ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2021/99
Karar Sayısı : 2022/119
Karar Tarihi : 13/10/2022
R.G. Tarih – Sayı : 27/1/2023 - 32086
İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 132milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 13/7/2021 tarihli ve (80) numaralıBazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 5. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili,İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 193. maddesinin değiştirilen (2) numaralıfıkrasının üçüncü cümlesinin Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8.,11. ve 104. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünündurdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENENCUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALI VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ
A. İptali İstenenCumhurbaşkanlığı Kararnamesi Kuralı
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin(CBK) 5. maddesiyle (4) numaralı CBK’nın 193. maddesinin değiştirilen ve iptalitalep edilen kuralın da yer aldığı (2) numaralı fıkrası şöyledir:
“Yönetim kurulu
MADDE 193 –
…
(2) (Değişik:RG-14/7/2021-31541-C.K-80/5md.) Yönetim kurulu, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediyebaşkanı, ajans genel sekreteri, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ilekalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarındanseçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri,büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkezbelediye başkanları, ajans genel sekreteri, büyükşehir olmayan illerin il genelmeclisi başkanları ve ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşur. Birdenfazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrıkurulmuş bulunması halinde ticaret ve sanayi odası başkanlarının ikisi dekurumlarını temsil ederler. Üyeler toplantılara bizzat katılmak zorunda olupvekil ile temsil edilemezler.”
B. İlgili Görülen KanunHükümleri
1. 22/2/2005 tarihli ve 5302sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 32. maddesi şöyledir:
“Yetki devri
Madde 32- Vali, görev veyetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, vali yardımcılarına,yöneticilik sıfatı bulunan il özel idaresi görevlileri ile ilçelerdekaymakamlara devredebilir.”
2. 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılıBelediye Kanunu’nun 42. maddesi şöyledir:
“Yetki devri
Madde 42- Belediye başkanı,görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü takdirde, yöneticilik sıfatıbulunan belediye görevlilerine devredebilir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğühükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, EnginYILDIRIM, Hicabi Dursun, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ,Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, SelahaddinMENTEŞ, Basri BAĞCI ve İrfan FİDAN’ın katılımlarıyla 22/9/2021 tarihindeyapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işinesasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasındakarara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri,Raportör İsmail Emrah PERDECİOĞLU tarafından hazırlanan işin esasına ilişkinrapor, dava konusu CBK kuralı ve ilgili görülen kanun hükümleri, dayanılanAnayasa kuralları ile bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi ve YargısalDenetimi
3. 21/1/2017 tarihli ve 6771sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ileAnayasa’nın bazı maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yapılan değişikliklerleyeni bir hükûmet sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nıngörev ve yetkileri yeniden düzenlenmiştir. Anayasa’nın 8. maddesinde, yürütmeyetkisi ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna ait olduğu ifadeedilmekte iken maddede yapılan değişiklikle Bakanlar Kurulu kaldırılarakyürütme yetkisi ve görevi tek başına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Anayasa’daBakanlar Kuruluna verilen görev ve yetkilere ilişkin maddelerde de aynıdoğrultuda değişiklik yapılarak daha önce Bakanlar Kuruluna ait olan görev veyetkilerin Cumhurbaşkanı tarafından yerine getirilmesi öngörülmüştür.
4. Yeni hükûmet sisteminin enönemli özelliklerinden biri Cumhurbaşkanı’na “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”adı altında düzenleme yapma yetkisinin tanınmasıdır. CBK’ların en belirginözelliği ise Cumhurbaşkanı’na belirli konularda ilk elden düzenleme yapmayetkisinin verilmiş olmasıdır. Yürütmenin diğer düzenleyici işlemlerindenfarklı olarak Cumhurbaşkanı, Anayasa’da belirlenen yetki çerçevesinde herhangibir kanuna dayanmadan ya da yasama organının onayı olmadan CBK’lar yoluyladüzenleme yapabilecektir.
5. Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisineilişkin konularda CBK çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Düzenlemeyle yürütmeyetkisine ilişkin olmak kaydıyla CBK çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’nagenel bir yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde, yeni hükûmet sistemigözetilerek Cumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisiile ilgili olarak ihtiyaç duyduğu konularda CBK çıkarabilmesine imkân tanımakamacıyla ilk elden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.
6. Cumhurbaşkanı’na yürütmeyetkisine ilişkin konularda CBK çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesininyanı sıra Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların da CBKile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104.maddesinin dokuzuncu fıkrasında üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarınailişkin usul ve esasların; 106. maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıklarınkurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez vetaşra teşkilatlarının kurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında DevletDenetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin;118. maddesinin altıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğininteşkilatı ve görevlerinin CBK’larla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasında ise kamu tüzel kişiliğininkanunla veya CBK ile kurulacağı belirtilmiştir.
7. Anayasa’nın 148. maddesindeCBK’ların şekil ve esas bakımından Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesiöngörülmüş, yargısal denetim görev ve yetkisi de Anayasa Mahkemesineverilmiştir.
8. Anayasa’da Cumhurbaşkanı’na CBKçıkarma yetkisi verilmekle birlikte bu yetki sınırsız değildir. Kanunlardanfarklı olarak Anayasa’da CBK’yla düzenlenecek konular sınırlandırılmıştır. Konubakımından yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.
9. Anılan fıkranın birincicümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda CBKçıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna göre yürütme yetkisine ilişkin konulardışında CBK ile düzenleme yapılması mümkün değildir.
10. Fıkranın ikinci cümlesinde “Anayasa’nınikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişihakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” CBK’yladüzenlenemeyeceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca belirtilen alanlarda CBKile düzenleme yapılamaz.
11. Fıkranın üçüncü cümlesinde deAnayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBKçıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi konularınmünhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin özel bir hüküm bulunmamaktadır.Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında anayasa koyucununkanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu kapsamda görülmesi gerektiğikabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179, 28/12/2017, § 57; E.2016/180,K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163, 29/11/2017, § 13; E.2016/139,K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013). Buna göreAnayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBKçıkarma yetkisi bulunmamaktadır.
12. Fıkranın dördüncü cümlesindeise kanunda açıkça düzenlenen konularda CBK çıkarılamayacağı ifadeedilmiştir. Anılan hükme göre Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkinkonularda CBK çıkarabilmesi için CBK’yla düzenlenecek konunun kanunlarda açıkçadüzenlenmemiş olması gerekir.
13. CBK’ların yukarıda belirtilenkonu bakımından yetki kurallarına uygun olarak çıkarılması gerekmektedir. Aksitakdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bu düzenlemelerinAnayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla CBK’ların yargısaldenetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındabelirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekir.Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise budefa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır.
B. Anlam ve Kapsam
14. Kalkınma ajansları (ajans) kamukesimi, özel kesim ve sivil toplum kuruluşları arasındaki iş birliğinigeliştirmek, kaynakların yerinde ve etkin kullanımını sağlamak ve yerelpotansiyeli harekete geçirmek suretiyle Cumhurbaşkanınca belirlenenpolitikalarla uyumlu olarak bölgesel gelişmeyi hızlandırmak, gelişmeninsürdürülebilirliğini sağlamak, bölgeler arası ve bölge içi gelişmişlikfarklarını azaltmak üzere oluşturulan tüzel kişiliği haiz kurumlar olup ajansınkuruluş, görev ve yetkileri ile teşkilatına ilişkin hususlar (4) numaralıCBK’nın 184. ila 207. maddelerinde düzenlenmiştir.
15. Anılan CBK’nın 193. maddesinin(1) numaralı fıkrasında yönetim kurulunun ajansın karar organı olduğubelirtilmiş, (2) numaralı fıkrasında da yönetim kurulunun kimlerden oluşacağıgösterilmiş olup bu kapsamda söz konusu fıkranın birinci ve ikinci cümlelerindeyönetim kurulunun, tek ilden oluşan bölgelerde vali, büyükşehir belediyebaşkanı, ajans genel sekreteri, sanayi odası başkanı, ticaret odası başkanı ilekalkınma kurulu tarafından özel kesim ve/veya sivil toplum kuruluşlarındanseçilecek üç temsilciden; birden fazla ilden oluşan bölgelerde il valileri,büyükşehir belediye başkanları veya büyükşehir olmayan illerde il merkezbelediye başkanları, ajans genel sekreteri, büyükşehir olmayan illerin il genelmeclisi başkanları ve ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşacağı; birdenfazla ilden oluşan bölgelerdeki illerde; ticaret ve sanayi odalarının ayrı ayrıkurulmuş bulunması hâlinde ticaret ve sanayi odası başkanlarının ikisinin dekurumlarını temsil edeceği hüküm altına alınmıştır.
16. Söz konusu maddenin (2)numaralı fıkrasının üçüncü cümlesinde ise ajansın yönetim kurulu üyelerininkurul toplantılarına katılımına ilişkin düzenlemelere yer verilmiş, bu kapsamdaüyelerin toplantılara bizzat katılmak zorunda olduğu, vekil ile temsiledilemeyecekleri hükme bağlanmış olup anılan cümle dava konusu kuralıoluşturmaktadır.
17. Buna göre kural, ajansınyönetim kurulu üyelerinin kurul toplantılarına bizzat katılımını zorunlukılmakta, vekil ile temsil edilmelerini yasaklamaktadır.
C. İptal Talebinin Gerekçesi
18. Dava dilekçesinde özetle; davakonusu kuralın 5393 sayılı Kanun’un 40. maddesinde açıkça düzenlenen bir konuyailişkin olduğu bu çerçevede CBK ile düzenleme yapılamayacak bir alanda kaldığıbelirtilerek Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11. ve 104.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Ç. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
19. Dava dilekçesinde konubakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8. ve11. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konubakımından yetki kuralları, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındadüzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
20. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınındördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığıkararnamesi çıkarılamaz.” denilmiştir. Buna göre CBK’ların anılan Anayasahükmü yönünden yapılacak denetiminde öncelikle karşılaştırmaya esas olabilecek,daha önce kabul edilmiş bir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının tespitedilmesi gerekir. Sonrasında ise -böyle bir kanun hükmü varsa- incelenen CBKkuralının kanunun açıkça düzenlediği konuya ilişkin olup olmadığıbelirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK iledüzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından dakanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Bu bağlamda CBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmayaesas alınan kanun hükmünün CBK ile düzenleme yapılan konuya uygulanacak olupolmaması, CBK kuralının kanun ile düzenlenen konuda çıkarılıp çıkarılmadığınadair bir gösterge olacaktır (AYM, E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, § 17).
21. Ajansın yönetim kuruluüyelerinden biri olan valiye ilişkin olarak 5302 sayılı Kanun’un 32. maddesihükmü incelendiğinde valinin görev ve yetkilerinden bir kısmını vali yardımcısına,yöneticilik sıfatı bulunan il özel idaresi görevlilerine ya da kaymakamlaradevretmesinin mümkün kılındığı görülmektedir. Benzer biçimde ajansın yönetimkurulu üyelerinden bir diğeri olan belediye başkanının da 5393 sayılı Kanun’un42. maddesi uyarınca görev ve yetkilerinden bir kısmını yöneticilik sıfatıbulunan belediye görevlilerine devretmesi mümkündür.
22. Buna göre dava konusu CBKkuralının olmaması durumunda valinin ve belediye başkanının ajansın yönetimkurulu toplantılarına katılımına ve buradaki temsiline ilişkin olarak 5302sayılı Kanun’un 32. maddesi ile 5393 sayılı Kanun’un 42. maddesi hükümlerininuygulanacağı açıktır. Bu çerçevede kanunun açıkça düzenlediği bir konudadüzenleme yapan CBK kuralının Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınındördüncü cümlesine aykırı düzenleme getirdiği anlaşılmaktadır.
23. Açıklanannedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncücümlesine aykırıdır. İptali gerekir.
Kural,Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırıgörülerek iptal edildiğinden ayrıca aynı fıkranın birinci, ikinci ve üçüncücümleleri yönünden incelenmemiştir.
Kural, konubakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınındördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönündenincelenmemiştir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
24. Davadilekçesinde özetle, dava konusukuralın uygulanmaları hâlinde telafisi güçveya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasınakarar verilmesi talep edilmiştir.
13/7/2021 tarihli ve (80) numaralı Bazı CumhurbaşkanlığıKararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin5. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4)numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkiliKurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 193. maddesinin değiştirilen (2)numaralı fıkrasının üçüncü cümlesine yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin,koşulları oluşmadığından REDDİNE 13/10/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
V. HÜKÜM
13/7/2021 tarihli ve (80) numaralı Bazı CumhurbaşkanlığıKararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin5. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4)numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkiliKurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 193. maddesinin değiştirilen (2) numaralıfıkrasının üçüncü cümlesinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE 13/10/2022 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR