ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı: 2023/7
Karar Sayısı: 2023/150
Karar Tarihi: 13/9/2023
R.G. Tarih- Sayı : 10/11/2023 - 32365
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte132 milletvekili.
İPTAL DAVASININ KONUSU: 8/11/2022 tarihli ve (113) numaralı Milli Saraylarİdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde DeğişiklikYapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. Tümünün şekil bakımından Anayasa’nın 2. maddesineaykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına,
B. 1. 1. maddesiyle 16/7/2018 tarihli ve 30480 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (12) numaralı Milli Saraylar İdaresiBaşkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
a. 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasına eklenen (e)bendinin,
b. 4. maddesine eklenen (4) numaralı fıkranın,
2. 3. maddesiyle (12) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 8. maddesine eklenen (ç) bendinin,
3. 4. maddesiyle (12) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 18. maddesine eklenen (3) ve (4) numaralı fıkraların,
4. 5. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdasedilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin eki (I) Sayılı Cetvel’in MilliSaraylar İdaresi Başkanlığı bölümüne eklenmesinin,
Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile2., 6., 7., 8., 11., 104., 106., 123., 128. ve 161. maddelerine aykırılığıileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına,
karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENENCUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI İLE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN VE KANUNHÜKMÜNDE KARARNAME HÜKÜMLERİ
A. İptali İstenen CumhurbaşkanlığıKararnamesi
İptali talep edilen CumhurbaşkanlığıKararnamesi (CBK) şöyledir:
“MİLLİ SARAYLAR İDARESİ BAŞKANLIĞI HAKKINDACUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİNDE DEĞİŞİKLİK YAPILMASINA DAİR CUMHURBAŞKANLIĞIKARARNAMESİ
Kararname Numarası: 113
MADDE 1
12 sayılı Milli Saraylarİdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 4üncü maddesinin birinci fıkrasının (d) bendinden sonra gelmek üzereaşağıdaki bent eklenmiş, sonraki bent buna göre teselsül ettirilmiş ve aynımaddeye aşağıdaki fıkra eklenmiştir.
“e)Başkanlığın çalışma alanına ilişkin olarak enstitüler ve eğitim merkezlerikurmak.”
“(4) Başkanlık,bünyesindeki saray, köşk, kasır ve müzelerin bulunduğu yerleşkelerin MilliSaraylar Bilim ve Değerlendirme Kurulunun uygun göreceği alanlarında arkeolojikkazı yapabilir veya yaptırabilir.”
MADDE 2
12 sayılı CumhurbaşkanlığıKararnamesinin 7 ncimaddesinin birinci fıkrasının (d) bendinden sonra gelmek üzere aşağıdaki benteklenmiş ve sonraki bent buna göre teselsül ettirilmiştir.
“e)Kurulan enstitü ve eğitim merkezleri ile ilgili işlemleri yürütmek.”
MADDE 3
12 sayılı CumhurbaşkanlığıKararnamesinin 8 inci maddesinin birinci fıkrasının (b) bendine “röleve, restorasyon ve restitüsyon projelerini hazırlamakve yürütmek;” ibaresinden sonra gelmek üzere “restorasyonu yapılan tarihimekânların elektrik ve mekanik proje ve uygulamasını yürütmek;” ibaresieklenmiş, (c) bendinden sonra gelmek üzere aşağıdaki bent eklenmiş ve sonrakibent buna göre teselsül ettirilmiştir.
“ç)Başkanlığın envanterindeki mekânlardan Milli Saraylar Bilim ve DeğerlendirmeKurulunun uygun gördüğü alanlarda; taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiatvarlıklarım meydana çıkarmak üzere araştırma, sondaj ve kazı yapmak veyayaptırmak.”
MADDE 4
12 sayılı CumhurbaşkanlığıKararnamesinin 18 inci maddesine aşağıdaki fıkralar eklenmiştir.
“(3) Milli SaraylarMüşaviri, mali ve sosyal hak ve yardımlar ile diğer özlük hakları bakımından375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 30 uncu maddesi uyarınca Türkiyeİstatistik Kurumu Başkanlığı İstatistik Müşavirine denktir.
(4) Köşk ve KasırAmiri, mali ve sosyal hak ve yardımlar ile diğer özlük hakları bakımından 375sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 30 uncu maddesi uyarınca MüdürYardımcısına denktir.”
MADDE 5
Ekli listede yer alankadrolar ihdas edilerek 2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesinin eki (I) sayılı Cetvelin Milli Saraylar İdaresi Başkanlığıbölümüne eklenmiştir.
MADDE 6
Bu CumhurbaşkanlığıKararnamesi yayımı tarihinde yürürlüğe girer.
MADDE 7
Bu CumhurbaşkanlığıKararnamesi hükümlerini Cumhurbaşkanı yürütür.
İHDAS EDİLEN KADROLARIN
SINIFI
UNVANI
DERECESİ
ADEDİ
GİH
Daire Başkanı
1
1
GİH
Milli Saraylar Müşaviri
1
3
GİH
Müdür
1
2
GİH
Köşk ve Kasır Amiri
2
1
GİH
Şube Müdürü
1
2
GİH
Uzman
1
1
GİH
Şef
3
1
GİH
Korum ve Güvenlik Amiri
3
3
GİH
Rehber
9
2
GİH
Müze Memuru
9
10
GİH
Koruma ve Güvenlik Görevlisi
5
5
GİH
Koruma ve Güvenlik Görevlisi
6
5
GİH
Koruma ve Güvenlik Görevlisi
7
10
GİH
Memur
5
2
GİH
Memur
9
2
GİH
Gişe Memuru
8
3
TH
Mühendis
8
4
TH
Mimar
8
2
TH
Arkeolog
5
2
TH
Arkeolog
8
4
TH
Arkeolog
9
4
TH
Restoratör
9
2
TH
Tekniker
9
2
TH
Teknisyen
3
1
TH
Teknisyen
9
5
YH
İtfaiyeci
9
10
YH
Bahçıvan
8
1
YH
Bekçi
8
2
TOPLAM
92
”
B. İlgili Görülen Kanun ve KanunHükmünde Kararname Hükümleri
1. 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat VarlıklarınıKoruma Kanunu’nun 35. maddesinin birinci fıkrası şöyledir:
“Araştırma, sondaj ve kazı izni:
Madde 35 – Bu kanun hükümlerine tabi, taşınır ve taşınmazkültür ve tabiat varlıklarını meydana çıkarmak üzere, araştırma, sondaj ve kazıyapma hakkı, sadece Kültür ve Turizm Bakanlığına aittir.”
