ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2022/142
Karar Sayısı : 2023/32
Karar Tarihi : 16/2/2023
R.G.Tarih-Sayı :4/5/2023-32180
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 14. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 1/6/1989tarihli ve 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli MaliMüşavirlik Kanunu’nun 50. maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesininAnayasa’nın 135. maddesine aykırı olduğuileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Yönetmeliktaslağının bazı maddelerinin Hazine ve Maliye Bakanlığınca (Bakanlık) uygungörülmemesi yönündeki işlemin iptali talebiyle açılan davada itiraz konusukuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, kuralın iptali içinbaşvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un itiraz konusu kuralın da yeraldığı 50. maddesi şöyledir:
“Yönetmelikler
Madde 50- Bu Kanunla ilgili olarakaşağıda belirtilen hususlar çıkarılacak yönetmeliklerle düzenlenir.
a) Serbest muhasebeci mali müşavirlik veyeminli mali müşavirliğe ait çalışma usul ve esasları.
b) 7 nci maddeye göre sınav içinteşekkül ettirilecek komisyonun çalışma usulleri, sınav esasları, sınavınkonuları, serbest muhasebeci mali müşavir veya yeminli mali müşavir yanındaçalışma şekli, süresi (staj) ile ilgili diğer hususlar.
c) Yeminli mali müşavirlerin tasdikişlerine dair işlemler.
d) Müracaat usulleri.
e) Ruhsat verilmesi ve unvanınkullanılması.
f) Üye kayıt defteri, meslek kütüğü vemeslek sicil numarası.
g) Üye aidatları.
h) Taşınmaz mallara sahip olma.
i) Müşavirlik ve muhasebecilik ücretininesasları.
j) Meslek mensuplarınca tutulacak defterve kayıtlar ile bunların bildirim mecburiyeti.
k) Disiplin kovuşturması yapılmasıkonusunda karar verecek merci, disiplin cezalarını vermeye yetkili merciler,disiplin cezalarına karşı yapılacak itirazın usul ve şartları ve disiplinleilgili diğer hususlar.
l) Oda ve birlik personelinin istihdamıve özlük hakları ile ilgili hususlar.
m) Kanunun uygulaması ile ilgili diğerhususlar.
n) Değerlendirme ve sınav komisyonlarınınçalışma usul ve esasları, bunların kimlerden oluşacağı, nerelerde ve ne zamançalışmaya başlayaçakları ve diğer hususlar.
a, b, c, j, k, l, m bentlerinde belirtilen yönetmeliklerOdalar Birliğince birliğin kurulmasından itibaren bir yıl içinde hazırlanır. MaliyeBakanlığının uygun görüşü alındıktan sonra Resmi Gazete'de yayımlanır.
(n) bendinde belirtilen yönetmelik en geç altı ay içindeMaliye Bakanlığınca, diğer yönetmelikler Birlikçe, Birliğin kurulmasındanitibaren altı ay içinde çıkarılır.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesiİçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA,Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, YusufŞevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfanFİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’ninkatılımlarıyla 30/11/2022 tarihindeyapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacak kural ve sınırlama sorunlarıgörüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, o davasebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesininhükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ilerisürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda buhükümlerin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak anılanmaddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elindeyöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması, iptalitalep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural isebakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümündeveya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak niteliktebulunan kurallardır.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 3568sayılı Kanun’un 50. maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesinin iptalinitalep etmiştir. Anılan fıkranın birinci cümlesinde; birinci fıkranın (a), (b),(c), (j), (k), (l) ve (m) bentlerinde belirtilen yönetmeliklerin Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli MaliMüşavirler Odaları Birliğince birliğin kurulmasından itibaren bir yıl içindehazırlanacağı hüküm altına alınmıştır. İtiraz konusu kural ise buyönetmeliklerin Bakanlığın görüşü alındıktan sonra Resmî Gazete’deyayımlanacağını öngörmektedir.
