ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2023/74
Karar Sayısı : 2024/141
Karar Tarihi : 23/7/2024
R.G.Tarih-Sayı : 3/12/2024-32741
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay Altıncı Dairesi
İTİRAZIN KONUSU: 3/5/1985tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunu’na 11/5/2018 tarihli ve 7143 sayılı Kanun’un16. maddesiyle eklenen geçici 16. maddenin onuncu fıkrasının üçüncü cümlesininAnayasa’nın 5., 17., 56. ve 57. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptalinekarar verilmesi talebidir.
OLAY: Yapı KayıtBelgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar’ın bazı maddelerinin iptalitalebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısınavaran Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİİSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı geçici 16.maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“Geçici Madde 16-(Ek: 11/5/2018-7143/16 md.)
Afet risklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız veya ruhsatve eklerine aykırı yapıların kayıt altına alınması ve imar barışının sağlanmasıamacıyla, 31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapılar için Çevre ve ŞehircilikBakanlığı ve yetkilendireceği kurum ve kuruluşlara 31/10/2018 tarihine kadarbaşvurulması, bu maddedeki şartların yerine getirilmesi ve 31/12/2018 tarihinekadar kayıt bedelinin ödenmesi halinde Yapı Kayıt Belgesi verilebilir.Başvuruya konu yapının ve arsasının mülkiyet durumu, yapı sınıf ve grubu vediğer hususlar Bakanlık tarafından hazırlanan Yapı Kayıt Sistemine yapısahibinin beyanına göre kaydedilir.
….
Yapı Kayıt Belgesi, yapının yeniden yapılmasına veyakentsel dönüşüm uygulamasına kadar geçerlidir. Yapı Kayıt Belgesi düzenlenenyapıların yenilenmesi durumunda yürürlükte olan imar mevzuatı hükümleriuygulanır. Yapının depreme dayanıklılığı hususu malikin sorumluluğundadır.
…”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleriuyarınca Zühtü ARSLAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, Recai AKYEL,Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfanFİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 4/5/2023 tarihindeyapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işinesasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör AhmetCANPOLAT tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanunhükmü, dayanılan ve ilgisi görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
3. 3194 sayılı Kanun’un itiraz konusukuralın da yer aldığı geçici 16. maddesinde ruhsatsız veya ruhsat ve eklerineaykırı yapıların kayıt altına alınmasına ve imar barışının sağlanmasına yönelikusul ve esaslar düzenlenmiştir.
4. Anılan madde, 31/12/2017 tarihindenönce yapılmış ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapılardan gereklişartları sağlayanlara yapı kayıt belgesi verilmesini, belgeye konu yapının vearsasının mülkiyet durumunun, yapı sınıf ve grubunun ve diğer hususların yapıkayıt sistemine, yapı sahibinin beyanına göre kaydedilmesini öngörmektedir.
5. Ayrıca maddede; yapı kayıt belgesiverilen yapılarla ilgili talep hâlinde su, elektrik ve doğalgaz bağlanabilmesisuretiyle geçici olarak kullanım hakkının sağlanabileceğine, anılan Kanunuyarınca alınmış yıkım kararları ile tahsil edilemeyen idari para cezalarınıniptal edileceğine, cins değişikliği ve kat mülkiyetinin tesis edilebileceğine,Hazine ya da belediyeye ait taşınmazlar üzerinde inşa edilmiş olan yapılarınyapı kayıt belgesi sahiplerine satılabileceğine ilişkin hususlara yerverilmiştir.
6. Maddenin onuncu fıkrasının birincicümlesinde yapı kayıt belgesinin, yapının yeniden yapılmasına veya kentseldönüşüm uygulamasına kadar geçerli olduğu, ikinci cümlesinde de yapı kayıtbelgesi düzenlenen yapıların yenilenmesi durumunda yürürlükte olan imarmevzuatı hükümlerinin uygulanacağı belirtilmiştir. İtiraz konusu üçüncü cümledeise yapının depreme dayanıklılığı hususunun malikin sorumluluğunda olduğu hükmebağlanmıştır.
7. Kuralla yapı kayıt belgesi verilenyapının depreme dayanaklılığı hususunun malikin sorumluluğunda olduğubelirtilerek bu konuda idarenin depremden kaynaklı mali sorumluluğuna biristisna getirildiği anlaşılmaktadır.
B. İtirazın Gerekçesi
8. Başvuru kararında özetle; devletinsağlıklı ve dengeli çevrenin oluşturulması bakımından pozitif yükümlülüğününbulunduğu, yapı kayıt belgesi verilen yapıların can ve mal güvenliğini temineden belirli bir standartta yapılıp yapılmadığına yönelik denetim yükümlülüğügetiren herhangi bir yasal düzenlemenin bulunmadığı, buna karşılık itirazkonusu kuralla yapının depreme dayanaklılığı konusunda sorumluluğun yapımalikine bırakıldığı, bu durumun devletin pozitif yükümlülükleriylebağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 5., 17., 47. ve 56. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
9. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43.maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 40. maddesi yönünden deincelenmiştir.
10. Anayasa’nın 17. maddesinde “Herkes,yaşama, maddî ve manevî varlığını koruma ve geliştirme hakkına sahiptir” denilerekyaşam hakkı güvence altına alınmıştır. Anılan maddede güvence altına alınan hak,Anayasa'nın 5. maddesiyle birlikte değerlendirildiğinde devlete negatif ödevleryanında pozitif ödevler de yükler. Bu ödev devletin yetki alanında bulunan tümbireylerin yaşam hakkını kamu görevlilerinin, diğer bireylerin ve hatta kişininkendi eylemlerinden kaynaklanabilecek her türlü tehlike, tehdit ve şiddettenkoruma yükümlülüğünü içerir (bazı farklarla birlikte bkz. Serpil Kerimoğluve diğerleri, B. No: 2012/752, 17/9/2013, § 50; Ömür Kınay, B. No:2015/4686, 19/2/2019, § 39).
11. İtiraz konusu kuralda, yapı kayıt belgesiylekayıt altına alınan yapının depreme dayanaklılığının malikin sorumluluğundaolduğu hükme bağlanmıştır. İnsan yaşamı yönünden tehlike oluşturan yapılarıntespit edilmesi ve bunların güçlendirilmesi, bunun mümkün olmaması hâlindeyıktırılması yolunda tedbirler alınması devletin pozitif yükümlülükleriarasındadır. Bu bağlamda kuralın yaşam hakkıyla ilgisi olduğu açıktır.
12. Yaşamın korunması kapsamında imardüzeninin kurulması ve korunmasına ilişkin alınan önlemler ilgililerin yaşamhakkının korunmasına yönelik yükümlülüğün gereğidir. İmar mevzuatıyla getirilendüzenlemeler, devlete verilen bu görevlerin yaşama geçirilmesi bakımından büyükönem taşımaktadır. Bu kapsamda yapılaşmaların plan, fen, sağlık ve çevreşartlarına uygunluğuna ilişkin temel ilkeler 3194 sayılı Kanun'dadüzenlenmiştir. Anılan Kanun’un 5. maddesinde karada ve suda, daimi veyamuvakkat, resmî ve hususi yeraltı ve yerüstü inşaatı ile bunların ilave,değişiklik ve tamirlerini içine alan sabit ve müteharrik tesisler yapıolarak tanımlanmış, 20. maddesinde yapıların imar planı, yönetmelik, ruhsat veeklerine uygun olarak yapılabileceği, 21. maddesinde Kanun kapsamına girenyapılar için yapı ruhsatiyesi alınmasının zorunlu olduğu, 30. maddesindetamamen ya da kısmen biten bir yapının kullanılabilmesi için yapı kullanmaizninin alınması gerektiği, 32. maddesinde de ruhsatsız veya ruhsat ve eklerineaykırı olarak başlanan yapıların mühürlenerek inşaatın derhâl durdurulacağı veinşaatın devamına ancak ruhsata aykırılığın giderilmesi veya ruhsat alınmasıhâlinde izin verileceği hüküm altına alınmıştır.
13. Yapıların imar planına ve imarmevzuatına uygunluğu, yapı ruhsatiyesiyle, yapı ruhsatı alınarak tamamlanan biryapının ruhsat ve eklerine aykırı olup olmadığı ise söz konusu yapının kullanılabilmesiiçin gerekli olan yapı kullanma izni ile denetlenmektedir. İmar hukukundaruhsat, idarenin yapılaşma öncesi, anı ve sonrası verdiği izinler yoluyla imardüzenini kurmak ve korumak üzere yürüttüğü kolluk faaliyetinin en önemliaraçlarından biridir.
14. Anayasa’nın “Temel hak vehürriyetlerin korunması” başlıklı 40. maddesinin birinci fıkrası “Anayasaile tanınmış hak ve hürriyetleri ihlâl edilen herkes, yetkili makamageciktirilmeden başvurma imkânının sağlanmasını isteme hakkına sahiptir.”hükmünü içermektedir. Anılan hükme göre kişilerin yargı makamları ile idarimakamlar önünde haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkân sağlanmasıanayasal bir zorunluluktur. Bu zorunluluk, temel hak ve özgürlüğü ihlal edilenya da ihlal edildiğini iddia eden kişilerin ilgili yargı veya idari mercilernezdinde şikâyetlerini dile getirmesi hususunda devlete gerekli ve yeterlimekanizmaları oluşturarak uygun koşulları sağlama yükümlülüğü getirmektedir(AYM, E.2021/46, K.2022/47, 21/4/2022, § 15).
15. Anayasa’nın anılan maddesindegüvence altına alınan etkili başvuru hakkı; anayasal bir hakkının ihlaledildiğini ileri süren herkese hakkın niteliğine uygun olarak iddialarınıinceletebileceği makul, erişilebilir, etkili, ihlalin gerçekleşmesini veyasürmesini engellemeye ya da sonuçlarını ortadan kaldırmaya elverişli idari veyargısal yollara başvuruda bulunabilme imkânının sağlanmasını teminat altınaalmaktadır (AYM, E.2021/46, K.2022/47, 21/04/2022, § 16).
16. Bu kapsamda yaşam hakkıylabağlantılı olan kuralla Anayasa’nın 40. maddesi kapsamında devletin, bu hakkınkorunmasıyla ilgili gerekli koşulları sağlama fonksiyonunu ne ölçüde yerinegetirdiğinin değerlendirilmesi gerekmektedir.
17. Yaşam hakkından kaynaklanan pozitifyükümlülük çerçevesinde devlet, doğal olmayan her ölüm olayı ile vücutbütünlüğüne yönelik müdahalelerin sorumlularının belirlenmesini ve gerekiyorsacezalandırılmasını sağlayabilecek etkili resmî soruşturma prosedürü yürütmekdurumundadır (AYM, E.2022/90, K.2023/201, 30/11/2023, § 17).
18. Bununla birlikte yaşam hakkının veyabedensel bütünlüğün ihlal edildiği her durumda ceza soruşturmasının yürütülmesiyönünde bir yükümlülük bulunmamaktadır. Buna göre genel olarak ihmal suretiyleortaya çıkan diğer ölümlerde etkili bir yargısal sistem kurma yönündekipozitif yükümlülük her olayda mutlaka ceza davası açılmasını gerektirmez.Anayasa'nın söz konusu maddesi kapsamında etkili bir yargısal sistem kurmayönündeki pozitif yükümlülük, ihmal sonucu meydana gelen ölüm veya vücutbütünlüğünün bozulması olaylarında mağdura adli ya da idari yargı mercileriönünde açabileceği bir tazminat ya da tam yargı davası yolunun sağlanmasıyla dayerine getirilmiş sayılabilir (bazı farklarla birlikte bkz. Yaprak Yüksek,B. No: 2013/9116, 14/10/2015, § 32).
19. Anayasa Mahkemesi birçok kararında,yaşam hakkının veya vücut bütünlüğünün ihlaline kasten sebebiyet verilmediğidurumlarda pozitif yükümlülüğün her olayda mutlaka ceza davası yolunugerektirmeyeceğini değerlendirmiş; hukuki, idari ve hatta disiplin sorumluluğudoğuran hukuk yollarının öngörülmüş olmasını yeterli bulmuştur (SerpilKerimoğlu ve diğerleri, B. No: 2012/752, 17/9/2013, § 59; Nail Artuç,B. No: 2013/2839, 3/4/2014 § 37; Zeki Kartal, B. No: 2013/2803,21/1/2016, § 78; Özer Er [GK], B. No: 2014/11770, 15/3/2018, §§ 53-55).
20. Anayasa’nın 125. maddesinin birincifıkrasının birinci cümlesinde “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşıyolu açıktır.” denilmek suretiyle idarenin yargısal denetimine, yedincifıkrasında ise “İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zarar ödemekleyükümlüdür.” denilmek suretiyle idarenin mali sorumluluğuna ilişkindüzenleme yapılmıştır. 6/1/1982 tarihli ve 2577 sayılı İdari Yargılama UsulüKanunu’nun 2. maddesinde de idarenin yargısal denetimi neticesindesorumluluğunun varlığının tespiti ve neden olduğu zararların tazmini için tamyargı davası öngörülmüştür.
21. Bu kapsamda Anayasa’nın 17.maddesinde güvence altına alınmış olan yaşam hakkı ile kişilerin maddi vemanevini varlığını koruma ve geliştirme hakkının etkili bir şekilde korunmasıamacıyla devletin depremden kaynaklanan sorumluluğuna ilişkin idari yargımercileri nezdinde tam yargı davası açma imkânının bulunduğu açıktır.
22. Bununla birlikte idarenin eylem veişlemleri nedeniyle zarara uğrayanların kendi inisiyatifleri ilebaşvurabilecekleri tazminat yollarının sadece hukuken mevcut bulunması yeterliolmayıp bu yolların uygulamada da etkili olması gerekir. Bir başvuru yolununancak hak ihlalini önleyebilmesi, devam etmekteyse sonlandırabilmesi veya sonaermiş bir hak ihlalini karara bağlayabilmesi, bunun için uygun bir giderimsunabilmesi hâlinde etkililiğinden söz etmek mümkün olabilir (Tahir Canan, B. No: 2012/969, 18/9/2013 § 26; Filiz Aka, B.No: 2013/8365, 10/6/2015, § 39).
23. Kanun’un geçici 16. maddesiyle afetrisklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız, ruhsat ve eklerine aykırı veya imarmevzuatına aykırı yapıların kayıt altına alınması öngörülmüştür. Anılanmaddenin üçüncü fıkrasında yapı kayıt belgesinin yapının kullanım amacınayönelik olduğu belirtilmiş, talep hâlinde bu yapılara geçici olarak su,elektrik ve doğalgaz bağlanabileceği hükme bağlanmıştır. Onuncu fıkranınbirinci cümlesinde ise yapı kayıt belgesinin, yapının yeniden yapılmasına veyakentsel dönüşüm uygulamasına kadar geçerli olduğu ifade edilmiştir. Böylece haksahipleri ya da üçüncü kişilerin yapı kayıt belgesine sahip taşınmazlardabelirtilen sürenin sonuna kadar ikamet etmesine imkân tanınmıştır.