2. 30/6/1989 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 375 sayılı 657 Sayılı Devlet MemurlarıKanunu, 926 Sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanunu, 2802 SayılıHakimler Ve Savcılar Kanunu, 2914 Sayılı Yükseköğretim Personel Kanunu, 5434Sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanunu İle Diğer Bazı Kanun Ve Kanun HükmündeKararnamelerde Değişiklik Yapılması, Devlet Memurları Ve Diğer KamuGörevlilerine Memuriyet Taban Aylığı Ve Kıdem Aylığı İle Ek Tazminat ÖdenmesiHakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin ek 30. maddesi şöyledir:
“Unvan itibarıyla ilk kezihdas edilen kadro ve pozisyonlara karşılık belirlenmesi
Ek Madde 30- (Ek: 2/7/2018 –KHK-703/178 md.)
Cumhurbaşkanlığıkararnameleriyle unvan itibarıyla ilk kez ihdas edilen kadro veyapozisyonların, mevzuatta yer alan kadro veya pozisyonlardan hangisine mali vesosyal hak ve yardımlar ile diğer özlük hakları bakımından karşılık geldiğiCumhurbaşkanlığı kararnamelerinde gösterilir. İhdas edilen kadro veyapozisyonlarda bulunanlara, karşılık gösterilen kadro veya pozisyonda bulunanemsali personele mali ve sosyal hak ve yardımlar ile diğer özlük haklarıkapsamında yapılan ödemeler aynı usul ve esaslar çerçevesinde ödenir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Muammer TOPAL, M.Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU,Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 25/1/2023 tarihinde yapılan ilkinceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasınınincelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında kararabağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportörİsmail Emrah PERDECİOĞLU tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, davakonusu CBK kuralları, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ilebunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. CBK’nın Tümünün ŞekilBakımından Anayasa’ya Aykırı Olduğu Gerekçesiyle İptali Talebinin İncelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
3. Dava dilekçesinde özetle; hukuk devletinde her türlüresmî işlemin ve bu kapsamda CBK’ların gerekçeliolmasının hukukun genel ilkelerinden biri olduğu, CBK çıkarılırken öznel vekeyfî davranma riskinin önlenebilmesinin, CBK’larınuygulayıcılar tarafından yorumlanabilmesinin, CBK’yadayanılarak çıkarılacak alt düzenlemelerin CBK’yauygunluğunun sağlanabilmesinin ve CBK’ların anayasaldenetiminin etkinliğinin artırılabilmesinin CBK’larıngerekçeli olmasına bağlı olduğu, Anayasa’da CBK’larınşekil bakımından denetimi öngörülmekle birlikte bu denetimin kapsamına ilişkinbir kural konulmadığından bu kapsamın Anayasa Mahkemesi tarafından belirlenmesigerektiği ifade edilerek CBK’nın tümünün Anayasa’nın2. maddesine aykırı olduğu ve şekil bakımından iptaline karar verilmesigerektiği ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
4. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca davakonusu CBK, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 104. maddesi yönünden incelenmiştir.
5. Dava dilekçesinde şekil bakımından CBK’nıntümünün Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’lara ilişkin şekil kuralları Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılanfıkra kapsamında yapılacaktır.
6. CBK’nın tümünün şekilbakımından denetiminin kapsamı ve ilkeleri, Anayasa Mahkemesinin 13/12/2022tarihli ve E.2022/98, K.2022/157 sayılı kararıyla belirlenmiştir.
7. Anılan kararda, CBK’larınşekil yönünden denetiminin kapsamına hangi hususların dâhil olduğuna, başka birifadeyle anılan denetimde CBK’nın hangi unsurlaryönünden denetleneceğine dair Anayasa’da açık bir hükme yer verilmemeklebirlikte Anayasa Mahkemesinin CBK rejimini düzenleyen anayasal hükümlerdenhareketle CBK’nın maddi olarak varlık kazanabilmesiiçin gerekli anayasal unsurların neler olduğunu tespit etmesinin önünde birengel bulunmadığı belirtilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının birinci cümlesinin “Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisineilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir.” biçimindekihükmünden CBK çıkarma yetkisinin bizzat Cumhurbaşkanı’na ait ve tek başınakullanılması gereken bir yetki olduğunun, dolayısıyla CBK’nınCumhurbaşkanı dışında bir mercinin teklif, onay gibiherhangi bir işlemini ya da katılımını gerekli kılmayan, Cumhurbaşkanı’nın aslidüzenleyici nitelikteki bir işlemi olduğunun anlaşıldığı değerlendirmesine yerverilen kararda CBK’ların şekil yönünden Anayasa’yauygunluğunun denetiminde incelenmesi gereken hususun CBK’nınCumhurbaşkanı tarafından çıkarılıp çıkarılmadığı olduğu ifade edilmiştir (AYM,E.2022/98, K.2022/157, 13/12/2022, §§ 8,9).
8. Söz konusu kararda ayrıca CBK’larınyorumlanmasında ve denetiminde kuralın getiriliş amacının, başka bir ifadeylegerekçesinin bilinmesinin önem arz ettiği zira bir normun ihdasına yol açansebeplerin böyle bir düzenlemeye neden ihtiyaç duyulduğuna dair gerekçelerinbizzat kural koyucunun kendisi tarafından ortaya konulmuş olmasının o kurallailgili anayasallık denetiminin daha sağlıklı ve etkin bir şekildegerçekleştirilmesine katkı sağlayacağının açık olduğuna dikkat çekilmiş;bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin CBK’ların şekilbakımından Anayasa’ya uygunluğunu inceleme yetkisinin CBK’larıngerekçelerinin bulunup bulunmadığı yönünden bir denetim yapılmasını kapsamadığıbelirtilmiştir (AYM, E.2022/98, K.2022/157, 13/12/2022, §§ 11, 12).
9. Dava konusu CBK açısından söz konusu karardanayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır.
10. Dava konusu CBK’nın, CBKmetninin Cumhurbaşkanı’nın adı, soyadı ve ünvanıbelirtilerek Resmî Gazete’de yayımlandığıgörülmektedir. Diğer yandan dava dilekçesinde de söz konusu CBK’nınCumhurbaşkanı tarafından çıkarılmadığı yönünde bir iddiaya yer verilmemiştir.Bu itibarla Cumhurbaşkanı tarafından çıkarıldığı anlaşılan CBK’nınmaddi olarak varlık kazanabilmesi için gerekli unsurları taşıdığının kabulügerekir.
11. Açıklanan nedenlerle CBK’nıntümü, şekil bakımından Anayasa’nın 104. maddesine aykırı değildir. İptaltalebinin reddi gerekir.
B. CBK’ların Anayasal Çerçevesive Yargısal Denetimi
12. Anayasa Mahkemesi CBK’larınanayasal çerçevesini ve yargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha öncekikararlarında belirlemiştir. Buna göre CBK’larınyargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konu bakımından yetkikurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bu kapsamda düzenlemeninyürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinci Kısmı’nınBirinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgiliolmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanundaaçıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönündenherhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimiyapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6, 23/01/2020, §§ 3-13; E.2019/31,K.2020/5, 23/01/2020, §§ 3-13; E.2018/119,K.2020/25, 11/06/2020, §§ 3-13; E.2018/155,K.2020/27, 11/06/2020, §§ 3-13).
C. CBK’nın 1. Maddesiyle (12)Numaralı CBK’nın 4. Maddesinin (1) Numaralı FıkrasınaEklenen (e) Bendi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
13. Dava dilekçesinde özetle; kuralla idareyetanınan enstitü ve eğitim merkezi kurma yetkisinin Anayasa’da CBK iledüzenlenmesi öngörülen sınırların dışında kaldığı, herhangi bir çerçeveçizilmeksizin idareye yetki devri yapıldığı, enstitü ve eğitim merkezlerininhukuki statülerine ilişkin belirsizlik bulunduğu, 4/11/1981 tarihli ve 2547sayılı Yükseköğretim Kanunu’nun uygulanma alanında kalan bir düzenlemeöngörüldüğü belirtilerek kuralın Anayasa’nın 8., 106. ve 123. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
i. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi
14. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural,ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 104. maddesi yönünden incelenmiştir.
15. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönündenkuralın Anayasa’nın 8. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme,anılan fıkra kapsamında yapılmıştır.
16. Kural, Milli Saraylar İdaresi Başkanlığının(Başkanlık) görevleri arasında Başkanlığın çalışma alanına ilişkin olarakenstitüler ve eğitim merkezleri kurmayı saymak suretiyle Başkanlığa enstitü veeğitim merkezleri kurma yetkisi tanımaktadır.
17. Başkanlığın kuruluşu, görev ve yetkilerine ilişkinusul ve esaslar (12) numaralı CBK’da düzenlenmiştir.Bu çerçevede Başkanlığın, millî sarayların (saray, müze, köşk, kasır vefabrikalar ile bunlara bağlı taşınır ve taşınmaz kültür varlıkları) yönetimi vetanıtımı için Cumhurbaşkanlığına bağlı olarak genel bütçeye tabi bir kuruluşolarak teşkilatlandığı görülmektedir.
18. Kuralın yürütmenin başı konumundakiCumhurbaşkanlığına bağlı olan Başkanlığın görev ve yetkisine dair bir düzenlemeöngördüğü, bu itibarla yürütme yetkisine ilişkin bir hususu düzenlediğiaçıktır.
19. Kural, Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesi yasaklananİkinci Kısım Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi haklarıve ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevler ile ilgiliherhangi bir düzenleme de içermemektedir.
20. Anayasa’nın 106.maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulmasının, kaldırılmasının,görev ve yetkilerinin, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarınınkurulmasının CBK ile düzenlenmesi öngörülmüştür. Anılan madde hükmü uyarıncaCumhurbaşkanı CBK’yla idarenin teşkilatlanmasıalanında Anayasa'nın temel ilkelerine ve bu alanla ilgili öngördüğü kurallarınabağlı kalmak koşuluyla bakanlıkların teşkilat yapısının ne şekilde olacağınıbelirleme hususunda takdir yetkisine sahiptir (AYM, E.2019/105, K.2020/30, §35).
21. Öte yandan Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatı ileCumhurbaşkanlığına bağlı kurum ve kuruluşların kurulması, kaldırılması, görevve yetkileri ile teşkilat yapısı ile ilgili hususların da Anayasa’nın 106.maddesinin on birinci fıkrası uyarınca CBK iledüzenlenmesi açıkça hükme bağlanmış olan bakanlıklara dair yetki kapsamındakaldığı, dolayısıyla CBK ile düzenlenebileceği belirtilmiştir (AYM E.2019/71,K.2020/82, §§ 27, 28; E.2018/134, K.2021/13, §§ 30, 31; E.2018/133, K.2021/70,13/10/2021, §§ 22, 23).
22. Bu itibarla Cumhurbaşkanlığına bağlı kuruluş olarakihdas edilen Başkanlığın görev ve yetkisine ilişkin kuralın Anayasa’nın 106. maddesi ile bağlantılı olarak 104.maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönübulunmamaktadır.
23. Dava konusu kural bakımından karşılaştırmaya esas olabilecek şekilde herhangi bir kanuni düzenleme detespit edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça düzenlenen bir konuyailişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
24. Açıklanan nedenlerlekural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptaltalebinin reddi gerekir.
ii. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
25. Anayasa’nın 2. maddesi kapsamındahukuk devleti ilkesinin unsurları arasında yer alan hukuki güvenlik ilkesi,kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı amaçlarken belirlilik ilkesi kanunlargibi CBK’ların da hem kişiler hem de idare yönündenherhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılırve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarınakarşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir.
26. Belirlilik ilkesi, düzenlenenkonudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesini değil, bunların CBKmetninde kurallaştırılmasını gerekli kılar. Kurallaştırma ise düzenlenen alandatemel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade eder. Bunakarşılık söz konusu düzenlemelerin tamamının aynı CBK’dayapılması zorunlu olmayıp incelenen CBK dışındaki CBK’larya da kanunlarla yapılmış olması da belirlilik ilkesi açısından yeterlibulunmaktadır.