4. Bakılmakta olan davanın konusu isegörüş için Bakanlığa gönderilen yönetmelik taslağının bazı maddelerininBakanlıkça uygun görülmemesine yönelik işlemin iptali talebine ilişkindir. Buitibarla kuralda yer alan “…Resmi Gazete'de yayımlanır.” ibaresininbakılmakta olan davada uygulanma imkânı bulunmamaktadır. Anılan ibareye ilişkinbaşvurunun reddi gerekir.
5. Diğer yandan kuralın kalan kısmı sözkonusu maddenin birinci fıkrasının (a), (b), (c), (j), (k), (l) ve (m) bentleribakımından geçerli ortak kural niteliğindedir. Bakılmakta olan davanın konusuise (k) bendi uyarınca disipline ilişkin hususları düzenleyen yönetmelikmaddeleridir. Bu itibarla kuralın kalan kısmının esasına ilişkin incelemeninbakılmakta olan davanın konusu gözetilerek (k) bendi yönünden yapılmasıgerekir.
6. Açıklanan nedenlerle 1/6/1989 tarihlive 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik ve Yeminli Mali MüşavirlikKanunu’nun 50. maddesinin ikinci fıkrasının;
A. İkinci cümlesinde yer alan “…Resmi Gazete'de yayımlanır.” ibaresinin itirazbaşvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma imkânıbulunmadığından bu ibareye ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyleREDDİNE,
B. İkincicümlesinin kalan kısmının esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemeninanılan maddenin birinci fıkrasının (k) bendi yönünden yapılmasına,
OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
7. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Cem GÜNDOĞDU tarafından hazırlanan işin esasınailişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları vebunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
8. 3568 sayılı Kanun’un 1. maddesinde anılan Kanun’unamacının işletmelerde faaliyetlerin ve işlemlerin sağlıklı ve güvenilir birşekilde işleyişini sağlamak, faaliyet sonuçlarını ilgili mevzuat çerçevesindedenetlemeye, değerlendirmeye tabi tutarak gerçek durumu ilgililerin ve resmimercilerin yararlanmasına tarafsız bir şekilde sunmak ve yüksek meslekistandartları gerçekleştirmek üzere serbest muhasebeci mali müşavirlik veyeminli mali müşavirlik meslekleri ve hizmetleri ile serbest muhasebeci malimüşavirler ve yeminli mali müşavirler odaları, serbest muhasebeci malimüşavirler ve yeminli mali müşavirler odaları birliğinin kurulmasına, teşkilat,faaliyet ve denetimlerine, organlarının seçimlerine dair esasları düzenlemekolduğu belirtilmiştir.
9. Kanun’un 28. maddesinin birinci fıkrasında serbestmuhasebeci mali müşavirler ve yeminli mali müşavirlere ait bütün odalarınkatılacağı Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli MaliMüşavirler Odaları Birliğinin (Birlik) kurulacağı hükme bağlanmıştır.Anılan maddenin üçüncü fıkrasında da Birliğin tüzel kişiliğine sahip, kamukurumu niteliğindeki meslek kuruluşu olduğu belirtilmiştir.
10. 50. maddede ise yönetmelikle düzenlenecek hususlarile yönetmelik çıkarmaya yetkili makamlar ve usulü düzenlenmiştir. Bu kapsamdaanılan maddenin birinci fıkrasının (k) bendi uyarınca disiplin kovuşturmasıyapılması konusunda karar verecek merci, disiplin cezalarını vermeye yetkilimerciler, disiplin cezalarına karşı yapılacak itirazın usul ve şartları iledisiplinle ilgili diğer hususlar Birlik tarafından çıkarılacak yönetmelikledüzenlenecektir.
11. İtiraz konusu kuralla, disiplin konusunda çıkarılacakyönetmeliğin Resmî Gazete’de yayımlanmasından önce Bakanlığın yönetmeliğinuygun olduğuna dair görüşünün alınması gerektiği esası hükme bağlanmıştır. Buitibarla Bakanlığın uygun görüş vermemesi hâlinde disiplin hususlarınıdüzenleyen yönetmeliklerin Resmî Gazete’de yayımlanamayacağı, dolayısıyla dayürürlüğe giremeyeceği açıktır.
