ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2024/112
Karar Sayısı : 2024/160
Karar Tarihi : 24/9/2024
R.G.Tarih-Sayı : 21/11/2024-32729
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 19. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 15/7/1950tarihli ve 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun 28/5/1988 tarihli ve 3463 sayılıKanun’un 3. maddesiyle değiştirilen 22. maddesinin birinci fıkrasının birincicümlesinin “…memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzurbulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere…” bölümünün Anayasa’nın 2., 13. ve 23. maddelerine aykırılığı ilerisürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Pasaporttabulunan tahdidin kaldırılması istemiyle yapılan başvurunun reddine dair işleminiptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğukanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un itiraz konusu kuralın da yeraldığı 22. maddesi şöyledir:
“Pasaport veya vesika verilmesi yasakolan haller:
Madde 22 – (Değişik: 28/5/1988 - 3463/3md.)
Yurt dışına çıkmaları; mahkemelerceyasaklananlara, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzurbulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere ve terör örgütlerineaidiyeti, iltisakı veya irtibatı belirlenen yurtdışındaki her türlü eğitim,öğretim ve sağlık kuruluşları ile vakıf, dernek veya şirketlerin kurucu veyöneticisi olduğu veya bu yerlerde çalıştığı İçişleri Bakanlığınca tespitedilenlere (…) pasaport veya seyahat vesikası verilmez. Ancak, yabancımemleketlere gitmeleri mahkemelerce yasaklananlar dışında kalanlara, zarurihallerde Cumhurbaşkanının onayı ile pasaport veya pasaport yerine geçen seyahatvesikası verilebilir.
Bu durumda olanların açık kimlikleri(adı, soyadı, doğum yeri ve tarihi, ana ve baba adı ile nüfusa kayıtlı olduğuyer) ve tahdit sebebi, ilgili daireler tarafından mahallin polis makamlarınabildirilir.
İlgili polis makamları da bu bilgilerialır almaz bağlı bulunduğu il emniyet müdürlüğü kanalıyla en seri haberleşmearacıyla yazılı olarak hudut kapısı bulunan emniyet müdürlüklerine, şahsınnüfusa kayıtlı olduğu il emniyet müdürlüğüne ve Emniyet Genel Müdürlüğünebildirir.
Bunların yurt dışına çıkışlarıengellenir ve kendilerine pasaport veya vesika verilmez, verilmişse gerialınır.
Birinci fıkrada yazılı makamlartarafından pasaport verilmesi veya yurt dışına çıkması yasaklananlarla, yurtdışında kalmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu tespitedilenlerin süreleri dolan pasaportları yenilenmez, kendilerine Türkiye'yedönmeleri için seyahat vesikası verilir.
Pasaport veya pasaport yerine geçenvesikaları kaybedenlerden, bunu haklı bir sebebe dayandıramayanlarlabulundukları ülkelerden sınır dışı edilmiş olanlara, bu ülkelerden çıkarılışsebepleri gözönünde tutularak pasaport veya vesika verilmeyebilir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleriuyarınca Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, YusufŞevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR,Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL ve Ömer ÇINAR’ın katılımlarıyla 30/5/2024 tarihindeyapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işinesasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Cem GÜNDOĞDUtarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü,dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. İtirazın Gerekçesi
3. Başvuru kararında özetle; itirazkonusu kural gereğince herhangi bir mahkeme kararı aranmaksızın idari kararlayurt dışına çıkma özgürlüğünün sınırlandığı, ancak Anayasa hükmü uyarınca sözkonusu özgürlüğün sadece suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkimkararıyla sınırlanabileceği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 13. ve 23. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B. Anayasa’yaAykırılık Sorunu
4. İtiraz konusu kuralda ülkeden ayrılmalarında genelgüvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca (Bakanlık) tespitedilenlere pasaport veya seyahat vesikasının verilmeyeceği öngörülmektedir.
5. Anayasa’nın 23. maddesinin birinci fıkrasında herkesinyerleşme ve seyahat özgürlüğüne sahip olduğu belirtilmiş, aynı maddenin üçüncüfıkrasında ise seyahat özgürlüğünün özel görünümü olan yurt dışına çıkma özgürlüğügüvence altına alınmıştır.
6. 5682 sayılı Kanun uyarınca Türk vatandaşlarının yurtdışına çıkabilmeleri için ilke olarak muteber bir pasaport veya pasaport yerinegeçerli bir vesika sahibi olmaları gerekmektedir. Bu bakımdan kural uyarınca ülkedenayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu Bakanlıkça tespitedilenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmemesi hâlinde bu kişilerinhukuka uygun biçimde yurt dışına çıkabilmesi mümkün olmayacaktır. Bu durum iseAnayasa’nın 23. maddesinin üçüncü fıkrasında düzenlenen yurt dışına çıkmaözgürlüğüne getirilmiş bir sınırlama niteliğindedir.
7. Anayasa’nın 13. maddesinde“Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanınilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunlasınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplumdüzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırıolamaz.” denilmektedir. Buna göre yurt dışına çıkma özgürlüğüne getirilensınırlamaların kanunla yapılması, Anayasa’nın 23. maddesinde belirtilensınırlama sebeplerine ve güvencelere aykırı olmaması gerekir.
8. Bukapsamda yurt dışına çıkma özgürlüğünü sınırlamaya yönelik bir kanunidüzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kuralların keyfîliğe izinvermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmasıgerekir.
9. Esasentemel hakları sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2.maddesinde güvenceye bağlanan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukukdevletinde kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarınakarşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu niteliklerhukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuknormlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerindedevlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güvenduygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41,K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 13. maddesindesınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesindegüvenceye bağlanan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır.
10. Kural, Bakanlığa, memleketten ayrılmalarında genelgüvenlik bakımından mahzur bulunanları tespit etme yetkisi vermekle birlikte idareyetanınan bu yetkinin kapsam ve sınırları kuraldan anlaşılamamaktadır. Bir başkaifadeyle kuralın belirsizliğe yol açabilecek ölçüde farklı yorumlara veuygulamalara elverişli olduğu açıktır. Bu nedenle kuralın belirli veöngörülebilir olmadığı, bu yönüyle kanunilik şartını taşımadığı sonucunaulaşılmıştır.
11. Kaldı ki yurt dışına çıkma özgürlüğüne getirilensınırlamanın Anayasa’nın 13. maddesi gereğince Anayasa’nın sözüne ve Anayasa’daöngörülen sınırlama sebeplerine de uygun olması gerekir.
12. Anayasa’nın 23. maddesinin üçüncü fıkrasında “Vatandaşınyurt dışına çıkma hürriyeti, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiylehâkim kararına bağlı olarak sınırlanabilir.” denilmek suretiyle vatandaşınyurt dışına çıkma özgürlüğünün sadece suç soruşturması veya kovuşturmasısebebine bağlı olarak ve ancak hâkim kararıyla sınırlanabileceği hüküm altınaalınmıştır.
13. Yurt dışına çıkma özgürlüğünün düzenlendiği anılanfıkra 2010 yılında yapılan Anayasa değişikliği ile son hâlini almış ve fıkradayurt dışına çıkma özgürlüğünün ancak suç soruşturması veya kovuşturmasındandolayı sadece hâkim kararı ile sınırlanabileceği açıkça ifade edilmiştir. Sözkonusu Anayasa değişikliğinin fıkraya ilişkin gerekçesinde de “Maddedeyapılan değişiklikle, idare tarafından, vatandaşın yurt dışına çıkmahürriyetinin sınırlandırılmasına son verilmekte; yurt dışına çıkmahürriyetinin, sadece suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle ve hâkimkararına bağlı olarak sınırlandırılabilmesi ilkesi benimsenmektedir.” ifadelerineyer verilmiştir.
14. Nitekim Anayasa Mahkemesinin 24/7/2019 tarihli veE.2016/205, K.2019/63 sayılı kararında belirli şartlarda kişilerin haklarındabir suç nedeniyle yapılan soruşturma ya da kovuşturma olmaksızın ve hâkimkararı aranmaksızın pasaportlarının Bakanlıkça iptaline karar verilebilmesineimkân sağlayan hükmün Anayasa’nın 23. maddesine aykırı olduğuna, 3/6/2021tarihli ve E.2019/114, K.2021/36 sayılı kararında da yine belirli şartlarıtaşıyan kişilere pasaport verilmesi konusunda Bakanlığa takdir yetkisi tanıyanhükmün Anayasa’nın 13. ve 23. maddelerine aykırı olduğuna hükmedilmiştir (AYM,E.2016/205, K.2019/63, 24/7/2019 §§ 69-77; E.2019/114, K.2021/36, 3/6/2021, §§ 42,43).
15. Anayasa Mahkemesinin 24/3/2022 tarihli ve E.2019/94,K.2022/32 sayılı kararında ise yurt dışına çıkma özgürlüğünün hangi hallerdehâkim kararıyla sınırlanabileceğine yönelik ölçütler belirlenmiştir. Anılankararda Anayasa’nın 23. maddesinin üçüncü fıkrasında güvence altına alınanvatandaşın yurt dışına çıkma özgürlüğünün, ancak suç soruşturması veyakovuşturması sebebiyle hâkim kararına bağlı olarak sınırlanabileceğine ilişkinteminatın niteliği itibarıyla bireysel durumlarda işlerlik kazanabileceği,dolayısıyla bu özel sınırlama sebebinin yalnızca bireysel olarak belirli kişiveya kişilerin yurt dışına çıkış haklarının sınırlanması hâlinde söz konusuolabileceği açıkça ve ayrıca belirtilmiş, yurt dışına çıkış hakkını genelolarak sınırlayan düzenlemelere yönelik herhangi bir sınırlama nedenine ise Anayasa’nın23. maddesinde yer verilmediği ifade edilmiştir (AYM, E.2019/94, K.2022/32, 24/3/2022,§ 117).
16. Bu bağlamda itiraz konusu kuralla ülkeden ayrılmalarındagenel güvenlik bakımından mahzur bulunduğu Bakanlıkça tespit edilenlerepasaport veya seyahat vesikasının verilmeyeceği hüküm altına alınmak suretiyleöngörülen sınırlamanın genel nitelikte bir sınırlama olmadığı, belirli kişiveya kişilere yönelik olduğu anlaşılmaktadır.
17. Bu itibarla Anayasa’nın 23. maddesi uyarınca yurtdışına çıkma özgürlüğünün ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiylesınırlanabileceği ve hâkim kararı güvencesine bağlandığı gözetildiğinde kurallayurt dışına çıkabilmenin idarenin yetkisine bırakılarak Anayasa’da belirtilensınırlama sebeplerine bağlanan hâkim kararı güvencesinin ihlal edildiğigörülmektedir. Dolayısıyla kuralın yurt dışına çıkma özgürlüğünü Anayasa’nınsözüne ve Anayasa’da öngörülen sınırlama sebeplerine aykırı olarak sınırladığısonucuna da ulaşılmıştır.
18. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 13. ve 23.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Muhterem İNCE ve Ömer ÇINAR bu görüşe katılmamışlardır.
Kural, Anayasa’nın 13. ve 23. maddelerine aykırıgörülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 2. maddesi yönündenincelenmemiştir.
IV. HÜKÜM
15/7/1950 tarihli ve 5682 sayılı Pasaport Kanunu’nun28/5/1988 tarihli ve 3463 sayılı Kanun’un 3. maddesiyle değiştirilen 22.maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinin “…memleketten ayrılmalarında genelgüvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere…” bölümünün Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, MuhteremİNCE ile Ömer ÇINAR’ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA 24/9/2024 tarihinde karar verildi.
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR
Üye
Metin KIRATLI
Karşı Oy
1. İtiraz konusu kuralda memleketten ayrılmalarında genelgüvenlik bakımından mahzur bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlerepasaport veya seyahat vesikası verilmeyeceği öngörülmektedir.
2. İlk olarak çoğunluk kararında kuralın kanuniliğinoktasında inceleme yapılmış ve düzenlemenin belirli olmadığı sonucunaulaşılmıştır.
3. 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’deyayımlanan (1) numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi’nin 254. maddesine göre iç güvenlik kuruluşlarını idare etmeksuretiyle ülkesi ve milleti ile bölünmez bütünlüğünü, yurdun iç güvenliğini veasayişini, kamu düzenini ve genel ahlakı, Anayasa’da yazılı hak ve hürriyetlerikoruma görev ve yetkisi İçişleri Bakanlığına verilmiştir. Aynı maddenin (1)numaralı fıkrasının (ğ) bendine göre ise pasaport hizmetleri de İçişleriBakanlığı tarafından yürütülmektedir.
4. Bu görev ve yetkilerle donatılanBakanlığın genel güvenliği temin edebilmek amacıyla pasaport veya seyahatvesikası verilecek kişilere yönelik bazı araştırmaları yapması ise bu görev veyetkilerin gereği için elzemdir. Kuralda genel güvenlik bakımından memlekettenayrılmalarında mahzur görülenlere pasaport veya seyahat vesikası verilmeyeceğiöngörülmek suretiyle bu araştırmanın sınırları belirlenmiştir. Bir başkaifadeyle bu araştırma sadece genel güvenliğin teminini sağlama gayesiyleyapılmalı ve kişilerin sakınca durumları bu kriter bağlamındadeğerlendirilmelidir. Her ne kadar kararda mahzur bulunma ifadesininbelirli olmadığı sonucuna varılmışsa da genel güvenlik bakımından tehlike arzedebilecek tüm durumların önceden öngörülmesi mümkün değildir. Sınırları belliolan bir alanda yapılacak araştırmanın değerlendirilmesi faaliyetinden ibaretsöz konusu yetkinin belirsizlik arz ettiği söylenemez. Nitekim AnayasaMahkemesi tarafından incelenen benzer nitelikteki iki ayrı bireysel başvuruyakonu uyuşmazlıkta yapılan müdahalenin kanunilik şartını sağladığı, yani kuralınbelirlilik kriterini taşıdığı kabul edilmiştir (Yağmur Erşan [GK], B. No:2018/36451, 27/10/2021; Onur Can Taştan [GK], B. No: 2018/32475,27/10/2021).
5. İptal kararının bir diğer gerekçesi ise itiraz konusukuralla getirilen sınırlamanın Anayasa’da yer alan sınırlama sebeplerine uygunolmadığıdır.
6. Anayasa Mahkemesinin 24/3/2022 tarihli ve E.2019/94,K.2022/32 sayılı kararında da belirtildiği üzere Anayasa’nın 23. maddesininüçüncü fıkrasında güvence altına alınan vatandaşın yurt dışına çıkmaözgürlüğünün, ancak suç soruşturması veya kovuşturması sebebiyle hâkim kararınabağlı olarak sınırlanabileceğine ilişkin teminatın niteliği itibarıyla ancakbireysel durumlarda işlerlik kazanabileceği, dolayısıyla bu özel sınırlamasebebinin yalnızca bireysel olarak belirli kişi veya kişilerin yurt dışınaçıkış haklarının sınırlanması hâlinde söz konusu olabileceği, buna karşılıkyurt dışına çıkış hakkını genel olarak sınırlayan düzenlemelere yönelikherhangi bir sınırlama nedenine Anayasa’nın 23. maddesinde yer verilmediği anlaşılmaktadır(§ 117).
7. Memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımındansakınca bulunan kişilerin tespitine yönelik yetkinin temelde genel niteliktebir düzenleme olduğu açıktır. Bu kişilerin tespitinin genel güvenliğin teminiaçısından taşıdığı önem düzenlemeyi genel nitelik taşıyan bir sınırlama halinegetirmektedir. Bir başka ifadeyle pasaport veya seyahat vesikası talebindebulunan belli bir gruba mensup kişi veya kişiler değil herkes söz konusuaraştırmanın muhatabı olmaktadır. Genel güvenliğin temini açısından kaçınılmazolan genel nitelikteki düzenlemelerin bireysel nitelikte sınırlama olduğununkabulü ise mümkün değildir. Bu bağlamda yurt dışına çıkış hakkını genel olaraksınırlayan düzenlemelere yönelik herhangi bir sınırlama nedenine Anayasa’nın23. maddesinde yer verilmediğinden genel güvenlik gerekçesiyle getirilensınırlamanın Anayasa’da yer alan sınırlama sebeplerine uygun olmadığı dasöylenememektedir.
8. Bu itibarla itiraz konusu kuralın kanunilik ilebirlikte diğer kriterleri de taşıdığı sonucuna ulaşıldığından çoğunluk kararınakatılmıyoruz.
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Ömer ÇINAR