ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2022/141
Karar Sayısı : 2023/17
Karar Tarihi : 25/1/2023
R.G. Tarih - Sayı : 29/3/2023- 32147
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Gaziantep Bölge İdare Mahkemesi 4. İdari Dava Dairesi
İTİRAZIN KONUSU:4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihlive 7164 sayılı Kanun’un 32. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin beşincifıkrasının;
A. Birincicümlesinin “...yargı yoluna başvurulması, ilgili vergi dairesine idari paracezasına ilişkin banka teminat mektubu verilmesi durumu hariç tahsilişlemlerini durdurmaz.” bölümünün,
B. İkincicümlesinin,
Anayasa’nın 12., 13., 35., 36. ve 38. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: 5015 sayılıKanun kapsamında uygulanan idari para cezasının tahsili amacıyla düzenlenenödeme emrinin iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kurallarınAnayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ
Kanun’un itiraz konusu kuralların da yeraldığı 19. maddesinin beşinci fıkrası şöyledir:
“Bu Kanun kapsamında verilen idari para cezalarına karşıyargı yoluna başvurulması, ilgili vergi dairesine idari para cezasınailişkin banka teminat mektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerinidurdurmaz. Teminat mektubunun miktarı, türü, hangi şartlarda parayaçevrileceği ve diğer hususlar Kurumca yapılacak düzenlemeler ile belirlenir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesiİçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ASLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA,Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, YusufŞevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfanFİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 30/11/2022 tarihindeyapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural sorunugörüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152. ile30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve YargılamaUsulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olanmahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığıkararnamesinin hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardanbirinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varmasıdurumunda bu hükümlerin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir.Ancak anılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesinebaşvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görev kapsamınagiren bir davanın bulunması, iptali talep edilen kuralın da o davadauygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural ise bakılmakta olan davanındeğişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayısonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak niteliktekikurallardır.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 5015 sayılı Kanun’un19. maddesinin beşinci fıkrasının birinci cümlesinin “...yargı yolunabaşvurulması, ilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin banka teminatmektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmaz.” bölümü ileikinci cümlesinin iptalini talep etmiştir. İtiraz konusu bölümle anılan Kanunkapsamında verilen idari para cezalarına karşı yargı yoluna başvurulmasınınilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin banka teminat mektubuverilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmayacağı, itiraz konusucümleyle de teminat mektubunun miktarı, türü, hangi şartlarda parayaçevrileceği ve diğer hususların Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunca (EPDK)yapılacak düzenlemelerle belirleneceği öngörülmüştür.
4. Bakılmakta olan davanın konusu ise öncesinde davakonusu yapılmış olmasına rağmen banka teminat mektubu verilmemesi nedeniyletahsil işlemleri devam eden idari para cezası kapsamında düzenlenen ödemeemrinin iptali talebine ilişkindir. Bu itibarla bakılmakta olan davaya konuolayda verilmiş bir banka teminat mektubunun olmaması nedeniyle teminatmektubunun miktarı, türü, hangi şartlarda paraya çevrileceği ve diğerhususların EPDK’ca yapılacak düzenlemelerle belirleneceğini öngören itirazkonusu cümlenin bakılmakta olan davada uygulanma imkânı bulunmamaktadır.
5. Açıklanan nedenle 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılıPetrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun’un 32.maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin beşinci fıkrasının;
A. Birinci cümlesinin“...yargı yoluna başvurulması, ilgili vergi dairesine idari para cezasınailişkin banka teminat mektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerinidurdurmaz.” bölümünün esasının incelenmesine,
B. İkincicümlesinin itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davadauygulanma imkânı bulunmadığından bu cümleye ilişkin başvurunun Mahkemeninyetkisizliği nedeniyle REDDİNE,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Fatih TORUN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
7. Enerji sektörü içinde önemli paya sahip olan petrolfaaliyetlerinin yasal çerçevesi 5015 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir. AnılanKanun’un amacı yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolündoğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içindekullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi veistikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetimfaaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamaktır. Petrol piyasasını düzenleme görevikamu tüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip EPDK’ya verilmiştir (AYM, E.2021/66, K.2022/52, 21/4/2022, § 3).
