ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2023/35
Karar Sayısı : 2023/163
Karar Tarihi : 28/9/2023
R.G. Tarih - Sayı :14/11/2023 - 32369
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURANLAR:
1. Ankara 17. İdare Mahkemesi (E. 2023/35)
2. Ankara 10. İdare Mahkemesi (E. 2023/52)
3. Ankara Bölge İdare Mahkemesi 8. İdari Dava Dairesi (E.2023/118)
İTİRAZLARIN KONUSU: 4/12/2003tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına29/4/2021 tarihli ve 7318 sayılı Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendininbirinci cümlesinin “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafinerihariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veyamahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” bölümününAnayasa’nın 2., 13., 35., 36., 38., 48. ve 49. maddelerine aykırılığı ilerisürülerek iptaline karar verilmesi talepleridir.
OLAY: Akaryakıt istasyonlarının mühürlenmesine vefaaliyetlerinin durdurulmasına ilişkin işlemlerin iptalleri talebiyle açılandavalarda itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkemeler,iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİİSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUNHÜKÜMLERİ
A. İptali İstenen Kanun Hükmü
Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 20.maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendi şöyledir:
“g) (Ek:29/4/2021-7318/10 md.) Bu Kanuna göre lisansatabi faaliyetler ile ilgili olarak, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi UsulKanununun 359 uncu maddesinin (a) ve (b) fıkraları kapsamında; muhteviyatıitibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanma, belgelerinasıl veya suretlerini tamamen veya kısmen sahte olarak düzenleme veya bubelgeleri kullanma suçları ile aynı maddenin (ç) fıkrasında yazılı suçlarınişlendiğinin anılan Kanunun 367 nci maddesi uyarınca Cumhuriyet başsavcılığınabildirilmesi ile birlikte durum, Kuruma da iletilir ve Kurum tarafından hertürlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yerolmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarakdurdurulur ve bu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veyatüzel kişiye de lisans verilmez. Kesinleşmiş mahkeme kararına göre lisanssahiplerinin lisansı iptal edilir. Bu bent kapsamında kalan fiillere ilişkinolarak verilen idari para cezaları ödenmediği müddetçe lisansa konu tesis içinlisans verilmez. Bu bent kapsamındaki suçlara ilişkin vergi incelemesisonuçlanıncaya kadar söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiyede lisans verilmez.”
B. İlgili Görülen Kanun Hükmü
4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun;
1. 359. maddesininilgili kısmı şöyledir:
“Kaçakçılık Suçları ve Cezalar
Madde 359 – (Değişik: 23/1/2008-5728/276 md.)
a) Vergi kanunlarına göre tutulanveya düzenlenen ve saklanma ve ibraz mecburiyeti bulunan;
…
2) Defter, kayıt ve belgeleri tahrifedenler veya gizleyenler veya muhteviyatı itibariyle yanıltıcı belgedüzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar,
Hakkında on sekiz aydan beş yılakadar hapis cezasına hükmolunur. Varlığı noter tasdik kayıtları veya sairsuretlerle sabit olduğu halde, inceleme sırasında vergi incelemesine yetkilikimselere defter ve belgelerin ibraz edilmemesi, bu fıkra hükmününuygulanmasında gizleme olarak kabul edilir. Gerçek bir muamele veya durumadayanmakla birlikte bu muamele veya durumu mahiyet veya miktar itibariylegerçeğe aykırı şekilde yansıtan belge ise, muhteviyatı itibariyle yanıltıcıbelgedir.
b) Vergi kanunları uyarınca tutulan veya düzenlenen vesaklama ve ibraz mecburiyeti bulunan defter, kayıt ve belgeleri yok edenlerveya defter sahifelerini yok ederek yerine başka yapraklar koyanlar veya hiçyaprak koymayanlar veya belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veya kısmensahte olarak düzenleyenler veya bu belgeleri kullananlar, üç yıldan sekiz yılakadar hapis cezası ile cezalandırılır. Gerçek bir muamele veya durum olmadığıhalde bunlar varmış gibi düzenlenen belge, sahte belgedir.
…
ç) (Ek:29/4/2021-7318/4 md.) Hazine ve MaliyeBakanlığınca yetkilendirilmediği halde, ödeme kaydedici cihaz mührünü kaldıran,donanım veya yazılımını değiştiren veya yetkilendirilmiş olsun ya da olmasınödeme kaydedici cihazın hafıza birimlerine, elektronik devre elemanlarına veyaharici donanım veya yazılımlarla olan bağlantı sistemine ya da kayıt dışısatışın önlenmesi için kurulan elektronik kontrol ve denetim sistemleri veyailgili diğer sistemlere fiziksel veya bilişim yoluyla müdahale ederek;gerçekleştirilen satışlara ait mali belge veya bilgilerin cihazda kayıt altınaalınmasını engelleyen, cihazda kayıt altına alınan bilgileri değiştiren veyasilen, ödeme kaydedici cihaz veya bağlantılı diğer donanım ve sistemler ya dakayıt dışı satışın önlenmesi için kurulan elektronik kontrol ve denetimsistemleri veya ilgili diğer sistemler tarafından Hazine ve Maliye Bakanlığıveya diğer kamu kurum ve kuruluşlarına elektronik ortamda iletilmesi gerekenbelge, bilgi veya verilerin iletilmesini önleyen veya bunların gerçeğe uygunolmayan şekilde iletilmesine sebebiyet verenler üç yıldan sekiz yıla kadarhapis cezası ile cezalandırılır.
…”
2. 367. maddesişöyledir:
“Bazı kaçakçılık suçlarının cezalandırılmasında usül:
Madde 367 – (Değişik: 23/1/2008-5728/280 md.)
(Değişik birinci fıkra: 23/7/2010-6009/13 md.)Yaptıkları inceleme sırasında 359 uncu maddede yazılı suçların işlendiğinitespit eden Vergi Müfettişleri ve Vergi Müfettiş Yardımcıları tarafından ilgilirapor değerlendirme komisyonunun mütalaasıyla doğrudan doğruya ve vergiincelemesine yetkili olan diğer memurlar tarafından ilgili rapor değerlendirmekomisyonunun mütalaasıyla vergi dairesi başkanlığı veya defterdarlık tarafındankeyfiyetin Cumhuriyet başsavcılığına bildirilmesi mecburidir.
359 uncu maddede yazılı suçların işlendiğine sairsuretlerle ıttıla hasıl eden Cumhuriyet başsavcılığı hemen ilgili vergidairesini haberdar ederek inceleme yapılmasını talep eder.
Kamu davasının açılması, inceleme neticesinin Cumhuriyetbaşsavcılığına bildirilmesine talik olunur.
(Ek dördüncü fıkra:29/4/2021-7318/5 md.) 359 uncumaddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların işlendiğinin inceleme sırasında tespitihalinde incelemenin tamamlanması beklenmeksizin, sair suretlerle öğrenilmesihalinde ise incelemeye başlanmaksızın Vergi Müfettişleri ve Vergi MüfettişYardımcıları tarafından bu tespitlere ilişkin rapor düzenlenir ve rapordeğerlendirme komisyonunun mütalaasıyla birlikte keyfiyet Cumhuriyetbaşsavcılığına bildirilir. Kamu davasının açılması için incelemenin tamamlanmasışartı aranmaz.
(Ek beşinci fıkra:8/4/2022-7394/5 md.) 359 uncu maddedeyazılı suçlara ilişkin yürütülmekte olan soruşturma veya kovuşturmalardamütalaaya konu fiilin, başka bir kişi tarafından veya başka bir kişiylebirlikte gerçekleştirildiğinin ortaya çıkması durumunda, bu kişi bakımındankamu davası açılması için rapor düzenlenmesi ve mütalaa verilmesi şartıaranmaz.
359 uncu maddede yazılı suçlardan dolayı cezayahükmedilmesi, vergi ziyaı cezası veya usulsüzlük cezalarının ayrıcauygulanmasına engel teşkil etmez.
(İptal fıkra: Anayasa Mahkemesi’nin 4/11/2021 tarihli veE.: 2019/4, K.: 2021/78 sayılı Kararı ile.)”
II. İLK İNCELEME
A. E.2023/35 Sayılı Başvuru Yönünden
1. Anayasa Mahkemesiİçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA,Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, YusufŞevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfanFİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 16/2/2023 tarihindeyapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işinesasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
B. E.2023/52 Sayılı Başvuru Yönünden
2. Anılan İçtüzükhükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, EnginYILDIRIM, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf ŞevkiHAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN,Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 22/3/2023 tarihinde yapılan ilkinceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
C. E.2023/118 Sayılı Başvuru Yönünden
3. İçtüzük hükümleriuyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM,Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ,Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR veMuhterem İNCE’nin katılımlarıyla 13/7/2023 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. BİRLEŞTİRME KARARLARI
A. E.2023/52 Sayılı Başvuru Yönünden
4. 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol PiyasasıKanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun’un 33. maddesiyledeğiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021 tarihli ve 7318 sayılıKanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birinci cümlesinin “...ve Kurumtarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetlerkovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadargeçici olarak durdurulur...” bölümünün iptaline karar verilmesi talebiyle yapılan itirazbaşvurusuna ilişkin E.2023/52 sayılı davanın, aralarındaki hukuki irtibatnedeniyle E.2023/35 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, esasının kapatılmasına,esas incelemenin E.2023/35 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 22/3/2023tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
B. E.2023/118 Sayılı Başvuru Yönünden
5. 4/12/2003 tarihlive 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılıKanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021tarihli ve 7318 sayılı Kanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin birincicümlesinin “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç)lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veyamahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” bölümünün iptaline karar verilmesi talebiyle yapılan itirazbaşvurusuna ilişkin E.2023/118 sayılı davanın, aralarındaki hukuki irtibatnedeniyle E.2023/35 sayılı dava ile BİRLEŞTİRİLMESİNE, esasının kapatılmasına,esas incelemenin E.2023/35 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 13/7/2023tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV. ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararları ve ekleri, Raportör Ahmet CANPOLAT tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu ve ilgili görülen kanunhükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
7. Enerji sektörü içinde önemli paya sahip olan petrolfaaliyetlerinin yasal çerçevesi 5015 sayılı Kanun’da düzenlenmiştir. AnılanKanun’un amacı; yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan temin olunan petrolündoğrudan veya işlenerek güvenli ve ekonomik olarak rekabet ortamı içindekullanıcılara sunumuna ilişkin piyasa faaliyetlerinin şeffaf, eşitlikçi veistikrarlı biçimde sürdürülmesi için yönlendirme, gözetim ve denetimfaaliyetlerinin düzenlenmesini sağlamaktır.
8. Kanun hükümleri uyarınca petrol ile ilgili; rafinaj,işleme, madeni yağ üretimi, depolama, iletim, serbest kullanıcı ve ihrakiyefaaliyetlerinin yapılması ve bu amaçla tesis kurulması ve/veya işletilmesi,akaryakıt dağıtımı, taşıması ve bayilik faaliyetlerinin yapılması için lisansalınması zorunludur. Petrol piyasasını düzenleme ve lisans verme görevi kamutüzel kişiliğini haiz, idari ve mali özerkliğe sahip Enerji Piyasası DüzenlemeKurumuna (EPDK) verilmiştir.
9. Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendininbirinci cümlesinde, 213 sayılı Kanun’un 359. maddesinin (a) bendinde belirtilenmuhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanmasuçunun, (b) bendinde belirtilen belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veyakısmen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun ve aynımaddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların işlendiği tespit edilen rafineri hariçher türlü tesiste, lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığınadair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar EPDK tarafından geçiciolarak durdurulacağı düzenlenmiştir. Söz konusu cümlenin “…ve Kurumtarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetlerkovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadargeçici olarak durdurulur…” bölümü itiraz konusu kuralıoluşturmaktadır.
10. İtiraz konusu kural, idarece tesis edilecek tedbirinkapsamını ve süresini göstermektedir. Buna göre; EPDK tarafından rafineri hariçher türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetler geçici olarak durdurulacak ve bugeçici durdurma tedbiri Cumhuriyet Başsavcılığınca kovuşturmaya yer olmadığınadair karar verilinceye veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar devam edecektir.
