ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2024/162
Karar Sayısı : 2025/17
Karar Tarihi : 16/1/2025
R.G. Tarih – Sayı : 24/3/2025- 32851
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Afyonkarahisar İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 4/6/1985tarihli ve 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 26/5/2004 tarihli ve 5177 sayılıKanun’un 12. maddesiyle değiştirilen 24. maddesinin 4/2/2015 tarihli ve 6592sayılı Kanun’un 13. maddesiyle değiştirilen on birinci fıkrasının dördüncücümlesinin Anayasa’nın 2., 13., 38. ve 123. maddelerine aykırılığı ilerisürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: İdari paracezasının iptali talebiyle açılan davada itirazkonusu kuralın Anayasa'ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali içinbaşvurmuştur.
I. İPTALİİSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un 24. maddesinin itiraz konusu kuralın da yeraldığı on birinci fıkrası şöyledir:
“(Değişik onbirinci fıkra: 4/2/2015 – 6592/13 md.) 7nci maddeye göre gerekli izinlerin alınmasından itibaren işletme izni verilir.Bu iznin verildiği tarihten itibaren Devlet hakkı alınır. Ruhsat sahibince,işletme ruhsatı yürürlük tarihinden itibaren üç yıl içinde 7 nci maddeye görealınması gerekli olan çevresel etki değerlendirme kararı, mülkiyet izni, işyeriaçma ve çalışma ruhsatı ile Genel Müdürlüğün kayıtlarına işlenmiş alanlar ileilgili izinlerin Genel Müdürlüğe verilmesini müteakip, işletme izni düzenlenir.Süresi içinde yükümlülükleri yerine getirilmeyen ruhsatlar için her yıl50.000 TL idari para cezası verilir. İşletme ruhsat süresisonuna kadar bu fıkrada belirtilen izinlerden dolayı işletme iznininalınamaması hâlinde ruhsat süresi uzatılmaz.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleriuyarınca Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, RecaiAKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfanFİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇINAR ve Metin KIRATLI’nınkatılımlarıyla 24/9/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyadaeksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE kararverilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör ŞerminBİRTANE tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanunhükmü, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
3. 3213 sayılı Kanun’un 3. maddesinde ruhsat,madenlerin aranması ve işletilmesi için Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü(Genel Müdürlük) tarafından verilen belge olarak tanımlanmıştır. Anılan maddedearama ruhsatı ve işletme ruhsatı olmak üzere iki tür ruhsata yer verilmiştir.
4. Maddeye göre; arama ruhsatı belirlibir alanda maden arama faaliyetlerinde bulunulabilmesi için verilen yetkibelgesini, işletme ruhsatı işletme faaliyetlerinin yürütülebilmesi için verilenyetki belgesini, işletme izni ise bir madenin işletmeye alınabilmesi için gerekliolan izni ifade etmektedir.
5. 3213 sayılı Kanun’un 7. maddesininikinci ve üçüncü fıkralarında özel çevre koruma bölgeleri, millî parklar, yabanhayatı koruma ve geliştirme sahaları, muhafaza ormanları, 4/4/1990 tarihli ve3621 sayılı Kıyı Kanunu’na göre korunması gerekli alanlar, 1. derece askerîyasak bölgeler, 1/5000 ölçekli imar planı onaylanmış alanlar, 1. derece sitalanları ile madencilik amacı dışında tahsis edilen ve Genel Müdürlüktarafından uygun görüş verilen elektrik santralleri, organize sanayi bölgeleri,petrol, doğalgaz ve jeotermal boru hatları gibi yatırım alanlarına aitkoordinatların ilgili kurumlar tarafından Genel Müdürlüğe bildirileceği, belirtilenalanlara yapılan ruhsat müracaatlarının hak sağlaması hâlinde iki ay içinderuhsat bedelinin yatırılması ve 16. maddeye göre müracaatta bulunulmasışartıyla ruhsat düzenleneceği belirtilmiş, ruhsat sahasındaki bu alanlarailişkin olarak ilgili kurumlardan izin alınması için ruhsat sahibine bir yılsüre verileceği hüküm altına alınmıştır.
6. Dördüncü fıkraya göre devletormanları içinde yapılacak maden arama ve işletme faaliyetleri ile bufaaliyetler için zorunlu ve ruhsat süresine bağlı olarak yapılan geçicitesislere 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu hükümlerine göre izinverilir.
7. Madencilik faaliyetleri kapsamındamaden işletme ruhsatının alınması, tek başına maden üretim faaliyetlerindebulunabilmek için yeterli olmayıp maden işletme ruhsatının alınmasındanitibaren işletme faaliyetine başlayabilmek için söz konusu Kanun’un 7.maddesinde belirtilen zorunlu izinlerin de alınması gerekmektedir. Anılan izinlerintamamlanmasından sonra ruhsat sahipleri tarafından mevzuatta aranan belgelerile işletme izni talebinde bulunulmakta ve gerekli incelemeler neticesindeuygun görülmesi hâlinde madenin işletmeye alınması için Genel Müdürlükçeişletme izni verilmektedir.
8. Söz konusu maddeye göre işletme izniiçin alınması gereken üç temel belge; çevresel etki değerlendirme (ÇED)belgesi, mülkiyet izni, işyeri açma ve çalışma ruhsatı olup bunlar dışında -varsa-Genel Müdürlük kayıtlarına işlenmiş özel alanlar ile ilgili izinlerin de alınmasıgerekebilmektedir. İzinlerin, işletme ruhsatı alınmasından itibaren üç yıliçinde temin edilmesi gerekmektedir.
9. Maddenin on birinci fıkrasında ÇEDizni olmaksızın madencilik faaliyetinde bulunulamayacağı hüküm altınaalınmıştır. ÇEDişlemleri Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafındanyürütülür.
10. 9/8/1983 tarihli ve 2872 sayılıÇevre Kanunu’nun “Çevresel etki değerlendirilmesi” başlıklı 10.maddesinde gerçekleştirmeyi planladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarınayol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmelerin çevresel etki değerlendirmesiraporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlü oldukları, ÇED olumlukararı veya ÇED gerekli değildir kararı alınmadıkça bu projelerleilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatının verilemeyeceği, projeiçin yatırıma başlanamayacağı ve ihale edilemeyeceği hükme bağlanmıştır.
11. Mülkiyet izni, Kanun’un 16. maddesiuyarınca özel mülkiyete tabi gayrimenkullerde mülk sahibinden; ormanarazilerinde ise Tarım ve Orman Bakanlığından alınan izni ifade etmektedir.6831 sayılı Kanun’un 16. maddesi uyarınca devlet ormanları içinde madenaranması ve işletilmesi ile madencilik faaliyeti için zorunlu; tesis, yol,enerji, su, haberleşme ve altyapı tesislerine, fon bedelleri hariç, bedelialınarak Tarım ve Orman Bakanlığınca izin verilmektedir.
12. İşyeri açma ve çalışma ruhsatı ise yetkiliidareler tarafından maden üretim faaliyetleri ve/veya bu faaliyetlere dayalıolarak üretim yapılan tesislerin açılıp faaliyet göstermesi için verilen izniifade etmektedir. 3213 sayılı Kanun’un 7. maddesinin dokuzuncu fıkrasına göre madenüretim faaliyetleri ile bu faaliyetlere dayalı ruhsat sahasındaki tesisler içinişyeri açma ve çalışma ruhsatları il özel idareleri tarafından verilmektedir. İşyeriaçma ve çalışma ruhsatlarına ilişkin usul ve esaslar, 14/6/1989 tarihli ve 3572sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde KararnameninDeğiştirilerek Kabulüne Dair Kanun’da düzenlenmiştir.
13. 3213 sayılı Kanun’un “İşletmeruhsatı ve madenin işletilmesi” başlıklı 24. maddesinin on birinci fıkrasınınbirinci cümlesinde, anılan Kanun’un 7. maddesine göre gerekli izinlerin alınmasındanitibaren işletme izni verileceği belirtilmiş; üçüncü cümlesinde ise ruhsatsahibince işletme ruhsatı yürürlük tarihinden itibaren üç yıl içinde 7. maddeyegöre alınması gerekli olan ÇED kararı, mülkiyet izni, işyeri açma ve çalışmaruhsatı ile Genel Müdürlüğün kayıtlarına işlenmiş alanlar ile ilgili izinlerinGenel Müdürlüğe verilmesini müteakip işletme izninin düzenleneceği ifadeedilmiştir.
14. Anılan fıkranın itiraz konusudördüncü cümlesinde ise süresi içinde yükümlülükleri yerine getirilmeyenruhsatlar için her yıl 50.000 TL idari para cezası verileceği hüküm altınaalınmıştır. Dolayısıyla işletme ruhsatı tarihinden itibaren ilk üçyıl içinde Kanun’da öngörülen izinlerin alınmaması durumunda üç yıldan sonrakiher yıl için idari para cezası uygulanacaktır.
15. Kanun’un 24. maddesinin on birincifıkrası 6592 sayılı Kanun’un 13. maddesiyle değiştirilmiştir. Değişikliktenönce on birinci fıkraya göre ruhsat sahibince, işletme ruhsatı yürürlüktarihinden itibaren üç yıl içinde Kanun’un 7. maddesine göre alınması gerekliolan izinlerin temin edilmeyerek yükümlülükleri yerine getirilmeyen ruhsatlarınteminatı irat kaydedilerek iptal edileceği düzenlenmiştir. On birinci fıkranın6592 sayılı Kanun’la değiştirilmesinden sonraki hâlinde ise süresi içindegerekli izinlerin temin edilmemesi durumunda ruhsat iptali yerine ilgililerhakkında idari para cezası uygulanması öngörülmüştür.
B. İtirazın Gerekçesi
16. Başvuru kararında özetle; madenişletme ruhsatına dayanılarak başvurulan izin taleplerinin kamu kurumlarıtarafından uygun görülmemesi veya bürokratik işlemlerin uzaması nedeniyle iznintemin edilememesi hâlinde itiraz konusu kuralla kişilerin yaptırıma tabitutulduğu, söz konusu izinlerin idare tarafından geç verilmesinde veya verilmemesindebaşvuru sahibi kişilerin kusurunun bulunmayabileceği, izinlerin herhangibirinin alınamamış olması ile hiçbirinin alınmamış olması arasında bir ayrımyapılmaksızın aynı tutarda cezanın belirlendiği, ceza hükmünde beklenmeyen hâl istisnasınınbulunmadığı, bu durumun hukuki belirlilik, ölçülülük, suç ve cezalarınşahsiliği ilkelerini ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 13., 38.ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
17. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak veözgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.
18. Hukuk devletinin belirlilik ve öngörülebilirlikilkeleri hukuk kurallarının düzenlenmesinde hangi davranışın yasaklandığının veyaptırıma bağlandığının kanun metninde açıkça ve keyfîliğe yol açmayacakbiçimde düzenlenmesini zorunlu kılmakta ve hukuk güvenliği ilkesine hizmetetmektedir. Öte yandan somut olay koşullarında objektif olarak öngörülmesi veyaönlenmesi mümkün olmayan bir neticeden veya kendisine kusur yüklenemeyen birfiilinden dolayı bir kimsenin cezalandırılması, belirlilik ve öngörülebilirlikilkelerine aykırı olacak; keyfîliğe kapı açabilecek ve hukuk güvenliğiniortadan kaldıracaktır.
19. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “Kimse,işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayıcezalandırılamaz; kimseye suçu işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olancezadan daha ağır bir ceza verilemez” denilerek suçun kanuniliği;üçüncü fıkrasında da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancakkanunla konulur” denilerek cezanın kanuniliği ilkesi güvencealtına alınmıştır.
20. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta vecezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi fiillerin yasaklandığının ve buyasak fiillere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak açıklıkta,anlaşılır ve sınırları belirli olarak kanunda gösterilmesi gerekmektedir.Kişilerin yasak fiilleri önceden bilmeleri düşüncesine dayanan bu ilkeyle temelhak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM, E.2020/16,K.2020/33, 25/6/2020, § 15).
21. Suçta ve cezada kanunilik ilkesi Anayasa’nın 13.maddesinde ifade edilen temel hak ve özgürlüklerin ancak kanunlasınırlanabileceğine ilişkin kuralın suç ve cezalar yönünden özel düzenlemesiolarak değerlendirilebilir. Suçta ve cezada kanunilik ilkesi, cezalandırmanıntemel haklara etkisinden kaynaklanan önemi nedeniyle zaman içinde bir cezahukuku kavramı olarak alt ilkeler de içerecek şekilde gelişmiştir (AYM,E.2019/9, K.2019/27, 11/4/2019, § 15). Dolayısıyla suç ve cezada kanunilikilkesi açısından da temel hakları sınırlayan kanunun şeklen var olması yeterliolmayıp yasal kuralların keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli veöngörülebilir nitelikte olması gerekir.
22. Anayasa’nın 38. maddesinin yedinci fıkrasında iseceza sorumluluğunun şahsi olduğu belirtilerek herkesin kendi eyleminden sorumlututulacağı, başkalarının suç oluşturan eylemlerinden dolayıcezalandırılamayacağı kabul edilmiştir.
23. Ceza hukukunun ilkelerinden biri ve anayasal bir ilkeolan ceza sorumluluğunun şahsiliği ilkesi kusur ilkesine dayanmaktadır. Bukonuda Anayasa’nın 38. maddesinin yedinci fıkrası ile ilgili gerekçede “...fıkra,ceza sorumluluğunun ‘şahsî’ olduğu; yani failden gayri kişilerin bir suçsebebiyle cezalandırılamayacağı hükmünü getirmektedir. Bu ilke dahi cezahukukuna yerleşmiş ve ‘kusura dayanan ceza sorumluluğu’ ilkesine dahil, terkimümkün olmayan bir temel kuraldır.” denilmektedir (AYM, E.2016/191,K.2017/131, 26/07/2017, § 38). Ceza sorumluluğunun şahsiliği ilkesi birkimsenin yalnızca kendi kusurlu fiilinden sorumlu tutulabileceğini, başkasınınfiilinden dolayı sorumlu tutulmayacağını güvence altına almaktadır.
24. Anayasa’nın söz konusu maddesinde idari ve adlicezalar arasında bir ayrım yapılmadığından idari para cezaları da bu maddedeöngörülen ilkelere tabidir.
25. Anayasa Mahkemesi birçok kararında belirlilikilkesinin yalnızca yasal belirliliği değil daha geniş anlamda hukukibelirliliği ifade ettiğini, yasal düzenlemeye dayanarak erişilebilir,bilinebilir ve öngörülebilir olma gibi niteliklere ilişkin gerekliliklerikarşılaması şartıyla mahkeme içtihatları ve yürütmenin düzenleyici işlemleriile de hukuki belirliliğin sağlanabileceğini, asıl olanın muhtemelmuhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlardoğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığı olduğunuvurgulamıştır (AYM, E.2011/45, K.2013/24, 31/1/2013; E.2014/118, K.2015/35,1/4/2015; E.2016/44, K.2016/153, 7/9/2016, § 6; E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017,§ 43; E.2017/179, K.2018/106, 8/11/2018, § 10; E.2017/21, K.2020/77,24/12/2020, § 247; E.2018/112, K.2021/24, 31/3/2021, § 41).
26. Kanun’un 24. maddesinin on birinci fıkrasının üçüncücümlesinde ruhsat sahibince, işletme ruhsatı yürürlük tarihinden itibaren üçyıl içinde 7. maddeye göre alınması gerekli olan ÇED kararı, mülkiyet izni,işyeri açma ve çalışma ruhsatı ile Genel Müdürlüğün kayıtlarına işlenmişalanlar ile ilgili izinlerin Genel Müdürlüğe verilmesini müteakip işletme iznidüzenleneceği öngörülmüştür. Anılan fıkranın itiraz konusu dördüncü cümlesindeise süresi içinde yükümlülükleri yerine getirilmeyen ruhsatlar için her yıl50.000 TL idari para cezası verileceği hükme bağlanmıştır. Buna göre itirazkonusu kural gereğince işletme izni için alınması gerekli olan izinler 7.maddeye göre alınması gerekli olan izinler ile Genel Müdürlüğün kayıtlarınaişlenmiş alanlarla ilgili diğer izinlerdir.
27. Bu itibarla kuralda gerekli izin alınmaması durumundaidari para cezasının öngörüldüğü, alınması gerekli izinlerin 7. maddede sayılanizinler olduğu, yaptırıma tabi eylemler ile bu eylemler hakkında uygulanacak idaripara cezasının maddede açıkça düzenlendiği gözetildiğinde kuralda herhangi birbelirsizliğin bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla kapsam ve sınırlarınınbelirli ve sonuçlarının öngörülebilir olduğu anlaşılan kuralın kanunilikşartını taşıdığı sonucuna ulaşılmıştır.
28. Kural uyarınca ruhsat sahiplerine idari para cezasıuygulanabilmesi için süresi içinde yükümlülüklerini yerine getirmeme şartıöngörülmektedir. Bir başka deyişle idari para cezası uygulanabilmesi ancakruhsat sahiplerinin ilgili izinlerin alınması için gerekli başvuru ve işlemleredair sorumluluklarını süresi içinde yerine getirmemeleri durumunda mümkündür. Kanun’un7. maddesinin on birinci fıkrasında; çevresel etki değerlendirmesi işlemlerininÇevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından, diğer izinlereilişkin işlemlerin de ilgili bakanlıklar ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarıncaçevresel etki değerlendirmesi sürecinde en geç üç ay içinde bitirileceğibelirtilmek suretiyle süreye bağlandığı anlaşılmaktadır. Bu süre içindeizinlere ilişkin işlemlerin ruhsat sahiplerinin kusuru olmaksızın bitirilememesihâlinde ise bu durumun idare ve mahkemeler tarafından dikkate alınacağıaçıktır. Zira hukuk devletinde kişilere yaptırım uygulanabilmesi için hukukaaykırı eylemin kanunda unsurlarıyla belirtilmiş olması, bu eylemin de o kişitarafından kusurlu bir hareketle gerçekleştirilmiş olduğunun ortaya konması gerekmektedir.Bu bağlamda kişiye atfedilecek bir kusur olmaksızın Kanun’da öngörülensürelerin geçirilmesi hâlinde kuralla öngörülen idari para cezasınınuygulanması söz konusu olamaz. Diğer bir deyişle Kanun’da öngörülen idariyaptırımın uygulanabilmesi için izinlerin süresi içinde alınamamasında müracaatsahibine atfı kabil bir kusurun varlığı zorunludur (aynı yöndekideğerlendirmeler için bkz. AYM, E.2017/36, K.2017/147, 1/11/2017, § 25).
29. Öte yandan idari yaptırım uygulanan kişilerinKanun’da öngörülen izinlerin süresi içerisinde alınmamasında kendilerininherhangi bir kusurlarının bulunmadığı iddiasıyla yargı yerlerine başvurmaimkânlarının bulunduğu ve mahkemelerin de uygulanan yaptırımların hukuka aykırıolduğunu tespit etmeleri hâlinde bunları iptal etme yetkisine sahip olduklarıgözetildiğinde kuralın keyfî olarak uygulanmasını engelleyecek güvencelerin debulunduğu görülmektedir. Dolayısıyla kuralın suç ve cezaların şahsiliği ilkesineaykırı bir düzenleme içermediği anlaşılmaktadır.
30. Anayasa’nın “Sağlık hizmetleri ve çevreninkorunması” başlıklı 56. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında “Herkes,sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir./ Çevreyi geliştirmek,çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşlarınödevidir.” düzenlemeleri yer almaktadır. Buna göre çevrenin geliştirilmesi,çevre sağlığının korunması ve çevre kirlenmesinin önlenmesine yönelik tedbirlerialmak devletin temel ödevlerindendir. Bu amaçla devlet, çevrenin korunmasınısağlamak için etkili bir hukuk düzeni oluşturmakla yükümlüdür (AYM, E.2020/10,K.2020/67, 12/11/2020, § 14; E.2019/21, K.2020/51, 24/9/2020, § 41).
31. Anayasa’nın 168. maddesinde de “Tabiî servetler vekaynaklar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır. Bunların aranması veişletilmesi hakkı Devlete aittir. Devlet bu hakkını belli bir süre için, gerçekve tüzelkişilere devredebilir. Hangi tabiî servet ve kaynağın arama ve işletmesinin,Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek vetüzelkişiler eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçekve tüzelkişilerin uyması gereken şartlar ve Devletçe yapılacak gözetim, denetimusul ve esasları ve müeyyideler kanunda gösterilir.” denilmektedir. Bunagöre tabii servetler ve kaynaklar kapsamında bulunan madenlerin aranması veişletilmesi ile ilgili olarak gerçek ve tüzel kişilerin uyacakları koşulların,devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ile yaptırımların kanunladüzenlenmesi gerekmektedir.
32. Madencilik faaliyeti, ekonomik ve sosyal alandaönemli yere sahip bulunmakla birlikte çevre ve insan sağlığı üzerinde ciddietkilere sebebiyet verebilen bir sektördür. Madenciliğin su, toprak, havakirlenmesi, gürültü ve titreşim, ekosistemlere zarar ve çevre estetiğininbozulması şeklinde çevre ve insan sağlığına olumsuz etkileri olabilmektedir. Kanun’un7. maddesinde madencilik için öngörülen ÇED kararı, mülkiyet izni, işyeri açmave çalışma ruhsatı izni gibi belgelerin madencilik faaliyetinin bu olumsuzsonuçlarının önlenebilmesi veya etkilerinin en aza indirgenmesi amacınıtaşıdığı anlaşılmaktadır.
33. Bu itibarla Kanun’un 7. maddesinde düzenlenen izinlermadencilik faaliyetlerinde Kanun’da öngörülen esas ve usullere uyulupuyulmadığının denetlenmesi bakımından önemli bir işleve sahiptir. Bu bağlamdakuralla süresi içinde izinleri alınamamış ruhsatlar hakkında idari paracezasının öngörülmesi suretiyle ruhsat sahiplerinin söz konusu izinlerialmaları için harekete geçmeye zorlanmalarıyla bir yandan madencilikfaaliyetlerinin denetlenmesinin, diğer yandan işletme ruhsatı düzenlenmişyerler hakkında işletme izni verilmesi suretiyle madencilik faaliyetlerinindevam ettirilmesinin sağlanmaya çalışıldığı açıktır (AYM, E.2017/36,K.2017/147, 01/11/2017, § 23). Bu durumda kuralın Anayasa’nın 168. maddesi dedikkate alınarak kamu yararına dönük olduğu ve anayasal açıdan meşru bir amacadayandığı anlaşılmaktadır.
34. Bununla birlikte kuralda öngörülen yaptırımınkanunilik ve meşru amaç şartlarını taşıması yeterli olmayıp aynı zamanda ölçülüde olması gerekir. Ölçülülük ilkesi elverişlilik, gereklilik veorantılılık olmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilikbaşvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını, gereklilikbaşvurulan önlemin ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını ve orantılılıkise başvurulan önlem ve ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyüifade etmektedir.
35. Kanunla yapılan düzenlemelerin etkili bir şekildehayata geçirilebilmesi bakımından öngörülen yükümlülüklerin yerinegetirilmesini sağlamak ve yasaklanan fiillerin işlenmesini önlemek için hangitür ve ölçekte idari yaptırım uygulanacağı kanun koyucunun takdir yetkisikapsamındadır. Kural, maddede belirtilen yükümlülüklerin yerine getirilmemesihâlinde idari yaptırımı düzenlemektedir. Bu bağlamda itiraz konusu kuralınulaşılmak istenen meşru amaç bakımından elverişli ve gerekli olmadığısöylenemez.
36. Ölçülülük incelemesinde son olarak kuralda öngörülenyaptırım ile ulaşılmak istenen meşru amaç arasındaki makul dengeyi ifade edenorantılılık ilkesine dikkat edilmesi gerekir. Kuralda çevresel etkideğerlendirme kararı, mülkiyet izni, işyeri açma ve çalışma ruhsatı izinbelgelerinin süresi içinde alınmaması durumunda idari para cezası uygulanmasıöngörülmüştür. Madencilik faaliyetlerinin çevresel etkilerinin kişilerinsağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkını etkileyebilecek hususlardanolduğu açıktır. Çevresel etkilerin geniş çaplı ve geri dönüşü olmayan sonuçlardoğurabileceği gözetildiğinde kuralda yer alan yaptırımın makul olmadığı söylenemez.
37. Ayrıca öngörülen yaptırımın türü ve miktarı, sözkonusu yaptırıma karşı yargı yoluna başvurma imkânının bulunduğu gözetildiğindekuralın orantılılık ilkesiyle çelişmediği, bu çerçevede kuralın ölçülülükilkesiyle bağdaşmayan bir yönünün bulunmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
38. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 38.maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
Selahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamıştır.
Kuralın Anayasa’nın 13. ve 123. maddeleriyle ilgisigörülmemiştir.
IV. HÜKÜM
4/6/1985 tarihli ve 3213 sayılı Maden Kanunu’nun 26/5/2004 tarihli ve 5177 sayılı Kanun’un 12. maddesiyledeğiştirilen 24. maddesinin 4/2/2015 tarihli ve 6592 sayılı Kanun’un 13.maddesiyle değiştirilen on birinci fıkrasının dördüncü cümlesinin Anayasa’yaaykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA 16/1/2025 tarihinde karar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR
Üye
Metin KIRATLI
KARŞI OY
1. 4/6/1985 tarihli ve 3213 sayılı Maden Kanunu’nun26/5/2004 tarihli ve 5177 sayılı Kanun’un 12. maddesiyle değiştirilen 24.maddesinin 4/2/2015 tarihli ve 6592 sayılı Kanun’un 13. maddesiyle değiştirilenon birinci fıkrasının dördüncü cümlesinin Anayasa’ya aykırı olmadığına veitirazın REDDİNE, karar verilmiştir.
2. Aşağıda belirteceğim gerekçelerle sayın çoğunluğun görüşünekatılmadım.
3. Kuralın anlam ve kapsamı itirazın gerekçesi AnayasaMahkemesi’nin gerekçeli kararında belirtildiğinden karşı oyda ayrıca tekraredilmemiştir.
4. Kuralın anlam ve kapsamının belirlenebilmesi için mevzuatailişkin işleyişi kısaca belirtmek gerekmektedir. Ülkemizde işletme ruhsatlarıMAPEG kurumu tarafından verilmektedir. İşletme ruhsatı düzenlenebilmesi içintek kriter maden varlığıdır. Sahanın vasfı, orman olup olmaması, ve mera tarımarazisi gibi unsurlar maden işletme ruhsatı düzenlenebilmesi için MAPEGtarafından aranmamaktadır. Maden sahasının fiilen işletmeye açılabilmesi içinayrıca işletme izni gerekmektedir. İşletme izni için birçok özel kanunda vefarklı bakanlıklarda birbirinden farklı ve raporlamaları gerektiren süreçlerbulunmaktadır. Bu yükümlülüklerin yerine getirilmesi ruhsat sahibininsorumluluğunda bulunmakta bu izinlerin ruhsat sahibi tarafından alınmasıgerekmektedir. Bir maden sahasının işletme ruhsat sahasının faaliyetegeçirilebilmesi için öncelikle ve genel olarak ÇED sürecinin ÇED gereklideğildir veya ÇED olumlu kararı neticelenmesi ÇED sürecine bağlı olarakmülkiyet izinlerinin Orman, mera izinlerinin alınması devamında GSM işyeri açmave çalışma ruhsatının düzenlenmesi gerekmektedir. Bu süreçler tamamlandıktansonra ancak maden işletme izni düzenlenmektedir. İşleyen bu süreçlerin tamamıaynı anda yürütülemeyen, bir iznin alınması diğerine başvuru için gereklikılınan ve birbirine bağımlı silsile halinde yürüyen süreçlerdir.
5. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem veişlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyupgüçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren,Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan,hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.
6. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir. Builkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarınaimkân tanımaması gerekir. Belirlilik ilkesi; hukuksal güvenlikle bağlantılıolup bireyin kanundan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguyahangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangimüdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır.
7. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında, “Kimse, işlendiğizaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayıcezalandırılamaz.” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncü fıkrasında da“Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur.”ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi getirilmiştir. Anayasa’nınanılan maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca yasaklananeylemler ile bunlara verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacakbiçimde kanunda gösterilmesi ayrıca kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarınınbelirli olması gerekmektedir. Kişilerin yasaklanan eylemleri önceden bilmelerigerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvencealtına alınması amaçlanmaktadır.
8. Anayasa’nın anılan maddesinde idari suç ve cezalar ile adli suçve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bu maddede öngörülenilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarına aykırı vehaksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altına aldığı hukukibir değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi de cebiriçermektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §13).
9. Bu bağlamda Anayasa’nın 38. maddesinin gerekçesinde debelirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik ilkesi, kanun koyucunun açık suçhükmü koymasına engel değilse de bir idari suç ve cezanın Anayasa’nın anılanmaddesine uygun kabul edilebilmesi için suç konusunun ve yaptırımının tereddüdeyer bırakmayacak şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerin belirlenensomut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin sağlanmasıgerekir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği üzere idarinitelikteki suçların kanunda belirlenerek karşılığında cezasının gösterilmiş olmasıyeterli olup suç sayılan eylemler ve cezası, bireylerin hangi somut fiil veolguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklıkve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek şekilde kanunda gösterildiktensonra yasama organının uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin konularda alınacakönlemlerin kamu hizmetlerinin ve toplumsal ihtiyaçların değişkenliğiçerçevesinde duyulan gereksinmelere uygunluğunu sağlamak amacıyla yürütmeorganına yetki vermesi idari kararlarla suç ihdası ve dolayısıyla kanunilik vebelirlilik ilkesinin ihlali anlamına gelmemektedir (AYM, E.2018/30, K.2018/94,25/9/2018, §15; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21).
10. Bununla birlikte temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasınailişkin kanunların şeklen var olması yeterli değildir. Kanunilik ölçütü aynızamanda maddi bir içeriği de gerektirmekte olup bu noktada kanunun niteliğiönem kazanmaktadır. Kanunla sınırlama ölçütü sınırlamanın erişilebilirliğini,öngörülebilirliğini ve kesinliğini ifade etmekte; böylece uygulayıcının keyfîdavranışlarının önüne geçtiği gibi kişinin hukuku bilmesine de yardımcıolmakta; bu yönüyle hukuk güvenliği teminatı sağlamaktadır (Halime SareAysal [GK], B. No: 2013/1789, 11/11/2015, § 62; Fatih Saraman, § 66;Turgut Duman, § 67; Tamer Mahmutoğlu, § 104; Ayşe Ortak, §73).
11. Kanunun bu gerekliliklere uygun olduğunun söylenebilmesi içinyeterince ulaşılabilir olması, vatandaşların belirli bir olaya uygulanabilirnitelikteki hukuk kurallarının varlığı hakkında yeterli bilgiye sahipolabilmesi, ayrıca ilgili normun keyfîliğe karşı uygun bir koruma sağlaması,yetkili makamlara verilen yetkinin genişliğini ve icra edilme biçimleriniyeterli bir netlikte tanımlaması gerekir (Halime Sare Aysal, § 63; FatihSaraman, § 67; Turgut Duman, § 68; Tamer Mahmutoğlu, § 105; AyşeOrtak § 74).
12. Hukukun kendisi -beraberinde getireceği idari pratiğin dışında-söz konusu işlemin meşru amacını da gözönünde tutarak keyfî müdahalelere karşıbireyi korumak için yetkili makamlara bırakılan takdir yetkisinin kapsamınıyeterince açık bir şekilde göstermelidir. Diğer bir anlatımla hukuk sistemi,kamu makamlarına hangi koşullarda ve hangi sınırlar içinde müdahalelerdebulunma yetkisinin verildiğini açık ifadelerle ortaya koyacak nitelikte olmalıve bu bağlamda ilgili müdahalenin muhataplarına müdahaleye zemin hazırlayankoşullar ile müdahalenin sonuçları açısından bir öngörüde bulunabilmeleriimkânı tanımalıdır (Halime Sare Aysal, § 64; Fatih Saraman, § 68;Turgut Duman, § 69; Tamer Mahmutoğlu, § 106; Ayşe Ortak §75).
13. Öte yandan her ihtimale çözüm getiremeyecek olan yasal mevzuatınsağladığı koruma seviyesi, büyük ölçüde ilgili metnin düzenlediği alan veiçeriğiyle birlikte muhataplarının niteliği ve sayısıyla yakındanbağlantılıdır. Bu nedenle kuralın karmaşık olması ya da belirli ölçülerdesoyutluk içermesi ve buna bağlı olarak hukuki yardım ile tam olarakanlaşılabilir hâle gelmesi tek başına hukuken öngörülebilirlik ilkesine aykırıgörülemez. Bu kapsamda hak ya da özgürlüğe müdahale eden kural belirli ölçülerdekitakdir alanını elbette uygulayıcıya bırakabilir. Fakat bu takdir alanınınsınırlarının da yeterli açıklıkta belirlenmesi ve kuralın öngörülebilirliğinisağlayacak şekilde asgari bir kesinlik içermesi zaruridir (Halime Sare Aysal,§ 65; Fatih Saraman, § 69; Turgut Duman, § 70; TamerMahmutoğlu, § 107; Ayşe Ortak § 76).
14. Nihayetinde söz konusu koşulların yerine getirilipgetirilmediğini denetleyecek merci olan yargı organları, müdahalelere dayanakolarak gösterilen kanuni düzenlemelerin erişilebilir, öngörülebilir ve kesinnitelikte olup olmadığını irdelemekle, en başta da ilgili kanuni düzenlemeleriönlerine gelen davalarda anılan çerçevede kalarak uygulamakla yükümlüdür (TamerMahmutoğlu, § 108; Ayşe Ortak § 77).
15. İtiraz konusu kural incelendiğinde bu izinlerin tamamı ilgilimevzuatlarında öngörülmüş, Devlet kurumları tarafından onaylanan izinlerdir. Buizinler işletme ruhsatı sonrası hepsi aynı anda başvurulup alınan izinlerdeğillerdir. Birbirine bağımlı olan bir izin olmadan diğerine başvuru yapılamayanprosedürleri içermektedir. Bu süreçlerden herhangi birindeki gecikme nedeniyleişletme ruhsatı alan gerçek ya da tüzel kişiler cezalandırılmaktadır. Oysakiceza belirlenirken öncelik sıralaması yapılmamaktadır. üç yıldan sonraki heryıl için herhangi bir iznin kuruma sunulmaması nedeniyle para cezasıöngörülmesi üç yıldan sonraki her yıl için ruhsat süresi sonuna kadar ayrı ayrıpara cezası verilmesi yukarıda belirtilen Anayasa mahkemesince çerçevesiçizilen belirlilik ilkesiyle bağdaşmamaktadır.
16. 3213 sayılı Kanunun 7. Maddesinde öngörülen izinlerin üç yıliçerisinde alınmaması durumunda devam eden her yıl için para cezası uygulanmasıişleminde; beklenmeyen hal ve mücbir sebep durumuna yer verilmemesi idariyargısal süreçlerden kaynaklanan gecikmelerin dikkate alınmaması söz konusuizinlerin birbirine bağımlı ve birbirini etkileyin idari süreçlerigerektirdiğinin dikkate alınmaması ayrıca hangi izin başvurusunun hangiaşamasında olunduğuna bakılmaksızın idarenin bütünlüğü ilkesi uyarınca MAPEG tarafındanbir araştırma yapılmadan hiçbir izne başvurmayan ruhsat sahibine de eldeolmayan sebeplerle geç de olsa izin başvuru süreçlerini belirli bir aşamayagetiren ruhsat sahiplerine de aynı cezanın uygulanması yukarıda çerçevesi veayrıntıları özetlenen Anayasa’nın hukuki belirlilik, ölçülülük, idareninbütünlüğü, suç ve cezaların kanuniliği ilkelerine aykırıdır.
17. Yukarıda belirtilen gerekçelerle 4/6/1985 tarihli ve 3213 sayılıMaden Kanunu’nun 26/5/2004 tarihli ve 5177 sayılı Kanun’un 12. maddesiyledeğiştirilen 24. maddesinin 4/2/2015 tarihli ve 6592 sayılı Kanun’un 13.maddesiyle değiştirilen on birinci fıkrasının dördüncü cümlesinin Anayasa’nın2., ve 38. Maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir.
Üye
Selahaddin MENTEŞ