B. İtirazın Gerekçesi
12. Başvuru kararında özetle; kamukurumu niteliğindeki meslek kuruluşları üzerinde devletin denetim yetkisininidari ve mali denetim konularıyla sınırlı olduğu, meslek kuruluşlarının kararve yönetim organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesinin ve sorumluorganlarının görevlerine yargı kararlarıyla son verilebileceğinin hükmebağlanmasının bu kuruluşların özerkliğine işaret ettiği, bu kapsamda yer alanBirliğin çıkaracağı yönetmeliklerde Bakanlığa onay yetkisinin tanınmasının meslekkuruluşlarının özerkliği ilkesiyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralınAnayasa’nın 135. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
C.Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
13. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisinedeniyle Anayasa’nın 124. maddesi yönünden de incelenmiştir.
14. Anayasa'nın 123. maddesinde idarenin kuruluş vegörevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği belirtildikten sonraidarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetimesaslarına dayandığı hükme bağlanmış, kamu tüzel kişiliğinin ancak kanunla veyaCumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulacağı ifade edilmiştir.
15. Anayasa’nın 124. maddesinde de kamu tüzel kişilerininkendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığıkararnamelerinin uygulanmasını sağlanmak üzere ve bunlara aykırı olmamakşartıyla yönetmelikler çıkarabileceği düzenlenmiştir.
16. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üstkuruluşları ise Anayasa’nın 135. maddesinin birinci fıkrasında belirli birmesleğe mensup olanların müşterek ihtiyaçlarını karşılamak, meslekifaaliyetlerini kolaylaştırmak, mesleğin genel menfaatlere uygun olarakgelişmesini sağlamak, meslek mensuplarının birbirleriyle ve halkla olanilişkilerinde dürüstlüğü ve güveni hâkim kılmak üzere meslek disiplinini veahlakını korumak amacıyla kanunla kurulan ve organları kendi üyeleri tarafındankanunda gösterilen usullere göre yargı gözetimi altında, gizli oyla seçilenkamu tüzel kişileri olarak tanımlanmış; beşinci fıkrasında da bu meslek kuruluşlarıüzerinde devletin idari ve mali denetimine ilişkin hususların kanunladüzenleneceği belirtilmiştir.
17. Anayasa'nın 135. maddesinde, meslek kuruluşlarınınkarar ve yönetim organlarının seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi, devletinidari ve mali denetimine tabi olduğunun belirtilmesi ve sorumlu organlarınıngörevlerine ancak yargı kararıyla son verilebileceğinin kurala bağlanması buidarelerin özerkliğine işaret etmektedir (AYM, E.2011/100, K.2012/191,29/11/2012).
18. Meslek kuruluşlarının özerkliği merkezî idaredenbağımsız olarak karar ve yürütme organlarını seçebilme, ilgili meslekifaaliyetlerle sınırlı olmak üzere üyelerini ve örgütlerini bağlayıcı karar almave uygulama, meslek mensuplarının uyacağı ilke ve kuralları belirleme veüyeleri hakkında disiplin tedbirleri uygulama hak ve yetkisini içermektedir(AYM, E.2011/100, K.2012/191, 29/11/2012). Öte yandan Anayasa’nın 124. maddesidikkate alındığında meslek kuruluşlarının özerkliğinin yönetmelik çıkarabilmeyetkisini de kapsadığı anlaşılmaktadır.
19. İtiraz konusu kuralla, Birlik tarafından disiplinkonusunda çıkarılacak yönetmeliğin Resmî Gazete’de yayımlanması Bakanlığın uygungörüşünün alınması şartına bağlanmaktadır. Buna göre Bakanlığın uygun görüşvermemesi hâlinde disiplin hususlarını düzenleyen yönetmeliklerin ResmîGazete’de yayımlanamayacağı, dolayısıyla da yürürlüğe giremeyeceğianlaşılmaktadır. Birlik tarafından çıkarılacak yönetmeliklerin Bakanlığın uygungörüş şartına bağlanması kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşunun özerkliğininsınırlandırılması sonucunu doğurmaktadır.
20. Devletin bu kuruluşlar üzerindeki idari ve malidenetim yetkisinin temelinde Anayasa’nın 123. maddesinde yer verilen idareninbütünlüğü ilkesi yer almaktadır. İdarenin bütünlüğü ilkesi ise idari görevleriyerine getiren kurumlar arasında birliğin sağlanması ve idari yapı içinde yeralan kurumların bir bütünlük içinde çalışmasını öngörmektedir. İdaredebütünlüğü sağlamak için başlıca iki hukuksal araç hiyerarşi ve idarivesayet kullanılmaktadır. Hiyerarşi, hem merkezî yönetim içinde yer alanörgütler ve bunlara bağlı birimler arasındaki hem de yerinden yönetimkuruluşlarının kendi içindeki bütünleşmeyi sağlamaktadır. İdari vesayet isemerkezî yönetim ile yerinden yönetim kuruluşları arasındaki bütünleşmeyisağlayan araçtır (AYM, E.2018/15, K.2018/78, 5/7/2018, § 7).
21. Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve üstkuruluşları, idare teşkilatı içinde hizmet yerinden yönetim kuruluşlarıkapsamında yer almaktadır. Bu nedenle devletin gözetim ve denetimi altındadır(AYM, E.2018/15, K.2018/78, 5/7/2018, § 8).
22. Bu bakımdan kamu kurumu niteliğindeki meslekkuruluşlarının çıkaracağı yönetmeliklerin devletin idari denetim kapsamındakullanacağı idari vesayet yetkisi yoluyla denetlenmesinin Anayasa’nın 135.maddesi gereğince mümkün olduğu belirtilmelidir. Denetimin sağlanacağı vesayetaracının seçimi konusunda da kanun koyucunun belli ölçüde takdir yetkisibulunmaktadır. Ancak meslek kuruluşlarının yönetmelik çıkarma yetkisinin idarivesayet yoluyla denetlendiği durumlarda uygulanacak vesayet aracının seçimindeAnayasa’nın 124. maddesine dayanan yönetmelik çıkarma yetkisinin de gözetilmesigerekir. Diğer bir deyişle idari vesayet yetkisinin ne şekilde kullanılacağıkanun koyucu tarafından takdir edilirken seçilecek vesayet yöntemi ileAnayasa’nın 124. maddesi uyarınca meslek kuruluşuna verilen yetki ortadankaldırılmamalıdır.
23. İtiraz konusu kurala göre disiplinle ilgili hususlarailişkin yönetmeliklerin Resmî Gazete’deyayımlanarak yürürlüğe girebilmesi için Bakanlığın uygun görüş vermesigerekmektedir. Bakanlıkça uygun görüş verilmediği sürece bu yönetmeliklerinResmî Gazete’de yayımlanamayacak, dolayısıyla yürürlüğe giremeyecek olmasınedeniyle idareye tanınan uygun görüş bildirme yetkisi niteliği itibarıyla bironama yetkisidir.
24. Bu durumda Bakanlık tarafından uygungörüş verilmediği takdirde meslek kuruluşu tarafından yönetmelik çıkarılamayacağıgözetildiğinde kanun koyucu tarafından seçilen vesayet aracının meslekkuruluşunun yönetmelik çıkarma yetkisini ve dolayısıyla özerkliğini anlamsızhâle getirdiği anlaşılmaktadır.
25. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 124. ve 135.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Kadir ÖZKAYA, M. Emin KUZ, İrfan FİDAN ve Muhterem İNCEbu görüşe katılmamışlardır.
IV. HÜKÜM
1/6/1989 tarihli ve 3568 sayılı Serbest Muhasebeci Mali Müşavirlik veYeminli Mali Müşavirlik Kanunu’nun 50. maddesinin ikinci fıkrasının ikincicümlesinde yer alan “Maliye Bakanlığının uygun görüşü alındıktan sonra...”ibaresinin “anılan maddenin birinci fıkrasının (k) bendi” yönünden Anayasa’yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE, Kadir ÖZKAYA, M. Emin KUZ, İrfan FİDAN ileMuhterem İNCE’nin karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA 16/2/2023 tarihinde kararverildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
KARŞIOY GEREKÇESİ
3568 sayılı Kanunun 50.maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesinin Anayasanın 124. ve 135.maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline karar verilmiştir.
Kararın gerekçesinde;Türkiye Serbest Muhasebeci Mali Müşavirler ve Yeminli Mali Müşavirler OdalarıBirliği (Birlik) tarafından hazırlanacak disiplinle ilgili yönetmeliklerinResmî Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmesini Maliye Bakanlığının uygun görüşvermesi şartına bağlayan mezkûr hüküm sebebiyle, Bakanlık uygun görüş vermediğisürece bu yönetmeliklerin yayımlanamayacağı ve yürürlüğe giremeyeceği, bunedenle Bakanlığa verilen uygun görüş bildirme yetkisinin onama yetkisiniteliğinde olduğu ve kanun koyucunun seçtiği vesayet aracının kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşunun yönetmelik çıkarma yetkisini ve dolayısıylaözerkliğini anlamsız hâle getirdiği belirtilmiştir.
İtiraz konusu kural,Birliğin kurulmasından itibaren bir yıl içinde hazırlanacak yönetmeliklerinMaliye Bakanlığının uygun görüşü alındıktan sonra Resmî Gazetedeyayımlanacağını hükme bağlamakta; dolayısıyla Birliğin söz konusuyönetmelikleri hazırlama faaliyeti üzerinde bir denetim yetkisi öngörmektedir.
Bilindiği gibi,Anayasanın 124. maddesinde Cumhurbaşkanı ve bakanlıklar dışında kamutüzelkişilerinin de kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunlarınuygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikçıkarabilmesi öngörülmüştür. Anılan hükümle tanınan yönetmelik çıkarma yetkisiilgili kamu tüzelkişisine ait olduğundan, bu yetkinin bir bakanlık tarafındankullanılması veya paylaşılması yahut söz konusu görüş alma şartınınyönetmeliğin kamu tüzelkişisinin yetkili organınca kabul edilmesinden sonrakullanılması düşünülemez.
Bu nedenle, görüş almaşartının yönetmeliğin hazırlanması safhasında, yani kamu tüzelkişisinin yetkiliorganı tarafından kabul edilmesinden önce tamamlanması gerektiği açıktır.
Anayasanın 135.maddesinde ise kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının tâbi olacağıilkeler belirlenerek, maddenin beşinci fıkrasında bu meslek kuruluşlarıüzerinde Devletin idarî ve malî denetimine ilişkin kuralların kanunladüzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Bu hükümle kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşları Anayasada kamu tüzelkişilikleri olaraköngörülmüş ve “idarenin bütünlüğü” ilkesinin gereği olarak, idarî teşkilâtıniçinde yer alan diğer kamu tüzelkişilerinin üzerinde olduğu gibi, bunlarüzerinde de merkezî idarenin idarî vesayet yetkisi kabul edilmiştir.
Kararda, kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşlarının üzerindeki devlet denetiminin bir idarîvesayet yetkisi olduğu ve denetimin sağlanacağı vesayet aracının seçimikonusunda kanun koyucunun belli ölçüde takdir yetkisinin bulunduğu kabuledilmiş, ancak vesayet aracının seçiminde Anayasanın 124. maddesinde yönetmelikçıkarma yetkisinin meslek kuruluşuna tanındığının gözönünde bulundurulmasıgerektiği ve seçilecek vesayet yöntemi ile bu yetkinin ortadan kaldırılmamasıgerektiği belirtilmiştir.
Bu değerlendirmeisabetli olmakla birlikte, incelenen kuralda öngörülen Bakanlıktan uygun görüşalınması şartının meslek kuruluşunun yönetmelik çıkarma yetkisini veözerkliğini anlamsız hâle getirdiği yönündeki tesbite katılmak mümkün değildir.
Öncelikle, kamu kurumuniteliğindeki meslek kuruluşlarının, özel hukuk hükümlerine tâbi olanderneklerden farklı konumda olduklarının ve Anayasa koyucunun bu kuruluşlarıidarenin bir parçası olarak düzenlemesinin sonucu olarak bu tür bir denetimöngörmesinin de, kanun koyucu tarafından seçilen vesayet aracının uygun olupolmadığının değerlendirilmesinde gözönünde bulundurulması gerektiğivurgulanmalıdır.
Kararda da kabuledildiği üzere, idarî vesayet yetkisinin kapsamı kanunla belirlenir ve bukonuda takdir yetkisi kanun koyucuya aittir. Bu çerçevede, yargı kararlarındave doktrinde, yasama organının vesayet aracı olarak seçtiği iptal, onama,erteleme, kararın yeniden görüşülmesini isteme gibi yetkilerin idarî vesayetyetkisi kapsamında değerlendirilerek Anayasaya aykırı görülmediğibilinmektedir.
Diğer taraftan, “uygungörüş” şartının onama yetkisinden farklı nitelikte olduğu açık olmaklabirlikte, çoğunluk tarafından kabul edildiği gibi onama yetkisi niteliğindeolduğu kabul edilse bile vesayet denetiminin onama yetkisini kapsadığında dakuşku bulunmamaktadır. Bu kapsamda, ilke olarak, denetlenen işlemin yürürlüğegirmesinin denetim makamının onayına bağlanması mümkün olduğu gibi denetimmakamına, vesayet yetkisi kapsamında bazı işlemleri kaldırma veya geri almayetkisi tanınabileceği dahi kabul edilmektedir (Ali D. Ulusoy, Türk İdareHukuku, Gözden geçirilmiş 5. bs., Ankara 2022, s.159).
Bu denetimin giderekyerindelik denetimini kapsamayacak şekilde yumuşatıldığı ve sadece hukukauygunluk denetimiyle sınırlanması yönünde bir eğilim olduğu (Ulusoy, age.,s.160), bununla birlikte idarî vesayet yetkisi kapsamında kanunda açık yetkivarsa, idarî vesayet makamı olan bakanlığın, vesayete tâbi kamu tüzelkişisininyönetmelik taslağındaki (ilgili kanuna uygun olmayanlar bir yana) kendiyönetmeliğine aykırı hükümlerin (bile) değiştirilmesini isteyebileceği, hattâbunun -Türkiye Barolar Birliği ile ayrı ayrı barolar arasında olduğu gibi-aralarında vesayet ilişkisi bulunan kamu tüzelkişilerinin yönetmelikleriaçısından da geçerli olduğu ifade edilmektedir (Ulusoy, age., s. 333).
İptali talep edilenkuralda Birlik tarafından hazırlanacak yönetmeliklerin Bakanlığın uygungörüşüne tâbi kılınması, herşeyden önce Anayasanın 135. maddesinin üçüncüfıkrasında öngörülen “bu meslek kuruluşlarının kuruluş amaçları dışındafaaliyette bulunamayacakları” yönündeki ilkeye uyulup uyulmadığının belirlenmesibakımından önemlidir. İtiraz konusu kuralı içeren fıkrada yönetmeliğe bırakılandüzenleme konularının 135. maddenin beşinci fıkrasında belirtilen “idarî vemalî denetimin” kapsamını aştığı da söylenemez.
Başka bir anlatımla,hazırlanacak yönetmeliklerle öngörülen hususların meslek teşekkülünün kuruluşamaçları ile ilgisinin bulunup bulunmadığının ilgili Bakanlıkça incelenerekdeğerlendirilmesinin ve hazırlanacak yönetmeliklerin yürürlüğe girmesi içinyukarıda belirtilen sebeplerle Bakanlığının uygun görüşünün aranmasınınAnayasanın 135. maddesinin üçüncü ve beşinci fıkraları kapsamında olduğukuşkusuzdur.
Esasen yönetmeliklerinhazırlanması safhasında ilgili bakanlıkların görüşlerinin alınması, idareninbütünlüğü ilkesinin hayata geçirilmesi yanında mevzuatın uyumunun ve üst hukuknormlarına uygunluğunun sağlanması bakımından da büyük önem taşımaktadır. Bukapsamda “görüş alma” veya “uygun görüş alma” zorunluluğu arasında önemli birfark bulunmamaktadır. Yönetmeliklerin hazırlanması sırasında ilgili bakanlığıngörüşünün veya uygun görüşünün alınması, yukarıda belirtilen sebeplerle,aralarında hiyerarşi veya vesayet ilişkisi bulunmayan bakanlıklar ile kurum vekuruluşlar arasında da söz konusu olmakta ve hukuka uygunluk denetimibakımından yararlı görülmektedir.
Anayasanın 135.maddesinden kaynaklanan söz konusu yetkinin kullanılabilmesi için öngörüldüğüaçık olan “uygun görüş” şartının Bakanlık tarafından uygun bir şekildekullanılmaması, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına Anayasanın 124.maddesi ile verilen yetkiyi anlamsız hâle getirebileceği gibi, hükmün anılankuruluşların özerkliği ile bağdaşmadığının kabulü de, Anayasanın 135.maddesinde açıkça verilen denetim yetkisini kullanılamaz hâle getirebilir.
Bu nedenle, MaliyeBakanlığına tanınan uygun görüş bildirme yetkisinin Anayasanın 135. maddesindetanınan denetim yetkisini aşacak ve 124. maddesinde kamu tüzelkişiliğinetanınan yönetmelik çıkarma yetkisini ortadan kaldıracak şekilde kullanılmamasıgerekir. Ancak bu yetkinin uygulamada nasıl kullanılacağı Anayasaya uygunlukdenetiminin konusu değildir. Anayasaya uygunluk denetiminde soyut kurallar butür ihtimaller üzerinden değil, anayasal ilkeler çerçevesindedeğerlendirilmelidir.
Belirlilik ilkesiyleilgili olarak da açıklandığı üzere, anayasal ilkeler, uygulamadan bağımsızolarak, sadece incelenen kanun hükmü üzerinden değerlendirilerek sonucavarılır. İncelenen kuralda öngörülen vesayet aracı bu anlamda, yukarıdabelirtilen ilkelere uygun ve ölçülüdür.
Kamu kurumu niteliğindekimeslek kuruluşlarının yönetmelik çıkarma yetkisinin doğrudan Anayasanın 124.maddesinden kaynaklanması, anılan kuruluşların diğer yetkilerinin ve bunlarailişkin vesayet denetiminin de doğrudan Anayasanın 135. maddesindenkaynaklanması sebebiyle bu değerlendirmelerden ayrılmayı gerektirmemektedir.
Sonuç olarak, davakonusu kuralda öngörülen Bakanlıktan uygun görüş alınması şartı, meslekkuruluşunun yerine geçerek karar verme anlamına gelecek veya vesayet yetkisiniaşacak ve idarî özerkliği anlamsız hâle getirecek nitelikte bir düzenlemeolarak değerlendirilemez (aynı yönde açıklamalar için ayrıca bkz. 5/7/2018tarihli ve E.2018/15, K.2018/78 sayılı karara ilişkin karşıoy gerekçesi).
Bu sebeplerle, iptaltalebinin reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle aksi yöndeki çoğunlukgörüşüne katılmıyoruz.
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
M. Emin KUZ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Muhterem İNCE