8. EPDK, petrol piyasa faaliyetlerini yönlendirme vedüzenleme görevi kapsamında piyasayı denetleme, ön araştırma ve soruşturmaişlemlerini yürütme yetkisi ile birlikte anılan Kanun’a veya ilgili mevzuataaykırı faaliyetler nedeniyle idari yaptırım uygulama yetkisine de sahiptir.Petrol piyasasını düzenleyen hükümlerin ihlal edilmesi durumunda EPDK’nınuygulama yetkisine sahip olduğu idari yaptırımlardan biri de idari paracezasıdır. EPDK tarafından petrol piyasasına ilişkin uygulanacak idari paracezaları 5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinde düzenlenmiştir.
9. Anılan maddenin birinci fıkrasında idari paracezalarının hangi durumlarda kimlere ve hangi oranlarda uygulanacağıdüzenlenmiş, maddenin ikinci fıkrasında ise ceza uygulanan bir fiilin iki yılgeçmeden aynı kişi tarafından tekrar işlenmesi hâlinde idari para cezalarınıniki kat olarak uygulanacağı hükme bağlanmıştır.
10. Maddenin üçüncü fıkrasında bu madde hükümlerine göreyürütülen idari işlemlerin lisans sahibinin EPDK’ya bildirdiği elektroniktebligat adresine tebliğ edileceği, EPDK’ya bildirilen elektronik tebligatadresine tebligatın zorunlu bir sebeple yapılamaması hâlinde EPDK’ya bildirilenadrese yapılan bildirimin tebligat yerine geçeceği, dördüncü fıkrasında da buKanun kapsamında verilen idari para cezalarının tebliğ tarihinden itibaren biray içinde ödeneceği, süresinde ödenmeyen idari para cezalarının 21/7/1953tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerigereğince tahsil edilmek üzere ilgili vergi dairesine gönderileceği hükmebağlanmıştır.
11. Beşinci fıkranın birinci cümlesinde ise bu Kanunkapsamında verilen idari para cezalarına karşı yargı yoluna başvurulmasınınilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin banka teminat mektubuverilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmayacağı öngörülmüştür. Anılan cümlenin “...yargı yolunabaşvurulması, ilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin banka teminatmektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmaz.” bölümü itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır.
B. İtirazın Gerekçesi
12. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralla henüzkesinleşmemiş bir idari para cezasına karşı yargı yoluna başvurulsa dâhi sözkonusu idari para cezasının tahsiline imkân tanındığı, bu durumun hak arama özgürlüğünü ve mülkiyet hakkını ihlalettiği, kamu yararı amacı taşımadığı, masumiyet karinesiyle bağdaşmadığıbelirtilerek kuralın Anayasa’nın 12., 13., 35., 36. ve 38. maddelerine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
13. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43.maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 40. maddesi yönünden deincelenmiştir.
14. Anayasa’nın 35. maddesinde “Herkes,mülkiyet ve miras haklarına sahiptir./Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla,kanunla sınırlanabilir./ Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırıolamaz.” denilmektedir. Anayasa’nın anılan maddesiyle güvenceye bağlananmülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen hertürlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır.
15. Mülkiyet hakkı; kişiye başkasınınhakkına zarar vermemek ve kanunların koyduğu sınırlamalara uymak şartıylasahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma, semerelerinden yararlanma veüzerinde tasarruf etme imkânı veren bir haktır. Bu bağlamda malikin mülkünükullanma, semerelerinden yararlanma ve mülkü üzerinde tasarruf etme yetkilerindenherhangi birinin kısıtlanması veya mülkünden yoksun bırakılması mülkiyethakkına getirilmiş bir sınırlama niteliğindedir (AYM, E.2017/21, K.2020/77,24/12/2020, § 137; E.2019/100, K.2020/62, 22/10/2020, § 13).