B. İtirazların Gerekçeleri
11. Başvuru kararlarında özetle; itiraz konusu kuralnedeniyle lisansa tabi faaliyetlerin durdurulmasına ilişkin kararın hukukauygun olup olmadığı ile uyuşmazlığın esasına yönelik hususların idari yargımercii tarafından incelenemediği, bu durumun etkili bir hak arama imkânınıortadan kaldırdığı, yalnızca idari tespitlerin yeterli kabul edilmesininilgililerin peşinen suçlu sayılması anlamına geldiği, cezasoruşturması/kovuşturması sürecinin sona ermesine kadar işletme hakkında hiçbirtasarrufta bulunulamamasının çalışma ve mülkiyet hakkına ölçüsüz müdahaleyeneden olduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 13., 35., 36., 38. ve 48.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
12. Anayasa'nın "Çalışma ve sözleşme hürriyeti"başlıklı 48. maddesinin birinci fıkrasında "Herkes, dilediği alandaçalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmakserbesttir." denilmek suretiyle çalışma özgürlüğünün bir parçası olanözel teşebbüs özgürlüğü herkes yönünden güvenceye bağlanmıştır. Özelteşebbüs özgürlüğü, her gerçek veya özel hukuk tüzel kişisinin tercih ettiğialanda ekonomik-ticari faaliyette bulunmak üzere teşebbüs kurabilmesini,dilediği mesleki faaliyete girebilmesini ve faaliyeti ile mesleğini devletinveya üçüncü kişilerin müdahalesi olmaksızın dilediği biçimde yürütebilmesiniifade etmektedir (AYM, E.2015/34, K.2015/48, 13/5/2015).
13. Kural, rafineri hariç her türlü tesiste lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yerolmadığına dair kararın veya mahkemekararının kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulmasını öngörmek suretiyleteşebbüs özgürlüğüne yönelik bir sınırlama getirmektedir.
14. Anayasa’nın 13. maddesinde “Temel hak vehürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerindebelirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Busınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâikCumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” denilmektedir.Buna göre temel hak ve özgürlüklere sınırlama getiren düzenlemelerin kanunlayapılması, Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olmasıgerekir.
15. Bu kapsamda teşebbüs özgürlüğünü sınırlamaya yönelikbir kanuni düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kurallarınkeyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilirdüzenlemeler niteliğinde olması gerekir.
16. Esasen temel hak ve özgürlükleri sınırlayan kanununbu niteliklere sahip olması Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukukdevleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hemkişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yervermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıcakamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir.Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımındanda zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, kişilerintüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasaldüzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gereklikılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154). DolayısıylaAnayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik,Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığındayorumlanmalıdır.
17. İtiraz konusukural uyarınca faaliyetin geçici olarak durdurulması tedbirinin uygulanmasıiçin öncelikle kuralda belirtilen vergi kaçakçılığı suçlarının işlenipişlenmediğinin tespiti amacıyla lisansa tabi faaliyet gösterenlerineylemlerinin incelemeye konu edilerek Vergi Denetim Kurulu müfettişlerince bumükellefler hakkında rapor düzenlenmesi gerekmektedir. Daha sonra vergimüfettişlerince yapılan inceleme sonucunda bu fiillerin işlendiği yönünde raportanzim edilmesi durumunda düzenlenen raporun geçici faaliyet durdurma işlemiyapılmaksızın Vergi Denetim Kurulu Başkanlığına intikal ettirilmesi ve rapordeğerlendirme komisyonunun olumlu mütalaasından geçtikten sonra CumhuriyetBaşsavcılığına gönderilerek suç duyurusunda bulunulması gerekmektedir. Sonaşamada lisansa tabi tüm faaliyetlerin geçici olarak durdurulması tedbirininuygulanması amacıyla Vergi Denetim Kurulu tarafından EPDK’ya bildirimdebulunulması ve EPDK tarafından denetim yetkisine sahip kolluk birimleriaracılığıyla ilgili tesis mühürlenerek lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmayayer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar durdurulacağıanlaşılmaktadır.
18. Bu itibarla geçiciolarak faaliyet durdurma tedbirini gerektiren hâller, tedbirin kim tarafındantesis edileceği ve devam edeceği azami sürenin herhangi bir tereddüde yervermeyecek biçimde açık ve net olarak belirlendiği gözetildiğinde kuralınbelirli ve öngörülebilir olduğu anlaşılmaktadır.
19. Anayasa'nın 48. maddesinde özel teşebbüs özgürlüğümutlak bir hak olarak düzenlenmemiş olup anılan maddenin ikinci fıkrasında"Devlet, özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyalamaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacaktedbirleri alır." hükmüne yer verilmek suretiyle millî ekonominingerekleri ve sosyal amaçlarla bu özgürlüğe sınırlamalargetirilebilmesine imkân sağlanmıştır. Nitekim maddenin gerekçesinde de "Devlet,kamu yararı olan hallerde ve millî ekonominin gerekleri ve sosyal amaçlarlaözel teşebbüs özgürlüğüne sınırlamalar getirebilir." denilerek millîekonominin gerekleri ve sosyal amaçların özel teşebbüs özgürlüğüyönünden birer sınırlama sebebi olduğu vurgulanmıştır (AYM, E.2015/34,K.2015/48, 13/5/2015).
20. Kuralla, petrolpiyasasında vergi kaçakçılığıyla etkin şekilde mücadele edilmesinin ve bunedenle devletin vergi kaybına uğramasının önlenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır.Bu itibarla vergi kaybının ve suç işlenmesinin önlenmesi amacıyla teşebbüsözgürlüğüne müdahalede bulunulmasının anayasal açıdan meşru bir amaca dayandığısonucuna ulaşılmıştır. Ancak sınırlamanın meşru bir amacının bulunması yeterliolmayıp ölçülü olması da gerekmektedir.
21. Anayasa’nın 13. maddesinde güvence altına alınan ölçülülükilkesi ise elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmaküzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanınulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmakistenen amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını, diğer bir ifadeyle aynıamaca daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılıkise hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul birdengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir.
22. Petrol piyasasında lisansa tabi faaliyetlerde kuraldabelirtilen vergi kaçakçılığı suçlarının işlendiği tespit edilen tesislerinfaaliyetlerinin geçici olarak durdurulması sonucunda vergi kaybı riskininazalacağı açıktır. Bu itibarla kuralın anılan meşru amaca ulaşma bakımındanelverişli olmadığı söylenemez.
23. Faaliyetin geçici olarak durdurulması tedbiri teşebbüsünekonomik geleceğini tehlikeye düşürdüğünden oldukçaağır bir sınırlamadır. Bu bağlamda dahahafif bir sınırlama aracının bulunup bulunmadığı önem taşımaktadır. Faaliyetingeçici olarak durdurulması yerine teminat göstererek faaliyetin devamına imkântanınması da başvurulabilecek araçlardan biridir. Ancak tedbire konu faaliyetalanında çok kısa sürede oldukça yüksek tutarlarda vergi kaçakçılığınınyapılabilmesinin mümkün olması karşısında teminat gösterme yükümlülüğünün meşruamaca ulaşılması bakımından faaliyetin geçici olarak durdurulması kadar etkili sonuçdoğurmayabileceği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kanun koyucunun doğrudanfaaliyetin geçici olarak durdurulmasını öngörmüş olmasının takdir yetkisikapsamında kaldığı ve gerekli olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
24. Kanun dışı faaliyetin önlenmesi bakımından idareceyapılacak tespit üzerine faaliyetin geçici olarak durdurulması etkili biraraçtır. Söz konusu tedbir işleminin bir mahkeme tarafından uygulanmasıgerektiğine dair anayasal güvence bulunmamakla birlikte tedbirin yargısal birtespit olmadan uygulanacak olması hatalı değerlendirmelerin yapılmasıihtimalini de beraberinde getirmektedir. Buna karşın tedbir işlemine karşıAnayasa’nın 125. maddesi uyarınca idari yargı yoluna başvurulması ve açık birhukuka aykırılığın bulunduğu hâllerde yargı mercilerince yürütmenindurdurulmasına karar verilebilmesi mümkündür.
25. Diğer yandan faaliyetingeçici olarak durdurulmasına neden olanfiiller sebebiyle yapılacak ceza yargılamasının idari tedbir üzerindeki etkiside orantılılık incelemesinde gözetilmelidir. Buna göre idarenin faaliyeti geçici olarak durdurma işlemi,Cumhuriyet Başsavcılığınca kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkemekararı kesinleşinceye kadar devam edecektir. 5015 sayılı Kanun’da tedbirişleminin değişen şartlara göre soruşturma ve kovuşturma aşamasında gözdengeçirilmesine imkân tanıyan bir düzenleme bulunmadığı gibi kişi hakkındayürütülen ceza yargılamasında kovuşturmaya yer olmadığına dair kararın veyaberaat kararının verildiği ancak henüz kesinleşmediği döneme dair bir istisnanında yer almadığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla kişi hakkında yürütülen cezayargılamasında idarenin tespitinden farklı bir değerlendirme yapıldığıdurumlarda kuralın idarenin tedbir işlemini sebep unsuru yönünden yenidengözden geçirmesine imkân tanımadığı sonucuna ulaşılmıştır.
26. Bu itibarla tedbir işleminin değişen şartlara göresoruşturma ve kovuşturma aşamasında gözden geçirilerek kaldırılmasına veya busüre zarfında faaliyetin geçici olarak durdurulmasında daha hafif tedbirinuygulanmasına imkân tanımayan kuralın kişilere aşırı bir külfet yüklediği ve kamu zararının önlenmesi biçimindeki amaç ile teşebbüsözgürlüğüne getirilen sınırlama arasındaki makul dengenin bozulduğu, kuralınorantısız, dolayısıyla ölçüsüz bir sınırlamaya neden olduğu anlaşılmaktadır.
27. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 13. ve 48.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Muhterem İNCE bu görüşe katılmamıştır.
KuralınAnayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamdabelirtilen hususların Anayasa’nın 13. ve 48. maddeleri yönünden yapılandeğerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesiyönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.
Kural Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerineaykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 36. ve 38. maddeleriyönünden incelenmemiştir.
V.İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ
28. 30/3/2011 tarihli ve 6216sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu veYargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43.maddesinin (4) numaralı fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesininveya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü’nün belirli kurallarının iptali,diğer kurallarının veya tümünün uygulanmaması sonucunu doğuruyorsa bunların daAnayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceği öngörülmektedir.
29. 5015 sayılı Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g)bendinin birinci cümlesinin “...ve Kurumtarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetlerkovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadargeçici olarak durdurulur...” bölümünün iptali nedeniyle uygulanmaimkânı kalmayan anılan cümlenin “...ve bu süre içinde söz konusu tesis içinbaşka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisans verilmez.” bölümünün 6216sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.
VI. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
30. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılı Kanun’un66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmak suretiyleAnayasa Mahkemesinin gerekli gördüğü hâllerde iptal kararının Resmî Gazete’deyayımlandığı günden başlayarak yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemeküzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.
31. 5015 sayılı Kanun’un 20.maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendinin birinci cümlesinde yer alan “...veKurum tarafından her türlü tesiste (rafineri hariç) lisansa tabi tümfaaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veya mahkeme kararıkesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” ve “...ve bu süreiçinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye de lisansverilmez.” bölümlerinin iptal edilmelerinedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek niteliktegörüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılıKanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince iptal hükümlerininkararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğegirmesi uygun görülmüştür.
VII. HÜKÜM
4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol PiyasasıKanunu’nun 14/2/2019 tarihli ve 7164 sayılı Kanun’un 33. maddesiyledeğiştirilen 20. maddesinin ikinci fıkrasına 29/4/2021 tarihli ve 7318 sayılıKanun’un 10. maddesiyle eklenen (g) bendinin;
A. Birincicümlesinin;
1. “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste (rafinerihariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dair karar veyamahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...” bölümününAnayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Muhterem İNCE’nin karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA,
2. “...vebu süre içinde söz konusu tesis için başka bir gerçek veya tüzel kişiye delisans verilmez.” bölümünün 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralıfıkrası gereğince İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,
B. İptal hükümlerinintamamının Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DEYAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE,
28/9/2023 tarihindekarar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğu tarafından 4/12/2003 tarihli ve5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g)bendinin birinci cümlesinin “...ve Kurum tarafından her türlü tesiste(rafineri hariç) lisansa tabi tüm faaliyetler kovuşturmaya yer olmadığına dairkarar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar geçici olarak durdurulur...”bölümünün iptaline karar verilmiştir.
2. Kanun’un 20. maddesinin ikinci fıkrasının (g) bendininbirinci cümlesinde, 213 sayılı Kanun’un 359. maddesinin (a) bendinde belirtilenmuhteviyatı itibarıyla yanıltıcı belge düzenleme veya bu belgeleri kullanmasuçunun, (b) bendinde belirtilen belgelerin asıl veya suretlerini tamamen veyakısmen sahte olarak düzenleme veya bu belgeleri kullanma suçunun ve aynımaddenin (ç) fıkrasında yazılı suçların işlendiği tespit edilen rafineri hariçher türlü tesiste, lisansa tabi tüm faaliyetlerin kovuşturmaya yer olmadığınadair karar veya mahkeme kararı kesinleşinceye kadar EPDK tarafından geçiciolarak durdurulacağı düzenlenmiştir.
3. Benzer bir kural, AYM’nin E.2023/32, K.2023/138,26/7/2023 tarihli kararına konu olmuş ve iptal edilmiştir. Anılan kararailişkin karşıoyumda açıkladığım gerekçelerle çoğunluğun iptal yönündekigörüşüne katılmıyorum.
Üye
Muhterem İNCE