Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2022/38, K.2023/80 Sayılı Karar - 04/05/2023

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2022/38

Karar Sayısı : 2023/80

Karar Tarihi : 4/5/2023

R.G.Tarih-Sayı :26/7/2023-32260

İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte133 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 3/3/2022 tarihli ve (94) numaralı Bazı Kamu Kurum veKuruluşlarına Kadro İhdas Edilmesine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1.maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihlive 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve UsulüHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgilibölümlerine eklenmesinin Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 128. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına kararverilmesi talebidir.

I. İPTALİİSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALI

Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talepedilen 1. maddesi şöyledir:

 “MADDE 1- Ekli listede yer alan kadrolar ihdasedilerek 2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinineki (I) sayılı Cetvelin ilgili bölümlerine eklenmiştir."

LİSTE

KURUMU : EMNİYETGENEL MÜDÜRLÜĞÜ

TEŞKİLATI : TAŞRA

KURUMU : AVRUPABİRLİĞİ BAŞKANLIĞI

TEŞKİLATI : MERKEZ

KURUMU : DEVLETOPERA VE BALESİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ

TEŞKİLATI : MERKEZ

KURUMU : DEVLETTİYATROLARI GENEL MÜDÜRLÜĞÜ

TEŞKİLATI : MERKEZ

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN,Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ,Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN ve KenanYAŞAR’ın katılımlarıyla 21/4/2022 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısındadosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğüdurdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ahmet CANPOLAT tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBKkuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesive Yargısal Denetimi

3. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini veyargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir.Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konubakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bukapsamda düzenlemenin; yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinciKısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgiliolmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanundaaçıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönündenherhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerikyönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6,23/01/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/01/2020, §§ 3-13; E.2018/119,K.2020/25, 11/06/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/06/2020, §§ 3-13).

B. CBK’nın 1.Maddesiyle Ekli Liste’de Yer Alan Kadroların İhdas Edilerek (2) NumaralıCBK’nın Eki (I) Sayılı Cetvel’in İlgili Bölümlerine Eklenmesinin İncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

4. Dava dilekçesinde özetle; idarenin bütünlüğüiçerisinde yer alan, genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamuhizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden kamugörevlilerinin kadrolarının ihdasına ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesigerektiği, münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda CBK çıkarıldığı,CBK çıkarma yetkisinin anayasal çerçeve dışında kullanıldığı, yürütme organınagenel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisinintanındığı, bu durumun yasama yetkisinin devredilemezliği, Anayasa’nınbağlayıcılığı ve üstünlüğü ile kuvvetler ayrılığı ilkeleriyle bağdaşmadığıbelirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104.ve 128. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

a. Kuralın KonuBakımından Yetki Yönünden İncelenmesi

5. Dava dilekçesindekonu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6.,7., 8., 11. ve 128. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’yailişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamındayapılacaktır.

6. Kural Emniyet Genel Müdürlüğü, Avrupa BirliğiBaşkanlığı, Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü ve Devlet Tiyatroları GenelMüdürlüğüne ilişkin olarakbir kısım kadronun ihdas edilerek (2)numaralı CBK’nın eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgili bölümlerine eklenmesiniöngörmektedir.

7. AnayasaMahkemesi bakanlıkların ve bağlı kuruluşlarının, CBK ile kurulan kamu tüzelkişiliklerinin, Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatı ile Cumhurbaşkanlığına bağlıkurum ve kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaline ilişkin düzenlemelerinCBK’larla yapılmasının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygun olupolmadığı hususunu daha önceki bazı kararlarında değerlendirmiştir. Bu kapsamdasöz konusu kurum ve kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaliyle ilgilidüzenlemelerin idarenin teşkilat yapısı ile ilgili olup yürütme yetkisineilişkin konulardan olduğu, Anayasa’da CBK ile düzenlenmesi yasaklanan haklar veödevlerle ilgisinin bulunmadığı ve Anayasa’nın 106. maddesinin on birincifıkrasının “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri,teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığıkararnamesiyle düzenlenir.” ile Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncüfıkrasının “Kamu tüzel kişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığıkararnamesiyle kurulur.” şeklindeki hükümleriyle bağlantılı olarakAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı biryönünün de bulunmadığı ifade edilmiştir (AYM, E.2020/8, K.2021/25, 31/3/2021,§§ 17-22; E.2021/50, K.2021/89, 16/12/2021, §§ 18-23; E.2021/91, K.2021/106,30/12/2021, §§ 19-25; E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, §§ 27, 28; E.2022/37,K.2023/44, 9/3/2023, §§ 9,10).

8. İçişleri Bakanlığına bağlı Emniyet Genel Müdürlüğüne,Dışişleri Bakanlığına bağlı Avrupa Birliği Başkanlığına, CBK’yla kurulmuş kamutüzel kişileri olan Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü ile DevletTiyatroları Genel Müdürlüğüne kadro ihdas edilmesini öngören dolayısıyla anılanKurumların teşkilat yapısıyla ilgili bir düzenleme getiren dava konusu kuralyönünden, belirtilen kararlardan ayrılmayı gerektiren bir durumbulunmamaktadır.

9. Bu itibarla kural, Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı bir düzenlemeiçermemektedir.

10. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınındördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığıkararnamesi çıkarılamaz.” denilmiştir. Buna göre CBK’ların anılan Anayasa hükmü yönünden denetimi yapılırkenCBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade eden, bu bağlamda karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce kabul edilmişbir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının tespit edilmesi gerekir.

11. Kuralla aynı alanda hüküm ifade eden karşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi bir düzenleme tespit edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkçadüzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

12. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf ŞevkiHAKYEMEZ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.

b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi

13. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak veözgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.

14. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilikilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarına göre anılan ilke,yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir.

15. Anılan ilkenin yürütmenin asli düzenleyici işleminiteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğunda şüphe bulunmamaktadır.

16. Kuralla İçişleri Bakanlığına bağlı Emniyet GenelMüdürlüğüne, Dışişleri Bakanlığına bağlı Avrupa Birliği Başkanlığına, CBK’ylakurulmuş kamu tüzel kişileri olan Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğü ileDevlet Tiyatroları Genel Müdürlüğüne bazı kadrolar ihdas edilmiştir. İhdasedilen kadro ve sayıları açık, net ve anlaşılır bir şekilde düzenlendiğindenkuralda belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırılık bulunmamaktadır.

17. Açıklanannedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebininreddi gerekir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

18. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralınuygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerekyürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

3/3/2022 tarihli ve(94) numaralı Bazı Kamu Kurum ve Kuruluşlarına Kadro İhdas Edilmesine İlişkinCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesiyle ekli Liste’de yer alankadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgili bölümlerine eklenmesine yönelikiptal talebi 4/5/2023 tarihli ve E.2022/38, K.2023/80 sayılı kararlareddedildiğinden, bu eklemeye ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE4/5/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

V. HÜKÜM

3/3/2022 tarihli ve (94) numaralı Bazı Kamu Kurum veKuruluşlarına Kadro İhdas Edilmesine İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin1. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro veUsulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgilibölümlerine eklenmesinin;

A. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, M. EminKUZ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’ınkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

B. İçeriğiitibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

4/5/2023 tarihinde karar verildi.

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğu (94) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin(CBK) 1. maddesiyle ekli listede yer alan kadroların ihdas edilerek (2)numaralı CBK’nın eki (I) sayılı Cetvelin ilgili bölümlerine eklenmesini konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı bulmamıştır.

2. Anayasa Mahkemesinin 2018/119 esas sayılı kararına ilişkinmuhalefet şerhinde açıkladığımız üzere, kamu kurum ve kuruluşlarında kadroihdasına ve iptaline yönelik hususlar bütçe hakkıyla ilgisi, başta mülkiyethakkı olmak üzere temel hak ve hürriyetlere ilişkin olması ve münhasırankanunla düzenlenmesi gereken bir konu olması nedeniyle CBK ile düzenlenemez.Dolayısıyla bu yönde düzenleme yapan CBK hükümleri Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırılık teşkileder (bkz. AYM, E.2018/119, K.2020/25, 11/06/2020, Karşıoy Gerekçesi,§§ 14-36).

3. Aynı gerekçelerle dava konusu CBKkuralının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğunudüşündüğümden çoğunluğun red yönündeki kararına katılmıyorum.

     

Başkan

Zühtü ARSLAN

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Dava konusu kuralların, Anayasa’nın 104.maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olduğu düşüncesiylekarara katılmıyorum.

Üye

 Engin YILDIRIM

KARŞIOY GEREKÇESİ

 (94) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (CBK) 1.maddesinin Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine kararverilmiştir.

Red kararının gerekçesinde; kamu kurum ve kuruluşlarınınkadrolarının ihdası ve iptali konusundaki düzenlemelerin idarenin teşkilâtyapısına ve dolayısıyla yürütme yetkisine ilişkin olduğu, Anayasada CBK iledüzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevler ile ilgisinin bulunmadığı, Anayasanın106. ve 123. maddelerinin son fıkraları ile bağlantılı olarak 104. maddeninonyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönü olmadığı gibi daha öncekanunlarda da açıkça düzenlenmediği, bu nedenlerle konu yönünden Anayasanın104. maddesine aykırı olmadığı belirtilmiştir.

CBK’nın 1. maddesinde, ekli listedeki kadroların ihdasedilerek (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CBK’nın eki (I) sayılıCetvelin ilgili bölümlerine eklendiği hükme bağlanmıştır.

Çoğunluğun red gerekçesinde atıf yapılan 11/6/2020tarihli ve E.2018/119, K.2020/25 sayılı; 31/3/2021 tarihli ve E.2020/8,K.2021/25 sayılı; 16/12/2021 tarihli ve E.2021/50, K.2021/89 sayılı; 30/12/2021tarihli ve E.2021/91, K.2021/106 sayılı; 9/3/2023 tarihli ve E.2022/37,K.2023/44 sayılı kararlara ilişkin olanlar da dâhil olmak üzere daha önceki karşıoygerekçelerimde ayrıntılı olarak açıklanan sebeplerle (geniş açıklama içinayrıca bkz. 12/6/2020 tarihli ve E.2019/105, K.2020/30 sayılı; 30/12/2020tarihli ve E.2019/71, K.2020/82 sayılı kararlara ilişkin karşıoy gerekçelerim)bütçe hakkı ile ilgili bulunan kadro iptali ve ihdasının yürütme yetkisineilişkin konulardan olmamasından dolayı Anayasanın 104. maddenin onyedincifıkrasının birinci cümlesine; 123. ve 128. maddeleri uyarınca kanunladüzenlenmesi gereken konular arasında yer almasından dolayı da üçüncü cümlesinegöre CBK ile düzenlenmesi mümkün değildir.

Yukarıda belirtilen sebeplerle, anılan kuralın konubakımından yetki yönünden Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasınınbirinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiğidüşüncesiyle çoğunluğun red kararına karşıyım.

 

Üye

M. Emin KUZ

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. 3/03/2022 tarih ve (94) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesinin 1. maddesinin konu bakımından yetki yönü ile Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olduğu için iptali gerektiğikanaatindeyim.

2. Bu konudaki Anayasa’ya aykırılık gerekçelerim dahaönce Mahkememizin vermiş olduğu E.: 2018/119, K.: 2020/25 sayılı karardakikarşıoyumun ilk yirmi paragrafındaki gerekçelerle aynı niteliktedir. Bugerekçelerle (94) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin dava konusu 1.maddesinin konu bakımından yetki yönü ile Anayasa’ya aykırı olduğu için iptaligerektiği kanaatinde olduğumdan çoğunluğun aksi yöndeki kararınakatılmamaktayım.

 

Üye

Yusuf Şevki HAKYEMEZ

karşıoy gerekçe

1. Mahkememiz çoğunluğunun 3/3/2022 tarihli ve (94) numaralı BazıKamu Kurum ve Kuruluşlarına Kadro İhdas Edilmesine Dair CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 1. maddesiyle ilgili gerçekleştirilen Anayasa'ya uygunlukdenetiminde ulaştığı kanaate katılmamaktayım.

2. Kuralla İçişleri Bakanlığına bağlı Emniyet Genel Müdürlüğüne,Dışişleri Bakanlığına bağlı Avrupa Birliği Başkanlığına, kamu tüzel kişiliğinesahip Devlet Opera ve Balesi Genel Müdürlüğüne ve Devlet Tiyatroları GenelMüdürlüğüne ilişkin kadrolar ihdas edilmiştir.

3. Mahkememiz çoğunluğu kadro ihdasına ilişkindüzenleme ile ilgili söz konusu kuralın Anayasa’nın 123. maddesi ve 106.maddesinin on birinci fıkrası uyarınca teşkilat yapısı kapsamındadeğerlendirilmesi gerektiği ve konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolmadığına karar vermiştir.

4. Kural ile düzenleme yapılan kadrolarda görev alacak kişilerinAnayasa’nın 128. maddesinde belirtilen memur veya diğer kamu görevlisi niteliğinihaiz oldukları dikkate alındığında kadrolarına ilişkin düzenlemelerin kanunlayapılması gerektiği açıktır.

5. Açıklanan nedenle kural konu bakımından yetkiyönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncücümlesine aykırıdır.

6. Bu nedenle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmamaktayım.

Üye

 Kenan YAŞAR

Full & Egal Universal Law Academy