16. İtiraz konusu kural, 5015 sayılıKanun kapsamında verilen idari para cezalarına karşı yargı yolunabaşvurulmasının ilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin bankateminat mektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmayacağınıöngörmekte olup bu durumun borçlunun mal varlığında azalmaya neden olabileceğigözetildiğinde kuralın mülkiyet hakkına ilişkin olduğu anlaşılmaktadır.
17. Öte yandan Anayasa’nın “Temel hak ve hürriyetlerinkorunması” başlıklı 40. maddesinin birinci fıkrası “Anayasa ile tanınmışhak ve hürriyetleri ihlâl edilen herkes, yetkili makama geciktirilmedenbaşvurma imkânının sağlanmasını isteme hakkına sahiptir” hükmünüiçermektedir. Anılan hükme göre kişilerin yargı makamları ile idari makamlarönünde haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkân sağlanması anayasal birzorunluluktur. Bu zorunluluk, temel hak ve özgürlüğü ihlal edilen ya da ihlaledildiğini iddia eden kişilerin ilgili yargı veya idari merciler nezdindeşikâyetlerini dile getirmesi hususunda devlete gerekli ve yeterli mekanizmalarıoluşturarak uygun koşulları sağlama yükümlülüğü getirmektedir (AYM, E.2019/102,K.2019/99, 25/12/2019, § 16; E.2021/46,K.2022/47, 21/4/2022, § 15).
18. Bu çerçevede Anayasa’nın anılan maddesinde güvencealtına alınan etkili başvuru hakkı; anayasal bir hakkının ihlal edildiğiniileri süren herkese hakkın niteliğine uygun olarak iddialarını inceletebileceğimakul, erişilebilir, etkili, ihlalin gerçekleşmesini veya sürmesini engellemeyeya da sonuçlarını ortadan kaldırmaya elverişli idari ve yargısal yollarabaşvuruda bulunabilme imkânının sağlanmasını teminat altına almaktadır (AYM,E.2019/102, K.2019/99, 25/12/2019, § 17; E.2021/46,K.2022/47, 21/4/2022, § 16).
19. Bu kapsamda mülkiyet hakkı ile bağlantılı olankuralla Anayasa’nın 40. maddesi kapsamında devletin bu hakkın korunmasıylailgili gerekli koşulları sağlama fonksiyonunu ne ölçüde yerine getirdiğinindeğerlendirilmesi gerekmektedir.
20. Anayasa'nın 40. maddesi iptaldavasına konu edilen idari para cezasının yürütmesinin otomatik olarak durmasınıteminat altına almamaktadır. Öte yandan anılan madde, mülkiyet hakkınınkorunması amacıyla yargı mercilerinde dava açan malik lehine yürütmenindurdurulması kararı verilmesini ilke olarak zorunlu kılmamaktadır. Ancak bazıdurumlarda mülkiyet hakkının gerçek anlamda korunabilmesi, mahkemenin nihaihükümden önce de birtakım tedbirlere karar vermesine bağlı olabilir. Özelliklemalik lehine verilecek muhtemel bir nihai hükmün sonuçsuz kalma ihtimalininbulunduğu hâllerde mahkemenin nihai hükmün uygulanma kabiliyetini yitirmesiniönleyici tedbirleri daha yargılama devam ederken alması gerekli hâle gelebilir.(bazı farklarla birlikte bkz. Hanife Yıldız Torum ve Nimet Filiz Seven [GK],B. No: 2018/1567, 10/2/2022, § 69).
21. Kuralla 5015 sayılı Kanun kapsamında verilen idari para cezalarına karşı davaaçılmasının ilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin banka teminatmektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmayacağı öngörülüpidari para cezalarının tahsiline devam edilmesine imkân tanınmak suretiyle bucezaların etkinliğinin ve caydırıcılığının sağlanması, bu suretle petrolpiyasasının sağlıklı ve düzenli işleyişinin temini amaçlanmaktadır. Bu amaç gözetildiğinde kanun koyucunun idari paracezasının dava konusu edilmesi hâlinde otomatik durma mekanizması öngörmemişolmasının tek başına Anayasa’ya aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
22. Bununla birlikte Kanun kapsamında verilen idari para cezalarının uygulanmasından doğacak uyuşmazlıklara karşı yargıyolu açıktır. EPDK tarafından uygulanan idari para cezası işleminin iptalitalebiyle dava açılması hâlinde tahsil işlemleri durmamakla birlikte açılandavada yürütmenin durdurulmasını talep etme imkânı bulunmaktadır.
23. İptaldavasında, idari işlemin hukuk kurallarına aykırılığının belirlenmesi hâlindeiptaline karar verilmekte; bunun sonucunda idarenin hukuka bağlılığı ve hukukdüzeninin korunması sağlanmaktadır. Genel ilke, iptal kararlarının geriyeyürümesi ve iptal edilen işlemin başından itibaren ortadan kaldırılması, buişleme ve ona dayanan sonuçların mevcut olmamış gibi kabul edilmesi olmaklabirlikte bu ilke, idari işlemin iptal kararı verilinceye kadar varlığınısürdürmesine ve etki doğurmasına engel değildir. Bu nedenle kişileri iptaldavası sonuçlanıncaya kadar hukuka aykırı idari işlemin olumsuz etkilerindenkorumak, ileride giderilmesi veya düzeltilmesi imkânsız veya zor olan durumlarıönlemek, idarenin hem olası bir tazmin yükünden kurtarılması hem de hukuksınırları içinde kalması sağlanarak hukuk devletinin kesintiye uğramadandevamını temin etmek amacıyla yürütmenin durdurulması kurumu öngörülmüştür (AYM, E.2022/14, K.2022/70, 01/06/2022, § 6;E.2016/205, K.2019/63, 24/7/2019, § 141; E.2017/21, K.2020/77, 24/12/2020, §258).
24. Yürütmenindurdurulması kurumu, yargının denetim etkinliğini artırıcı bir araç olarak davahakkının bir parçasını oluşturduğu gibi kamu yararı ve kamu düzenini desağlamaktadır. Yürütmenin durdurulması kararıyladava konusu işlemin yapıldığı andan önceki durumun geri gelmesi sağlanmakta vekişiler dava sonuçlanıncaya kadar bu işlemin olumsuz etkilerindenkorunmaktadır. Bu bağlamda Kanun uyarınca verilen ve ilgilisine tebliğ edilenidari para cezasına karşı açılan davada yürütmenin durdurulmasına kararverilmesi hâlinde idari para cezasının tahsiline ilişkin işlemlere devamedilemeyeceği ve tahsil işlemlerinin dava sonuna kadar erteleneceği açıktır.
25. Bu bağlamda idari para cezasına karşı açılandavalarda yürütmenin durdurulması talebinde bulunulabilmesi ve durumungerekleri ile somut olayın şartlarına göre yürütmenin durdurulması kararıverilebilmesi imkânının bulunduğu gözetildiğinde bu davalarda başvurulabilecekyürütmenin durdurulması kurumunun etkili birbaşvuru yolu niteliğinde olduğu değerlendirilmektedir.
26. Bu itibarla kuralın Anayasa'nın35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkı ile bağlantılı olarakAnayasa'nın 40. maddesinde düzenlenen etkili başvuru hakkına aykırılıkoluşturmadığı sonucuna varılmıştır.
27. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 35. ve 40.maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddigerekir.
Kuralın Anayasa’nın 12.,13., 36. ve 38. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
IV. HÜKÜM
4/12/2003 tarihli ve 5015sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun’un 32.maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin beşinci fıkrasının birinci cümlesinin “...yargıyoluna başvurulması, ilgili vergi dairesine idari para cezasına ilişkin bankateminat mektubu verilmesi durumu hariç tahsil işlemlerini durdurmaz.” bölümününAnayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE 25/1/2023 tarihindeOYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE