Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2022/94, K.2023/82 Sayılı Karar - 04/05/2023

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2022/94

Karar Sayısı : 2023/82

Karar Tarihi : 4/5/2023

R.G.Tarih-Sayı :26/7/2023-32260

İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte131 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 8/6/2022 tarihli ve (102) numaralı Devlet YardımlarınınUygulanması, Koordinasyonu, İzlenmesi ve Değerlendirilmesi HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;

A. Tümünün şekilbakımından Anayasa’nın 2. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline veyürürlüğünün durdurulmasına,

B. 11. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Strateji ve BütçeBaşkanlığı bölümüne eklenmesinin Anayasa’nınBaşlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104., 128. ve 161. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına,

karar verilmesi talebidir.

I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI

İptali talep edilen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (CBK)şöyledir:

 “DEVLET YARDIMLARININ UYGULANMASI, KOORDİNASYONU,İZLENMESİ VE DEĞERLENDİRMESİ HAKKINDA CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ

Kararname Numarası: 102

BİRİNCİ BÖLÜM

Başlangıç Hükümleri

Amaç

MADDE 1-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin amacıDevlet yardımlarının etkin uygulanması, koordinasyonu, izlenmesi vedeğerlendirilmesine ilişkin usul ve esasları düzenlemektir.

Kapsam

MADDE 2-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi 10/12/2003tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda yer alan genelyönetim kapsamındaki kamu idareleri ile kamu işletmeleri tarafından uygulananDevlet yardımlarını kapsar.

 (2) 5018 sayılı Kanuna ekli (III) sayılı Cetvelde yeralan kamu idareleri ile mahallî idareler, kamu işletmeleri ve sosyal yardımlarbu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 6 ncı ve 8 inci maddelerine ve diğermaddelerinde yer alan teklif ve değerlendirmeye dair hükümlerine tabi değildir.

 (3) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi kapsamı dışındabırakılacak sektör, alan veya kamu idareleri Cumhurbaşkanı kararı ilebelirlenir.

Tanımlar

MADDE 3-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesininuygulanmasında;

a) Başkanlık: Strateji ve Bütçe Başkanlığını,

b) Devlet yardımı: Sürdürülebilir ve rekabetçi kalkınmaamacıyla kamu kaynağı kullanılarak, belirli bir gerçek veya tüzel kişiyeveyahut gerçek ve/veya tüzel kişi grubuna, normal piyasa şartlarında eldeedemeyeceği bir ekonomik fayda sağlayan; hibe, kredi, taşınır/taşınmaz maltahsisi, kamu gelir veya alacağından vazgeçme, sermaye katılımı, ayni destekgibi araçlarla gerçekleştirilen uygulamayı,

c) Etki değerlendirme: Devlet yardımlarının uygulamaöncesi, uygulama dönemi ve uygulama sonrasında kullanılan veya kullanılacakkamu kaynağının ekonomik, sosyal ve ticari hayata, çevreye ve ilgili kesimleredoğrudan ve dolaylı etkilerini göstermek amacıyla yapılan analitikdeğerlendirmeyi,

ç) Kamu işletmeleri: Sermayesinin yarısından fazlası kamukurum ve kuruluşlarına ait olan veya faaliyet alanları itibarıyla ticarinitelik taşıyıp Sayıştay tarafından denetlenen şirketleri veya idareleri,

d) Sosyal yardım: Afet, muhtaçlık ve gelir şartınadayanılarak yürütülen, ayni veya nakdî olarak sağlanan karşılıksız yardımları,

e) Uygulayıcı kurum: Devlet yardımı uygulamasını doğrudanveya dolaylı olarak yürütmekle yetkili ve sorumlu kamu kurum ve kuruluşları ilekamu işletmelerini,

f) Yönetmelik: Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesininuygulama usul ve esaslarını düzenleyen yönetmeliği,

ifade eder.

Temel ilkeler

MADDE 4-(1) Devlet yardımlarındaki temel amaç, sektörleriyönlendirmek ve özendirmek suretiyle elde edilecek neticelerle toplum refahınıartırmaktır.

 (2) Kalkınma planı ve Cumhurbaşkanlığı yıllıkprogramında, Cumhurbaşkanı tarafından belirlenen temel hedef, ilke ve amaçlarçerçevesinde Devlet yardımları mevzuatının hazırlanması, sade ve şeffaf olaraksüreçlerin belirlenmesi, izlenmesi ve etkinliğinin değerlendirilmesi esastır.

 (3) Devlet yardımları ile uzun vadeli rekabet gücününgeliştirilmesi, kalkınma sürecinin hızlandırılması, piyasa aksaklıklarınıngiderilerek piyasa ekonomisine işlerlik kazandırılması hedeflenir.

(4) Devlet yardımlarının bütçe, amaç ve hedefleri birbiriile uyumlu şekilde belirlenir ve söz konusu Devlet yardımına ilişkinCumhurbaşkanı kararında belirlenen kapsam ve kısıtlamalara tabi olarakuygulanması sağlanır.

 (5) Devlet yardımından faydalananların, desteklenenfaaliyetlerin maliyetine belirlenen oranda ve yeterli seviyede katkı sağlamasıve belirli süre sonunda desteklenen faaliyetleri kendi imkânları ile sürdürmesiesastır.

 (6) Devlet yardımlarına ilişkin mükerrerliğin önlenmesive farklı Devlet yardımı uygulamaları arasında uyumun sağlanmasına yönelikgerekli tedbirler alınır.

İKİNCİ BÖLÜM

Tekliflerin Yapılması ve Değerlendirilmesi

Uygulayıcı kurumların görevleri

MADDE 5-(1) Uygulayıcı kurum, Devlet yardımlarına ilişkintekliflerini bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve yönetmelik ile düzenlenenilkelere, standartlara, hesaplama yöntemlerine, cetvel ve tablo örneklerineuygun bir biçimde hazırlayarak Başkanlığa iletir. Başkanlık tarafından teklifeilişkin talep edilecek ilave bilgi ve belgeler ivedilikle karşılanır.

 (2) Cumhurbaşkanı tarafından uygun görülen Devletyardımlarına ilişkin Cumhurbaşkanı kararı esas alınarak uygulamaya ilişkinhususlar uygulayıcı kurum tarafından çıkarılacak ikincil mevzuatla düzenlenir.

 (3) Uygulayıcı kurum, Devlet yardımlarına ilişkinBaşkanlık tarafından oluşturulacak ortak veri tabanına yönetmelikte belirlenenusule uygun biçimde düzenli veri girişini sağlar.

 (4) Uygulayıcı kurum her bir Devlet yardımı kararıkapsamındaki uygulama ve sonuçlarına ilişkin yıllık izleme raporlarınıBaşkanlığa iletir. Başkanlık tarafından hazırlanan değerlendirme raporununhazırlama sürecinde her türlü bilgi ve belge uygulayıcı kurum tarafından teminedilir ve Başkanlık tarafından yerinde inceleme ihtiyacı duyulması hâlindegerekli imkân sağlanır.

 (5) Uygulayıcı kurum, bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiçerçevesindeki görevleri, yetkinliklerini gösteren sertifika sahibi personelmarifetiyle yürütür.

Devlet yardımı teklifinin yapılması ve değerlendirilmesi

MADDE 6-(1) Devlet yardımlarına ilişkin teklifler,Başkanlık tarafından bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi esasları çerçevesindedeğerlendirilerek Cumhurbaşkanlığına sunulur ve uygun görülmesi hâlinde teklifeilişkin Devlet yardımlarının uygulanmasına başlanır.

 (2) Uygulayıcı kurum, Devlet yardımı teklifiniCumhurbaşkanı kararı taslağı ile birlikte Devlet yardımının kalkınma planı veCumhurbaşkanlığı yıllık programı ile ilişkisi, amacı, kapsamı, hedefleri,uygulama süresi, hedef kitlesi, desteklenecek faaliyetler, destek araçları vekriterleri, tanıtım, izleme ve takip planı, ayrıntılı bütçesi, finansmankaynağı, uygulama öncesi etki değerlendirmesini ve gerekçelerini içerecekşekilde değerlendirilmek üzere Başkanlığa sunar.

(3) Başkanlık, teklifleri ve eki dokümanları buCumhurbaşkanlığı Kararnamesi ve yönetmelik hükümleri, kalkınma planı veCumhurbaşkanlığı yıllık programında yer alan politika öncelikleri, bütçeimkânları ve etki değerlendirmesi sonuçlarına göre değerlendirerek uygungörülmeyenleri reddeder, değiştirilmek üzere uygulayıcı kuruma iade eder veyaolumlu mütalaa ettiği teklifleri Cumhurbaşkanı onayına sunar.

 (4) Başkanlık Devlet yardımlarının kalkınma planı veCumhurbaşkanlığı yıllık programında belirlenen temel hedef, politika, ilke veamaçlara uygunluğunun sağlanmasından sorumludur.

İzleme raporları

MADDE 7-(1) Uygulayıcı kurumlar tarafından yönetmeliktebelirlenen çerçeveye uygun olarak Devlet yardımı uygulamalarına ilişkin yıllıkizleme raporu hazırlanır ve ertesi yılın Mart ayı sonuna kadar Başkanlığasunulur. Hazırlanan yıllık izleme raporunda bütçe gerçekleşmeleri, hedeflereulaşma durumu, uygulama dönemine ilişkin etki değerlendirmesi, karşılaşılanriskler, sorunlar, faydalananların görüşleri, uygulamanın devam etmesi ve dahaetkin hâle getirilmesine ilişkin görüşler ile önceki yıl değerlendirme raporukapsamında belirtilen hususlara yönelik yapılan işlemler hakkında bilgi vedeğerlendirmelere yer verilir.

Değerlendirme raporları

MADDE 8-(1) Başkanlık tarafından Devlet yardımıuygulamalarına ilişkin yıllık Devlet yardımları değerlendirme raporu hazırlanırve Haziran ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanına sunulur. Değerlendirme raporundauygulayıcı kurumların hazırladığı izleme raporları dikkate alınır. RapordaDevlet yardımlarının kalkınma planı ve Cumhurbaşkanlığı yıllık programında yeralan politika önceliklerine sağladığı katkının yanı sıra sektör, bölge, farklılaştırılmışözel statülü alan, yatay alan ve uygulayıcı kurum bazında bütçegerçekleşmelerine, hedeflere ulaşma durumuna ve uygulamaların etkilerineyönelik değerlendirmeler yer alır.

 (2) Birden fazla uygulayıcı kurumun aynı sektör veyayatay alanda uyguladığı ve toplam yıllık bütçesi 100 milyon TL’yi aşan Devletyardımlarına ilişkin ayrıca üç yıllık dönemleri kapsayacak şekilde Başkanlıkkoordinasyonunda yapısal etki değerlendirme raporu hazırlanır. Yapısal etkideğerlendirme raporunda ilgili sektörel, bölgesel, farklılaştırılmış özelstatülü alanlar ve/veya yatay alandaki hedeflere ulaşma durumuna, uygulamalarındoğrudan ve dolaylı etkilerine, bürokratik işlem ve uygulama maliyetleri dahilolmak üzere toplam maliyetine ve uygulamayı yürüten kurumsal yapıya ilişkinanaliz ve değerlendirmelere yer verilir. Yapısal etki değerlendirme raporu üçyıllık dönemleri takip eden yıl içinde hazırlanarak Cumhurbaşkanına sunulur. Bufıkrada belirtilen eşik değer her yıl bir önceki yıla ilişkin olarak 4/1/1961tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu uyarınca tespit ve ilan edilen yenidendeğerleme oranında, takvim yılı başından geçerli olmak üzere artırılır.

 (3) Başkanlık, her yıl hazırlayacağı değerlendirmeraporlarıyla birlikte yürürlükteki Devlet yardımlarının etkinliğini sağlamak veiptal edilmesi, değiştirilmesi veya ihtiyaç duyulan yeni uygulamalara ilişkinöneriler sunmak hususunda yetkili ve sorumludur.

Devlet Destekleri Bilgi Sistemi

MADDE 9(1) 13/10/2010 tarihli ve 6015 sayılı DevletDesteklerinin İzlenmesi ve Denetlenmesi Hakkında Kanunun ek 1 inci maddesiuyarınca oluşturulan Devlet Destekleri Bilgi Sistemi, Başkanlığın erişimineaçılır.

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

Çeşitli ve Son Hükümler

Yönetmelik

MADDE 10-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesininuygulanmasına ilişkin usul ve esaslar Cumhurbaşkanınca yürürlüğe konulanyönetmelikle belirlenir.

Kadrolar

MADDE 11-(1) Ekli listede yer alan kadrolar ihdasedilerek 2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinineki (I) sayılı Cetvelin Strateji ve Bütçe Başkanlığı bölümüne eklenmiştir.

Değiştirilen ve yürürlükten kaldırılan hükümler

MADDE 12-(1) 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 226/A maddesinin birinci fıkrasının (d) bendiaşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve (e) bendi yürürlükten kaldırılmıştır.

 “d) 13/10/2010 tarihli ve 6015 sayılı DevletDesteklerinin İzlenmesi ve Denetlenmesi Hakkında Kanun kapsamında Cumhurbaşkanıtarafından verilen görevleri yürütmek,”

 (2) 13 sayılı Strateji ve Bütçe Başkanlığı TeşkilatıHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin;

a) 2 nci maddesinin birinci fıkrasının (s) bendindensonra gelmek üzere aşağıdaki bent eklenmiş ve sonraki bent buna göre teselsülettirilmiştir.

 “ş) Kalkınma planı ve Cumhurbaşkanlığı yıllıkprogramında belirlenen temel hedef, politika, ilke ve amaçlar çerçevesindeilgili mevzuatına uygun olarak Devlet yardımlarının hazırlanmasını sağlamak,etkili, ekonomik ve verimli şekilde uygulanmasını tesis etmek üzere gereklitedbirleri alarak uygulamayı yönlendirmek, izlemek ve değerlendirmek, Devletyardımları arasındaki uyumu gözetmek ve koordinasyonu sağlamak, mevzuat veuygulamalarına ilişkin görüş vermek.”

b) 5 inci maddesinin birinci fıkrasının (d) bendindensonra gelmek üzere aşağıdaki bent eklenmiş ve sonraki bentler buna göreteselsül ettirilmiştir.

 “e) Devlet Yardımları Genel Müdürlüğü”

c) 9/A maddesinden sonra gelmek üzere aşağıdaki maddeeklenmiştir.

 “Devlet Yardımları Genel Müdürlüğü

MADDE 9/B-(1) Devlet Yardımları Genel Müdürlüğününgörevleri şunlardır:

a) Kamu idarelerinin Devlet yardımı uygulamasına ilişkinteklifleri ile izleme ve etki değerlendirmeye ilişkin mevzuat çalışmasınıyapmak, Devlet yardımı tekliflerini değerlendirmek, değerlendirme sonuçlarınailişkin gerekli işlemleri yürütmek ve olumlu mütalaa edilenleriCumhurbaşkanının onayına sunmak.

b) Devlet yardımlarını izlemek, değerlendirme raporlarınıhazırlamak, kurumlar arası koordinasyonu sağlamak, uygulamaların etkinliğiniartırmaya yönelik görüş ve önerilerde bulunmak, Devlet yardımlarınınizlenmesini sağlayan ortak veri tabanını oluşturmak, yapısal etki değerlendirmeraporlarının hazırlanmasını koordine etmek.

c) Devlet yardımı uygulayan kamu kurum ve kuruluşları ilekamu işletmelerinin ve ilgili mevzuatı çerçevesinde Devlet yardımı uygulamalarındauygulayıcı kurum tarafından görevlendirilen birlik, vakıf, demek gibi tüzelkişilerin personeline etki değerlendirme konusunda eğitim vermek, bu personeleyetkinliklerini gösteren sertifika vermek.

ç) Devlet yardımları alanında politika geliştirmeyeyönelik katkı sağlamak ve uygulamaları yönlendirmek amacıyla araştırmalaryapmak veya yaptırmak, uluslararası gelişmeleri takip etmek.

d) Devlet yardımı uygulayan kamu kurum ve kuruluşları vekamu işletmeleri ile faydalananlar, ilgili taraflar ve sivil toplum kuruluşlarıarasında iletişim ve koordinasyonu sağlamak, gerekli görülmesi hâlinde yerindeincelemeler yapmak.

e) Devlet yardımları alanında etki değerlendirme sistemioluşturmak.

f) Başkan tarafından verilen benzeri görevleri yapmak.”

Geçiş hükümleri

GEÇİCİ MADDE 1-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesininuygulanmasına ilişkin usul ve esasların düzenlendiği yönetmelik buCumhurbaşkanlığı Kararnamesinin yayımlandığı tarihten itibaren bir yıliçerisinde yürürlüğe konulur. Yönetmelik yürürlüğe konuluncaya kadar uygulayıcıkurumlar, mevcut mevzuat hükümlerine göre Devlet yardımlarına ilişkin iş veişlemleri yürütmeye devam eder.

Yürürlük

MADDE 13-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi yayımıtarihinde yürürlüğe girer.

Yürütme

MADDE 14-(1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümleriniCumhurbaşkanı yürütür.”

LİSTE

KURUMU : STRATEJİVE BÜTÇE BAŞKANLIĞI

TEŞKİLATI : MERKEZ

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca HasanTahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, RecaiAKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDANve Kenan YAŞAR’ın katılımlarıyla 8/9/2022 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında öncelikle davanın süresindeaçılıp açılmadığı meselesi görüşülmüştür.

2. Anayasa MahkemesiCBK’lar hakkında şekil bakımından aykırılık iddiasıyla açılacak iptal davasınıntabi olduğu dava açma süresi hususunu dahaönceki bazı kararlarında değerlendirmiş ve bu davaların Anayasa’nın 151.maddesinde öngörülen altmış günlük dava açma süresi içerisinde açılabileceğinekarar vermiştir (AYM, E.2023/39, K.2023/40,9/3/2023, §§ 2-6).

3. Dava konusu CBK 9/6/2022 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanmış, CBK’nıntümünün şekil bakımından iptali talebini içeren dava dilekçesi ise 29/7/2022 tarihinde kaydagirmiştir. Bu durumda CBK’nın şekil bakımından iptali talebinin altmış günlükdava açma süresi içinde kayda girdiği ve davanın süresinde olduğuanlaşılmıştır.

4. Açıklanan nedenlerle dosyada eksiklik bulunmadığındanişin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas incelemeaşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

5. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ahmet CANPOLAT tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. CBK’nın Tümünün Şekil Bakımından Anayasa’ya AykırıOlduğu Gerekçesiyle İptali Talebinin İncelenmesi

1. İptal Talebinin Gerekçesi

6. Dava dilekçesinde özetle; hukuk devletinde her türlüresmî işlemin ve bu kapsamda CBK’ların gerekçeli olmasının hukukun genelilkelerinden biri olduğu, CBK çıkarılırken öznel ve keyfî davranma riskininönlenebilmesinin, CBK’ların uygulayıcılar tarafından yorumlanabilmesinin,CBK’ya dayanılarak çıkarılacak alt düzenlemelerin CBK’ya uygunluğununsağlanabilmesinin ve CBK’ların anayasal denetiminin etkinliğininartırılabilmesinin CBK’ların gerekçeli olmasına bağlı olduğu, Anayasa’daCBK’ların şekil bakımından denetimi öngörülmekle birlikte bu denetiminkapsamına ilişkin bir kural konulmadığından bu kapsamın Anayasa Mahkemesitarafından belirlenmesi gerektiği belirtilerek CBK’nın tümünün Anayasa’nın 2.maddesine aykırı olduğu ve şekil bakımından iptaline karar verilmesi gerektiğiileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

7. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca davakonusu CBK, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 104. maddesi yönünden incelenmiştir.

8. Dava dilekçesinde şekil bakımından CBK’nın tümününAnayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’lara ilişkinşekil kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındadüzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.

9. CBK’nın tümünün şekil bakımından denetiminin kapsamıve ilkeleri, Anayasa Mahkemesinin 13/12/2022 tarihli ve E.2022/98, K.2022/157sayılı kararıyla belirlenmiştir.

10. Anılan kararda; CBK’ların şekil yönünden denetimininkapsamına hangi hususların dâhil olduğuna, başka bir ifadeyle anılan denetimdeCBK’nın hangi unsurlar yönünden denetleneceğine dair Anayasa’da açık bir hükmeyer verilmemekle birlikte Anayasa Mahkemesinin CBK rejimini düzenleyen anayasalhükümlerden hareketle CBK’nın maddi olarak varlık kazanabilmesi için gereklianayasal unsurların neler olduğunu tespit etmesinin önünde bir engelbulunmadığı belirtilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının birinci cümlesinin “Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkinkonularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir.” biçimindeki hükmündenCBK çıkarma yetkisinin bizzat Cumhurbaşkanı’na ait ve tek başına kullanılmasıgereken bir yetki olduğunun, dolayısıyla CBK’nın Cumhurbaşkanı dışında birmercinin teklif, onay gibi herhangi bir işlemini ya da katılımını gereklikılmayan, Cumhurbaşkanı’nın asli düzenleyici nitelikteki bir işlemi olduğununanlaşıldığı değerlendirmesine yer verilen kararda CBK’ların şekil yönündenAnayasa’ya uygunluğunun denetiminde incelenmesi gereken hususun CBK’nınCumhurbaşkanı tarafından çıkarılıp çıkarılmadığı olduğu ifade edilmiştir (AYM, E.2022/98,K.2022/157, 13/12/2022, §§ 8, 9).

11. Söz konusu kararda ayrıca CBK’ların yorumlanmasındave denetiminde kuralın getiriliş amacının, başka bir ifadeyle gerekçesininbilinmesinin önem arz ettiği zira bir normun ihdasına yol açan sebeplerin,böyle bir düzenlemeye neden ihtiyaç duyulduğuna dair gerekçelerin bizzat kuralkoyucu tarafından ortaya konulmuş olmasının o kuralla ilgili anayasallıkdenetiminin daha sağlıklı ve etkin bir şekilde gerçekleştirilmesine katkısağlayacağının açık olduğuna dikkat çekilmiş, bununla birlikte AnayasaMahkemesinin CBK’ların şekil bakımından Anayasa’ya uygunluğunu incelemeyetkisinin, CBK’ların gerekçelerinin bulunup bulunmadığı yönünden bir denetimyapılmasını kapsamadığı belirtilmiştir (AYM, E.2022/98, K.2022/157, 13/12/2022,§§ 11,12).

12. Dava konusu CBK açısından söz konusu karardanayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır.

13. Dava konusu CBK’nın, CBK metninin Cumhurbaşkanı’nınadı, soyadı ve unvanı belirtilerek Resmî Gazete’de yayımlandığı görülmektedir.Diğer yandan dava dilekçesinde de söz konusu CBK’nın Cumhurbaşkanı tarafındançıkarılmadığı yönünde bir iddiaya yer verilmemiştir. Bu itibarla Cumhurbaşkanıtarafından çıkarıldığı anlaşılan CBK’nın maddi olarak varlık kazanabilmesi içingerekli unsurları taşıdığının kabulü gerekir.

14. Açıklanan nedenlerle CBK’nın tümü, şekil bakımındanAnayasa’nın 104. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

B. CBK’nın 11. Maddesiyle Ekli Liste’de Yer Alan Kadroların İhdas Edilerek (2) Numaralı CBK’nın Eki (I)Sayılı Cetvel’in Strateji ve Bütçe Başkanlığı Bölümüne Eklenmesinin İncelenmesi

1. İptalTalebinin Gerekçesi

15. Dava dilekçesinde özetle; idarenin bütünlüğüiçerisinde yer alan, genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamuhizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden kamugörevlilerinin kadrolarının ihdasına ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesigerektiği, münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda CBK çıkarıldığı,CBK çıkarma yetkisinin anayasal çerçeve dışında kullanıldığı, yürütme organınagenel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisinintanındığı, bu durumun yasama yetkisinin devredilemezliği, Anayasa’nınbağlayıcılığı ve üstünlüğü ile kuvvetler ayrılığı ilkeleriyle bağdaşmadığıbelirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104.,128. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

16. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini veyargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir.Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konubakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bukapsamda düzenlemenin; yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinciKısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgiliolmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanundaaçıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönündenherhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerikyönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6,23/1/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, §§ 3-13; E.2018/119,K.2020/25, 11/6/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/6/2020, §§ 3-13).

a. Kuralın KonuBakımından Yetki Yönünden İncelenmesi

17. Dava dilekçesindekonu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7.,8., 11.,128. ve 161. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’yailişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamındayapılacaktır.

18. Kural, Strateji veBütçe Başkanlığının merkez teşkilatınailişkin kadroların ihdasını ve (2) numaralı CBK’nın eki (I) Sayılı Cetvel’in Strateji ve BütçeBaşkanlığı bölümüne eklenmesini öngörmektedir.

19. Anayasa Mahkemesi; bakanlıkların vebağlı kuruluşlarının, CBK ile kurulan kamu tüzel kişiliklerinin, Cumhurbaşkanlığımerkez teşkilatı ile Cumhurbaşkanlığına bağlı kurum ve kuruluşlarınkadrolarının ihdası ve iptaline ilişkin düzenlemelerin CBK’larla yapılmasınınkonu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygun olup olmadığı hususunu dahaönceki bazı kararlarında değerlendirmiştir. Bu kapsamda söz konusu kurum vekuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaliyle ilgili düzenlemelerin idareninteşkilat yapısı ile ilgili olup yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu,Anayasa’da CBK ile düzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevlerle ilgisininbulunmadığı ve Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasının “Bakanlıklarınkurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez vetaşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” ileAnayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasının “Kamu tüzel kişiliği, kanunlaveya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.” şeklindeki hükümleriyle bağlantılıolarak Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesineaykırı bir yönünün de bulunmadığı ifade edilmiştir (AYM, E.2020/8, K.2021/25,31/3/2021, §§ 17-22; E.2021/50, K.2021/89, 16/12/2021, §§ 18-23; E.2021/91,K.2021/106, 30/12/2021, §§ 19-25; E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, §§ 27, 28; E.2022/37,K.2023/44, 9/3/2023, §§ 9, 10).

20. Cumhurbaşkanlığınabağlı bir kurum olan Strateji ve Bütçe Başkanlığına kadro ihdas edilmesiniöngören, dolayısıyla anılan Kurumun teşkilat yapısıyla ilgili bir düzenlemegetiren dava konusu kural yönünden belirtilen kararlardan ayrılmayı gerektirenbir durum bulunmamaktadır.

21. Bu itibarla kural, Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı bir düzenlemeiçermemektedir.

22. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınındördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığıkararnamesi çıkarılamaz.” denilmiştir. Buna göre CBK’ların anılan Anayasa hükmü yönünden denetimi yapılırkenCBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade eden, bu bağlamda karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce kabul edilmişbir kanun hükmünün bulunup bulunmadığının tespit edilmesi gerekir.

23. Kuralla aynı alanda hüküm ifade eden karşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi bir düzenleme tespit edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkçadüzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.

24. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Yusuf ŞevkiHAKYEMEZ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.

b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi

25. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak veözgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.

26. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilikilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarına göre anılan ilke,yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir.

27. Anılan ilkenin yürütmenin asli düzenleyici işleminiteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğunda şüphe bulunmamaktadır.

28. Kuralla Strateji ve Bütçe Başkanlığının merkezteşkilatında yer alan kadrolar ihdas edilmiştir. İhdas edilen kadro ve sayılarıaçık, net ve anlaşılır bir şekilde düzenlendiğinden kuralda belirlilik veöngörülebilirlik ilkelerine aykırılık bulunmamaktadır.

29. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ

30. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kurallarınuygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceğibelirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.

8/6/2022 tarihli ve(102) numaralı Devlet Yardımlarının Uygulanması, Koordinasyonu, İzlenmesi veDeğerlendirilmesi Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;

A. Tümüne,

B. 11. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdasedilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2)numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I)Sayılı Cetvel'in Strateji ve Bütçe Başkanlığı bölümüne eklenmesine,

yönelik iptal talepleri4/5/2023 tarihli ve E.2022/94, K.2023/82 sayılı kararla reddedildiğinden, bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin tümüne ve eklemeye ilişkin yürürlüğündurdurulması taleplerinin REDDİNE 4/5/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.

V. HÜKÜM

8/6/2022 tarihli ve (102) numaralı Devlet YardımlarınınUygulanması, Koordinasyonu, İzlenmesi ve Değerlendirilmesi HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;

A. Tümünün şekilbakımından Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

B. 11. maddesiyleekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel'in Strateji ve BütçeBaşkanlığı bölümüne eklenmesinin;

1. Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığınave iptal talebinin REDDİNE, Zühtü ARSLAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, YusufŞevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’ınkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

2. İçeriğiitibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

4/5/2023 tarihinde karar verildi.

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğu (102) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesinin (CBK) 11. maddesiyle ekli listede yer alan kadroların ihdasedilerek (2) numaralı CBK’nın eki (I) sayılı Cetvelin ilgili bölümüne eklenmesinikonu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı bulmamıştır.

2. Anayasa Mahkemesinin 2018/119 esas sayılı kararına ilişkinmuhalefet şerhinde açıkladığımız üzere, kamu kurum ve kuruluşlarında kadroihdasına ve iptaline yönelik hususlar bütçe hakkıyla ilgisi, başta mülkiyethakkı olmak üzere temel hak ve hürriyetlere ilişkin olması ve münhasırankanunla düzenlenmesi gereken bir konu olması nedeniyle CBK ile düzenlenemez.Dolayısıyla bu yönde düzenleme yapan CBK hükümleri Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırılık teşkileder (bkz. AYM, E.2018/119, K.2020/25, 11/06/2020, Karşıoy Gerekçesi,§§ 14-36).

3. Aynı gerekçelerle dava konusu CBKkuralının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğunudüşündüğümden çoğunluğun red yönündeki kararına katılmıyorum.

Başkan

Zühtü ARSLAN

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Dava konusu kuralların, Anayasa’nın 104.maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olduğu düşüncesiylekarara katılmıyorum.

Üye

 Engin YILDIRIM

KARŞIOY GEREKÇESİ

 (102) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (CBK) 11.maddesinin Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine kararverilmiştir.

Red kararının gerekçesinde; kamu kurum ve kuruluşlarınınkadrolarının ihdası ve iptali konusundaki düzenlemelerin idarenin teşkilâtyapısına ve dolayısıyla yürütme yetkisine ilişkin olduğu, Anayasada CBK iledüzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevler ile ilgisinin bulunmadığı, Anayasanın106. ve 123. maddelerinin son fıkraları ile bağlantılı olarak 104. maddeninonyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönü olmadığı gibi daha öncekanunlarda da açıkça düzenlenmediği, bu nedenlerle konu yönünden Anayasanın104. maddesine aykırı olmadığı belirtilmiştir.

CBK’nın 11. maddesinde, ekli listedeki kadroların ihdasedilerek (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CBK’nın eki (I) sayılıCetvelin ilgili bölümüne eklendiği hükme bağlanmıştır.

Çoğunluğun red gerekçesinde atıf yapılan 11/6/2020tarihli ve E.2018/119, K.2020/25 sayılı; 31/3/2021 tarihli ve E.2020/8,K.2021/25 sayılı; 16/12/2021 tarihli ve E.2021/50, K.2021/89 sayılı; 30/12/2021tarihli ve E.2021/91, K.2021/106 sayılı; 9/3/2023 tarihli ve E.2022/37,K.2023/44 sayılı kararlara ilişkin olanlar da dâhil olmak üzere daha öncekikarşıoy gerekçelerimde ayrıntılı olarak açıklanan sebeplerle (geniş açıklamaiçin ayrıca bkz. 12/6/2020 tarihli ve E.2019/105, K.2020/30 sayılı; 30/12/2020tarihli ve E.2019/71, K.2020/82 sayılı kararlara ilişkin karşıoy gerekçelerim)bütçe hakkı ile ilgili bulunan kadro iptali ve ihdasının yürütme yetkisineilişkin konulardan olmamasından dolayı Anayasanın 104. maddenin onyedincifıkrasının birinci cümlesine; 123. ve 128. maddeleri uyarınca kanunladüzenlenmesi gereken konular arasında yer almasından dolayı da üçüncü cümlesinegöre CBK ile düzenlenmesi mümkün değildir.

Yukarıda belirtilen sebeplerle, anılan kuralın konubakımından yetki yönünden Anayasanın 104. maddesinin onyedinci fıkrasınınbirinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiğidüşüncesiyle çoğunluğun red kararına karşıyım.

Üye

M. Emin KUZ

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. 8/06/2022 tarih ve (102) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesinin 11. maddesinin konu bakımından yetki yönü ile Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olduğu için iptali gerektiğikanaatindeyim.

2. Bu konudaki Anayasa’ya aykırılık gerekçelerim dahaönce Mahkememizin vermiş olduğu E.: 2018/119, K.: 2020/25 sayılı karardakikarşıoyumun ilk yirmi paragrafındaki gerekçelerle aynı niteliktedir. Bugerekçelerle (102) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin dava konusu 11.maddesinin konu bakımından yetki yönü ile Anayasa’ya aykırı olduğu için iptaligerektiği kanaatinde olduğumdan çoğunluğun aksi yöndeki kararınakatılmamaktayım.

Üye

Yusuf Şevki HAKYEMEZ

KARŞI OY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğunun 8/6/2022 tarihli ve (102)numaralı Devlet Yardımlarının Uygulanması, Koordinasyonu, İzlenmesi veDeğerlendirilmesi Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin; 11.maddesiyle ilgili, gerçekleştirilen Anayasa'ya uygunluk denetimindeulaştığı kanaate katılmamaktayım.

2. Kural Strateji ve Bütçe Başkanlığının merkez teşkilatına ilişkin kamugörevlilerinin kadrolarının ihdasını düzenlenmiştir.

3. Mahkememiz çoğunluğu kadro ihdası ve iptalineilişkin düzenleme ile ilgili söz konusu kuralın Anayasa’nın 123. maddesi ve 106.maddesinin on birinci fıkrası uyarınca teşkilat yapısı kapsamındadeğerlendirilmesi gerektiği ve konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolmadığına karar vermiştir.

4. Kural ile düzenleme yapılan kadrolarda görev alacak kişilerinAnayasa’nın 128. maddesinde belirtilen memur veya diğer kamu görevlisiniteliğini haiz oldukları dikkate alındığında kadrolarına ilişkindüzenlemelerin kanunla yapılması gerektiği açıktır.

5. Açıklanan nedenle kural konu bakımından yetkiyönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncücümlesine aykırıdır.

6. Bu nedenle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmamaktayım.

Üye

 Kenan YAŞAR