27. Kural, Başkanlığa çalışma alanlarıile ilgili olarak enstitüler ve eğitim merkezleri kurma yetkisi vermektedir. Budoğrultuda kullanılacak yetkinin (12) numaralı CBK’nın2. maddesinde Başkanlığın kuruluş amacı olarak belirtilen millî saraylarınyönetimi ve tanıtımı faaliyetlerine dönük enstitü ve eğitim merkezlerikurulmasına dönük olacağı açıktır. Bu itibarla kuralda Anayasa’nın 2. maddesibakımından herhangi bir belirsizlik olduğu söylenemeyeceği gibi kuralın kamuyararı dışında bir amaç gözettiği de söylenemez.
28. Açıklanannedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebininreddi gerekir.
Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM veYusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır.
Ç. CBK’nın 1. Maddesiyle (12)Numaralı CBK’nın 4. Maddesine Eklenen (4) NumaralıFıkra
1. Anlam ve Kapsam
29. Dava konusu kural, Başkanlığabünyesindeki saray, köşk, kasır ve müzelerin bulunduğu yerleşkelerin MilliSaraylar Bilim ve Değerlendirme Kurulunun uygun göreceği alanlarında arkeolojikkazı yapabilmesi veya yaptırabilmesi görev ve yetkisi tanımaktadır.
30. 21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılıKültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu’nun 1. maddesinde anılan Kanun’unamacı, korunması gerekli taşınır ve taşınmazkültür ve tabiat varlıkları ile ilgili tanımları belirlemek, yapılacak işlem vefaaliyetleri düzenlemek, bu konuda gerekli ilke ve uygulama kararlarını alacakteşkilatın kuruluş ve görevlerini tespit etmek olarak açıklanmıştır. Kanun’un2. maddesi uyarınca korunması gerekli taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiatvarlıkları ile ilgili hususlar ve bunlarla ilgili gerçek ve tüzel kişileringörev ve sorumlulukları bu Kanun kapsamındadır.
31. 2863 sayılı Kanun’un “Yetki ve yöntem” kenarbaşlıklı 10. maddesinin ikinci fıkrasında Cumhurbaşkanlığının idare ve kontrolündebulunan kültür ve tabiat varlıklarının korunmasının kendileri tarafından yerinegetirileceği, korunmanın sağlanmasında gerektiğinde Kültür ve TurizmBakanlığının (Bakanlık) teknik yardımı ile iş birliği sağlanacağı hüküm altınaalınmıştır.
32. Kanun’un 3. maddesinin (4) numaralı fıkrasında “Koruma”ve “Korunma” faaliyetlerinin kapsamı ve anlamı açıklanmıştır. Buna göretaşınmaz kültür ve tabiat varlıklarında muhafaza, bakım, onarım, restorasyon,fonksiyon değiştirme işlemleri; taşınır kültür varlıklarında ise muhafaza,bakım, onarım ve restorasyon işleri koruma ve korunma faaliyetleridir.
33. Öte yandan Kanun’un “Araştırma, sondaj ve kazıizni:” kenar başlıklı 35. maddesinin birinci fıkrasıyla Kanun’a tabitaşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarını meydana çıkarmak üzere,araştırma, sondaj ve kazı yapma hakkının sadece Bakanlığa tanınmış olduğugörülmektedir.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
34. Dava dilekçesinde özetle; kuralla 2863 Kanunile açıkça düzenlenen konulara ilişkin düzenleme yapıldığı, BaşkanlığaAnayasa’da öngörülen sınırların dışında bir yetki tanındığı belirtilerekkuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11. ve 104. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
35. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönündenkuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8. ve 11. maddelerine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkinkonu bakımından yetki kuralları, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamındayapılacaktır.
36. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınındördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığıkararnamesi çıkarılamaz.” denilmiştir. Buna göre CBK’larınanılan Anayasa hükmü yönünden yapılacak denetiminde öncelikle karşılaştırmayaesas olabilecek, daha önce kabul edilmiş bir kanun hükmünün bulunupbulunmadığının tespit edilmesi gerekir. Sonrasında ise -böyle bir kanun hükmüvarsa- incelenen CBK kuralının kanunun açıkça düzenlediği konuya ilişkin olupolmadığı belirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBKile düzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından dakanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Bu bağlamda CBK kuralı olmasaydı, karşılaştırmayaesas alınan kanun hükmünün CBK ile düzenleme yapılan konuya uygulanacak olupolmaması, CBK kuralının kanun ile düzenlenen konuda çıkarılıp çıkarılmadığınadair bir gösterge olacaktır (AYM, E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, § 17).
37. Dava konusu kural, Başkanlığa bünyesindeki saray,köşk, kasır ve müzelerin bulunduğu yerleşkelerde arkeolojik kazı yapma ya dayaptırma yetkisi vermektedir. Başkanlık bünyesindeki kültür ve tabiatvarlıkları 2863 sayılı Kanun kapsamındadır. Yukarıda da belirtildiği üzere 2863sayılı Kanun’a tabi taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarını meydanaçıkarmak üzere kazı yapma yetkisi Kanun’un 35. maddesi uyarınca Kültür veTurizm Bakanlığına aittir. Bu itibarla kural, Bakanlığına verilmiş olmasıylaKanun’un 35. maddesiyle açıkça düzenlenen bir konuda ihdas edilmiş birdüzenleme niteliğindedir (bkz. § 32). Başka bir deyişle dava konusu CBKkuralının olmaması durumunda kural kapsamında kalan yerlerde arkeolojik kazıyapılması veya yaptırılması faaliyeti bakımından 2863 sayılı Kanun’un 35.maddesinin birinci fıkrasının uygulanacağı açıktır. Bu çerçevede Kanun’unaçıkça düzenlediği bir konuda düzenleme yapan CBK kuralının Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırı düzenleme getirdiğianlaşılmaktadır.
38. Açıklanannedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncücümlesine aykırıdır. İptali gerekir.
Kural,Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırıgörülerek iptal edildiğinden ayrıca aynı fıkranın birinci, ikinci ve üçüncücümleleri yönünden incelenmemiştir.
Kural, konubakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınındördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönündenincelenmemiştir.
D. CBK’nın 3. Maddesiyle (12)Numaralı CBK’nın 8. Maddesine Eklenen (ç) Bendi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
39. Dava dilekçesinde özetle; kuralın CBK’nın1. maddesiyle (12) numaralı CBK’nın 4. maddesineeklenen (4) numaralı fıkraya yönelik gerekçelerle kuralın Anayasa’nın Başlangıçkısmı ile 2., 6., 7., 8., 11. ve 104. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
40. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönündenkuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8. ve 11. maddelerine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkinkonu bakımından yetki kuralları, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamındayapılacaktır.
41. Dava konusu kural, Başkanlığın hizmet birimi olarakdüzenlenen Restorasyon Dairesi Başkanlığına, Başkanlığın envanterindekimekânlardan Milli Saraylar Bilim ve Değerlendirme Kurulunun uygun gördüğüalanlarda; taşınır ve taşınmaz kültür ve tabiat varlıklarını meydana çıkarmaküzere araştırma, sondaj ve kazı yapmak veya yaptırmak yetkisi vermektedir.
42. CBK’nın 1. maddesiyle (12)numaralı CBK’nın 4. maddesine eklenen (4) numaralıfıkranın Anayasa’ya uygunluk denetimi bölümünde belirtilen gerekçeler davakonusu kural yönünden de geçerlidir. Buna göre kanunun açıkça düzenlediği birkonuda düzenleme yapan CBK kuralının Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının dördüncü cümlesine aykırı düzenleme getirdiği anlaşılmaktadır.
43. Açıklanannedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncücümlesine aykırıdır. İptali gerekir.
Kural,Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının dördüncü cümlesine aykırıgörülerek iptal edildiğinden ayrıca aynı fıkranın birinci, ikinci ve üçüncücümleleri yönünden incelenmemiştir.
Kural, konubakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınındördüncü cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönündenincelenmemiştir.
E. CBK’nın 4. Maddesiyle (12)Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 18. Maddesine Eklenen (3) ve (4)Numaralı Fıkraların İncelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
44. Dava dilekçesinde özetle; kamu görevlilerinin mali vesosyal hak ve yardımları ile diğer özlük haklarının münhasıran kanunladüzenlenmesi gerektiği, kuralın 27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı KHK’nın ek 30.maddesi ile çeliştiği belirtilerek Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 104. ve 128.maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
45. Davadilekçesinde kuralın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 2., 6., 7., 8.,ve 128. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’yailişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamındayapılacaktır.
46. Dava konusu kurallardan (12)numaralı CBK’nın 18. maddesinin (3) numaralıfıkrasında Milli Saraylar Müşavirinin, malive sosyal hak ve yardımlar ile diğer özlük hakları bakımından 375 sayılıKHK’nın ek 30. maddesi uyarınca Türkiye İstatistik Kurumu Başkanlığı İstatistikMüşavirine denk olduğu hüküm altına alınmıştır.
47. Dava konusu bir diğer kural olan(12) numaralı CBK’nın 18. maddesinin (4) numaralıfıkrasında ise Köşk ve Kasır Amirinin, malive sosyal hak ve yardımlar ile diğer özlük hakları bakımından 375 sayılıKHK’nın ek 30. maddesi uyarınca Müdür Yardımcısına denk olduğu hüküm altınaalınmıştır.
48. Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci cümlesinde Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temelhaklar, kişi hakları ve ödevleri ile Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklarve ödevlerin CBK’yla düzenlenemeyeceği, üçüncücümlesinde ise münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda CBKçıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır.
49. Anayasa Mahkemesi memurlar ve diğer kamugörevlilerinin mali ve sosyal hak ve yardımları ile diğer özlük haklarınailişkin düzenlemelerin CBK’larla yapılmasının konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygun olup olmadığı hususunu daha öncedeğerlendirmiştir. Bu kapsamda mali ve sosyal hak ve yardımların Anayasa’nınİkinci Kısmı’nın İkinci Bölümü’nde yer alan mülkiyethakkıyla ilgili olduğundan Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınikinci cümlesi uyarınca CBK ile düzenlenemeyecek yasak alan içinde kaldığına,diğer özlük haklarının ise Anayasa’nın 128. maddesi uyarınca münhasıran kanunladüzenlenmesi gerektiğinden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınüçüncü cümlesi uyarınca CBK ile düzenlenemeyeceğine karar vermiştir (AYM,E.2018/123, K.2022/138, 9/11/2022, §§ 74-79; E. 2020/7, K.2022/146, 30/11/2022,§ 48).
50. Milli Saraylar Müşaviri ile Köşk ve Kasır Amirininmali, sosyal ve diğer özlük haklarına ilişkin düzenleme öngören dava konusukurallar yönünden anılan içtihattan ayrılmayı gerektiren bir durumbulunmamaktadır.
51. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırıdır. İptaligerekir.
Kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı görülerek iptal edildiğinden kuralın ayrıcakonu bakımından yetki yönünden aynı fıkranın birinci ve dördüncü cümleleriyönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.
Kural, konu bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasının ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı görülerekiptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir.
F. CBK’nın 5. Maddesiyle EkliListe’de Yer Alan Kadroların İhdas Edilerek (2) Numaralı CBK’nınEki (I) Sayılı Cetvel’in Milli Saraylar İdaresiBaşkanlığı Bölümüne Eklenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
52. Dava dilekçesinde özetle; kadro ihdasının münhasırankanunla düzenlenmesi gereken bir konu olduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nınBaşlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104., 128. ve 161. maddelerine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
i. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi
53. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönündenkuralın Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11., 128. ve 161. maddelerine de aykırıolduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konubakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındadüzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
54. Kural, Başkanlık Merkez teşkilatı bünyesinde birkısım kadroların ihdas edilerek, bu kadroların (2) numaralı CBK’nıneki (I) sayılı Cetvelin Başkanlık bölümüne eklenmesini öngörmektedir.
55. Anayasa Mahkemesibakanlıkların ve bağlı kuruluşlarının, CBK ile kurulan kamu tüzelkişiliklerinin, Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatı ile Cumhurbaşkanlığına bağlıkurum ve kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaline ilişkin düzenlemelerin CBK’larla yapılmasının konu bakımından yetki yönündenAnayasa’ya uygun olup olmadığı hususunu daha önceki bazı kararlarındadeğerlendirmiştir. Bu kapsamda söz konusu kurum ve kuruluşların kadrolarınınihdası ve iptaliyle ilgili düzenlemelerin idarenin teşkilat yapısı ile ilgiliolup yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu, Anayasa’da CBK iledüzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevlerle ilgisinin bulunmadığı veAnayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasının “Bakanlıkların kurulması,kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşrateşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir” ileAnayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasının “Kamu tüzel kişiliği, kanunlaveya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur” şeklindeki hükümleriylebağlantılı olarak Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncücümlesine aykırı bir yönünün de bulunmadığı ifade edilmiştir (AYM, E.2020/8,K.2021/25, 31/3/2021, §§ 17-22; E.2021/50, K.2021/89, 16/12/2021, §§ 18-23;E.2021/91, K.2021/106, 30/12/2021, §§ 19-25; E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020,§§ 27, 28; E.2022/37, K.2023/44, 9/3/2023, §§ 9, 10).
56. Başkanlığa kadro ihdas edilmesini öngören, dolayısıyla Başkanlığınteşkilat yapısıyla ilgili bir düzenleme getiren dava konusu kural yönündenbelirtilen kararlardan ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır.
57. Buitibarla kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci,ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı bir düzenleme içermemektedir.
58. Kuralla aynı alandahüküm ifade eden karşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi bir düzenleme tespitedilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça düzenlenen bir konuya ilişkinolmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
59. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, YusufŞevki HAKYEMEZ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.
ii. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
60. Dava konusu kuralla Başkanlık bünyesinde CBK’ya ek listede gösterilen kadrolar ihdas edilmiştir.İhdas edilen kadro ve sayıları açık, net ve anlaşılır bir şekildedüzenlendiğinden kuralda Anayasa’nın 2. maddesinde bakımından belirlilik veöngörülebilirlik ilkelerine aykırılık bulunmamaktadır.
61. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİGÜN SORUNU
62. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılıKanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanmaksuretiyle Anayasa Mahkemesinin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden başlayarak iptal kararınınyürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceğibelirtilmektedir.
63. 8/11/2022 tarihli ve (113) numaralı Milli Saraylarİdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde DeğişiklikYapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4. maddesiyle (12) numaralı CBK’nın 18. maddesine eklenen (3) ve (4) numaralıfıkraların iptal edilmesinedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğündenAnayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66.maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu fıkralara ilişkin iptalhükümlerinin kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasındanbaşlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
V. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
64. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu CBK’nın uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsızzararlar doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesitalep edilmiştir.
8/11/2022 tarihli ve(113) numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 1. maddesiyle 16/7/2018 tarihli ve 30480 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (12) numaralı Milli Saraylar İdaresiBaşkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
1. 4. maddesine eklenen (4) numaralı fıkraya,
2. 3. maddesiyle (12) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 8. maddesine eklenen (ç) bendine,
yönelik yürürlüğün durdurulması taleplerinin, koşullarıoluşmadığından REDDİNE,
B. 4. maddesiyle (12) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 18. maddesine eklenen (3) ve (4) numaralı fıkralara yönelikiptal hükümlerinin yürürlüğe girmelerinin ertelenmeleri nedeniyle bu fıkralarailişkin yürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE,
C. 1. Tümüne,
2. 1. maddesiyle (12) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasına eklenen (e) bendine,
3. 5. maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdasedilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin eki (I) Sayılı Cetvel’in MilliSaraylar İdaresi Başkanlığı bölümüne eklenmesine,
yönelik iptal talepleri 13/9/2023 tarihli ve E.2023/7,K.2023/150 sayılı kararla reddedildiğinden tümüne, bende ve eklemeye ilişkinyürürlüğün durdurulması taleplerinin REDDİNE,
13/9/2023 tarihindeOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
VI. HÜKÜM
8/11/2022 tarihli ve (113) numaralı Milli Saraylarİdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde DeğişiklikYapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. Tümünün şekilbakımından Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNEOYBİRLİĞİYLE,
B. 1. 1.maddesiyle 16/7/2018 tarihli ve 30480 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanan (12) numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
a. 4. maddesinin(1) numaralı fıkrasına eklenen (e) bendinin,
i. Konu bakımındanyetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNEOYBİRLİĞİYLE,
ii. İçeriğiitibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’inkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
b. 4. maddesineeklenen (4) numaralı fıkranın konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolduğuna ve İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,
2. 3. maddesiyle(12) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 8. maddesinin (1) numaralı fıkrasınaeklenen (ç) bendinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğunave İPTALİNE OYBİRLİĞİYLE,
3. 4. maddesiyle(12) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 18. maddesine eklenen (3) ve (4)numaralı fıkraların konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolduklarına ve İPTALLERİNE, iptal hükümlerinin Anayasa’nın 153.maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralıfıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AYSONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE,
4. 5. maddesiyleekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı GenelKadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı bölümüneeklenmesinin;
a. Konu bakımındanyetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
b. İçeriğiitibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNEOYBİRLİĞİYLE,
13/9/2023 tarihinde karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Muammer TOPAL
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğu (113) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin (CBK) 5. maddesiyle ekli listede yer alan kadroların ihdasedilerek (2) numaralı CBK’nın eki (I) sayılı Cetvelinilgili bölümüne eklenmesinin konu bakımından yetki yönünden, 1. maddesiyle (12)numaralı CBK’nın 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasınaeklenen (e) bendinin ise içerik yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına kararvermiştir.
A. CBK’nın 5. Maddesi ve EkliListe
2. CBK’nın dava konusu 5.maddesiyle ekli listede yer alan kadrolar ihdas edilerek (2) numaralı CBK’nın eki (I) sayılı cetvelin Milli saraylar İdaresiBaşkanlığı bölümüne eklenmiştir.
3. Anayasa Mahkemesinin 2018/119 esas sayılı kararınailişkin muhalefet şerhinde açıkladığımız üzere, kamu kurum ve kuruluşlarındakadro ihdasına ve iptaline yönelik hususlar bütçe hakkıyla ilgisi, baştamülkiyet hakkı olmak üzere temel hak ve hürriyetlere ilişkin olması vemünhasıran kanunla öngörülen bir konu olması nedeniyle CBK ile düzenlenemez.Dolayısıyla bu yönde düzenleme yapan CBK hükümleri Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırılık teşkileder (bkz. AYM, E.2018/119, K.2020/25, 11/06/2020, KarşıoyGerekçesi, §§ 14-36; E. 2020/8, K. 2021/25, 31/3/2021, KarşıoyGerekçesi). Bu gerekçelerle kadro ihdası içeren dava konusu kural Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerineaykırıdır.
