştir. Dolayısıylakadro ihdasını öngören dava konusu kural, aynı zamanda mülkiyet hakkına yönelikbir düzenleme olduğundan Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikincicümlesine aykırıdır (ayrıntılı açıklamalar için bkz. AYM, E.2018/119,K.2020/25, 11/6/2020, Karşıoy Gerekçesi, §§ 25- 29).

9. Son olarak kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBKçıkarılamayacağına ilişkin üçüncü cümlesine de aykırılık teşkil etmektedir.Anayasa’nın128. maddesi uyarınca “Memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir”. Maddede “kadro” kelimesigeçmemekle birlikte, kanunla düzenlenmesi öngörülen hususların doğrudankadroyla ilişkili olduğu açıktır. Nitekim Anayasa Mahkemesi Anayasa’nın 128.maddesi uyarınca kadronun kanunla düzenlenmesi gerektiğini belirtmiştir (AYM,E. 2018/73, K.2019/65, 24/7/2019, § 139).

10. Anayasa’da sadece Devlet Denetleme Kurulu üyelerinin “özlük işleri”ninCBK ile düzenleneceği açıkça ifade edilmiştir (m.108/4). Dolayısıyla bu Kurulunkadrolarının CBK ile düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırılık görülmeyebilir. Buistisna dışında kadronun mülkiyet hakkıyla doğrudan ilgisi de gözetildiğinde aksine bir anayasalhüküm olmadıkça kamu kurum ve kuruluşlarının kadrolarının kanunla ihdasedilmesi anayasal bir gerekliliktir(ayrıntılı açıklamalar için bkz. AYM,E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, Karşıoy Gerekçesi, §§ 30-34).

11. Açıklanan gerekçelerle dava konusu kuralınAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncücümlelerine aykırı olduğunu düşündüğümden çoğunluğun red kararına katılmıyorum.

Başkan

 Zühtü ARSLAN

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. 81 Numaralı Çevre ve Şehircilik Bakanlığına Kadroİhdas Edilmesine İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (CBK) 1. maddesi ileek listede yer alan kadroların ihdas edilerek 2 sayılı Genel Kadro ve UsulüHakkındaki CBK’nın eki 1 sayılı cetvele anılan bakanlık bölümüne eklenmesi öngörülmektedir.Mahkememiz çoğunluğu tarafından incelenen bukuralın; konu bakımından yetki yönünden Anayasaya aykırı bulunmadığışeklindeki görüşüne aşağıdaki hukuki nedenlerle katılmamaktayım.

2. Anayasa MahkemesiCBK kurallarının denetiminde incelemeyi öncelikle Anayasanın CBK’larındüzenlenebilmesi için verdiği konu ve yetki yönünden yapmaktadır. Başka deyişleyasama yetkisine ilişkin asli ve genel düzenleme yetkisine karşın Anayasada104. maddenin 17. fıkrasının ilk cümlesi uyarınca istisna olarak “yürütmeyetkisine ilişkin konular” ile sınırlı şekilde CBK çıkarma yetkisi tanınmıştır.Bu istisnai yetki ayrıca Anayasanın 106/son maddesinde olduğu gibi diğer bazıkonuları da kapsamaktadır. Öte yandan Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasındaCBK kurallarının ihdası yönünden genel ve temel hükümler öngörülmüştür. Anılanfıkrada belirtilen bu hükümler tüm CBK’lar yönünden uyulması gereken ilkeleriifade etmektedir. Bununla birlikte Anayasada CBK çıkarılması öngörülen özel CBKalanları da söz konusu olduğundan, 104/17. maddedeki temel hükümlerin uygulamaalanının, somut olaya göre ilgili hükümlerin birlikte değerlendirilerekbelirlenmesi gerekmektedir.

3. İlk olarak, kadro ihdasının yürütme yetkisiyle ilgiliolup olmadığına değinilmelidir. Anayasa Mahkemesi çeşitli kararlarında kadroihdası konusunun kanunla düzenlenmesi gerektiğini belirttiği gibi, bütçehakkıyla ilişkilendirerek yasama alanına ilişkin bir konu olarakdeğerlendirmiştir (bkz. AYM 2016/47 E. – 2018/10, 14.2.2018, par. 35-36; AYM2013/24 E. – 2013/133, 14.11.2013; AYM 1987/21 E. – 1988/25 K. 28.6.1988).Görüldüğü üzere AYM kararlarında kadro ihdası bütçe hakkı kapsamında (AY87, 162) görülmüştür. Bu durumda konu, yürütme yetkisi içerisindedeğerlendirilemeyeceği gibi kadro ihdasının kanunla düzenlenmesinin zorunlubulunması yürütme yetkisine ilişkin olmaması nedeniyle kural, Anayasanın madde104/17-1.c’ye aykırılık oluşturduğundan iptali gerekir.

4. Öte yandan Anayasanın 123/1. maddesinde idareninkuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenlenmesi gerektiğibelirtilmektedir. Bununla birlikte Anayasada CBK’lar bakımından bu hükmünistisnasını oluşturan birkaç düzenleme bulunmaktadır. Anayasanın 106.maddesinin son fıkrası gereği bakanlıkların kuruluş ve görevleriyle ilgiliyetki ile Devlet Denetleme Kurulu (AY 108/son) ve Milli Güvenlik Kurulu GenelSekreterliği (AY 118/son) yönünden CBK ile düzenleme yapılması özel olarakkabul edilmiştir. Şu halde özel olarak belirtilen hususlar dışında idareninteşkilatının bir parçası olan kamu görevlilerine ilişkin kadronun ihdasının dakanunla düzenlenmesinin zorunlu olduğu sonucuna ulaşılması gerekmektedir.Nitekim AYM daha önce verdiği bir kararda kadronun bir kurumun kuruluşununbir parçası olduğunu ifade etmiştir (AYM 1965/32 E. – 1966/3 K. 4.2.1966).Başka bir anlatımla, bir kuruma ilişkin kadro düzenlemesi, kurumun kuruluşuylailgili bir hukuki mesele olarak kabul edilmektedir.

5. İkinci olarak kadroların, kamu personelinin maaş,sosyal haklar ve benzeri özlük haklarıyla ilgili düzenlemelerin Anayasanın 128.maddesi kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Anayasanın 128. maddesi uyarınca “Memurların ve diğerkamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları veyükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir”.Bu husus Mahkememizin bir kararında; “kadro derecesi ile personelin özellikleaylık ve ödenekleri ve diğer özlük hakları bakımından sıkı bir bağbulunmaktadır” (AYM, E.2005/139, K.2007/33, 22/3/2007) şeklinde ifadeedilmiştir. Görüldüğü üzere bu hüküm uyarınca kadrolara ilişkin düzenlemelerinkanunla yapılması anayasal bir zorunluluktur. Bakanlıkların teşkilat yapısınınCBK ile kurulabileceğine ilişkin 106/son madde ile bu konuda bir istisnagetirildiği yolundaki bir yorum akla gelebilir ise de bu düşüncenin ilgiliAnayasal kurallar karşısında geçerli olmayacağı ve istisna olan bu kuralın daryorumlanması gerektiği söylenmelidir. Bu konuda Anayasa Mahkemesi; “Anayasa’daCBK’larla düzenleneceği özel olarak öngörülen konulara ilişkin Anayasahükümlerinin açıkça izin verdiği hususlarda CBK’larla düzenlemeyapılabilir” (AYM, E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, § 29) sözleriyleAnayasada açıkça izin verilenler dışında yetkinin genişletilemeyeceğine işaretetmiştir. Esasen Anayasada kadroya ilişkin istisna yalnızca madde 108/4’teDevlet Denetleme Kurulunun üyelerinin “özlük işleri”nin CBK iledüzenleneceği konusunda tanınmıştır. Başka deyişle Anayasa istisnai yetkivermek istediğinde bu hususu açıkça düzenlemiştir. Bakanlıkların teşkilatyapısının kurulması yetkisi kural olarak yalnızca ilgili bakanlığınörgütlenmesine ilişkin hukuki çerçevenin oluşturulmasına yetki vermektedir.Buna karşın kadro ihdas edilmesinin Anayasanın 70., 128. ve 161. maddeleriylemevcut bağı karşısında istisnai bir yetkinin yorum kurallarına aykırı şekildegeniş biçimde yorumlanmasının Anayasanın anılan hükümlerinin devre dışıbırakılmasına yol açacağını ifade etmek gerekir. Dolayısıyla münhasıran kanunladüzenlenmesi gereken kadro ihdasının CBK ile düzenlenmesi Anayasanın 104/17.maddesinin üçüncü cümlesine de aykırıdır, iptali gerekmektedir.

Başkanvekili

 Hasan Tahsin GÖKCAN

FARKLI GEREKÇE

1. Mahkememizce, (81) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1.maddesiyle ihdas edilen kadroların (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki (I) sayılı Cetvel’in Çevre ve ŞehircilikBakanlığı (Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı) bölümüneeklenmesinin, konu bakımından yetki yönündenAnayasa’ya aykırı olmadığı sonucuna ulaşılmıştır. Ulaşılan sonuca aşağıdabelirtilen gerekçelerle katılıyorum.

2. Anayasa’da, CBKçıkarma yetki ve koşulları, esas itibarıyla ve genel anlamda 104. maddenin onyedinci fıkrasında düzenlenmiştir. Bunun dışında başka bazı maddelerde deAnayasa tarafından belirlenmiş kimi konularda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkaracağıayrıca ve özel olarak ifade edilmiştir. Dolayısıyla söz konusu hükümlerinAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına nazaran özel niteliktedüzenlemeler oldukları anlaşılmaktadır.

3. Bu bağlamda, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasına bakıldığında ise Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBK çıkarma yetkisiverilirken, kanunlardan farklı olarak, bu yetkiye ilişkin konu bakımından bazısınırlamalar öngörüldüğü; bu sınırlamaların fıkranın ilk dört cümlesindedüzenlendiği görülmektedir.

4. Hal böyle olunca, bir CBK kuralının Anayasa’yauygunluk denetiminde, kuralın içerik yönünden denetlenmesinden önce konubakımından yetki kurallarına uygun olup olmadığının incelenmesi gerekmektedir.

5. Bu incelemenin nasıl yapılacağı kararın “A.Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi”başlığı altında açıklanmıştır. Burada yapılan açıklamalara 104. maddenin onyedinci fıkrasının verdiği genel yetkiye dayanılarak yürürlüğe konulan CBK’laryönünden katılmakla birlikte, Anayasa’da CBK ile düzenleneceği özel olarak(ayrıca) belirtilen konulara ilişkin yetki konusunun Anayasa’da yer alandüzenlemelerin birlikte ele alınması ve mümkün olduğu ölçüde Anayasa’nınbütünlüğü içinde sistematik bir yorum yapılmak suretiyle gerçekleştirilmesigerektiğini değerlendiriyorum.

6. Kanaatimce Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasındaki sınırlamalar, Anayasa’nın anılan maddesinde düzenlenen (yürütmeyetkisine ilişkin) genel CBK çıkarma yetkisi yönünden getirilmiş kurallar olup,bu kuralların, Anayasa’da CBK ile düzenleneceği özel olarak (ayrıca) belirtilenkonularda aynı şekilde geçerlilik kazanması mümkün değildir. Zira Anayasa’daCBK ile düzenleneceği açıkça ve özel olarak düzenlenen konulara ilişkinkuralların, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen kimikurallardan ayrılan hükümler öngördüğü görülmektedir.

7. Ayrıca Anayasa’da CBK ile düzenleneceği özel olarakbelirtilen konularda çıkarılacak CBK’ların konu bakımından yetki yönündendenetiminde 104. maddenin on yedinci fıkrasındaki ölçütlerin kullanılmasıhalinde, özel yetki ile çıkarılmış olan CBK’lar ile 104. maddenin on yedincifıkrasının verdiği genel yetkiye dayanılarak yürürlüğe konulan CBK’lar arasındaherhangi bir fark kalmayacak, böyle olunca da özellikle 104. maddenin onyedinci fıkrasının üç ve dördüncü cümleleri bağlamında, belli konularla sınırlıolarak özel CBK çıkarma yetkisi verilmiş olmasının bir anlamı kalmayacaktır.

8. Anayasa’nın Geçici 21. maddesinin (B) fıkrasında yeralan hükümler ile bu hükümler uyarınca Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafındangerçekleştirilen bazı işlemler de bu kanaati doğrulamaktadır.

9. Dava konusu kurallaBakanlığın yurtdışı teşkilatında yer almak üzere çevre ve şehircilik müşavirikadroları ihdas edilmiştir. Anılan konuların Anayasa’da CBK ile düzenlenebileceği özel olarak belirtilen konular(106. maddenin onbirinci fıkrası) kapsamında kaldığı kararda da kabuledilmiştir.

10. Kararda Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının üçüncü cümlesi uyarınca Anayasa’da bir konunun kanunla düzenleneceğiöngörülmüşse bu konuda ilkece CBK çıkarılamayacağı, bununla birlikte Anayasa’daCBK’yla düzenleneceği hususu özel olarak öngörülmüş konularda ise Anayasa’nınbaşka bir maddesinde kanunla düzenlenmesi öngörülmüş olsa bile CBK’yladüzenleme yapılabileceği kabul edilmiştir.

11. Bir başka ifadeyle Anayasa’nın 123. maddesi uyarıncaidarenin kanunla kurulması gerektiği yönündeki hükme rağmen 106. maddenin onbirinci fıkrasında bakanlıkların teşkilatının CBK’yla düzenleneceği yönündekiözel hüküm nedeniyle 104. maddenin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesindekisınırlamanın geçerlilik kazanmayacağı kabul edilmiştir.

12. Kanaatimce önümüzdeki kuralın denetiminde Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü ve dördüncü cümlelerinde öngörülenkuralların gözetilmesine gerek olmamakla birlikte, kararda maddenin üçüncücümlesi bakımından yapılan değerlendirmeye sonuç itibarıyla katılmamak mümkündeğildir. Zira aksinin kabulü halinde, Anayasa’nın CBK’yla düzenlenmesini özelolarak öngördüğü konularda şayet Anayasa’nın bir başka maddesinde kanunladüzenlenme koşulu var ise asla CBK çıkarılması mümkün olamayacak, bir başkaifadeyle CBK’ya özel olarak düzenleme yetkisi veren söz konusu (özel) anayasahükümlerinin bir anlamı kalmayacak, bu yetki belki de hiçbir zamankullanılamayacaktır.

13. Bu değerlendirme, Anayasa’nın CBK’yla düzenlenmesiniözel olarak öngördüğü konular bağlamında Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında belirtilen “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığıkararnamesi çıkarılamaz.” kuralı yönünden de geçerlidir. Zira Anayasa’nınCBK’yla düzenlenmesini özel olarak öngördüğü konuların yürürlükteki bir kanun tarafındandüzenlenmiş olması halinde de bu konularda CBK çıkarılması asla mümkünolamayacak, CBK’ya özel olarak düzenleme alan ve yetkisi veren anayasahükümlerinin bu bakımdan da bir anlamı kalmayacaktır.

14. Ayrıca Anayasa’da CBK ile düzenleneceği özel olarakbelirlenen konularda çıkarılacak CBK’ların konu bakımından yetki yönündendenetiminde 104. maddenin on yedinci fıkrasındaki ölçütlerin kullanılmasıhalinde özel yetki ile çıkarılmış olan CBK’lar ile yürütme yetkisine ilişkinolarak verilen genel yetki kapsamında çıkarılan CBK’lar arasında herhangi birfark kalmayacak, böyle olunca da özel CBK çıkarma yetkisi verilmesianlamsızlaşacaktır.

15. Kararda, dava konusu kurallarla Anayasa’nın 106.maddesinin on birinci fıkrası kapsamında Anayasa’da özel olarak CBK’yladüzenleneceği belirtilen bir konuda düzenleme yapıldığı kabul edilmesine ve buçerçevede Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesindekisınırlamanın söz konusu özel yetki nedeniyle uygulama alanı bulamayacağıdeğerlendirilmesine rağmen, aynı anlayış on yedinci fıkranın dördüncü cümlesiyönünden kabul edilmeyerek dava konusu CBK kurallarıyla düzenlenen konununkanunda açıkça düzenlenip düzenlenmediği de incelenmiştir. Bunun anlamı,inceleme sonucunda konuya ilişkin bir kanun kuralının mevcut olduğunun tespitedilmesi halinde, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncücümlesi bakımından yapılan değerlendirmede ulaşılan sonuçla çelişki oluşturacakbiçimde kuralın iptaline karar verilmesi gerekeceğidir. Bu da bir çelişkiyeneden olacaktır.

16. Oysa yukarıda da izah edildiği üzere Anayasa koyucubir konunun özel olarak CBK’yla düzenleneceğini öngörmüş ise artık bu konudaAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesinde belirtilensınırlama uygulama alanı bulamayacağı gibi, aynı anlayış ve gerekçelerledördüncü cümlesindeki sınırlama da uygulama alanı bulamayacaktır.

17. Hal böyle olunca, Anayasa’nın 106. maddesi kapsamındakaldığı kabul edilen kuralın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolmadığı yönündeki sonuca söz konusu kuralla ilgili olarak ayrıca bir kanunhükmü bulunup bulunmadığı yönünden inceleme yapılmaması gerektiği görüşüylekatılıyorum.

Başkanvekili

 Kadir ÖZKAYA

KARŞIOY GEREKÇESİ

Anayasa Mahkemesinin kadro ihdasıyla ilgili olarak benzerbir kuralı incelediği E.2020/8, K.2021/25 ve 31/03/2021 tarihli kararındakikarşıoy yazımda belirttiğim gerekçelerle, dava konusu kuralın konu bakımındanyetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasına aykırı olduğudüşüncesiyle çoğunluk kararına katılmıyorum.

Üye

 Engin YILDIRIM

KARŞIOY GEREKÇESİ

4/8/2021 tarih ve (81) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesinin 1. maddesinin konu bakımından yetki yönü ile Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olduğu için iptali gerektiğikanaatindeyiz.

Bu konudaki Anayasa’ya aykırılık gerekçelerimiz daha önceMahkememizin vermiş olduğu E.2018/119, K.2020/25 sayılı karardaki karşıoyumuzunilk yirmi paragrafındaki gerekçelerle aynı niteliktedir. Bu gerekçelerle (81)numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin dava konusu 1. maddesinin konubakımından yetki yönü ile Anayasa’ya aykırı olduğu için iptali gerektiğikanaatinde olduğumuzdan çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmamaktayız.

KARŞIOY GEREKÇESİ

(81) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (CBK) 1.maddesinin Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine kararverilmiştir.

Red kararının gerekçesinde; kamu kurum vekuruluşlarındaki kadroların ihdası ile iptalinin idarenin teşkilat yapısıylailgili olup idarenin kuruluş ve görevlerinin belirlenmesinin bir parçasınıoluşturduğu, dolayısıyla kuralın yürütme yetkisine ilişkin olduğu, Anayasanınİkinci Kısmının Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi haklarıve ödevleriyle Dördüncü Bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler ile ilgilidüzenleme içermediği, Anayasanın 106. maddesinin son fıkrasında CBK iledüzenlenmesi öngörülen bakanlığın teşkilat yapısına ilişkin olduğu anlaşılankuralın 106. maddenin son fıkrası ile bağlantılı olarak 104. maddenin onyedincifıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönü bulunmadığı gibi daha öncekanunlarda da açıkça düzenlenmediği, bu nedenlerle konu yönünden Anayasanın104. maddesine aykırı olmadığı belirtilmiştir.

CBK’nın incelenen 1. maddesinde, ekli listedekikadroların ihdas edilerek (2) sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CBK’nın eki(I) sayılı Cetvelin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bölümüne eklendiği hükmebağlanmıştır.

Daha sonra adı Çevre, Şehircilik ve İklim DeğişikliğiBakanlığı olarak değiştirilen söz konusu Bakanlığın kadro ihdasının teşkilatyapısına ilişkin bir düzenleme olmasından dolayı Anayasanın 106. maddesinin sonfıkrasında “bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri,teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması” bakımındanöngörülen istisna kapsamında yer aldığı, bu sebeple Anayasanın 123. maddesininbirinci fıkrasında öngörülen kanunla düzenlenme ilkesine tâbi olmadığıyönündeki çoğunluk görüşüne, kadro ihdası ve iptali yasama yetkisi kapsamındabulunan bütçe hakkı ile ilgili olduğu, ayrıca 106. maddenin son fıkrasında CBKile düzenleneceği sınırlı olarak sayılan hususlar arasında kadro ihdası veiptali yer almadığından Anayasanın 123. ve 128. maddeleri uyarınca kanunladüzenlenmesi gerektiği için katılmak mümkün değildir (ayrıntılı açıklama içinbkz. 11/6/2020 tarihli ve E.2018/119, K.2020/25 sayılı karara ilişkin karşıoygerekçem).

Başka bir deyişle, bütçe hakkı ile ilgili bulunan kadroihdasının yürütme yetkisine ilişkin konulardan olmamasından dolayı 104.maddenin onyedinci fıkrasının birinci cümlesine; Anayasanın 123. ve 128.maddeleri uyarınca kanunla düzenlenmesi gereken konular arasında yer almasındandolayı da üçüncü cümlesine göre CBK ile düzenlenemeyeceği açıktır.

Yukarıda belirtilen sebeplerle, dava konusu kuralın konubakımından yetki yönünden Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasınınbirinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiğidüşüncesiyle çoğunluğun red kararına karşıyım.

Üye

M.  Emin KUZ

Full & Egal Universal Law Academy