ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2023/113
Karar Sayısı : 2023/127
Karar Tarihi : 26/7/2023
R.G. Tarih - Sayı :22/11/2023 - 32377
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Özgür ÖZEL, Burcu KÖKSAL, Gökhan GÜNAYDIN, AliMahir BAŞARIR ile birlikte 124 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanınınkuruluşuna ve üyelerinin görev yerlerinin dağılımının belirlenmesine dairTürkiye Büyük Millet Meclisinin 13/6/2023 tarihli birleşiminde alınan kararın “TürkiyeBüyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının Başkan hariç 20 üyeden kurulması vegörev yerleri dağılımının; Adalet ve Kalkınma Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 6kâtip üye, 3 idare amiri; Cumhuriyet Halk Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 3kâtip üye, 1 idare amiri; Yeşiller ve Sol Gelecek Partisi Grubuna 1başkanvekili, 1 idare amiri; Milliyetçi Hareket Partisi Grubuna 1 başkanvekili,1 idare amiri; İYİ Parti Grubuna 1 kâtip üye şeklinde olması,” bölümününAnayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 94., 95. ve 153. maddelerine aykırılığıileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesitalebidir.
I. İPTALİ İSTENEN TÜRKİYE BÜYÜK MİLLET MECLİSİ (TBMM)KARARI
TBMM’nin 13/6/2023 tarihli birleşiminde alınaniptali talep edilen TBMM Kararı şöyledir:
"TürkiyeBüyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının Başkan hariç 20 üyeden kurulması vegörev yerleri dağılımının; Adalet ve Kalkınma Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 6kâtip üye, 3 idare amiri; Cumhuriyet Halk Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 3kâtip üye, 1 idare amiri; Yeşiller ve Sol Gelecek Partisi Grubuna 1başkanvekili, 1 idare amiri; Milliyetçi Hareket Partisi Grubuna 1 başkanvekili,1 idare amiri; İYİ Parti Grubuna 1 kâtip üye şeklinde olması,
Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonlarından, DilekçeKomisyonunun 12 üyeden, İnsan Haklarını İnceleme Komisyonunu, Avrupa BirliğiUyum Komisyonu ve Kadın Erkek Fırsat Eşitliği Komisyonunun 27’şer üyeden, Planve Bütçe Komisyonunun 30 üyeden, Güvenlik ve İstihbarat Komisyonunun 2937 sayılıKanun’un ek 2’nci maddesi gereği 17 üyeden, Dijital Mecralar Komisyonunun 7252sayılı Kanun’un 1’inci maddesi gereği 17 üyeden, Kamu İktisadi TeşebbüsleriKomisyonunun 3346 sayılı Kanun’un 3’üncü maddesi gereği35 üyeden ve diğerkomisyonların 26’şar üyeden kurulması ve komisyon üyeliklerinin siyasi partigruplarına dağılımının ekli listedeki şekilde olması,
Türkiye Büyük Millet Meclisinin TBMM İçtüzüğü’nün 5’incimaddesine göre 1 Temmuz 2023’te tatile girmeyerek çalışmalarına devam etmesi.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleriuyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM,Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ,Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR veMuhterem İNCE’nin katılımlarıyla 26/7/2023 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında öncelikle dava konusunun Anayasa Mahkemesinin görev alanına girip girmediği ve başvurununsüresinde yapılıp yapılmadığı sorunları üzerinde durulmuştur.
2. Anayasa’nın 148. maddesinin birincifıkrasına göre Anayasa Mahkemesi, kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin(CBK) ve TBMM İçtüzüğü’nün Anayasa’ya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunudenetler. Anayasa’nın 85. maddesinde de “Yasama dokunulmazlığınınkaldırılmasına veya milletvekilliğinindüşmesine 84 üncü maddenin birinci, üçüncü veya dördüncü fıkralarına göre kararverilmiş olması hallerinde, Meclis Genel Kurulu kararının alındığı tarihtenbaşlayarak yedi gün içerisinde ilgili milletvekili veya bir diğer milletvekili,kararın, Anayasaya, kanuna veya İçtüzüğe aykırılığı iddiasıyla iptali içinAnayasa Mahkemesine başvurabilir. Anayasa Mahkemesi, iptal istemini onbeş güniçerisinde kesin karara bağlar.” denilmek suretiyle denetime tabi TBMM kararlarıgösterilmiştir.
3. Anayasa'nın85. maddesinde ifade edilen yasama dokunulmazlığının kaldırılmasına veyamilletvekilliğinin düşmesine ilişkin TBMM kararları ile Anayasa'nın 148.maddesinde belirtilen TBMM İçtüzüğü'nün hukuki nitelikleri bakımından birerparlamento kararı olduklarında duraksama bulunmamaktadır. Anayasa'da sayılarakgösterilen bu kararlar dışında kalan parlamento kararları Anayasa'ya uygunlukdenetimine tabi tutulamamaktadır.
4. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin birçok kararındabelirtildiği üzere iptali talep edilen bir normun anayasal denetime tabi tutulabileceknitelikte olup olmadığı belirlenirken sadece o normun nasıl nitelendirildiğineve adlandırıldığına veya bu işlemin nasıl bir yöntem izlenerek yapıldığına bakılmasıyeterli olmayıp yapılış yöntemi ve adı ne olursa olsun hukuksal niteliği,etkisi ve doğurduğu sonuçlar da gözetilmelidir. Yapılacak değerlendirmesonucunda iptali istenen normun, Anayasa'nın 148. maddesi uyarınca AnayasaMahkemesinin denetim alanına giren kanun, CBK veya TBMM İçtüzüğü ile aynı değerve etkide bir işlem olduğu kanısına varılırsa bu işlem Anayasa Mahkemesincedenetlenebilir. Aksi hâlde, hukuksal nitelikleri, etkileri ve meydanagetirdikleri sonuçlar bakımından, Anayasa'ya uygunluk denetimine tabi tutulankanun, CBK ve TBMM İçtüzüğü ile eşdeğerde bulunan ve bu nedenle de belirtilenişlemlere özgü yöntem ve isimlerle tesis edilip hukuki varlık kazanması gerekenbazı normlar, farklı yöntem ve isimlerle hukuk sistemine dahil edilerek Anayasa'yauygunluk denetiminin kapsamı dışına çıkarılabilir (AYM, E.2007/51, K.2007/56, 15/5/2007;AYM, E.2007/62, K.2007/66, 5/7/2007).
5. Bu durumda adı yeni bir içtüzük düzenlemesi veyadeğişikliği olmadığı ve içtüzük yapılması ve değiştirilmesindeki yöntemuygulanmadığı hâlde değer ve etkisi bakımından birer içtüzük kuralı niteliğindeolan TBMM kararları anayasal denetime bağlı tutulabilir. Değer ve etkileribakımından aralarında fark bulunmayan yasama tasarruflarının aynı yargısaldenetime bağlı tutulmaları hukuk devleti olmanın da gereğidir (AYM, E.2007/45,K.2007/54, 1/5/2007).
6. Anayasa’nın 94. maddesinin birincifıkrasında TBMM Başkanlık Divanının Meclis üyeleri arasından seçilen MeclisBaşkanı, Başkanvekilleri, kâtip üyeler ve idare amirlerinden oluşacağıdüzenlenmiştir. Yine aynı maddenin ikinci fıkrasının birinci cümlesindeBaşkanlık Divanının Meclisteki siyasi parti gruplarının üye sayısı oranındaDivana katılmalarını sağlayacak şekilde kurulacağı ifade edilmiştir.
7. Anayasa’nın 95. maddesinin birincifıkrasına göre TBMM çalışmalarını, kendi yaptığı İçtüzük hükümlerine göreyürütür. Anılan İçtüzük’ün 9. maddesinin birinci fıkrasında Başkanlık Divanının, bir Başkan; dört başkanvekili, yedikâtip üye ve üç idare amirinden kurulacağı; ikinci fıkrasında ise gerektiğinde,Genel Kurulun, Danışma Kurulunun teklifi üzerine kâtip üyelerin veya idareamirlerinin sayısını artırabileceği hükme bağlanmıştır.