24. Yapı kayıt belgesi, yapı sahibininbeyanı üzerine idare tarafından herhangi bir denetim yapılmadandüzenlendiğinden yapı kayıt belgesiyle kayıt altına alınan yapıların mevcutimar mevzuatına uygun olup olmadığına ilişkin bir tespit yapılmamaktadır. Diğerbir ifadeyle imar mevzuatına aykırı yapılara da yapı kayıt belgesinin verilmesimümkündür. İdare yapı kayıt belgesi verdiği anda yapının depreme dayanıklı olupolmadığı yönünden denetim yapamamış olsa bile yaşam hakkının korunması ödevinindevlete yüklediği pozitif yükümlülüğün bir gereği olduğu anlaşılan denetimsorumluluğunun bütünüyle ortadan kalktığı söylenemez. İdarenin bu yükümlülüğü,yapı kayıt belgesinin düzenlenmesinden sonraki dönemde de devam etmektedir.Anılan yükümlülüğün ihlali sebebiyle cana ve vücut bütünlüğüne yönelik olarakmeydana gelen zararların karşılanması Anayasa’nın 17. maddesiyle bağlantılıolarak Anayasa’nın 40. maddesinin bir gereğidir.
25. Kuralda ise imar mevzuatına aykırıolarak yapılan yapının depreme dayanaklılığı hususunun malikin sorumluluğundaolduğu ifade edilerek ilgililerin, idarenin yapı denetimi görevini ifaetmemesinden doğan zararlarından devletin sorumlu olmayacağı hüküm altınaalınmaktadır. Kural uyarınca, yapı kayıt belgesi olan yapılarda bulunanlarınyaşamının veya vücut bütünlüğünün olası bir depremden zarar görmesi durumundabu zararlardan idare sorumlu tutulamayacaktır. Bu bağlamda söz konusuzararların tazmini talebiyle ilgililer tarafından idare aleyhine açılacak tamyargı davasında zararların giderilmesine yönelik lehe karar alma ihtimali deortadan kalkacaktır.
26. Yapı kayıt belgesi verilen yapılarıninsan yaşamı yönünden tehlike arz edip etmediğinin ve depreme dayanıklı olupolmadığının denetlenmesi yükümlülüğünün idarece ifa edilmemesinden doğansorumluluklardan idarenin kurtarılması, idarenin anayasal yükümlülüklerininkanunla ortadan kaldırılması anlamına gelmektedir. Oysa idarenin anayasalyükümlülüklerinin ve bu yükümlülüklerle bağlantılı mali sorumluluklarınınkanunlarla ortadan kaldırılması mümkün değildir.
27. Tüm bu hususlar gözetildiğinde kurallaimar mevzuatına aykırı yapının depreme dayanıklılığının malikin sorumluluğundaolduğu belirtilerek idarenin gözetim ve denetim yükümlülüğünün devam ettiği birkonuda idare aleyhine tazminata hükmedilmesinin önlenmesinin Anayasa’nın 40.maddesiyle güvence altına alınan etkili başvuru hakkının gerekleriyle uyumluolmadığı sonucuna varılmıştır. Bu yönüyle kural, Anayasa’nın 17. maddesindegüvence altına alınan yaşam hakkı ile bağlantılı olarak Anayasa’nın 40.maddesinde düzenlenen etkili başvuru hakkıyla bağdaşmamaktadır.
28. Açıklanan nedenlerle kural,Anayasa’nın 17. ve 40. maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 5. maddesine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususlarınAnayasa’nın 17. ve 40. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamındaele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 5. maddesi yönünden ayrıca birinceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.
Kural, Anayasa’nın 17. ve 40. maddelerine aykırıgörülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 56. maddesi yönündenincelenmemiştir.
Kuralın Anayasa’nın 47. maddesiyleilgisi görülmemiştir.
IV. HÜKÜM
3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunu’na 11/5/2018tarihli ve 7143 sayılı Kanun’un 16. maddesiyle eklenen geçici 16. maddeninonuncu fıkrasının üçüncü cümlesinin Anayasa’yaaykırı olduğuna ve İPTALİNE 23/7/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR