ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2023/197
Karar Sayısı : 2025/91
Karar Tarihi : 27/3/2025
R.G. Tarih – Sayı : 5/8/2025- 32977
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Burcu KÖKSAL, Gökhan GÜNAYDIN, Ali Mahir BAŞARIRile birlikte 128 milletvekili
İPTALDAVASININ KONUSU: 17/11/2023 tarihli ve (154) numaralı Devlet Denetleme KuruluHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 2.maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (5)numaralı Devlet Denetleme Kurulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 14.maddesinin (1) numaralı fıkrasının;
1.Birinci cümlesinde yer alan “...onayı ile...” ibaresinin “...talebiüzerine Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı tarafından...”,
2.İkinci cümlesinde yer alan “...Kurul Başkanı...” ibaresinin “...Cumhurbaşkanlığıİdari İşler Başkanı...”,
şeklindedeğiştirilmelerinin,
B. 3. maddesiyle(5) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 15. maddesinin;
1. Değiştirilen(3) numaralı fıkrasının,
2. (4) numaralıfıkrasına eklenen “...ile Kurul Sekreterliğine atanan veya görevlendirilenpersonelin idari birimlere dağılımı...” ibaresinin,
3. (4) numaralıfıkrasının ikinci cümlesinin yürürlükten kaldırılmasının,
C. 4. maddesiyle(5) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 23. maddesinin;
1. (1) numaralıfıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “Kurul Başkanı,…” ibaresinin “Cumhurbaşkanlığıİdari İşler Başkanı,...” şeklinde değiştirilmesinin,
2. (2) numaralıfıkrasının yürürlükten kaldırılmasının,
3. (3) numaralıfıkrasının ikinci cümlesinin yürürlükten kaldırılmasının,
Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104.ve 108. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinindurdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞIKARARNAMESİ KURALLARI
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talepedilen kuralların da yer aldığı;
1. 2. maddesiyle(5) numaralı CBK’nın ibare değişiklikleri yapılan 14. maddesi şöyledir:
“Denetçilerin görevlendirilmesi
MADDE 14- (1) Denetçiler, Kurul Başkanının talebiüzerine Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı tarafından geçici veyasüreli olarak görevlendirilir. Kamu kurum ve kuruluşları, Cumhurbaşkanlığıİdari İşler Başkanı tarafından Kurulda denetçi olarak görevlendirilenpersoneli Kurul Başkanlığı emrine geçici olarak göndermekle yükümlüdür.”
2. 3. maddesiyle(5) numaralı CBK’nın;
a. (3) numaralıfıkrası değiştirilen ve (4) numaralı fıkrasına ibarenin eklendiği 15. maddesişöyledir:
“Kurul Sekreterliği
MADDE 15- (1) Kurul Sekreterliği, Kurul Sekreteri ve onabağlı idari birimler ve görevlilerden oluşur.
(2) Kurul Sekreteri, Kurul Başkanına bağlı ve idarîişlemlerin yürütülmesiyle görevli ve sorumludur.
(3)(Değişik:RG-18/11/2023-32373-CK-154/3 md.) Kurul Sekreterliğindeçalışacak idari personel Kurul Başkanının talebi üzerine Cumhurbaşkanlığı İdariİşler Başkanınca atanır veya görevlendirilir.
(4) Kurul Sekreterliğine bağlı idari birimler ileKurul Sekreterliğine atanan veya görevlendirilen personelin idari birimleredağılımı Kurul Başkanı tarafından belirlenir. (Mülgacümle:RG-18/11/2023-32373-CK-154/4 md.)”
b. 15. maddesinin(4) numaralı fıkrasının yürürlükten kaldırılan ikinci cümlesi şöyledir:
“Kurul Sekreterliğinde çalışacak idari personelCumhurbaşkanlığı teşkilatı ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarından KurulBaşkanının onayı ile görevlendirilir.”
3. 4. maddesiyle(5) numaralı CBK’nın 23. maddesinin;
a. İbaredeğişikliği yapılan (1) numaralı fıkrası şöyledir:
“(1) Kurulun kadroları Cumhurbaşkanı kararı ilebelirlenir. Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı, dolukadrolarda derece değişikliğine, boş kadrolarda ise sınıf, unvan ve derecedeğişikliğine yetkilidir.”
b. Yürürlüktenkaldırılan;
i. (2) numaralıfıkrası şöyledir:
“(2) Kurul başkan ve üyeleri ile Kuruldagörevlendirilen diğer personel, istihdam ve terfi yönünden, 1 sayılıCumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 13, 14 ve15 inci maddelerindeki görevlendirme süresi ve görevlendirme için kurumundantalep edilmesine ilişkin hükümler dışındaki hükümlere tabi olup, söz konusumaddelerdeki İdari İşler Başkanlığı ve İdari İşler Başkanına yapılan atıflarsırasıyla Kurul ve Kurul Başkanına yapılmış sayılır.”
ii. (3) numaralıfıkrasının ikinci cümlesi şöyledir:
“Personel görevlendirme yazıları bilgi vegereği için Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığına gönderilir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M.Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, SelahaddinMENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’ninkatılımlarıyla 28/12/2023 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurmatalebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Cem GÜNDOĞDUtarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları,dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesive Yargısal Denetimi
3. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini veyargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir.Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konubakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bukapsamda düzenlemenin yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinciKısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgiliolmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanundaaçıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönündenherhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerikyönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6,23/1/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, §§ 3-13; E.2018/119,K.2020/25, 11/6/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/6/2020, §§ 3-13).
B. CBK’nın 2. Maddesiyle (5) Numaralı CBK’nın 14.Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının Birinci Cümlesinde Yer Alan “...onayı ile...”İbaresinin “...talebi üzerine Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanıtarafından...” ve İkinci Cümlesinde Yer Alan “...Kurul Başkanı...”İbaresinin “...Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı...” ŞeklindeDeğiştirilmelerinin İncelenmesi
4. (5) numaralı CBK’nın 14. maddesinin (1) numaralıfıkrasının birinci ve ikinci cümlelerinde yer alan dava konusu “...talebiüzerine Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı tarafından...” ve “...Cumhurbaşkanlığıİdari İşler Başkanı...” ibarelerinde bulunan “…İdari İşler Başkanı…”ibareleri 27/12/2024 tarihli ve (174) numaralı CBK’nın 14. maddesiyle “…GenelSekreteri…” şeklinde değiştirilmiştir.
5. Yapılan bu değişiklikler kuralların anayasallıkdenetimini etkileyecek nitelikte olduğundan kuralların değiştirilen ibareleridışında kalan “...talebi üzerine Cumhurbaşkanlığı…”, “…tarafından...”ve “…Cumhurbaşkanlığı…” ibarelerine ilişkin olarak bağımsız bir anayasaldenetim yapılmasına da imkân bulunmamaktadır.
6. Açıklanan nedenle konusu kalmayan kurallara ilişkiniptal talepleri hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar vermek gerekir.
C. CBK’nın 3. Maddesiyle (5) Numaralı CBK’nın 15.Maddesinin Değiştirilen (3) Numaralı Fıkrasının, (4) Numaralı Fıkrasına Eklenen“...ile Kurul Sekreterliğine atanan veya görevlendirilen personelin idaribirimlere dağılımı...” İbaresinin ve (4) Numaralı Fıkrasının İkinciCümlesinin Yürürlükten Kaldırılmasının İncelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
7. Dava dilekçesinde özetle; Devlet Denetleme Kurulunda(DDK) görevlendirmelerin Anayasa gereğince ancak Cumhurbaşkanı tarafındanyapılabileceği, Cumhurbaşkanına DDK’nın işleyişi, üyelerinin görev süresi vediğer özlük işleri ile ilgili olmak üzere CBK çıkarma yetkisi verilmiş olmaklabirlikte bu yetkinin devredilmesinin mümkün olmadığı, CBK ile işleyişe ilişkinyetkinin başka bir kamu görevlisine devredildiği, dava konusu kurallarınyürütmenin yetki alanı dışında ve belirsiz olduğu belirtilerek kurallarınAnayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 108. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Değiştirilen (3) Numaralı Fıkra
8. (5) numaralı CBK’nın 15. maddesinin dava konusu (3)numaralı fıkrasında yer alan “…İdari İşler Başkanınca…” ibaresi (174)numaralı CBK’nın 15. maddesiyle “…Genel Sekreterince…” şeklindedeğiştirilmiştir. Yapılan bu değişiklik anayasallık denetimini etkileyeceknitelikte olduğundan kuralın değiştirilen ibaresi dışında kalan kısmına ilişkinolarak bağımsız bir anayasal denetim yapılmasına imkân bulunmamaktadır.
9. Açıklanan nedenle konusu kalmayan kurala ilişkin iptaltalebi hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar vermek gerekir.
b. (4) Numaralı Fıkraya Eklenen “...ile KurulSekreterliğine atanan veya görevlendirilen personelin idari birimleredağılımı...” İbaresi
i. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi
10. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönündenkuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8., 11. ve 108. maddelerine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetkikuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden buhusustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
11. Dava konusu kuralda DDK Sekreterliğine atanan veyagörevlendirilen personelin idari birimlere dağılımının DDK Başkanı tarafındanbelirlenmesi öngörülmektedir.
12. DDK Sekreterliğinde çalışacak idari personelin görevyapacağı birimin belirlenmesine ilişkin olarak DDK Başkanına yetki verenkuralın yürütme yetkisine ilişkin konulardan olmadığı söylenemez.
13. Kural, Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesi yasaklananİkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi haklarıve ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevler ile ilgiliherhangi bir düzenleme içermemektedir.
14. Anayasa’nın 123. maddesinin birinci fıkrasında “İdare,kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.” hükmü yeralmaktadır. AncakAnayasa’nın 108. maddesinin dördüncü fıkrasında DDK’nın işleyişi,üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin CBK ile düzenleneceği ifadeedilmiştir. Dolayısıyla belirtilen hususların özel olarak CBK ile düzenlenmesimümkündür.
15. Anayasa Mahkemesi 11/11/2021 tarihlive E.2018/121, K.2021/84 sayılı kararında, işleyiş ibaresini işleme işi,işlevsel bir oluşum ya da bir sürecin biçimleniş ve işlevini yerine getirişşekli; işlemeyi ise bir işi sonuçlandırmak için yapılan iş veyauygulamaların hepsi, bir amaca ulaşmak için tutulan yol ve prosedür olarakdeğerlendirmiştir (AYM, E.2018/121, K.2021/84, 11/11/2021, § 30). Ayrıca anılankararda DDK’nın söz konusu işi nasıl ve kimler aracılığıyla yapacağı ile bukişilerin işi yaparken sahip olduğu görev ve yetkilerin de bu kapsamda olduğuifade edilmiştir (AYM, E.2018/121, K.2021/84, 11/11/2021, § 30).
16. DDK Sekreterliğine atanan veya görevlendirilenpersonelin idari birimlere dağılımının DDK Başkanı tarafından belirleneceğiniöngören kuralın DDK’nın işleyişine yönelik olduğu açıktır.
17. Anayasa koyucu DDK’nın işleyişine ilişkin hususlarınCBK ile düzenlenmesini öngördüğünden DDK’nın işleyişine ilişkin olan kuralyönünden, anılan karardan ayrılmayı gerektirir bir durum bulunmamaktadır. Bubağlamda kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncücümlesini ihlal eden bir yönü bulunmamaktadır.
18. Kurala konu hususta yürürlükte bulunan herhangi birkanuni düzenleme tespit edilemediğinden kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının dördüncü cümlesiyle bağdaşmayan bir yönü de bulunmamaktadır.
19. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
ii. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
20. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak veözgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.
21. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilikilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarına göre anılan ilke, yasaldüzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya vekuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnelolmasını gerektirmektedir.
22. Anılan ilkenin yürütmenin asli düzenleyici işleminiteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğunda şüphe bulunmamaktadır (AYM, E.2022/113, K.2023/112, 22/6/2023,§ 29; E.2018/149, K.2022/163, 29/12/2022, § 26; E.2019/96, K.2022/17,24/2/2022, § 47; E.2018/134, K.2021/13, 3/3/2021, § 38; E.2018/125, K.2020/4,22/1/2020, § 28).
23. Kuralda DDK Sekreterliğine atanan veyagörevlendirilen personelin idari birimlere dağılımının DDK Başkanı tarafındanbelirlenmesi öngörülmektedir. Kuralın bu yönüyle açık, net ve anlaşılır birşekilde düzenlendiği anlaşılmaktadır.
24. Bununla birlikte hukuk devletinde kanunların veCBK’ların kamu yararı gözetilerek çıkarılması zorunludur. Anayasa Mahkemesininkararlarına göre kamu yararı genel bir ifadeyle bireysel, özel çıkarlardan ayrıve bunlara üstün olan toplumsal yararı ifade etmektedir. Kanunun ya da CBK’nınamaç ögesi bakımından Anayasa’ya uygun sayılabilmesi için çıkarılmasında kamuyararı dışında bir amacın gözetilmemiş olması gerekmekte olup kamu yararıdışında bir amaçla çıkarılmış olduğu açıkça anlaşılabiliyorsa amaç unsurubakımından Anayasa’ya aykırılık söz konusudur (AYM, E.2020/46, K.2023/149,13/9/2023, § 20).
25. Anayasa’ya uygunluk denetiminde kuralınöngörülmesindeki kamu yararı anlayışının isabetli olup olmadığı değil incelenenkuralın ihdasında kamu yararı dışında belli bireylerin ya da gruplarınçıkarlarının gözetilip gözetilmediği incelenir. Diğer bir anlatımla bir kuralınAnayasa’ya aykırılık sorunu çözümlenirken kamu yararı konusunda AnayasaMahkemesinin yapacağı inceleme, yalnızca kuralın kamu yararı amacıyla çıkarılıpçıkarılmadığının denetimiyle sınırlıdır (AYM, E.2020/46, K.2023/149, 13/9/2023,§ 21).
26. DKK tarafından yürütülen faaliyetin idari boyutuna ilişkingörev ifa eden personelin ihtiyaç durumuna göre birimlerde görevlendirilmesiyetkisini DDK’nın yönetiminden sorumlu olan DDK Başkanına veren kuralın kamuyararı dışında başka bir amaç taşıdığı söylenemez.
27. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
c. (4) Numaralı Fıkranın İkinci Cümlesinin YürürlüktenKaldırılması
i. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi
28. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönündenkuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8., 11. ve 108. maddelerine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetkikuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden buhusustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
29. Dava konusu kural (5) numaralı CBK’nın 15. maddesinin(4) numaralı fıkrasının ikinci cümlesinde yer alan ve DDK Sekreterliğindeçalışacak idari personelin görevlendirilmesi hususunda DDK Başkanına yetkiveren düzenlemeyi yürürlükten kaldırmaktadır.
30. Kural, DDK’nın işleyişine yönelik düzenlemeöngörmekte olup (154) numaralı CBK’nın 3. maddesiyle (5) numaralı CBK’nın 15.maddesinin (4) numaralı fıkrasına eklenen “...ile Kurul Sekreterliğineatanan veya görevlendirilen personelin idari birimlere dağılımı...”ibaresinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimibölümünde belirtilen gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.
31. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
ii. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
32. Anayasa’nın 108. maddesinde DDK’nın Başkan veüyelerinin Cumhurbaşkanınca atanacağı ve DDK’nın işleyişinin CBK iledüzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla DDK’nın işleyişine ilişkindüzenlemeler yapma konusunda CBK koyucunun takdir yetkisi bulunmaktadır.
33. DDK Sekreterliğinde çalışacak idari personelin DDK’dagörevlendirilmesine ilişkin hususların DDK’nın işleyişi kapsamında olduğuaçıktır. Bu bağlamda anılan personelin DDK Başkanının onayı ile DDK’dagörevlendirilmesine dair düzenlemeyi yürürlükten kaldıran kural da DDK’nınişleyişi kapsamındadır.
34. (5) numaralı CBK’nın 15. maddesinin (3) numaralıfıkrasında DDK Sekreterliğinde çalışacak idari personelin DDK Başkanının talebiüzerine Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterince atanacağı veya görevlendirileceğiöngörülmektedir. Yapılan düzenlemeye koşut olarak DDK Sekreterliğinde çalışacakidari personelin DDK Başkanının onayı ile görevlendirilmesini öngörendüzenlemenin dava konusu kuralla yürürlükten kaldırıldığı anlaşılmaktadır.
35. DDK Sekreterliğinde çalışacak idari personelin DDKBaşkanının talebi üzerine Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterince atanacağı veyagörevlendirileceği ve DDK’nın Cumhurbaşkanlığına bağlı olduğu gözetildiğinde,DDK Sekreterliğinde çalışacak idari personelin DDK Başkanının onayı ilegörevlendirilmesine dair düzenlemeyi yürürlükten kaldıran kuralın kamu yararıdışında başka bir amaç taşıdığı söylenemez.
36. Bu itibarla DDK Sekreterliğinde çalışacak idaripersonelin DDK Başkanının onayı ile görevlendirilmesini öngören düzenlemeninyürürlükten kaldırılmasını öngören kural CBK koyucunun takdir yetkisinde olupkuralın Anayasa’ya aykırı bir yönü bulunmamaktadır.
37. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 108.maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Ç. CBK’nın 4. Maddesiyle (5) Numaralı CBK’nın 23.Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasının İkinci Cümlesinde Yer Alan “KurulBaşkanı,…” İbaresinin “Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı,...”Şeklinde Değiştirilmesinin ve (2) Numaralı Fıkrası ile (3) Numaralı Fıkrasınınİkinci Cümlesinin Yürürlükten Kaldırılmalarının İncelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
38. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kurallarlapersonele ilişkin özlük işlemlerinde değişiklik yapma yetkisininCumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanına verildiği, kuralların (154) numaralıCBK’nın 3. maddesiyle (5) numaralı CBK’nın 15. maddesinin değiştirilen (3)numaralı fıkrasına, (4) numaralı fıkrasına eklenen “...ile KurulSekreterliğine atanan veya görevlendirilen personelin idari birimleredağılımı...” ibaresine ve (4) numaralı fıkrasının ikinci cümlesininyürürlükten kaldırılmasına yönelik gerekçelerle Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 108. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. (1) Numaralı Fıkrada Yer Alan “Kurul Başkanı,…”İbaresinin “Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı,...” ŞeklindeDeğiştirilmesi
39. (5) numaralı CBK’nın 23. maddesinin (1) numaralıfıkrasında yer alan dava konusu “Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı,…”ibaresinde bulunan “…İdari İşler Başkanı,…” ibaresi (174) numaralıCBK’nın 16. maddesiyle “…Genel Sekreteri,…” şeklinde değiştirilmiştir.Yapılan bu değişiklik kuralın anayasallık denetimini etkileyecek nitelikteolduğundan kuralın değiştirilen ibaresi dışında kalan “...Cumhurbaşkanlığı…”ibaresine ilişkin olarak bağımsız bir anayasal denetim yapılmasına da imkânbulunmamaktadır.
40. Açıklanan nedenle konusu kalmayan kurala ilişkiniptal talebi hakkında karar verilmesine yer olmadığına karar vermek gerekir.
b. (2) Numaralı Fıkranın Yürürlükten Kaldırılması
i. Anlam ve Kapsam
41. (5) numaralı CBK’nın 23. maddesinin (2) numaralıfıkrasında DDK Başkanı ve üyeleri ile DDK’da görevlendirilen diğer personelinistihdam ve terfi yönünden 10/7/2018 tarihli ve (1) numaralı CumhurbaşkanlığıTeşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 13., 14. ve 15.maddelerindeki görevlendirme süresi ve görevlendirme için kurumundan talepedilmesine ilişkin hükümleri dışındaki hükümlere tabi olmaları ve söz konusumaddelerde İdari İşler Başkanlığı ve İdari İşler Başkanına yapılan atıflarınsırasıyla DDK ve DDK Başkanına yapılmış sayılacağı öngörülmekte iken anılanhüküm dava konusu kuralla yürürlükten kaldırılmıştır.
42. (5) numaralı CBK’nın 15. maddesinin (3) numaralıfıkrasında DDK Sekreterliğinde çalışacak idari personele, 22. maddesinde iseDDK meslek mensubu olarak sayılan denetçilere yer verilmiştir. Dolayısıyla (5)numaralı CBK’ya göre DDK’da Başkan ve üyeler dışında idari personel vedenetçiler olmak üzere iki farklı hizmet sınıfı bulunmaktadır. DDKSekreterliğinde çalışacak personelin idari personel olarak isimlendirilmesi ve22. maddenin yer aldığı yedinci bölümün başlığının da “Personele İlişkinHükümler” olduğu gözetildiğinde yürürlükten kaldırılan kuralda yer alan diğerpersonel tabirinin hem denetçileri hem de idari personeli kapsadığıanlaşılmaktadır.
43. (1) numaralı CBK’nın Cumhurbaşkanlığı GenelSekreterliğine ilişkin düzenlemelerin yer aldığı ikinci kısmında bulunan 13.,14. ve 15. maddelerinde genel itibarıyla personele ilişkin düzenlemelerbulunmaktadır. Anılan CBK’nın 13. maddesinde merkez teşkilatında istihdam edilecekpersonelin istihdam yöntemiyle ilgili hususlara ilişkin düzenlemeler, 14.maddesinde özel olarak sözleşmeli personele yönelik düzenlemeler ve 15.maddesinde de Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinde görevli personelin mali vesosyal hak ve yardımları, izinleri, bilgi sistemi ve özlük dosyası ile disiplinsuç ve cezaları hakkında uygulanacak mevzuat ile süreli personelden diğer kamukurum ve kuruluşu personeli olanların terfilerinin kim tarafından yapılacağınailişkin düzenlemeler yer almaktadır.
44. Yürürlükten kaldırılan kurala göre görevlendirmesüresi ve görevlendirme için kurumundan talep edilme şekli hariç olmak üzereDDK’nın Başkan ve üyeleri ile DDK’da görevlendirilen diğer personel istihdam veterfi yönünden (1) numaralı CBK’nın 13., 14. ve 15. maddelerine tabi olacaktır.
ii. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi
45. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönündenkuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8., 11. ve 108. maddelerine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetkikuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden buhusustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
46. Dava konusu kuralla DDK Başkan ve üyeleri ile diğerpersonelinin istihdam ve terfi yönünden tabi olacağı hükümleri belirleyendüzenleme yürürlükten kaldırılmaktadır.
47. Kuralın DDK Başkan ve üyeleri ile diğer personelininistihdam ve terfi yönünden tabi olacağı hükümleri belirleyen düzenlemeyi yürürlükten kaldırdığıgözetildiğinde kuralın yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu açıktır.
48. Diğer yandan atıf yapılan maddelerden personelinistihdamına ilişkin düzenleme içerenlerin kamu hizmetine girme hakkı kapsamındaCBK ile düzenleme yapılamayacak yasak alana, personelin terfisine ilişkindüzenleme içerenlerin ise Anayasa’nın 128. maddesi uyarınca münhasıran kanunladüzenlenmesi gereken alana ilişkin bir kısım hükümler içerdiği anlaşılmaktadır.Anılan hususlara ilişkin CBK ile düzenleme yapılamayacağı gibi bu hükümlerinCBK ile yürürlükten kaldırılmasının da mümkün olmayacağı söylenebilir.
49. Bununla birlikte temel haklara ilişkin güvencesistemi ve Anayasa’nın üstünlüğü ilkesi gereği Anayasa’ya aykırı bir kuralınCBK ile de olsa yürürlükten kaldırılmasının salt bu nedenle Anayasa’ya aykırıolarak nitelenemeyeceği açıktır. Aksi hâlde Anayasa’ya aykırı bir kuralanayasal denetime veya o konuda yasal düzenleme yapılana kadar yürürlüktekalacaktır. Bu itibarla kamu görevlilerinin istihdam ve terfileri gibi CBK iledüzenlenmesine imkân bulunmayan konulara yönelik düzenleme öngören CBK hükmünüyürürlükten kaldıran kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınikinci ve üçüncü fıkralarına aykırı olmadığı değerlendirilmektedir.
50. Öte yandan kurala konu hususta yürürlükte bulunanherhangi bir kanuni düzenleme tespit edilemediğinden kuralın Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesini ihlal eden bir yönü debulunmamaktadır.
51. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşekatılmamıştır.
iii. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
52. Dava konusu kuralla DDK Başkan ve üyeleri ile diğerpersonelinin istihdam ve terfi yönünden-görevlendirme süresi ve görevlendirme için kurumundan talep edilmesine ilişkinhükümler hariç- tabi olacağı hükümleri belirleyen düzenleme yürürlüktenkaldırmıştır.
53. (5) numaralı CBK’nın 26. maddesinde bu CBK’da hükümbulunmayan hâllerde 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ileilgili diğer mevzuat hükümlerinin uygulanacağı belirtilmektedir. Bu kapsamdaDDK Başkan ve üyeleri ile diğer personelin istihdam ve terfi yönünden tabiolacakları mevzuatın öngörülebilir olduğu ve istihdam ve terfi yönünden (1)numaralı CBK’nın 13., 14. ve 15. maddelerine atıfta bulunan düzenlemeyiyürürlükten kaldıran kuralın herhangi bir belirsizliğe sebebiyet vermediğianlaşılmaktadır.
54. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
c. (3) Numaralı Fıkranın İkinci Cümlesinin YürürlüktenKaldırılması
i. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi
55. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönündenkuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8., 11. ve 108. maddelerine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetkikuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden buhusustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
56. (5) numaralı CBK’nın 23. maddesinin (3) numaralıfıkrasının ikinci cümlesinde personel görevlendirme yazılarının bilgi ve gereğiiçin Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığına gönderilmesi öngörülmekte ikenanılan cümle dava konusu kuralla yürürlükten kaldırılmıştır.
57. Kural DDK’nın işleyişine yönelik düzenleme öngörmekteolup (154) numaralı CBK’nın 3. maddesiyle (5) numaralı CBK’nın 15. maddesinin(4) numaralı fıkrasına eklenen “...ile Kurul Sekreterliğine atanan veyagörevlendirilen personelin idari birimlere dağılımı...” ibaresinin konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi bölümünde belirtilengerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.
58. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
ii. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
59. Kuralla personel görevlendirmeyazılarının bilgi ve gereği için Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığınagönderilmesini öngören düzenleme yürürlükten kaldırılmıştır.
60. DDK’da görev yapacak denetçi veidari personelin görevlendirilmelerine ilişkin yetkinin Cumhurbaşkanı GenelSekreterine tanınmasına koşut olarak personel görevlendirme yazılarının bilgive gereği için Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığına gönderilmesini öngörendüzenlemenin dava konusu kuralla yürürlükten kaldırıldığı anlaşılmaktadır.
61. (154) numaralı CBK’nın 3. maddesiyle(5) numaralı CBK’nın 15. maddesinin (4) numaralı fıkrasının ikinci cümlesininyürürlükten kaldırılmasına ilişkin kuralın içerik yönünden Anayasa’ya uygunlukdenetimi bölümünde belirtilen gerekçeler bu kural yönünden de geçerlidir.Kuralın CBK koyucunun takdir yetkisi kapsamında olduğu ve kamu yararı dışındabaşka bir amaç taşımadığı anlaşılmaktadır.
62. Açıklanan nedenlerle kural,Anayasa'nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
63. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kurallarınuygulanmaları hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceğibelirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
17/11/2023 tarihli ve (154) numaralı Devlet DenetlemeKurulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 1. 3.maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılıResmî Gazete’de yayımlanan (5) numaralı Devlet Denetleme Kurulu HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 15.maddesinin;
a. (4) numaralıfıkrasına eklenen “...ile Kurul Sekreterliğine atanan veya görevlendirilenpersonelin idari birimlere dağılımı...” ibaresine,
b. (4) numaralıfıkrasının ikinci cümlesinin yürürlükten kaldırılmasına,
2. 4. maddesiyle(5) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 23. maddesinin;
a. (2) numaralıfıkrasının yürürlükten kaldırılmasına,
b. (3) numaralıfıkrasının ikinci cümlesinin yürürlükten kaldırılmasına,
yönelik iptal talepleri 27/3/2025 tarihli ve E.2023/197,K.2025/91 sayılı kararla reddedildiğinden bu ibareye ve yürürlüktenkaldırmalara ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE,
B.1. 2. maddesiyle (5) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 14. maddesinin (1) numaralı fıkrasının;
a. Birincicümlesinde yer alan “...onayı ile...” ibaresinin “...talebi üzerineCumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı tarafından...”,
b. İkincicümlesinde yer alan “...Kurul Başkanı...” ibaresinin “...Cumhurbaşkanlığıİdari İşler Başkanı...”,
şeklinde değiştirilmelerine,
2. 3. maddesiyle(5) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 15. maddesinin değiştirilen (3)numaralı fıkrasına,
3. 4. maddesiyle(5) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 23. maddesinin (1) numaralıfıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “Kurul Başkanı,…” ibaresinin “Cumhurbaşkanlığıİdari İşler Başkanı,...” şeklinde değiştirilmesine,
yönelik iptal talepleri hakkında27/3/2025 tarihli ve E.2023/197, K.2025/91 sayılı kararla karar verilmesine yerolmadığına karar verildiğinden bu fıkraya ve ibare değişikliklerine ilişkinyürürlüğün durdurulması talepleri hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA,
27/3/2025 tarihinde OYBİRLİĞİYLE verilmiştir.
V. HÜKÜM
17/11/2023 tarihli ve (154) numaralı Devlet DenetlemeKurulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A.2. maddesiyle 15/7/2018 tarihli ve 30479sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (5) numaralı Devlet Denetleme Kurulu HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 14. maddesinin (1) numaralı fıkrasının;
1. Birincicümlesinde yer alan “...onayı ile...” ibaresinin “...talebi üzerineCumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanı tarafından...”,
2. İkincicümlesinde yer alan “...Kurul Başkanı...” ibaresinin “...Cumhurbaşkanlığıİdari İşler Başkanı...”,
şeklinde değiştirilmelerine ilişkin iptal taleplerihakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA OYBİRLİĞİYLE,
B. 3. maddesiyle(5) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 15. maddesinin;
1. Değiştirilen(3) numaralı fıkrasına ilişkin iptal talebihakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA OYBİRLİĞİYLE,
2. (4) numaralıfıkrasına eklenen “...ile Kurul Sekreterliğine atanan veya görevlendirilenpersonelin idari birimlere dağılımı...” ibaresinin konu bakımından yetki ve içeriği itibarıyla Anayasa’yaaykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
3. (4) numaralıfıkrasının ikinci cümlesinin yürürlükten kaldırılmasının konu bakımından yetki ve içeriği itibarıyla Anayasa’yaaykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
C. 4. maddesiyle(5) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 23. maddesinin;
1. (1) numaralıfıkrasının ikinci cümlesinde yer alan “Kurul Başkanı,…” ibaresinin “Cumhurbaşkanlığıİdari İşler Başkanı,...” şeklinde değiştirilmesineilişkin iptali talebi hakkında KARAR VERİLMESİNE YER OLMADIĞINA OYBİRLİĞİYLE,
2. (2) numaralıfıkrasının yürürlükten kaldırılmasının;
a. Konu bakımından yetkiyönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Yusuf ŞevkiHAKYEMEZ’in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
b. İçeriğiitibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNEOYBİRLİĞİYLE,
3. (3) numaralıfıkrasının ikinci cümlesinin yürürlükten kaldırılmasının konu bakımından yetki ve içeriği itibarıyla Anayasa’yaaykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
27/3/2025 tarihindekarar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğunun 17/11/2023 tarihli ve (154)numaralı Devlet Denetleme Kurulu Hakkında Cumhurbaşkanlığı KararnamesindeDeğişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4. maddesiyle (5)numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 23. maddesinin (2) numaralıfıkrasının yürürlükten kaldırılmasının konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddigerektiği şeklindeki kararına katılmamaktayım.
2. 23. maddenin yürürlükten kaldırılan (2) numaralı fıkrası hükmü şu şekildedir: “Kurulbaşkan ve üyeleri ile Kurulda görevlendirilen diğer personel, istihdam ve terfiyönünden, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesinin 13, 14 ve 15 inci maddelerindeki görevlendirme süresi ve görevlendirmeiçin kurumundan talep edilmesine ilişkin hükümler dışındaki hükümlere tabiolup, söz konusu maddelerdeki İdari İşler Başkanlığı ve İdari İşler Başkanınayapılan atıflar sırasıyla Kurul ve Kurul Başkanına yapılmış sayılır”.
3. Yürürlükten kaldırılan Cumhurbaşkanlığı Kararnamesihükmünde Devlet Denetleme Kurulunda görevlendirilen personelin istihdamı veterfisi ile ilgili hususlarda düzenlemeler yer almaktadır. Dolayısıyla kuralAnayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrası bağlamında kamu görevlilerinin özlükhakları ile ilgili hususları düzenlemektedir.
4. Anayasa’nın 128. maddesinin ikinci fıkrasındamemurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev veyetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerininkanunla düzenlenmesi gerektiği ifade edilmektedir.
5. Dolayısıyla Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının üçüncü cümlesi gereğince Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesiöngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağına göre bukonularda düzenlenmiş Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerini yürürlüktenkaldıran Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerinin de Anayasa’ya aykırı olacağıaçıktır. Zira yürürlükten kaldırılan dava konusu kuraldaki konular Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesi gereğince münhasırankanunla düzenlenmesi gereken konulardır.
6. Bu nedenle her ne kadar çoğunluk kararında “Bununlabirlikte temel haklara ilişkin güvence sistemi ve Anayasa’nın üstünlüğü ilkesigereği Anayasa’ya aykırı bir kuralın CBK ile de olsa yürürlüktenkaldırılmasının salt bu nedenle Anayasa’ya aykırı olarak nitelenemeyeceğiaçıktır.” gerekçesine yer verilmekte ise de (bkz.: § 49) dava konusuyürürlükten kaldırma şeklindeki hükümle birlikte yine CumhurbaşkanlığıKararnamesi ile düzenlenemeyecek alana ilişkin bir düzenlemeye yapıldığından budurumun Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrası ile bağdaştırılmasımümkün değildir.
7. Yukarıdaki sıralanan gerekçelerle dava konusu kuralınAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıolduğu için konu bakımından yetki yönüyle iptali gerektiği gerekçesiyleçoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmamaktayım.
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