8. İçtüzük’ün 11. maddesi siyasi parti gruplarınınBaşkanlık Divanında temsilini düzenlemektedir. Anılan maddenin birincifıkrasına göre Meclis Başkanı, siyasi parti gruplarının parti grupları toplamsayısı içindeki yüzde oranlarını ve bu oranlara göre her siyasî parti grubunadüşen Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısını tespit eder ve Danışma Kurulunabildirir.
9. TBMM’nin 13/6/2023 tarihlibirleşiminde alınan dava konusu karar, Başkanlık Divanının Meclis Başkanı hariç 20 üyeden kurulması ve görev yeridağılımının bu üye sayısı üzerinden yapılması ile ilgilidir. Başka bir ifadeylesöz konusu karar, Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısının siyasi partigruplarının parti grupları toplam sayısı içindeki yüzde oranlarına görehesaplanmasında Meclis Başkanı’nı bu oransalhesaplamanın dışında bırakmaktadır.
10. Başkanlık Divanı, Anayasa ve İçtüzük hükümleri çerçevesinde Meclisçalışmalarını düzenleyen yönetim organıdır. Başkanlıkdivanının kuruluşunu ve iş görüşünü o Meclisin çalışma alanı dışında, Meclisfaaliyetlerinden ayrı nitelikte bir düzen olarak düşünmek mümkün değildir.Başkanlık Divanının kuruluşu ve işleyişi, divanın meclisin çalışmalarınıyönetmesi dolayısıyla, Meclis faaliyetlerinin en başında gelir. Böyle olduğuiçin de Başkanlık Divanına ilişkin sorunların çözümlenme yeri İçtüzük vedivanın bağlı olacağı düzenin tespiti bir İçtüzük konusudur (AYM,E.1967/6, K.1968/9, 27/2/1968).
11. Dava konusu karar, BaşkanlıkDivanındaki görev yeri sayısına Meclis Başkanı’nın dahil edilmemesinidüzenlemekte ve böylece görev yerlerinin siyasi parti gruplarınadağıtılmasındaki oransal hesaplamaya etki etmektedir. Başkanlık Divanınınoluşumunun bir İçtüzük konusu olduğu dikkate alındığında kararın içtüzükniteliğinde bir düzenleme olduğu anlaşılmaktadır.
12. Anayasa Mahkemesi bir normunniteliğini belirleme konusunda takdir yetkisine sahiptir. Bu bağlamda anayasalkavramların özerk yorum yetkisi olarak değerlendirilebilecek bu yaklaşımın AnayasaMahkemesinin Olağanüstü Hâl Kanun Hükmünde Kararnamelerine (OHAL KHK’ları)ilişkin içtihadı ile uyumunun değerlendirilmesi gerekir. Anayasa Mahkemesi, konuya ilişkin olarak geliştirdiğiönceki içtihadında maddi ölçütü esas alarak, bir olağanüstü hâl KHK’sınıngerçekten Anayasa’nın 121. maddesinde öngörülen KHK olup olmadığını belirlemekiçin yer, zaman ve konu bakımından inceleme yapmıştır. Mahkeme, 10/1/1991 tarihlive E.1990/25, K.1991/1 sayılı kararında belirttiği ve 3/7/1991 tarihli ve E.1991/6,K.1991/20, 26/5/1992 tarihli ve E.1992/30, K.1992/36 ile 22/5/2003 tarihli ve E.2003/28,K.2003/42 sayılı kararlarında sürdürdüğü içtihadında OHAL KHK’sı adıaltında yapılan düzenlemelerin Anayasa’nın öngördüğü ve Anayasa’ya uygunlukdenetimine bağlı tutmadığı OHAL KHK’sı niteliğinde olup olmadıklarını incelemekve bu nitelikte görmediği düzenlemeler yönünden de Anayasa’ya uygunluk denetimiyapmak zorunda olduğunu ifade ederek OHAL KHK’sından söz edebilmek için yer,zaman ve konu ölçütlerini ortaya koymuştur.
13. Anayasa Mahkemesi 12/10/2016 tarihli ve E.2016/166,K.2016/159 sayılı kararında ise dava konusu kuralın niteliğini belirlemekonusunda takdir yetkisine sahip olduğunu vurgulamış, bu çerçevede birişlemin muhtevası esas alınarak maddi ölçüte veya işlemi tesis eden organ vebaşvurulan usuller esas alınarak şekli-organik ölçüte göre nitelemeyapılabileceğini belirtmiş ancak hangi ölçüt esas alınırsa alınsın yapılannitelemenin Anayasa’nın çizdiği çerçevenin dışına çıkılması, başka bir deyişleOHAL KHK’larının şekil ve esas bakımından Anayasa’ya uygunluk denetimininyapılması sonucunu doğurmaması gerektiğini ifade etmiştir (AYM, E.2016/166, K.2016/159,12/10/2016, § 19). Bu değerlendirmeleri müteakip Anayasa Mahkemesi, dava konusuOHAL KHK’larının usulüne uygun şekilde yürürlüğe girdiğini belirterekAnayasa’nın 148. maddesi uyarınca denetime kapalı olduğu sonucuna ulaşmıştır (AYM,E.2016/166, K.2016/159, 12/10/2016, § 26).
14. Kuşkusuz Anayasa Mahkemesinin içtüzük düzenlemesi niteliğinde gördüğü parlamento kararlarınayönelik içtihadı ile 2016/166 esas sayılıkararına kadar sürdürdüğü OHAL KHK’larına yönelik içtihadı oldukça benzerdir.Anayasa Mahkemesinin anılan kararla beraber değişen OHAL KHK’ları konusundaki içtihadının,içtüzük düzenlemesi niteliğinde gördüğüparlamento kararlarına yönelik içtihadı ile çelişki oluşturup oluşturmayacağıkonusunda değerlendirme yapılırken Anayasa’nın OHAL dönemini, özel bir dönemolarak ayrı hükümlerle düzenlediği ve denetimini de özel olarak belirlediğigözetilmelidir.
15. Anayasa’nın 148. maddesinin birinci fıkrasının 21/7/2017 tarihli ve 6771 Kanun’la değiştirilmeden önceki hâlinde Anayasa Mahkemesinin kanunların, kanunhükmünde kararnamelerin (KHK) ve TBMM İçtüzüğü’nün Anayasa’ya şekil ve esasbakımlarından uygunluğunu denetleyeceği ve bireysel başvuruları kararabağlayacağı ifade edildikten sonra anılan fıkranın üçüncü cümlesinde olağanüstühâllerde, sıkıyönetim ve savaş hâllerinde çıkarılan KHK’ların şekil ve esasbakımından Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesinde davaaçılamayacağı özel olarak belirtilmiştir.
16. OHAL KHK’larının şekil ve esas bakımından Anayasa’ya aykırılığıiddiasıyla Anayasa Mahkemesine dava açılamayacağı konusunda açık bir hükümbulunmaktayken parlamento kararları için böyle bir hüküm söz konusu değildir.OHAL dönemlerinin özel bir dönem olduğu, Anayasa’da denetiminin ayrıcadüzenlendiği ve açık bir şekilde bu dönem KHK’larının Anayasa’ya aykırılığıhakkında Anayasa Mahkemesine dava açılamayacağının belirtildiği gözetildiğindeparlamento kararları ile OHAL KHK’larının aynı durumda değerlendirilmemesigerektiği sonucuna ulaşılmıştır.
17. Anayasa Mahkemesinin içtüzük düzenlemesi niteliğinde gördüğüparlamento kararlarına ilişkin içtihadı son dönemde vermiş olduğu kararlarda daistikrarlı bir şekilde devam etmiştir. Anayasa Mahkemesi, Radyo ve TelevizyonÜst Kurulu üyeliği seçiminde alınan parlamento kararının eylemli içtüzükniteliğinde olduğu iddiasıyla yapılan iptal başvurusunda dava konusu kararın İçtüzük değişikliği niteliğindeolmadığını, mevcut sorunla sınırlı ve bu sorunu çözmeye yönelik münferit birparlamento kararı olduğu değerlendirmesinde bulunarak görevsizlik nedeniyle iptal talebinin reddine kararvermiştir (AYM, E. 2015/71, K. 2015/79,3/9/2015, § 6). Mahkeme böylece içtüzükdeğişikliği mahiyetinde Meclis kararlarını denetleyeceğini dolaylı olarak ifadeetmiştir.
