Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2023/100, K.2024/32 Sayılı Karar - 01/02/2024

anayasa mahkemesi kararı

Esas Sayısı : 2023/100

Karar Sayısı : 2024/32

Karar Tarihi : 1/2/2024

R.G.Tarih-Sayı :3/4/2024-32509

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Lâpseki Asliye Hukuk Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 27/1/1954tarihli ve 6237 sayılı Limanlar İnşaatı Hakkında Kanun’un 5. maddesininAnayasa’nın 13. ve 35. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline kararverilmesi talebidir.

OLAY: Hazine veMaliye Bakanlığınca Çanakkale İl Özel İdaresi ile Lâpseki Belediye Başkanlığıaleyhine, bu idarelerce işletilen feribot iskelesinin hasılatından ödenmeyenpayın tahsili talebiyle açılan davada kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali içinbaşvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un itiraz konusu 5. maddesi şöyledir:

 “Madde 5 – Mevcut ve hususi kanunları ile inşa edilmekte olanlarlabu kanun gereğince ele alınacak tesislerin bakım ve iyi halde bulundurulmalarıbunları işleten teşekküllere aittir.

Denizcilik Bankası Türk AnonimOrtaklığı ile İktisadi Devlet Teşekküllerine ait olanların esaslı tamirlerikendilerine aittir. Belediye ve mahalli idarelere ait olanların esaslıtamirleri Bayındırlık Vekaletince yapılır. Tamirleri Bayındırlık Vekaletince yaptırılacaktesisleri işleten teşekküller devredilmiş ve devredilecek tesislerin devrindensonra yapılacak esaslı tamir karşılığı olarakher yılın gayrisafi iradından %10 nispetinde bir meblağı Hazineye yatırmayamecburdurlar.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleriuyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM,Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, SelahaddinMENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 31/5/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikleuygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.

2. Anayasa’nın 152. ve 30/3/2011 tarihlive 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri HakkındaKanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, o davasebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümleriniAnayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri sürdüğüaykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu hükmün iptaliiçin Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak bu kurallar uyarınca birmahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış vemahkemenin görevine giren bir davanın bulunması, iptali istenen kuralın da odavada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural ise bakılmakta olandavanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayısonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak niteliktekikurallardır.

3. Başvuran mahkeme, 6237 sayılı Kanun’un 5. maddesinin iptalini talepetmiştir.

4. Mahkeme önündeki uyuşmazlık, kendilerine devredilenLâpseki Feribot İskelesini sırasıyla işleten Lâpseki Belediyesi ve Çanakkale İlÖzel İdaresi’nin Kanun’un 5. maddesinin ikinci fıkrasının üçüncü cümlesindedüzenlenen %10 oranındaki meblağı Hazineye yatırmamalarından kaynaklanmıştır.Üçüncü cümlede “Tamirleri BayındırlıkVekaletince yaptırılacak tesisleri işleten teşekküller devredilmiş vedevredilecek tesislerin devrinden sonra yapılacak esaslı tamir karşılığı olarakher yılın gayrisafi iradından %10 nispetinde bir meblağı Hazineye yatırmayamecburdurlar.” denilmektedir.

5. Maddenin birinci fıkrası tesislerin bakım ve iyi hâldebulundurulmaları sorumluluğunun bunları işleten teşekküllere ait olduğuna,ikinci fıkrasının birinci cümlesi DenizcilikBankası Türk Anonim Ortaklığı ile İktisadi Devlet Teşekküllerine ait olanlarınesaslı tamirlerinin kendilerine ait olduğuna, ikinci cümlesi ise Belediye vemahallî idarelere ait olanların esaslı tamirlerinin Bayındırlık Vekaletince(Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı) (Bakanlık) yapılacağına ilişkindir. Buhükümlerden uyuşmazlıkla ilgili görülebilecek esaslı tamirlerin Bakanlıktarafından yapılacak olması hususu uyuşmazlık konusu yapılmamış olup taraflarcauyuşmazlığın çözümü sürecinde Mahkemenin bu konuda karar vermesi istenmemiştir.

6. Açıklanan nedenlerle 27/1/1954tarihli ve 6237 sayılı Limanlar İnşaatı Hakkında Kanun’un 5. maddesinin;

A. Birinci fıkrasıile ikinci fıkrasının birinci ve ikinci cümlelerinin itiraz başvurusundabulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma imkânı bulunmadığından bufıkraya ve cümlelere ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyleREDDİNE,

B. İkincifıkrasının üçüncü cümlesinin esasının incelenmesine

OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

III. ESASIN İNCELENMESİ

7. Başvuru kararı ve ekleri, RaportörlerAbdullah TEKBAŞ ve Ömer MENCİK tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, davakonusu kanun hükmü, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunlarıngerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:

A. Anlam ve Kapsam

8. 6237 sayılı Kanun’un 1. maddesinde, ülke kıyılarındakişehir ve kasabaların ihtiyaçlarını karşılamak üzere iskele, rıhtım, mendirek, barınak ve liman inşaatı iletesisat, teçhizat ve onarımlarının, buralarda ve kıyıların gereken yerlerindetarama faaliyetlerinin ve bunlara ilişkin etüt ve projelerin yaptırılması ve buişler için gerekli makine ve vasıta satın alınması, bakım ve onarımları vebunlar için ihtiyaç olan depo ve atölyelerin kurulması ve işletilmesi ile diğerişler için taahhütte bulunmak konusunda Bayındırlık Bakanı (Ulaştırma veAltyapı Bakanı) yetkili kılınmış, Maliye Bakanına (Hazine ve Maliye Bakanı)bono çıkarma yetkisi verilmiştir.

9. Kanun’un 4. maddesinde, yaptırılan tesislerin inşalarıtamamlandıkça ilgilisine göre veCumhurbaşkanınca kararlaştırılacak esaslar dairesinde işletme teşekküllerine,özel idarelere, belediyelere veya Vakıflar Genel Müdürlüğüne devrolunacağıhüküm altına alınmıştır.

10. Kanun’un 5. maddesinin birinci fıkrasında mevcut ve hususi kanunları ile inşa edilmekte olanlarla buKanun gereğince ele alınacak tesislerin bakım ve iyi hâlde bulundurulmalarınınbunları işleten teşekküllere ait olduğu belirtilmiş, ikinci fıkrasında ise butesislerin esaslı tamirlerini yapacak olan kurum ve kuruluşlar belirlenmiştir.Buna göre Denizcilik Bankası Türk Anonim Ortaklığı ile İktisadi DevletTeşekküllerine ait olanların esaslı tamirleri kendilerine ait olacak, belediyeve mahallî idarelere ait olanların esaslı tamirleri ise Ulaştırma ve AltyapıBakanlığınca (Bakanlık) yapılacaktır.

11. Dava konusu kuralla tamirleri Bakanlıkça yaptırılacaktesisleri işleten teşekküllerin devredilmiş ve devredilecek tesislerindevrinden sonra yapılacak esaslı tamir karşılığı olarak her yılın gayrisafi iradından%10 nispetinde bir meblağı Hazineye yatırmaya mecbur olduğu hüküm altınaalınmıştır.

B. İtirazın Gerekçesi

12. İtiraz başvurusunda özetle; kuralla kamu idarelerineyükümlülük getirmek suretiyle mülkiyet hakkının sınırlandığı, kuralda yer alan“esaslı tamir” ve “gayrisafi irad” kavramlarının belirsiz olduğu,Hazineye ödenecek meblağın hesaplanmasına ilişkin belirlilik bulunmadığı ifadeedilerek kuralın Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.

C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

13. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43.maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 127. maddesi yönündenincelenmiştir.

14. Anayasa’nın 123. maddesinde idareninkuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceği öngörüldüktensonra idarenin kuruluş ve görevlerinin merkezden yönetim ve yerinden yönetimesaslarına dayandığı hükme bağlanmıştır. İdarenin bütünlüğü ilkesiyle idarigörevleri yerine getiren kurumlar arasında birliğin sağlanması ve idari yapıiçinde yer alan kurumların bir bütünlük içinde çalışması öngörülmüştür. Bununiçin de görevlerin ve kaynakların dağıtımı gereklidir (AYM, E.2019/88,K.2022/159, 13/12/2022, §21).

15. Anayasa’nın 127. maddesinin birinci fıkrasındamahallî idarelerin il, belediye veya köy halkının mahallî müşterekihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve kararorganları yine kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulankamu tüzel kişileri oldukları ifade edilmiştir. Anayasa’da merkezî yönetim- yerelyönetim ayrımının yapılması, yerel yönetimlerin organlarının seçimle görevegelmesinin öngörülmesi, seçimlerinin süreli olması, kararlarını kendi organlarıeliyle alması ve uygulatması, kendilerine özgü bütçelerinin bulunması,görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanması gibi yetki ve ayrıcalıklarıntanınmış olması, bu idarelerin özerkliklerinin göstergeleridir (AYM, E.2012/158, K.2013/55, 10/4/2013).

16. Özerklik, kişi ve kuruluşların kanunla belirlenensınırlar içinde kalmak şartıyla kendi faaliyetlerine ilişkin kararları alma veuygulama konusunda gerekli yetkiyle donatılmış olması anlamına gelmektedir. Buaynı zamanda kurumların dış etkilere karşı korunmasını ifade eder. Kamukuruluşlarına özerklik tanınmasının nedeni faaliyetlerini hizmetin gereklerineve kamu yararına uygun bir şekilde sürdürmelerini güvence altına almaktır (AYM, E.2019/88, K.2022/159, 13/12/2022, § 23).

17. Anayasa’nın anılan maddesinde öngörülen yerelyönetimlerin özerkliği ilkesi, yerinden yönetimin varlık şartlarından olan maliözerkliği de kapsamaktadır. Mali özerklik kavramı ise mahallî idarelerin malikaynaklarının bir bölümünü yerel vergi ve harçlardan oluşturmalarını,gelirlerini ve varlıklarını kendi amaçlarına uygun bir biçimdekullanabilmelerini ve esnek bütçe sistemine sahip olmalarını öngörmektedir.Diğer bir ifadeyle mahallî idarelerin mali özerkliği, merkezî yönetimin malvarlığından ayrı mal varlığı, bağımsız gelir kaynakları ve bütçeleri olmasıesasına dayanır. Nitekim Anayasa’nın söz konusu maddesinin altıncı fıkrasınınson cümlesinde de “Bu idarelere görevleri ile orantılı gelir kaynaklarısağlanır.” hükmüne yer verilmek suretiyle mahallî idarelerin mali özerkliğiteminat altına alınmıştır (AYM, E.2018/7,K.2018/80, 5/7/2018, § 42).

18. 6237 sayılı Kanun’un 4. maddesiyle Kanun’a uygunolarak yapılan tesislerin diğer idarelerin yanı sıra mahallî idarelere dedevredilebileceği öngörülmüştür. Kanun’un 5. maddesinde bu tesislerin bakım ve iyihâlde bulundurulmalarına ilişkin sorumluluğun dağıtımıyla ilgili düzenlemelereyer verilmiş; mevcut ve hususi kanunları ileinşa edilmekte olanlarla 6237 sayılı Kanun gereğince ele alınacak tesislerinbakım ve iyi hâlde bulundurulmasının bunları işleten teşekküllere ait olduğubelirtildikten sonra belediye ve mahallî idarelere ait olanların esaslıtamirlerinin Bakanlık tarafından yapılacağı belirtilmiştir. İtiraz konusukuralla da bu tesisleri işleten teşekküllerin Bakanlıkça yapılacak esaslı tamirkarşılığı olarak her yılın gayrisafi iradından %10 nispetinde bir meblağıHazineye yatırmaya mecbur oldukları hüküm altına alınmıştır.

19. Görüldüğü üzere anılan tesislerin sürekliliğinisağlamak üzere yapılacak işler bakım ve iyi hâlde bulundurmayayönelik işler ve esaslı tamirler olarak ikiye ayrılmıştır. İlkininsorumluluğu tesisleri işletenlere, ikincisinin sorumluluğu ise Bakanlığaverilmiş ve Bakanlığın sunacağı hizmet karşılığında işletme gelirlerinden bellioranda pay alacağı öngörülmüştür. Bu yönüyledava konusu kuralın belediyeler ile il özel idarelerinin gelirlerinin birkısmının Hazineye aktarılmasını öngördüğü, bunların mali özerkliğinisınırladığı anlaşılmaktadır.

20. Kanun koyucunun merkezî idare ile mahallî idarearasındaki görev sınırlarını belirleme ve idarenin bütünlüğü ilkesindenhareketle, mahallî idareleri ortadan kaldırma ya da etkisiz kılma amacınayönelik olmamak kaydıyla, belirli alanlar bakımından belirli koşullara bağlıolarak mahallî idarelere ait bazı görev ve yetkileri merkezî yönetime bırakmaya da mahallî idarenin görev alanına bırakılan bazı konularda hizmetinniteliğini gözönünde bulundurarak söz konusu görevlerin yerine getirilmesiyleilgili özel birtakım usul ve esaslar öngörme konusunda takdir yetkisibulunmaktadır (AYM, E.2019/112,K.2020/35, 25/06/2020, § 34).

21. Bununla birlikte kanun koyucu, idarivesayet yetkisi kapsamında yerel yönetimlerin özerkliğini sınırlamaya yönelikdüzenlemeler yaparken hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülükilkesiyle bağlıdır. Bu ilke ise elverişlilik, gereklilik ve orantılılıkolmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik, başvurulanönlemin ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını, gereklilik başvurulanönlemin ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını, orantılılık isebaşvurulan önlem ve ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü ifadeetmektedir (AYM, E.2019/88, K.2022/159,13/12/2022, § 28).

22. Kuralın gerekçesinde özetle; limanve diğer tesislerin bakım ve tamirlerine hakkıyla riayet edilmemesi nedeniylebüyük fedakârlıklarla meydana getirilen tesislerin ağır masraflar gerektirentamirlere ihtiyaç gösterdiği, hatta bazılarının ise kullanılamaz hâle geldiği, tesislerindevamlılığının sağlanabilmesi için bakım, idame ve esaslı tamir işlerinin vebunların gerektirdiği masrafların nasıl karşılanacağının kurala bağlandığı dilegetirilmiştir. Dolayısıyla kuralın, anılan tesislerin faaliyetlerininsürekliliğini sağlamak amacına yönelikolduğu anlaşılmakta olup anılan amacın anayasal açıdan meşru olmadığısöylenemez.

23. Mahallî idareleredevredilebileceği öngörülen limanve diğer tesislerin zaman içerisinde bakım ve tamir gerektirebileceği, bu bakımve tamirlerin yaptırılmamasının tesislerin devamlılığına engel olacağı açıktır.Bu nedenle bakım ve tamirlerin zamanında yaptırılmasına ilişkin merkezî idaretarafından bazı tedbirlerin alınması gerekebilir. Bu kapsamda kuralla mahallîidarelere devredilen tesisler yönünden maliyeti yüksek olan tamiratların merkezîidare tarafından yaptırılması ve aynı zamanda bu tamiratlara kaynak sağlamakiçin tesislerin işletilmesi sonucunda eldeedilen gelirin bir kısmının Hazineye aktarılması öngörülmüştür. Bu yönüylekuralın tesislerin faaliyetlerinin devamlılığınısağlama amacı bakımından elverişli olduğu anlaşılmaktadır.

24. İtiraz konusukural ile özel idare ve belediyelere devredilen tesislerin merkezî idaretarafından yapılması öngörülen esaslı tamirlerinin karşılığını garantiye almakamacıyla her yıl gayrisafi irattan %10 nispetinde bir ödemenin merkezî idareyeyapılması zorunlu kılınmıştır. Ancak işin doğası gereği her yıl esaslı tamiryapılmayabileceği gibi esaslı tamir giderinin yıllık gayrisafi iradın %10’undanaz olması da mümkün olabilecektir. Bu durum ise mahallî idarelerin gelirlerininbir kısmının bir karşılığa dayanmaksızın merkezî idareye aktarılması sonucunudoğuracaktır.

25. Dolayısıyla kuralda Hazineye yapılacak ödemebelirlenirken Bakanlıkça yapılacak esaslı tamirlerin gerçek maliyetinin dikkatealınmadığı anlaşılmaktadır. Bunun yanında itiraz konusu kuralda, Hazineyeyapılacak ödeme sonrasında, yapılacak esaslı tamirlerin gayrisafi iradın%10’undan az olması durumunda herhangi bir mahsuplaşma da öngörülmemiştir. Bu yönüylekuralın ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmek bakımından gerekli olma kriterinikarşıladığını söylemek mümkün değildir.

26. Sonuç olarak Kanun kapsamında özel idare vebelediyelere devredilen liman ve diğertesislerin Bakanlıkça yapılacak esaslı tamirlerinin gerçek maliyetinidikkate almadan mahallî idarelerin gelirlerinin bir kısmının her yıl düzenlişekilde esaslı tamirlerin karşılığı olmak üzere Hazineye aktarılmasını öngörenkuralın mahallî idarelerin mali özerkliğine ölçüsüz bir müdahale oluşturduğu veAnayasa’nın 127. maddesiyle bağdaşmadığı değerlendirilmiştir.

27. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 127.maddesine aykırıdır. İptali gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 13. ve 35. maddeleriyle ilgisigörülmemiştir.

IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU

28. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılıKanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmaksuretiyle Anayasa Mahkemesinin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’deyayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi biryılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.

29. 6237 sayılıKanun’un 5. maddesinin ikinci fıkrasınınüçüncü cümlesinin iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamuyararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesininüçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasıgereğince bu kurallara ilişkin iptal hükümlerinin kararın Resmî Gazete’deyayımlanmasından başlayarak altı ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.

V. HÜKÜM

27/1/1954 tarihli ve6237 sayılı Limanlar İnşaatı Hakkında Kanun’un 5. maddesinin ikinci fıkrasının üçüncü cümlesinin Anayasa’ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE, iptalhükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun’un66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DEYAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK ALTI AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE 1/2/2024 tarihindeOYBİRLİĞİYLE karar verildi.