B. (12) numaralı CBK’nın4. Maddesinin (1) Numaralı Fıkrasına Eklenen (e) Bendi
4. Dava konusu CBK hükmü uyarınca “Başkanlığın çalışmaalanına ilişkin olarak enstitüler ve eğitim merkezleri kurmak” MilliSaraylar İdaresi Başkanlığının görev ve yetkilerine eklenmiştir. Kuralın konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığını düşünmekle birlikteiçerik yönünden Anayasa’ya aykırı olduğu kanaatindeyim.
5. Anayasa Mahkemesinin kararlarında sıklıklavurgulandığı üzere, Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına alınan hukukdevletinin temel unsurlarından olan hukuki belirlilik ilkesi uyarıncakanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarınakarşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu niteliklerhukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuknormlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerindedevlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güvenduygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41,K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154; AYM, E. 2020/15, K. 2020/78, 24/12/2020, §10; İ.K. [GK], B. No: 2019/20904, 15/4/2021, § 47).
6. Hukuki belirlilik ve güvenlik ilkelerinin yürütmeninilk elden düzenleyici işlemi olan CBK’lar bakımındanda geçerli olduğu izahtan varestedir. Bu anlamda CBK ile düzenlenebilecek birkonuda Cumhurbaşkanı tarafından usulüne uygun, şekil şartlarını taşıyan birCumhurbaşkanlığı kararnamesinin çıkarılması yeterli değildir. CBK hükümlerininkeyfi uygulamalara izin vermeyecek şekilde açık, belirli ve herkes içinöngörülebilir nitelikte olması zorunludur.
7. Diğer yandan konuya ilişkin her ayrıntının mutlaka CBK’da düzenlenmesi gerekmez. Kanun koyucunun bazıdurumlarda yaptığı gibi, CBK koyucu da düzenlediği konuya ilişkin genelçerçeveyi, temel kural, ilke, esas ve şartları belirledikten sonra idaretekniği ve uzmanlığa dair diğer hususların düzenlenmesini alt idari işlemlerebırakabilir. Bu şartları taşımayan bir CBK hükmü konu bakımından Anayasa’yauygun olsa bile içerik yönünden Anayasa’ya aykırı olacaktır.
8. Dava konusu kural Başkanlığa enstitüler ve eğitimmerkezleri şeklinde idari birimler kurma görev ve yetkisi vermektedir. Ancak bubirimlerin kuruluşuna, görev ve yetkilerine, işleyişine ve denetimine ilişkinolarak gerekli düzenlemeler CBK’da yapılmış değildir.Bu da kuralda belirsizliğe yol açmaktadır.
9. Kural hiçbir çerçeve çizmeden, temel ilke, esas veşartları belirlemeden Başkanlığa enstitüler ve eğitim merkezleri kurma imkânısağladığı ve bu konudaki düzenlemeyi idareye bıraktığı için içerik yönündenAnayasa’ya aykırılık teşkil etmektedir (benzer yönde bkz. AYM, E.2019/96,K.2022/17, 24/02/2022, Karşıoy Gerekçesi, §§ 9-24).
10. Yukarıda (A) ve (B) başlığı altında açıklanangerekçelerle kuralların Anayasa’ya aykırı olduğunu ve iptal edilmelerigerektiğini düşündüğümden çoğunluğun red yönündekikararına katılmıyorum.
Başkan
Zühtü ARSLAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Kararnamenin 1. maddesiyle 12 sayılı CBK’nın 4. maddesinin birinci fıkrasına eklenen e bendindeMilli Saraylar İdaresi Başkanlığının çalışma alanına ilişkin olarak Başkanlığaenstitüler ve eğitim merkezleri kurma yetkisi verilmektedir. Konu bakımındananılan kuralın Anayasa’ya aykırı olmadığı görüşüne katılmaktayım. Bununlabirlikte içerik açısından kural ile Başkanlığa teşkilat içerisinde yeni biridari organ veya birim kurma yetkisi tanınmaktadır. Söz konusu yetki öncelikleAnayasa’da yalnızca Cumhurbaşkanı iradesine tanınmış iken CBK’nınasliliği kuralına aykırı bir biçimde idareyeverilmesi Anayasa ile bağdaşmamaktadır. Benzer düzenlemelerin Anayasa’nın104/11. ve 123. maddelerine bu yönden aykırı olduğuna dair daha önce ifadeettiğimiz görüşleri tekrar etmekteyiz. Diğer taraftan incelenen kuralda sözkonusu enstitü veya eğitim merkezinin yapısı, görev ve yetkileri ile çalışmaesaslarına ilişkin bir belirleme yapılmamıştır. Bu durumda CBK’yailişkin asli yetkinin çerçevesi belirlenmeden idareye devredilmekte olduğu,hukuk devleti açısından keyfi kullanıma dair güvencelerin de kuralda yeralmadığı anlaşılmaktadır. Belirtilen nedenlerle kuralın içerik yönündenAnayasa’ya aykırı olması nedeniyle iptal edilmesi gerektiği görüşündeyim.
2. CBK’nın iptal talebine konuedilen 5. maddesinde; ekli listede yer alan kadroların ihdas edilerek 2numaralı Genel Kadro Usulü Hakkında Kararnamenin eki I sayılı Cetvelin MilliSaraylar İdaresi Başkanlığı Bölümüne eklendiği belirtilmektedir. Benzerdüzenlemelere ilişkin olarak daha önce Mahkememizce incelenen E. 2021/91 - K. 2021/106 sayılı, yine 2020/29 E. – 2022/155 K.sayılı ve 2018/149 E. – 2022/163 sayılı kararlarda yazdığım karşıoygerekçelerim burada da geçerlidir. Sonuç olarak münhasıran kanunla düzenlenmesigereken hususların CBK ile düzenlenmesinin konu bakımından Anayasanın 104.maddesinin 17. fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olması nedeniyle iptaligerektiği görüşündeyim.
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
A) CBK’nın 1. Maddesiyle (12)Numaralı CBK’nın 4. Maddesinin (1) Numaralı FıkrasınaEklenen (e) Bendinin İçerik Yönünden İncelenmesi
1. Dava konusu kural,doğrudan CBK ile kurulmuş Başkanlığa enstitüler ve eğitim merkezleri kurmagörev ve yetkisi tanımaktadır. Kuralın yer aldığı CBK’nınanılan enstitüler ve eğitim merkezlerinin yapısına, görev ve yetkilerine,çalışma usul ve esaslarına ve buna benzer esaslı unsurlara ilişkin herhangidüzenlemeye yer vermediği görülmektedir. Dolayısıyla konuya ilişkingenel çerçeve ve temel kurallar CBK ile belirlenmeksizin dava konusu kuralladüzenleme yetkisinin yönetmeliğe bırakıldığı anlaşılmaktadır.
2. Açıklanan nedenlerlekural, Anayasa'nın 106. maddesine uyumlu olmadığından çoğunluk kararınakatılmıyorum.
B) CBK’nın 5. Maddesiyle EkliListede Yer Alan Kadroların İhdas Edilerek (2) Numaralı CBK’nınEki(1) Sayılı Cetvelin Milli Saraylar İdaresiBaşkanlığı Bölümüne Eklenmesinin Konu Yönünden İncelenmesi
3. Kadro ihdasını öngören kural,Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasınaaykırıdır.
Üye
Engin YILDIRIM
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğunun 8/11/2022 tarihli ve (113)numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1.maddesiyle (12) Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4. maddesinin (1)numaralı fıkrasına eklenen (e) bendinin içerik yönü ile, 5. maddesiyle ekliListe’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılıResmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadrove Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı bölümüneeklenmesinin ise konu bakımından yetki yönü ile Anayasa’ya aykırı olmadığışeklindeki kararına katılmamaktayım.
2. İçerik yönü ile Anayasa’ya aykırı olduğu için iptaligerektiği kanaatinde olduğum (12) Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4. maddesinin(1) numaralı fıkrasına eklenen (e) bendi ile Milli Saraylar İdaresiBaşkanlığının görevleri arasında Başkanlığın çalışma alanına ilişkin olarakenstitüler ve eğitim merkezleri kurmak sayılmaktadır.
3. Bununla birlikte Milli Saraylar İdaresi Başkanlığınınkuracağı enstitüler ve eğitim merkezlerine ilişkin ilkeleri belirleyen ve temelçerçevesini ortaya koyan bir kurala bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde yerverilmediği görülmektedir. Dolayısıyla kuralda belirlilik yönünden Anayasa’nın2. maddesine aykırı bir durum ortaya çıkmaktadır.
4. Oysa Anayasa Mahkemesi kararlarında belirlilik ilkesibağlamındaki şu standart özellikle vurgulanmaktadır:
“Anayasa’nın 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti,bir hukuk devleti olarak nitelendirilmiştir. Hukuk devletinin temelunsurlarından biri de ‘belirlilik’ ilkesidir. Bu ilkeye göre, yasaldüzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya vekuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnelolması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlemiçermesi gerekir” (E.2015/41, K.2017/98,K.T.: 04/05/2017, § 153).
5. Dolayısıyla Milli Saraylar İdaresi Başkanlığınınkuracağı enstitüler ve eğitim merkezlerine ilişkin gerek dava konusuCumhurbaşkanlığı Kararnamesinde ve gerekse diğer Cumhurbaşkanlığı kararnamelerive kanunlarda bir düzenleme bulunmaması kuraldaki belirsizliği ortayaçıkarmaktadır. Bu durumun Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu açıktır.
6. Bu nedenle dava konusu (e) bendinin içerik yönüyleAnayasa’nın 2. maddesine aykırı olup iptali gerektiği kanaatinde olduğumdançoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmamaktayım.
7. Dava konusu diğer kural olan 5. madde ile kadroihdasına ilişkin düzenlemeler yapılmaktadır. Bu kuralın “konu bakımından yetki”boyutu ile Anayasa’ya uygunluk denetiminde Mahkememiz çoğunluğunca Anayasa’nın104. maddesinin onyedinci fıkrasına bir aykırılıkbulunmadığı kanaatine ulaşılsa da kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu içiniptali gerekmektedir.
8. Nitekim Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kadro ihdasıkonusunu düzenleyen bir kurala ilişkin Anayasa Mahkemesinin daha önce verdiğibir kararda bu konunun Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesininAnayasa’ya aykırılık teşkil ettiği görüşünde olduğumdan Mahkememiz çoğunluğununiptal isteminin reddi yönündeki kanaatine katılmamıştım (Bkz.: E. S.: 2018/119,K. S.: 2020/25, K. T.: 11/06/2020 §§ 6-22, 27-31, 33). Aynı hukuki gerekçelerinkadro ile ilgili düzenlemelerin yer aldığı dava konusu (113) numaralıCumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümlerinde de geçerli olduğu kanaatindeyim.
9. Dolayısıyla E. S.: 2018/119, K. S.: 2020/25 sayılıkararın karşıoyunda yer verdiğim gerekçelerle (113)numaralı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 5.maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihlive 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2)numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki (I)Sayılı Cetvel’in Milli Saraylar İdaresi Başkanlığıbölümüne eklenmesinin Anayasa’nın 104. maddesinin onyedincifıkrasına aykırı olması nedeniyle iptali gerektiği kanaatinde olduğum içinçoğunluk görüşüne katılmamaktayım.
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
KARŞI OY GEREKÇESİ
Mahkememiz çoğunluğu (113) numaralı Milli Saraylarİdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik YapılmasınaDair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK);
5. maddesiyle ekli listede yer alankadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve UsulüHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvelin MilliSaraylar İdaresi Başkanlığı bölümüne eklenmesinin, konu bakımından yetkiyönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına kararvermiştir. Aşağıda açıklanan nedenlerle bu karara katılma imkânı olmamıştır.
1. Çoğunluk görüşünde kural ile yapılan düzenlemenin Anayasa’nın 123. maddesi ve 106. maddesinin onbirinci fıkrası uyarınca teşkilat yapısı kapsamında değerlendirilmesi gerektiğive bu yönüyle Anayasa’ya aykırı olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
2. Kural ile düzenleme yapılan kadrolarda görev alacakkişilerin Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen memur veya diğer kamugörevlisi niteliğini haiz oldukları dikkate alındığında ilgili kadrolarailişkin düzenlemelerin kanunla yapılması gerektiği açıktır.
3. Açıklanan nedenle kural Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır.
4. Kural ile düzenleme yapılan atanacak kişilerin üstdüzey kamu yöneticisi olarak değerlendirilmesi de mümkün olmadığındandüzenlemenin Anayasa’nın 128. Maddesi uyarınca kanunla yapılması gerekmektedir.
5. Açıklanan nedenle kural Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır.
Üye
Kenan YAŞAR