18. Ayrıca Anayasa Mahkemesi OHAL KHK’larına yönelikiçtihadını değiştirdikten sonra dahi içtüzük düzenlemesi niteliğinde gördüğüparlamento kararlarına yönelik içtihadını sürdürmüştür. Bir milletvekilihakkında disiplin cezası verilmesini ve cezaya konu sözlerinin tutanaktançıkarılmasını konu edinen parlamento kararının diğer aykırılık iddialarıylaberaber eylemli içtüzük niteliğinde olduğu iddiasıyla iptaline yönelik yapılanbaşvuruda Anayasa Mahkemesi, sadece yetki hususu üzerinde durmak suretiyle Anayasa’nın150. maddesine göre TBMM İçtüzüğü’nün şekil ve esas bakımından denetimininCumhurbaşkanı, iktidar ve ana muhalefet partisi Meclis grupları ile TBMM üyetamsayısının en az beşte biri tutarındaki üyeler tarafından istenebileceğini,somut iptal talebinde ise bu şartın gerçekleşmediğini belirtmiştir (AYM, E. 2017/13, K. 2017/21, 9/2/2017). Bir başka ifadeyle Anayasa Mahkemesi bu şartgerçekleşmiş olsaydı dava konusu parlamento kararını, içtüzük düzenlemesiniteliğinde görmesi kaydıyla, denetleyeceğini zımnen ifade etmiştir.
19. Öte yandan dava konusu karardakiBaşkanlık Divanındaki görev yeri sayısına Meclis Başkanı’nın dâhil edilmemesinedair uygulama, 27. Yasama Döneminde iki ayrı karara konu olmuştur. Bakılmaktaolan davada Anayasa’ya aykırılığı ileri sürülen, 28. Yasama Döneminde alınan veüçüncü uygulamaya dayanak olan karardır. Söz konusu uygulamanın üçüncü defa birkarara konu olmasının uygulamaya süreklilik kazandırdığı ve bu yönüyle ilkkararda Anayasa’ya aykırılık iddiasında bulunulmamasının Anayasa Mahkemesinde açılanmevcut iptal davasına süre bakımından bir etkisinin olup olmayacağı üzerindedurmak gerekmektedir.
20. Davakonusu karardaki husus, bir önceki yasama döneminde iki defa iki ayrı kararakonu olmuş bir uygulamanın tekrarı niteliğindedir. Daha önceki kararlardaolduğu gibi dava konusu karar da sadece alındığı dönem için uygulanabilecekniteliktedir. Dava konusu kararın içeriğinden de ancak alındığı dönem içinuygulanabileceği anlaşılmaktadır. Zira kararda BaşkanlıkDivanını oluşturan üyelerin tek tek siyasi partiler için dağılımına yerverilmektedir. Bu dağılım her dönem için değişiklik gösterebilecekniteliktedir.
21. Bu bağlamda her alınan TBMM kararının AnayasaMahkemesine yeni bir başvuru hakkı tanıdığının kabulü gerekir. Nitekim yasamaorganı bu konudaki iradesini her bir kararında ayrı ayrı yenilemektedir. Dolayısıylauygulamalar aynı şekilde olsa da her uygulama dayanağını farklı tarihlerdealınmış bir TBMM kararından almaktadır. Bu itibarla söz konusu uygulamanındayanağı olan dava konusu kararın bir kere uygulanmakla tükenen içtüzük niteliğinde bir düzenleme olarak anlaşılmasıgerekir. Bu bağlamda başvurunun süresinde yapıldığı değerlendirilmiştir.
22. Açıklanan nedenlerle dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine karar verilmiştir.
M. Emin KUZ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve YıldızSEFERİNOĞLU bu görüşe katılmamışlardır.
III. ESASIN İNCELENMESİ
23. Dava dilekçesi ve ekleri, RaportörBurak FIRAT tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu TBMMKararı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. İptal Talebinin Gerekçesi
24. Dava dilekçesindeözetle; TBMM Başkanı’nın Başkanlık Divanı üyesi olduğunun açık olmasınarağmen Başkanlık Divanının oluşumunda siyasi parti gruplarına dağıtılacak görevyerlerinin oransal hesabında gözetilmemesinin eylemli içtüzük değişikliğiniteliğinde bir karar olduğu, bu suretle parlamento hukukuna hâkim olan idari bağımsızlıkve güçler oranında dağılım ilkelerinin ihlal edildiği, Anayasa Mahkemesinindaha önce benzer bir düzenleme hakkında verdiği kararın dikkate alınmadığıbelirtilerek kararın Anayasa’nın Başlangıç kısmıile 2., 6., 94., 95. ve 153. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
25. Anayasa’nın“Başkanlık Divanı” başlıklı 94. maddesinin birinci fıkrasında “Türkiye Büyük Millet MeclisininBaşkanlık Divanı, Meclis üyeleri arasından seçilen Meclis Başkanı,Başkanvekilleri, Kâtip Üyeler ve İdare Amirlerinden oluşur.”; ikincifıkrasında da “Başkanlık Divanı,Meclisteki siyasî parti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmalarınısağlayacak şekilde kurulur. Siyasî parti grupları Başkanlık için aday gösteremezler.”hükümleri yer almaktadır.
26. Anılan birinci fıkrada Başkanlık Divanının, Meclisüyeleri arasından seçilen Meclis Başkanı, Başkanvekilleri, kâtip üyeler ve idareamirlerinden oluşacağı; söz konusu ikinci fıkrada da Başkanlık Divanının,Meclisteki siyasî parti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmalarınısağlayacak şekilde kurulacağı ve siyasi parti gruplarının Başkanlık için adaygösteremeyeceği hükme bağlanmıştır. Dava konusu TBMM kararında ise Başkanlık Divanı üye sayısına Meclis Başkanı’nın dâhiledilmemesi öngörülmüş ve siyasi parti gruplarına Başkanlık Divanındaki görevyerlerinin dağılımı Başkanlık Divanı üye sayısına Meclis Başkanı’nın dâhiledilmediği üye sayısı üzerinden oransal olarak gerçekleştirilmiştir. Bubağlamda Başkanlık Divanını oluşturan üyeleriçinde Meclis Başkanı’nın Meclisteki siyasîparti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmaları bağlamında diğerlerinden ayrılmasının Anayasa’ya aykırı olupolmadığı değerlendirilmeli ve bu kapsamda TBMM Başkanı’nın tarafsızlığı elealınmalıdır.
27. TBMMBaşkanı’nın tarafsızlığı, halk iradesi ile oluşan yasama organında etkin veverimli bir çalışma ortamının sağlanarak yasama faaliyetlerinin sağlıklı birşekilde yürütülmesine yöneliktir. Bu tarafsızlık ile TBMM’yi Meclis dışındatemsil etmek ve genel olarak yasama faaliyetlerini idare etmek ilegörevlendirilmiş bulunan Meclis Başkanı’nın parlamentonun tamamına karşıtarafsız bir konumda bulunması, yasama organına yansıyan çok sesliliğikoruması, milletvekilleri, siyasi parti ve siyasi parti grupları arasında ayrımyapmaması amaçlanmaktadır.
28. Anayasa’da Meclis Başkanı’nıntarafsızlığını sağlamaya yönelik düzenlemelerin başında Başkan’ın seçimini konualan anayasa hükümleri gelmektedir. Anayasa’nın 94. maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesinde siyasiparti gruplarının Başkanlık için aday gösteremeyeceği, dördüncü fıkrasındaBaşkan seçiminin gizli oyla yapılacağı düzenlenmiştir. Yine anılan fıkradaMeclis Başkanı seçimi için gerçekleştirilecek ilk iki oylamada üye tamsayısınınüçte iki çoğunluğu; üçüncü oylamada ise üye tamsayısının salt çoğunluğununaranacağı belirtilmiştir. Üçüncü oylamada salt çoğunluk sağlanamazsa, buoylamada en çok oy alan iki aday için dördüncü oylamanın yapılacağı ve dördüncüoylamada en fazla oy alan üyenin, Başkan seçilmiş olacağı hükme bağlanmıştır.
29. Meclis Başkanlığı seçiminde siyasi partigruplarının aday gösteremiyor oluşu ve beraberinde aranan nitelikli çoğunluk,adayların siyasi kimliğini öteleyerek siyasi partileri müzakereye yöneltme veMeclis Başkanı olarak seçilecek üye için yasama organında bir uzlaşının ortayaçıkmasını sağlama amacı taşımaktadır.
30. Başkanlık Divanını oluşturan diğer kişilerin seçimi konusu iseAnayasa’nın 94. maddesinin beşinci fıkrasında düzenlenmiş ve TBMMBaşkanvekillerinin, kâtip üyelerinin ve idare amirlerinin adedi; seçim nisabı,oylama sayısı ve usullerinin İçtüzük’te belirleneceği hüküm altına alınmıştır.İçtüzük’ün 11. maddesine göre Başkanlık Divanının Meclis Başkanı dışındakiüyeleri için öncelikle Meclis Başkanı tarafından siyasi parti gruplarınıntoplam milletvekili sayısı içindeki oranlarına göre siyasi parti gruplarına Başkanlık Divanında düşecek görev yerleri,Başkanvekillikleri için- ikisi Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısınınsalt çoğunluğuna sahip siyasi parti grubuna ait olmak üzere- oranı en yüksekolandan başlayarak sıra ile dağıtılır, siyasi parti grupları kendilerine düşenyerler için adaylarını gösterir ve bu adayları gösteren listenin Genel Kurulcaişaret oyuyla oylanması suretiyle seçim tamamlanmış olur. Bu itibarla BaşkanlıkDivanının Meclis Başkanı dışında kalan diğer üyeleri siyasi parti gruplarıncaaday olarak gösterilebilmekte ve bu üyelerin işaret oyuyla oylanması iletamamlanan seçimlerinde nitelikli bir çoğunluk da aranmamaktadır.
31. Meclis Başkanı’nın tabi olduğu diğer kısıtlamalar tarafsızlıkkonusunda ayrıca değerlendirilmelidir. Anayasa’nın 94. maddesinin altıncı fıkrasında“Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, Başkanvekilleri, üyesi bulunduklarısiyasî partinin veya parti grubunun Meclis içinde veya dışındakifaaliyetlerine; görevlerinin gereği olan haller dışında, Meclis tartışmalarınakatılamazlar; Başkan ve oturumu yöneten Başkanvekili oy kullanamazlar.” hükmüyer almaktadır. Anılan hüküm genel olarakBaşkanlık Divanını oluşturan kişiler arasında yer alan Meclis Başkan veBaşkanvekillerini diğerlerinden ayırmaktadır. Meclis Başkanı’na hiçbir zaman oykullanma hakkı tanınmadığı, Başkanvekilininise sadece yönettiği oturumda oy kullanamadığı gözetildiğinde MeclisBaşkanı’nın tarafsızlığı hususunda daha sert bir anayasal düzenleme öngörüldüğüanlaşılmaktadır.
32. Sözkonusu hükümler birlikte değerlendirildiğinde MeclisBaşkanı’nı Başkanlık Divanını oluşturan kişi sayısına dâhil etmeyerek siyasiparti gruplarına düşen Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısının dağılımınıdüzenleyen dava konusu kararın Anayasa’ya aykırı bir yönünün bulunmadığısonucuna ulaşılmıştır.
33. Açıklanan nedenlerle TBMM kararı, Anayasa’nın 94.maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Kararın Anayasa’nın 2. ve 95. maddelerine de aykırıolduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamdabelirtilen hususların Anayasa’nın 94. maddesi yönünden yapılan değerlendirmelerkapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. ve 95. maddeleriyönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.
Kararın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6.ve 153. maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
M. Emin KUZ ve Kenan YAŞAR bu görüşekatılmamışlardır.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
34. Dava dilekçesinde özetle, dava konusukararın uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceğibelirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
Türkiye Büyük MilletMeclisi Başkanlık Divanının kuruluşuna ve üyelerinin görev yerlerinindağılımının belirlenmesine dair Türkiye Büyük Millet Meclisinin 13/6/2023tarihli birleşiminde alınan kararın ‘‘Türkiye Büyük Millet Meclisi BaşkanlıkDivanının Başkan hariç 20 üyeden kurulması ve görev yerleri dağılımının; Adaletve Kalkınma Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 6 kâtip üye, 3 idare amiri;Cumhuriyet Halk Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 3 kâtip üye, 1 idare amiri;Yeşiller ve Sol Gelecek Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 1 idare amiri;Milliyetçi Hareket Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 1 idare amiri; İYİ PartiGrubuna 1 kâtip üye şeklinde olması,’’ bölümüne yönelik iptal talebi26/7/2023 tarihli ve E.2023/113, K.2023/127 sayılı kararla reddedildiğinden bu bölüme ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE 26/7/2023tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanınınkuruluşuna ve üyelerinin görev yerlerinin dağılımının belirlenmesine dairTürkiye Büyük Millet Meclisinin 13/6/2023 tarihli birleşiminde alınan kararın ‘‘TürkiyeBüyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının Başkan hariç 20 üyeden kurulması vegörev yerleri dağılımının; Adalet ve Kalkınma Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 6kâtip üye, 3 idare amiri; Cumhuriyet Halk Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 3kâtip üye, 1 idare amiri; Yeşiller ve Sol Gelecek Partisi Grubuna 1başkanvekili, 1 idare amiri; Milliyetçi Hareket Partisi Grubuna 1 başkanvekili,1 idare amiri; İYİ Parti Grubuna 1 kâtip üye şeklinde olması,’’ bölümününAnayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, M. Emin KUZ ile KenanYAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA 26/7/2023 tarihinde karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
KARŞIOY GEREKÇESİ
TBMM’nin 13/6/2023 tarihli Birinci Oturumunun DördüncüBirleşiminde alınan Başkanlık Divanının kuruluşuna ve üyelerin görev yerlerinindağılımına dair kararın “eylemli İçtüzük değişikliği niteliğinde” olduğu ilerisürülen bölümünün Anayasaya aykırılığı sebebiyle iptali talebine ilişkin davadaesas incelemesine geçilmesine ve iptal talebinin reddine karar verilmiştir.
1. Çoğunluğun, esas incelemesine geçilmesine ilişkingerekçesinde; Başkanlık Divanının oluşumunun İçtüzük konusu olduğu, BaşkanlıkDivanındaki görev yeri sayısına Meclis Başkanının dâhil edilmemesini düzenleyenve böylece görev yerlerinin siyasî parti gruplarına dağılımındaki oransalhesaplamaya etki eden dava konusu Meclis kararının İçtüzük değişikliğiniteliğinde bulunduğu belirtilerek, işin esasına geçilmesi gerektiği sonucunavarılmıştır.
Bilindiği gibi, “Meclis kararları Anayasada açıkçaöngörülen istisnalar dışında” Anayasaya uygunluk denetimine tâbi değildir(5/7/2007 tarihli ve E.2007/62, K.2007/66 sayılı kararımız). Anayasada açıkçaöngörülen istisnalar ise, 85. maddedeki yasama dokunulmazlığının kaldırılmasınaveya milletvekilliğinin düşmesine ilişkin Meclis kararları ile 148. maddedeiptal davasına konu edilebileceği belirtilen TBMM İçtüzüğüdür.
Mahkememiz, bunların hukukî nitelikleri bakımından birerparlamento kararı olduğunda tereddüt bulunmadığını ve Anayasada “sayılarakgösterilen” bu kararlar dışında kalan parlamento kararlarının kural olarakAnayasaya uygunluk denetimine tâbi tutulamadığını belirtmesine rağmen birçok kararında,iptali talep edilen bir yasama tasarrufunun anayasal denetime bağlıtutulabilecek nitelikte olup olmadığı belirlenirken sadece onun nasılisimlendirildiğinin veya hangi usûl izlenerek yapıldığının değil, adı ne olursaolsun hukukî niteliği, etkisi ve doğurduğu sonuçların da gözetilmesigerektiğini ve yapılacak değerlendirme sonucunda söz konusu tasarrufunAnayasanın 148. maddesine göre Anayasa Mahkemesinin denetim alanına girenkanun, KHK veya TBMM İçtüzüğü ile aynı değer ve etkide bir işlem olduğukanısına varırsa bu işlemin de denetlenebileceğine hükmetmiştir (örn. olarakbkz. 1/5/2007 tarihli ve E.2007/45, K.2007/54 sayılı karar).
Mahkememizin bu çerçevede verdiği konuya ilişkinkararlarında öncelikle, iptali talep edilen Meclis kararının niteliği tespitedilerek “İçtüzük düzenlemesi niteliğinde” veya “eylemli içtüzük değişikliği”olduğu sonucuna varıldığında esas incelemesine geçilmiş ve bunlardan birkısmının iptaline hükmedilmiştir.
Anayasa Mahkemesinin, denetim görevini yerine getirirkenözerk ve nihaî yorum yetkisine sahip olduğu ve bu yetkinin Anayasa hükümleriyanında dava konusu kuralların da gerçek mahiyetinin, kapsamının ve kuralladüzenlenen müessesenin niteliğinin Mahkemece tespitine imkân tanıdığıtartışmasız olmakla birlikte, Anayasanın açık hükümlerinin bu yolla anlamsızhâle getirilemeyeceği ve denetim yetkisi verilmeyen tasarruflarındenetlenemeyeceği de açıktır.
Nitekim, iptali talep edilen kuralların niteliğinibelirleme konusunda takdir yetkisine sahip bulunduğunu, ancak bu nitelemeninAnayasanın çizdiği çerçevenin dışına çıkmayacak şekilde yapılmasının zorunluolduğunu belirten Anayasa Mahkemesi, Anayasanın iptal davasına konu edilmesineimkân vermediği olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamelerinin bu nitelikteolup olmadığını belirlemek için yapacağı incelemenin bu kuralların içeriğinindeğerlendirilmesini gerektireceği, böyle bir değerlendirmenin ise kurallarınesas bakımından Anayasaya uygunluk denetiminin yapılması sonucunu doğuracağı vebu yaklaşımın Anayasanın 148. maddesinde bunlar için öngörülen denetim yasağınıtamamen anlamsız ve işlevsiz hâle getireceği gerekçesiyle, yapılacaknitelemenin Anayasanın açık hükmüne aykırı bir şekilde Anayasaya uygunlukdenetiminin yapılması sonucunu doğurmaması gerektiğini de belirtmiştir(12/10/2016 tarihli ve E.2016/166, K.2016/159 sayılı karar, §§ 19, 22).
Esasen, Anayasaya uygunluk denetimi yapılması Anayasadaaçıkça yasaklanan olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnameleri ile hangilerininAnayasaya uygunluk denetimine tâbi tutulabileceği açık ve sınırlı olaraksayılan Meclis kararları bakımından yapılacak bu yöndeki nitelendirmelerarasında bir fark söz konusu değildir.
Mahkememizin yukarıda aktarılan kararında da vurgulandığıgibi aslolan Anayasa koyucunun konuya ilişkin iradesidir. Anayasa Mahkemesi2016 yılında verdiği ve Anayasaya uygunluk denetiminden kaçındığı gerekçesiyle-1991,1992 ve 2003 yıllarındaki üç kararı emsal gösterilerek- eleştirilereuğradığı, aslında yerleşik içtihadına da uygun ve çok isabetli olan bu kararınındışında 1982 Anayasasının yürürlüğe girmesinden itibaren (mezkûr yıllar dadâhil olmak üzere) çok sayıda kararında aynı ilkeleri tekrarlamıştır.
Meselâ, Anayasanın geçici 15. maddesinin son fıkrasınadayanarak verdiği kararlarda “Anayasanın kimi maddelerinde Anayasa Mahkemesinceyapılacak denetimi kısıtlayan ve engelleyen benzer hükümler” olduğunuvurgulayan Mahkeme, “Anayasanın açık olarak düzenlediği bir konunun haklınedenler de olsa Anayasa yargısında uygulanmaması düşünülemez. Zira siyasal ortamdatartışılıp Anayasada düzenlenmiş siyasal tercih ve çözümlerin aynı yolladeğiştirilmesi gereklidir” gerekçesiyle Anayasanın geçici 15. maddesinin sonfıkrasında belirtilen kanunların ve KHK’ların Anayasaya aykırılığı ilerisürülemeyeceğinden, anılan hüküm değiştirilmedikçe bunlara ilişkin Anayasayaaykırılık iddialarının da incelenemeyeceğine dair çok sayıda karar vermiştir(örn. olarak bkz. 24/9/1991 tarihli ve E.1990/2 (Siy. Par. Kap.), K.1991/2sayılı karar. Aynı yöndeki çok sayıda karar arasından ayrıca bkz. 17/3/1992tarihli ve E.1992/21, K.1992/19 sayılı; 13/10/1994 tarihli ve E.1994/76,K.1994/73 sayılı; 26/6/1996 tarihli ve E.1996/28, K.1996/24 sayılı; 23/11/1998tarihli ve E.1998/54, K.1998/74 sayılı; 15/6/2000 tarihli ve E.2000/37,K.2000/14 sayılı; 18/7/2001 tarihli ve E.2001/361, K.2001/106 sayılı kararlar).
Anayasa Mahkemesi, sadece yukarıda belirtilenkararlarında değil, iptali talep edilen bir Meclis kararının, “İçtüzüğün 129.ve 130. maddelerinde öngörülen kurallara aykırılığı nedeniyle, nitelik yönündenTBMM’nin anayasal denetimine tabi olan kararları ile eşdeğerde olduğunun kabulühalinde, Anayasanın 85. maddesinde belirtilenler dışında kalan kimi kararlar daAnayasa Mahkemesinin denetim alanı içine alınmış olur. Oysa Anayasanın 85. maddesinde,Anayasa Mahkemesinin yargısal denetimine tabi olan TBMM kararları sayılmışolup, bu tür yorumla bu sayılanlara ilave yapılmasında Anayasaya uyarlıkyoktur” gerekçesiyle ilk inceleme safhasında iptal isteminin görevsizliknedeniyle reddine de karar vermiştir (22/11/2001 tarihli ve E.2001/424,K.2001/354 sayılı karar).
Bu açıklamalardan anlaşılacağı üzere Mahkemenin, Anayasaile yargı denetimi yolu kapatıldığı hâlde iptali talep edilen bazı yasamatasarruflarının “Anayasaya uygunluk denetiminin kapsamı dışına çıkarıl[masını]”engellemek amacıyla gerçek niteliklerini değerlendirerek bunları denetlemesinin(1/5/2007 tarihli ve E.2007/45, K.2007/54 sayılı karar) anayasal bir dayanağıbulunmadığı gibi bunu teyid eden pek çok kararı da vardır.
Anayasanın, Anayasaya uygunluk denetimini kısıtladığıveya engellediği açık hükümlerinin yorum yoluyla aşılması suretiyle verilenkararlar -doktrinde geniş kabul görse de- Anayasa Mahkemesinin kendisineverilmeyen bir yetkiyi kullanması anlamına gelir ve bu nedenle isabetlideğildir (geniş açıklama için bkz. Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku,Güncelleştirilmiş ve Genişletilmiş 2. bs., Bursa 2018, s. 630 vd. Aynı yöndeayrıntılı açıklama için ayrıca bkz. Mahkememizin 13/4/2023 tarihli ve E.2023/4(Değ. İş.), K.2023/1 sayılı kararına ilişkin karşıoy gerekçem).
Mahkememizin 2016 yılındaki söz konusu kararında da,Anayasaya aykırılığı ileri sürülen düzenlemelerin denetlenebilmesi için buyönde bir anayasal yetkinin açıkça tanınması gerektiği ve Anayasanın açıkhükmüne rağmen yapılacak yargısal denetimin Anayasanın bağlayıcılığını veüstünlüğünü düzenleyen Anayasanın 11. maddesiyle; ayrıca, hiçbir kimse veyaorganın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağınailişkin 6. maddesiyle bağdaşmayacağına hükmedilmiştir (12/10/2016 tarihli veE.2016/166, K.2016/159 sayılı karar, § 23).
Şüphesiz aynı anayasal ilkeler bütün Devlet organlarıgibi TBMM’ni de bağlamaktadır. Anayasa koyucunun bazı yasama tasarruflarınakarşı Anayasaya uygunluk denetimi yolunu kapatmış olması bu tasarruflardabulunanlara Anayasa hükümlerini dikkate almadan düzenlemeler yapma yetkisininverildiği anlamına gelmeyeceği gibi, Anayasa Mahkemesinin bunların Anayasayaaykırı hükümler içerebileceği ihtimaline dayanarak yorum yoluyla yargıkısıtlamalarını aşmaya çalışması da isabetli değildir.
Dolayısıyla, anayasallık denetimi mümkün olmayan birMeclis kararının, ilk inceleme safhasında esasının (içeriğinin)değerlendirilmesi ve bu suretle yapılan bir nitelendirme ile esas incelemesinegeçilmesi sonucunu doğuran çoğunluk görüşü, Anayasa Mahkemesinin denetimyetkisine tâbi kılınan Meclis kararlarını sınırlı olarak sayan Anayasanın açıkhükümlerini anlamsız ve işlevsiz hâle getirmiştir.
Bu itibarla, ilk inceleme safhasında iptal talebinin görevsizliksebebiyle reddine karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle, çoğunluğun esasincelemesine geçilmesi yönündeki kararına karşıyım.
2. Çoğunluğun esas incelemesi sonucunda verdiği redkararının gerekçesinde ise; Anayasanın 94. maddesinin altıncı fıkrasının,Meclis Başkanı ve Başkanvekillerini Başkanlık Divanını oluşturan diğerkişilerden ayırdığı, Meclis Başkanına hiç oy kullanma hakkı tanınmadığı dikkatealındığında Başkanlık Divanında siyasî parti gruplarına düşen görev yerisayısının dağılımına Başkanın dâhil edilmemesine ilişkin dava konusu Mecliskararında Anayasaya aykırılık bulunmadığıbelirtilmiştir.
Anayasanın “Başkanlık Divanı” başlıklı 94. maddesininbirinci fıkrasında TBMM Başkanlık Divanının, Meclis üyeleri arasından seçilen“Meclis Başkanı, Başkanvekilleri, Kâtip üyeler ve İdare Amirlerinden” oluşacağıhükme bağlanmıştır. Anılan maddenin ikinci fıkrasında ise, Başkanlık Divanının“Meclisteki siyasî parti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmalarınısağlayacak şekilde” kurulması öngörülmüştür.
Buna göre, Meclis Başkanının Başkanlık Divanınınoluşumunda yer aldığı ve Başkanlık Divanının, Meclisteki siyasî partigruplarının üye sayısı oranında katılmalarını sağlayacak şekilde kurulacağıtartışmasız olduğu gibi Anayasanın 95. maddesininbirinci fıkrasında da, Türkiye Büyük Millet Meclisinin çalışmalarını kendiyaptığı İçtüzük hükümlerine göre yürüteceği hükme bağlanmış; ikinci fıkrasındada İçtüzük hükümlerinin siyasî parti gruplarının Meclisin faaliyetlerine üyesayısı oranında katılmalarını sağlayacak şekilde düzenleneceği belirtilerek 94.madde ile aynı yönde bir kural getirilmiştir.
Anayasanın 2. maddesinde öngörülen ve adaletli bir hukukdüzeni kurularak bunun sürdürülmesini, hukukî güvenliğin sağlanmasını,Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınılmasını zorunlu kılan hukuk devletiilkesinin de gereği olan bu kurallara uygun olarak TBMM İçtüzüğünün “BaşkanlıkDivanının kuruluşu başlıklı 9. maddesinde de, Başkanlık Divanının MeclisBaşkanı ile dört Başkanvekili, yedi Kâtip üye ve üç İdare Amirinden kurulacağı;“Parti gruplarının Başkanlık Divanında temsili” başlıklı 11. maddesinde iseMeclis Başkanının, siyasî parti gruplarının parti grupları toplam sayısıiçindeki yüzde oranlarını ve bu oranlara göre her siyasî parti grubuna düşenBaşkanlık Divanındaki görev yeri sayısını tespit ederek Danışma Kurulunabildireceği hükme bağlanmıştır.
Böylece Anayasanın ve İçtüzüğün söz konusu maddelerindeMeclis Başkanının, TBMM Başkanlık Divanının oluşumunda yer aldığı ve BaşkanlıkDivanının oluşturulmasında -Meclis Başkanı da dahil olmak üzere herhangi biristisnaya yer verilmeden- siyasî parti gruplarının üye sayıları oranında Divanakatılmalarının sağlanacağı belirtilmiştir. Buna karşılık, dava konusu Mecliskararında Meclis Başkanı Başkanlık Divanı üye sayısına dâhil edilmemiş vesiyasî parti gruplarının Başkanlık Divanındaki üye sayısı bu şekildehesaplanmıştır.
Yukarıda birinci kısımda açıklanan sebeplerle bu kararıniptali için Anayasa Mahkemesinde dava açılmasının mümkün olmadığı kanaatiyleçoğunluğun esas incelemesine geçilmesi yönündeki kararını isabetli bulmamaklabirlikte, dava konusu kararın İçtüzük değişikliği niteliğinde kabul edilerekesas incelemesine geçilmesinden sonra verilen red kararına katılmam da mümkünolmamıştır. İlk inceleme sonucunda verilen, söz konusu Meclis kararının, MeclisBaşkanını Başkanlık Divanını oluşturan kişi sayısına dâhil etmeyerek siyasîparti gruplarına düşen Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısının dağılımınıdüzenleyen İçtüzüğün 11. maddesini değiştirdiği yönündeki karar iptal kararınıgerektirir.
Çoğunluğun red gerekçesinde, Meclis Başkanınınparlamentonun tamamına karşı tarafsız bir konumda olması ve oy hakkınınbulunmaması sebebiyle Başkanlık Divanını oluşturan kişi sayısına dâhiledilmemesinin Anayasaya aykırı bir yönünün bulunmadığı belirtilmişse de,altıncı fıkrasında Meclis Başkanının bu konumunu belirleyen Anayasanın 94.maddesinin ikinci fıkrasında Başkanlık Divanının oluşumunda Başkanın bukonumunu dikkate alan bir istisnaya yer verilmediği gözardı edilmiştir.
Başka bir ifadeyle, Başkanlık Divanının Meclisteki siyasîparti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmalarını sağlayacak şekildekurulacağını hükme bağlayan 94. maddenin ikinci fıkrasında Meclis BaşkanınınBaşkanlık Divanının oluşturan kişi sayısına dâhil edilmeyeceği belirtilmediğihâlde, anılan hükme aykırı bir kabulle red sonucuna ulaşılmıştır.
Bu sebeplerle, dava konusu Meclis kararının iptali talepedilemeyeceğinden ilk inceleme safhasında görevsizlik sebebiyle red kararıverilerek esas incelemesine geçilmemesi; incelenen kararın İçtüzük değişikliğiniteliğinde bulunarak esas incelemesine geçilmesinden sonra ise Anayasanın 94.ve 95. maddelerine aykırı olduğu ve iptal edilmesi gerektiği düşüncesiyleçoğunluğun ilk ve esas incelemesi sonucunda verdiği kararlara karşıyım.
Üye
M. Emin KUZ
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğunun Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının kuruluşuna veüyelerinin görev yerlerinin dağılımının belirlenmesine dair Türkiye BüyükMillet Meclisinin 13/6/2023 tarihli birleşiminde alınan kararın “TürkiyeBüyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının Başkan hariç 20 üyeden kurulması vegörev yerleri dağılımının; Adalet ve Kalkınma Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 6kâtip üye, 3 idare amiri; Cumhuriyet Halk Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 3kâtip üye, 1 idare amiri; Yeşiller ve Sol Gelecek Partisi Grubuna 1 başkanvekili,1 idare amiri; Milliyetçi Hareket Partisi Grubuna 1 başkanvekili, 1 idareamiri; İYİ Parti Grubuna 1 kâtip üye şeklinde olması,” bölümününAnayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 94., 95. ve 153. maddelerineaykırılığını ileri sürerek iptaline kararverilmesi talebi ile açılan davada işin esasının incelenmesine geçilmesişeklindeki kararına katılmamaktayız.
2. Mahkememiz çoğunluğu iptali talep edilen Türkiye Büyük Millet Meclisi kararının esasında İçtüzükdeğişikliği niteliğinde bir Meclis kararı olduğunu kabul ederek bahse konukararın esasının incelenmesine karar vermiştir.
3. Kanaatimizce iptali talep edilen Türkiye Büyük Millet Meclisi kararının incelenmesininAnayasa Mahkemesinin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekmektedir. Zira AnayasaMahkemesi ancak kendisine verilen yetki dahilinde Anayasa’ya uygunluk denetimiyapmakla görevli ve yetkili bir yargı organıdır.
4. Anayasa Mahkemesi Anayasa’da Anayasa değişikliklerininsadece şekil bakımından, kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü hükümlerinin şekilve esas bakımından Anayasa’ya uygunluğunu denetleme yetkisi yanında (madde:148) birçok farklı konudaki Türkiye Büyük Millet Meclisi kararları içerisindensadece yasama dokunulmazlığının kaldırılmasıveya üyeliğin düştüğüne Meclisçe karar verilmesi şeklindeki Meclis kararlarını (madde: 85) denetleme yetkisi ile yetkilendirilmiştir.Sayma yolu ile belirtilenler dışındaki Türkiye Büyük Millet Meclisikararlarının Anayasa Mahkemesi tarafından denetlenmesi ise Anayasa koyucutarafından öngörülmemiştir.
5. Kuşkusuz bir hukuk devletinde bir Meclis kararının Anayasa’ya aykırı olması durumundaAnayasa Mahkemesince denetlenmesi ve bu aykırılığın giderilmesi Anayasa’nınüstünlüğü ve bağlayıcılığının kaçınılmaz bir gereği olarak görülmelidir.Bununla birlikte bu biçimdeki denetimin denetim yetkisini Anayasa’dan alanAnayasa Mahkemesi gibi bir yargı organı tarafından gerçekleştirilmesi ise ancakaçık bir pozitif hukuk kuralı ile yetkilendirildiğinde mümkün hale gelebilir.
6. Oysa yukarıda da ifade edildiği üzere Türkiye BüyükMillet Meclisi kararları içerisinde Anayasa koyucu Türkiye Büyük Millet Meclisiİçtüzüğü kuralları yanında sadece milletvekili dokunulmazlığının kaldırılmasıve milletvekilliğinin Meclis tarafından düştüğüne karar verilmesi hallerindekikararların denetimini Anayasa Mahkemesine görev olarak vermiştir.
7. Dava konusu dosyadaki temel sorun ise AnayasaMahkemesinin önüne iptal talebiyle getirilen Meclis kararının bir Türkiye BüyükMillet Meclisi İçtüzüğü değişikliği olmayıp İçtüzük değişikliği veya yeni birİçtüzük kuralı ihdası niteliğinde görülen bir Türkiye Büyük Millet Meclisikararı olmasıdır. Burada iptali talep edilen Türkiye Büyük Millet Meclisikararının Türkiye Büyük Millet Meclisinin işleyişi ile ilgili olduğu konusundabir şüphe bulunmamaktadır. Ancak buradaki temel sorun iptali talep edilenTürkiye Büyük Millet Meclisi kararının İçtüzük değişikliği şeklindegerçekleştirilmemiş olmasından kaynaklanmaktadır.
8. Mahkememiz çoğunluğu dava konusu Türkiye Büyük MilletMeclisi kararının Meclisin çalışması ile ilgili bir konuda olmasından hareketlebunu bir İçtüzük düzenlemesi niteliğinde görerek buradan hareketle işin esasınagirip Anayasa Mahkemesi tarafından denetiminin mümkün olduğu sonucuna şugerekçeyle ulaşmaktadır:
“Dava konusu karar, Başkanlık Divanındaki görev yerisayısına Meclis Başkanı’nın dahil edilmemesini düzenlemekte ve böylece görevyerlerinin siyasi parti gruplarına dağıtılmasındaki oransal hesaplamaya etkietmektedir. Başkanlık Divanının oluşumunun bir İçtüzük konusu olduğu dikkatealındığında kararın içtüzük niteliğinde bir düzenleme olduğu anlaşılmaktadır.” (§ 11).
9. Oysa Anayasa Mahkemesinin bu biçimde yorum yaparakyetki alanını genişletmesinin mümkün olamayacağı kanaatindeyiz. AnayasaMahkemesi denetim yetkisi ve kapsamını Anayasa kurallarından alan ve Anayasalhükümler çerçevesinde denetim yapan ve bu çerçeve dahilinde aynı zamandaTürkiye Büyük Millet Meclisi kararlarını denetleyebilen bir yargı organıdır. Bunedenledir ki yüzlerce Türkiye Büyük Millet Meclisi kararı içerisinden adıTürkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü olmamakla birlikte Türkiye Büyük MilletMeclisinin işleyişi ve çalışma düzeni ile ilgili olan Meclis kararlarını daiçtüzük niteliğinde bir düzenleme veya eylemli içtüzük değişikliği niteliğindegörüp inceleme yetkisi ile hareket etmesi Anayasal hükümlere bakıldığındamümkün gözükmemektedir. Zira bu konuda Anayasa’da Türkiye Büyük MilletMeclisinin işleyişi ve çalışma düzeni ile ilgili olarak İçtüzük kuralları veAnayasa’nın 85. maddesinde sayılan iki Meclis kararı dışında başka hiçbirkararın Anayasa Mahkemesinin denetimine tabi tutulabileceğine dair bir yorumyapmak mümkün gözükmemektedir.
10. Bu durumda önemli bir sakınca olarak akla adı İçtüzükkuralı olarak zikredilmemekle birlikte Anayasa’ya aykırı biçimde tesis edilenTürkiye Büyük Millet Meclisi kararları ile Türkiye Büyük Millet Meclisiİçtüzüğü hükümlerinin aşılması gibi bir sakınca gelebilir. Bu sakınca tabii kibir hukuk devletinde fevkalade önemlidir. Ancak bu konuda Anayasa Mahkemesininyetkisinin ancak “verilmiş bir yetki” olduğunu, bu yetkinin yorum yolu ile eldeedilemeyeceğini ve yine yorum yolu ile genişletilemeyeceğini ifade etmekgerekir.
11. Dolayısıyla böyle bir durumda Anayasa’ya uygunlukdenetiminin yapılamayacağı birçok Türkiye Büyük Millet Meclisi kararının ortayaçıkması her ne kadar Anayasa’nın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ile ilgili ciddibir sorun teşkil etse de bu kapsamdaki bir sorunun Anayasa Mahkemesinden değilAnayasa koyucunun iradesinden kaynaklanmakta olduğu aşikardır.
12. Nitekim benzer sorun Anayasa’ya aykırılığı ilerisürülemediği için denetlenemeyen 2017 Anayasa değişikliği öncesinde hukuksistemimizde var olan Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnameleri (OHALKHK’ları) için de geçerliydi. Bilindiği gibi olağanüstü halin yürürlükte olduğudönemlerde çıkarılan ve olağanüstü hali bertaraf etmek amacıyla çok farklıkonularda düzenlemeler yapan ve kişilerin Anayasa’da güvence altına alınan bazıhaklarını kısmen veya tamamen askıya alabilecek derecede sınırlamagerçekleştirebilen OHAL KHK’ları Anayasa Mahkemesi tarafındandenetlenememekteydi. Üstelik OHAL KHK’larının denetlenememesi Türkiye BüyükMillet Meclisi kararlarının denetlenememesinden daha ciddi sorunlar doğurmayamüsaitti. Zira OHAL KHK’ları aracılığıyla kişilerin hak ve özgürlükleri ile doğrudanilgili etkili sınırlamalar yapabilmek mümkündür.
13. Ancak Anayasa Mahkemesi OHAL KHK’larının denetimikonusunda oldukça isabetli biçimde şu gerekçeyle bu kuralların denetimi ileilgili yetkisi olmadığına işaret etmişti:
“Olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa’ya aykırıdüzenlemeler içerdiğinin ileri sürülmesi, bunların anayasallık denetimine tabitutulmaları için yeterli değildir. Olağanüstü hâl KHK’larının Anayasa Mahkemesitarafından denetlenebilmesi için bu yöndeki bir anayasal yetkinin açıkça tanınmasıgerekir. Anayasa’nın 148. maddesinin lafzı, Anayasa koyucunun amacı ve ilgiliyasama belgeleri göz önünde bulundurulduğunda, olağanüstü dönem KHK’larınınherhangi bir ad altında yargısal denetime tabi tutulamayacağı açıktır. Anılanhükme rağmen yapılacak yargısal denetim, Anayasa’nın bağlayıcılığı veüstünlüğünü düzenleyen Anayasa’nın 11. maddesiyle ve hiçbir kimse veya organınkaynağını Anayasa’dan almayan bir Devlet yetkisi kullanamayacağına ilişkinAnayasa’nın 6. maddesiyle bağdaşmaz.”(E.2016/166, K.2016/159, 12/10/2016, § 23).
14. Bununla birlikte çoğunluk kararında OHAL KHK’ları ileiçtüzük düzenlemesi niteliğindeki Meclis kararlarının denetimi arasındaki farkailişkin şu açıklamaya yer verilmektedir:
“OHAL KHK’larının şekil ve esas bakımından Anayasa’yaaykırılığı iddiasıyla Anayasa Mahkemesine dava açılamayacağı konusunda açık birhüküm bulunmaktayken parlamento kararları için böyle bir hüküm söz konusudeğildir. OHAL dönemlerinin özel bir dönem olduğu, Anayasa’da denetimininayrıca düzenlendiği ve açık bir şekilde bu dönem KHK’larının Anayasa’yaaykırılığı hakkında Anayasa Mahkemesine dava açılamayacağının belirtildiğigözetildiğinde parlamento kararları ile OHAL KHK’larının aynı durumdadeğerlendirilmemesi gerektiği sonucuna ulaşılmıştır” (§ 16).
15. Çoğunluk kararında ifade edildiği üzere OHALKHK’larının şekil ve esas bakımından Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla AnayasaMahkemesine dava açılamayacağı konusunda Anayasa’da açık bir hüküm bulunmaklabirlikte Meclis kararları için böyle bir hüküm bulunmaması Anayasa MahkemesininMeclis kararlarıyla ilgili Anayasa’ya uygunluk denetimi yetkisine sahip olmasısonucunu doğurmamaktadır. Zira kamu hukukunda “yetkisizlik asıl ve yetkiistisnadır” ilkesinden hareketle kamusal yetki kullanan bir organın yetkisinin mutlakahukuki bir dayanağının bulunması gerekmektedir. Aksi yorumların Anayasa’nın 6.maddesindeki hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa’dan almayan bir Devletyetkisi kullanamayacağını belirten kural ile çelişeceği açıktır.
16. Sonuç olarak her ne kadar Anayasa’nın üstünlüğü vebağlayıcılığı açısından sorun doğurmakta ise de adı Türkiye Büyük MilletMeclisi İçtüzüğü şekline olmadığı sürece Türkiye Büyük Millet Meclisininişleyişi ve çalışma düzeni ile doğrudan ilgili olan bir Meclis kararının esasınınAnayasa’ya uygunluk denetimine tabi tutulması Anayasa Mahkemenin bu konudakiyetkisizliği nedeniyle mümkün değildir.
17. Yukarıda sıralanan gerekçelerle Anayasa koyucununbelirlediği çerçeve dahilinde denetim yapabilen bir yargı organı olarak AnayasaMahkemesinin Türkiye Büyük Millet Meclisi kararını İçtüzük niteliğinde birkarar olarak kabul edip esasını inceleyebilmesinin hukuken mümkün olmadığıkanaatiyle Mahkememiz çoğunluğunun aksi yöndeki kararına katılmamaktayız.
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
karşıoy gerekçe
1. Mahkememiz çoğunluğunun Türkiye Büyük Millet Meclisi BaşkanlıkDivanının kurulması ve görev dağılımının belirlenmesine ilişkin TBMM’nin13/06/2023 tarihli birleşiminde TBMM Başkanı dışarıda bırakılarak alınankararın Anayasa'ya uygunluk denetiminde ulaştığı kanaate katılmamaktayım.
2. Meclis kararları Anayasa’da açıkça görülen istisnalar dışındaAnayasa’ya uygunluk denetimine tabi değildir. Bu istisnalardan biri de Anayasa’nın148. maddesinde belirtilen meclis içtüzüğü değişiklikleridir.
3. Anayasa’nın 148. maddesi “Anayasa Mahkemesi…. Türkiye BüyükMillet Meclisi İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunudenetler… şeklindedir.
4. Başkanlık Divanı oluşumu 94. maddede “Türkiye Büyük MilletMeclisinin Başkanlık Divanı, Meclis üyeleri arasından seçilen Meclis Başkanı,Başkanvekilleri, Kâtip üyeler ve İdare Amirlerinden oluşur. Başkanlık Divanı,Meclisteki siyasî parti gruplarının üye sayısı oranında Divana katılmalarınısağlayacak şekilde kurulur.” şeklinde düzenlenmiştir.
5. Yine 95. madde ile İçtüzük hükümlerinin siyasî parti gruplarınınMeclis çalışmalarına üye sayısı oranında katılmalarına imkan verecek şekildedüzenleneceği belirtilmiştir.
6. TBMM İçtüzüğü’nün 9. Maddesi, “Başkanlık Divanı, Bir Başkan;dört Başkanvekili; yedi Katip üye; üç İdare Amirinden kurulur.”; 11.maddesi “Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, siyasi parti gruplarınınparti grupları toplam sayısı içindeki yüzde oranlarını ve bu oranlara göre hersiyasi parti grubuna düşen Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısını tespiteder ve Danışma Kuruluna bildirir.” şeklinde düzenlenmiştir.
7. Yine İçtüzükte değişiklik yapılması 181. MaddedeMilletvekillerince verilecek teklif ile yapılacağı, Kanun teklifleri hakkındakihükümlerin uygulanacağı, tekliflerin Anayasa Komisyonunda incelendikten sonra,komisyonun raporu esas olmak üzere, Genel Kurulda görüşülüp sonuçlandırılacağı şeklindedüzenlenmiştir.
8. 13/06/2023 tarihli birleşiminde TBMM Başkanı dışarıdabırakılarak Başkanlık Divanının oluşturulması eylemli bir içtüzükdeğişikliğidir. TBMM yöntemine uyarak bir İçtüzük kuralı koymak yerine sözkonusu uygulamayla bir içtüzük kuralı koymuştur. Bu kararla her ne kadarİçtüzük değişikliğine yönelik 181. maddeye aykırı belirlemiş ise de anayasallıkdenetimi uygulamanın İçtüzüğe değil anayasaya aykırılığına ilişkin olacaktır.İçtüzüğü değişikliği şekil açısından anayasallık denetimine tabidir.
9. Bu eylemli İçtüzük değişikliği İçtüzüğün 181. Maddesine aykırıolarak yapılması nedeniyle şekil açısından anayasanın 94. ve 95. Maddelerineaykırılık teşkil etmektedir.
10. Anayasa’nın 94. Maddesinin üst başlığı Başkanlık Divanı olup bumaddede Meclis Başkanı Divan Üyesi olarak sayılmıştır. Anayasa koyucunun muradıMeclis Başkanının bu hesaplamaya katılamaması gerektiği olsaydı bu açıkçadüzenlenirdi.
11. Yine Anayasa’nın 95. Maddesi siyasi parti gruplarının meclisinbütün faaliyetlerine üye sayısı oranında katılmalarını düzenlemiştir. Bumaddeden çıkan sonuç Divan üyeliklerinin siyasi parti gruplarına oransaldağılımında Divan üye sayısına Meclis Başkanının dahil olacağı yönündedir.
12. Anayasa’nın 2. maddesine göre Türkiye Cumhuriyeti demokratik birhukuk devletidir. Demokrasi gerek birey gerekse diğer tüzel kişiklerin ilgili kurullaraeşit katılma imkânı ve güvencesi vermeyi gerektirir. Demokrasinin merkezi olan Meclisteyasama faaliyetlerinin yerine getirilmesinde görevli olan Divanın oluşumununsiyasi parti gruplarının oransal olarak temsili ile demokratik hukuk devletininvarlığından söz edilebilir.
13. Açıklanan nedenlerle iptale konu eylemsel içtüzük değişikliği şekilve esas açısından Anayasa’nın 2., 94. ve 95. maddelerine aykırı olmasınedeniyle aksi yöndeki çoğunluk kararına katılmamaktayım.
Üye
Kenan YAŞAR