ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2023/129
Karar Sayısı : 2023/206
Karar Tarihi : 30/11/2023
R.G.Tarih-Sayı :19/1/2024-32434
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Bayburt Sulh Ceza Hâkimliği
İTİRAZIN KONUSU: 14/10/1983tarihli ve 2920 sayılı Türk Sivil Havacılık Kanunu’nun;
A. 23/1/2008tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 435. maddesiyle değiştirilen 143. maddesininikinci fıkrasının,
B. 10/11/2016tarihli ve 6758 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle değiştirilen 144. maddesinindördüncü fıkrasının,
Anayasa’nın 2., 7., 38., 87. ve 124. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir.
OLAY: Davacıhakkında uygulanan idari para cezasının iptali talebiyle açılan davada itirazkonusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptalleriiçin başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ
Kanun’un itiraz konusu kuralların da yer aldığı;
1. 143. maddesi şöyledir:
“Madde 143 – (Değişik: 23/1/2008-5728/435 md.)
Bu Kanunun;
a) 11, 18, 19, 26, 28, 29, 54, 58 ve 89 uncu maddeleriile 9 uncu maddesinin üçüncü, 95 inci maddesinin birinci ve 102 nci maddesininikinci fıkrasına aykırı davranışta bulunanlara bin Türk Lirasından onbin TürkLirasına kadar,
b) 23, 24 ve 25 inci maddeleri ile 57 nci maddesinin sonfıkrasına aykırı davranışta bulunanlara beşyüz Türk Lirasından onbin TürkLirasına kadar,
idarî para cezası verilir.
Yukarıdaki fıkralarda belirtilenler dışında kalıp daSivil Havacılık Genel Müdürlüğünün sivil havacılığı düzenlemek maksadıyla alacağıönlemlere uymayanlara, beşyüz Türk Lirasından onbin Türk Lirasına kadar idarîpara cezası verilir.
Bu madde hükümlerine göre idarî para cezasına kararvermeye Ulaştırma Bakanlığı Sivil Havacılık Genel Müdürü yetkilidir”
2. 144. maddesi şöyledir:
“İnsansız hava araçları
Madde 144 – (Mülga: 23/1/2008-5728/578 md.; Yenidendüzenleme: 15/8/2016-KHK674/33 md.; Aynen kabul: 10/11/2016-6758/29 md.)
İnsansız hava aracı satan şirketlerin sorumluişleticileri ve yöneticileri, satılan araç bilgileri ile satın alanların kimlikbilgilerini usulüne uygun şekilde tutmak ve azami kalkış ağırlığı beşyüz gram(dahil) üzerindeki insansız hava araçları ile ilgili bilgileri, aynı gün içindeSivil Havacılık Genel Müdürlüğü tarafından oluşturulan kayıt sistemine kaydetmekzorundadır. Bu kayıtlar, suç işlenmesinin önlenmesi ve suç soruşturmalarındakullanılmak üzere kolluk birimleriyle paylaşılır. Bu yükümlülüğe aykırı hareketedenler ile yurtdışından bireysel olarak getirdiği veya yurtiçinde devraldığıaracı en geç üç gün içinde sisteme kaydettirmeyenlere beşbin Türk Lirası idaripara cezası verilir.
Kayıt esnasında gerçeğe aykırı beyanda bulunanlar veyaveri girişi yapanlara onbin Türk Lirası idari para cezası verilir.
Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığıncabelirlenen kurallara aykırı olarak veya mülki idare amirlerince belirlenenalanlar dışında insansız hava aracı uçuran kişilere bin Türk Lirasından onbinTürk Lirasına kadar idari para cezası uygulanır.
Yukarıda sayılanlar dışında kalıp da Sivil HavacılıkGenel Müdürlüğünün insansız hava araçları ile ilgili koyduğu kurallara ve bukapsamda sivil havacılığı düzenlemek maksadıyla alacağı önlemlere uymayanlarabin Türk Lirasından onbin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir.
Belirlenen alanlar dışında insansız hava aracı uçuranlarauygulanacak idari para cezaları mahallin mülki idare amirince, diğer idari paracezaları ise Sivil Havacılık Genel Müdürü tarafından uygulanır.
Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslarİçişleri Bakanlığı ve Ulaştırma, Denizcilik ve Haberleşme Bakanlığıncamüştereken çıkarılan yönetmelikle düzenlenir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M.Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU,Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’ninkatılımlarıyla 26/7/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikleuygulanacak kural sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40.maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, bu dava sebebiyleuygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümleriniAnayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri sürdüğüaykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu hükümleriniptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak anılan maddeleruyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elindeyöntemince açılmış ve mahkemenin görev alanına giren bir davanın bulunması,iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacakkural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunlarınçözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacaknitelikte bulunan kurallardır.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme 2920 sayılı Kanun’un 143.maddesinin ikinci fıkrasının ve 144. maddesinin dördüncü fıkrasının iptallerinitalep etmiştir. Başvuruya konu olayda ise davacı hakkında 2920 sayılı Kanun’un144. maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca idari para cezası uygulanmıştır.Dolayısıyla Kanun’un 143. maddesinin ikinci fıkrası davadakiuyuşmazlığın çözümünde olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak niteliktedeğildir. Bu nedenle anılan kuralın bakılmakta olan davada uygulanma imkânıbulunmamaktadır.
4. Açıklanan nedenle 14/10/1983 tarihli ve 2920 sayılıTürk Sivil Havacılık Kanunu’nun;
A. 23/1/2008tarihli ve 5728 sayılı Kanun’un 435. maddesiyle değiştirilen 143. maddesininikinci fıkrasının itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davadauygulanma imkânı bulunmadığından bu fıkraya ilişkin başvurunun Mahkemeninyetkisizliği nedeniyle REDDİNE,
B. 10/11/2016tarihli ve 6758 sayılı Kanun’un 29. maddesiyle değiştirilen 144. maddesinindördüncü fıkrasının esasının incelenmesine,
26/7/2023 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
III. ESASIN İNCELENMESİ
5. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Ahmet Hakan SOYTÜRK tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu kanun hükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ilediğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam veKapsam
6. 2920 sayılı Kanun’un 1. maddesinde Kanun’un amacının, devamlıve hızlı bir gelişme gösteren, ileri teknolojinin uygulandığı, sürat ve emniyetfaktörlerinin büyük önem taşıdığı sivil havacılık sahasındaki faaliyetlerinulusal çıkarlarımız ve uluslararası ilişkilerimize uygun bir şekildedüzenlenmesini sağlamak olduğu ifade edilmiştir. Kanun’un 2. maddesine göre kamukurum ve kuruluşları ile gerçek ve özel hukuk tüzel kişilerinin havacılıksahasındaki faaliyetleri Kanun’un kapsamındadır.
7. Kanun’un “Ceza Hükümleri” başlıklı beşincikısmında yer alan 144. maddesinde insansız hava araçları ile ilgili kabahatoluşturan fiiller ve bunlara uygulanacak yaptırımlar düzenlenmiştir. Anılanmaddenin birinci fıkrasında satılan insansız hava araçlarına ait bilgilerin vesatın alanların kimlik bilgilerinin bu araçları satan şirketlerin sorumluişleticileri ve yöneticileri tarafından usulüne uygun şekilde tutulması ve belirliözelliklerdeki insansız hava araçları ile ilgili bilgilerin Sivil HavacılıkGenel Müdürlüğü (Genel Müdürlük) tarafından oluşturulan kayıt sistemine kaydedilmesiöngörülmüştür. Fıkrada ayrıca söz konusu yükümlülüğe aykırı hareket edenler ileyurt dışından bireysel olarak getirdiği veya yurtiçinde devraldığı aracı en geçüç gün içinde sisteme kaydettirmeyenler hakkında idari para cezası uygulanacağıbelirtilmiştir.
8. Maddenin ikinci fıkrasında Genel Müdürlük tarafındanoluşturulan kayıt sistemine kayıt esnasında gerçeğe aykırı beyanda bulunma veyaveri girişi yapma fiillerine idari para cezası öngörülmüştür. Maddenin üçüncüfıkrasında ise Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı tarafından belirlenen kurallaraaykırı olarak ve mülki idare amirlerince belirlenen alanlar dışında insansızhava aracı uçuranlar bakımından idari para cezası uygulanacağı hüküm altınaalınmıştır.
9. Kanun’un 144. maddesinin itiraz konusu dördüncüfıkrasında da aynı maddenin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında düzenlenenfiiller dışında kalan, Genel Müdürlüğün insansız hava araçları ile ilgilikoyduğu kurallara ve bu kapsamda sivil havacılığı düzenlemek maksadıyla alacağıönlemlere uymayanlara bin Türk lirasından on bin Türk lirasına kadar idari paracezası verileceği kural altına alınmıştır.
B. İtirazın Gerekçesi
10. Başvuru kararında özetle; idari para cezası uygulanacakeylemin unsurlarını belirleme yetkisinin yasama organına ait olduğu ancakkuralla bu yetkinin idareye verildiği, bu durumun suçta ve cezada kanunilikilkesini ihlal ettiği belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 2., 7., 38., 87. ve 124. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
11. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak veözgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukigüvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.
12. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir.Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangibir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarınaimkân tanımaması gerekir. Belirlilik ilkesi; hukuksal güvenlikle bağlantılıolup bireyin kanundan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguyahangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangimüdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır.
13. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, “Kimse,işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayıcezalandırılamaz.” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncüfıkrasında da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunlakonulur.” ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesigetirilmiştir. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezadakanunilik ilkesi uyarınca yasaklanan eylemler ile bunlara verilecekcezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi ayrıca kuralınaçık, anlaşılır ve sınırlarının belirli olması gerekmektedir. Kişilerin yasaklananeylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hakve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.
14. Anayasa’nın anılan maddesinde idari suç ve cezalarile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bumaddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarınaaykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altınaaldığı hukuki bir değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların herikisi de cebir içermektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §13).
15. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukukisonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalararasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksekmiktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemelerde bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar içinöngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezalarınkural olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanunkoyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülenyaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerekuygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut vekapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.Yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızladeğişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesininidari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir (AYM, E.2015/85,K.2016/3, 13/1/2016, §14; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 19).
16. Şüphesiz hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkindüzenlemelerde olduğu gibi kabahatler hukuku açısından da Anayasa'ya bağlıkalmak şartıyla hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacakyaptırımın türü ve ölçüsünün belirlenmesi ve idareye yaptırım uygulamayetkisinin verilmesi gibi konularda kanun koyucunun takdir yetkisibulunmaktadır. Ancak idareye yaptırım uygulama yetkisi verilmesinin amacı, değişensosyal, siyasal ve ekonomik koşulların ortaya çıkardığı toplumsalgereksinimlerin yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılanabilmesi için idareyefarklı çözümler arasından uygun ve yerinde olanı seçme serbestîsi tanımaktır.Bu serbestî idareye “keyfî” olarak hareket edebilme yetkisi vermemektedir(AYM, E.2014/87, K.2015/112, 8/12/2015, §§ 195-198).
17. Bu bağlamda Anayasa’nın 38. maddesinin gerekçesindede belirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik ilkesi, kanun koyucunun açıksuç hükmü koymasına engel değilse de bir idari suç ve cezanın Anayasa’nın anılanmaddesine uygun kabul edilebilmesi için suç konusunun ve yaptırımının tereddüdeyer bırakmayacak şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerin belirlenensomut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin sağlanmasıgerekir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği üzere idarinitelikteki suçların kanunda belirlenerek karşılığında cezasının gösterilmişolması yeterli olup suç sayılan eylemler ve cezası, bireylerin hangi somut fiilve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli biraçıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek şekilde kanundagösterildikten sonra yasama organının uzmanlık ve idare tekniğine ilişkinkonularda alınacak önlemlerin kamu hizmetlerinin ve toplumsal ihtiyaçlarındeğişkenliği çerçevesinde duyulan gereksinmelere uygunluğunu sağlamak amacıylayürütme organına yetki vermesi idari kararlarla suç ihdası ve dolayısıylakanunilik ve belirlilik ilkesinin ihlali anlamına gelmemektedir (AYM,E.2018/30, K.2018/94, 25/9/2018, §15; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21).
18. Kuralda idari suç teşkil eden ve idari para cezasıyaptırımına bağlanan eylemlerin konusunun Sivil Havacılık Genel Müdürlüğününinsansız hava araçları ile ilgili koyduğu kurallara ve bu kapsamda sivilhavacılığı düzenlemek maksadıyla alacağı önlemlere uymamak olduğuanlaşılmaktadır. İtiraz konusu kuralda Genel Müdürlük tarafından insansız havaaraçlarıyla ilgili koyulacak kuralların ve sivil havacılığı düzenlemekmaksadıyla alınacak önlemlerin neler olduğuna sayma suretiyle yer verilmediğigibi kuralın da yer aldığı Kanun’da veya başka bir kanunda Genel Müdürlüğüninsansız hava araçlarına ilişkin yapabileceği düzenlemelerin kapsamına ve şartlarınadair hüküm bulunmamaktadır. Kural, idari para cezası şeklinde yaptırımabağlanan eylemlerin konusu olarak idari bir makamın koyacağı kural ve önlemlereatıf yapmakta ve yalnızca yaptırım uygulayacak yetkili makamı belirlemektedir.Kuralda, yaptırıma konu olacak Genel Müdürlüğün insansız hava araçları ile ilgiliyapacağı düzenlemelere ilişkin açık ve belirgin bir alan çizilmemekte, böyleceidareye sınırları belirli olmayan bir düzenleme yetkisi verilmektedir.Dolayısıyla kuralla, temel hak ve özgürlüklere ilişkin bir alanda, doğrudanikincil düzenlemeler vasıtasıyla, idare tarafından kurallar konulmasına imkântanınmaktadır. Başka bir anlatımla, kuralla idari cezaların düzenlenmesibakımından idarenin keyfî uygulamalarını önleyici, objektif nitelikte herhangibir çerçeve hüküm getirilmemektedir.
19. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 38.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 7. ve 87. maddelerine de aykırıolduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 2.ve 38. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmışolması nedeniyle Anayasa’nın 7. ve 87. maddeleri yönünden ayrıca bir incelemeyapılmasına gerek görülmemiştir.
Kural, Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırı görülerekiptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 124. maddesi yönünden incelenmemiştir.
IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
20. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 30/3/2011 tarihlive 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri HakkındaKanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarakMahkemenin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı gündenbaşlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzereayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.
21. 2920 sayılı Kanun’un 144. maddesinin (4) numaralıfıkrasının iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlaledecek nitelikte görüldüğünden iptal kararının ortaya çıkardığı hukuki boşluğundoldurulabilmesi amacıyla Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından gereklidüzenlemelerin yapılması için Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu fıkrayailişkin iptal hükmünün kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuzay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
V.HÜKÜM
14/10/1983 tarihli ve 2920 sayılı Türk Sivil HavacılıkKanunu’nun 10/11/2016 tarihli ve 6758 sayılı Kanun’un 29. maddesiyledeğiştirilen 144. maddesinin dördüncü fıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎGAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE 30/11/2023tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
M. Emin KUZ
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE