anayasa mahkemesi kararı
Esas Sayısı : 2024/163
Karar Sayısı : 2025/41
Karar Tarihi : 11/2/2025
R.G.Tarih-Sayı : 21/5/2025-32906
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURANLAR:
1. Danıştay Sekizinci Dairesi (E.2024/163)
2. Bolu 2. Sulh Ceza Hâkimliği (E.2024/235)
İTİRAZLARIN KONUSU: 8/2/2007tarihli ve 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu’nun 7. maddesinin2/12/2016 tarihli ve 6764 sayılı Kanun’un 62. maddesiyle değiştirilen ikincifıkrasının;
A. (d) bendinin,
B. Bentlerini bağlayan hükmünün ikinci cümlesinin “…üçüncü keztekrarlanması hâlinde ise kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatıiptal edilir,…” bölümünün,
Anayasa’nın 2., 38. ve 49. maddelerine aykırılığı ilerisürülerek iptallerine karar verilmesi talepleridir.
OLAY: İdari paracezası uygulanmasına, kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatınıniptal edilmesine, beş yıl süreyle tekrar kurum açma izni veya bir kurumudevralma ya da ortak olma izni verilmemesine ilişkin işlemlere karşı açılandavalarda itiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varanMahkemeler, iptalleri için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ
Kanun’un itiraz konusukuralların da yer aldığı 7. maddesi şöyledir:
“Kurum açma izninin iptali, kurumunkapatılması, devri ve nakli
MADDE 7 – (Değişik birinci fıkra:2/12/2016-6764/62 md.) Kurum açma izni verilen kurumlardan iki yıl içerisindefaaliyete başlamayan, faaliyete başladıktan sonra yönetmelikte belirtilensüreden daha fazla izinsiz ara veren veya söz konusu izni amacı dışındakullandığı tespit edilen kurumların kurum açma izni ve iş yeri açma ve çalışmaruhsatı iptal edilir.
(Değişik ikinci fıkra:2/12/2016-6764/62 md.) Özel öğretim kurumunun;
a) Bakanlıkçaonaylı yerleşim planında izinsiz değişiklik yapması,
b) (Değişik:27/6/2019-7180/11md.) Gerçeğe aykırı veya yanıltıcı reklam ya da ilan vermesi, reklam veyailanlarda öğrenci resim ya da bilgilerini kullanması,
c) Haftalıkders çizelgesi ve programları Bakanlık izni olmadan kurumda uygulaması,
d) BuKanun ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelik ve yönergelerde belirtilenhükümlere aykırı fiillerde bulunması,
e) Mevzuattabelirtilen sayıda personel çalıştırmaması veya mevzuata aykırı personelçalıştırması,
f) 14/6/1973tarihli ve 1739 sayılı Millî Eğitim Temel Kanununun genel ve özel amaçları iletemel ilkelerine uymaması,
g) Kurumaçma şartlarından herhangi birini kaybetmesi,
h) Mevzuatauygun olarak kapatılmaması,
hâllerinde; (a), (b), (c) ve (d)bentlerindeki fiiller için brüt asgari ücretin beş katı; (e) ve (f)bentlerindeki fiiller için brüt asgari ücretin on katı ve (g) bendindeki fiiliçin brüt asgari ücretin yirmi katı idari para cezası uygulanır. Bu fıkranın(a), (b), (c), (d), (e), (f) ve (g) bentlerindeki fiillerin tekrarı hâlindeidari para cezası miktarı beş kat artırılarak uygulanır ve bu bentlerdekifiillerin üçüncü kez tekrarlanması hâlinde ise kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir, (h) bendindeki fiilinişlenmesi hâlinde brüt asgari ücretin yirmi katı idari para cezası verilir vekurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir. İdari paracezası, kurum açma iznini vermeye yetkili makam tarafından verilir. Bu fıkranınuygulanmasına ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir.
Okul kurucusu/kurucu temsilcisi;Bakanlığa, yönetici, öğretmen, uzman öğretici, usta öğretici veöğrenci/kursiyerlere en az üç ay önce yazılı olarak bildirmek şartıyla vegerekçesi Bakanlıkça uygun bulunduğu takdirde öğretim yılı sonunda okulunukapatabilir.
Okullar dışındaki diğer kurumlarınkurucusu/kurucu temsilcisi valiliğe, yönetici, öğretmen, uzman öğretici, ustaöğretici ve öğrenci/kursiyerlere en az üç ay önce yazılı olarak bildirmekşartıyla ve gerekçesi valilikçe uygun bulunduğu takdirde dönem sonunda kurumunukapatabilir.
Kapanan veya kapatılan kurum;mühürlerini, yönetici, öğretmen ve öğrencilerle ilgili bütün defterlerini,dosyalarını ve diğer evrakını ilgili valiliğe devir ve teslim etmeye mecburdur.(Değişik ikinci cümle: 2/12/2016-6764/62 md.) Devir ve teslimden kaçınan veyabu görevi savsaklayan kurucu hakkında brüt asgari ücretin yirmi katı idari paracezası uygulanır.
(Ek fıkra: 2/12/2016-6764/62 md.) BuKanunda belirtilen şartlara uymadan kurumunu kapatanlar ile soruşturma sonucukurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilen kurucuya beşyıl geçmeden tekrar kurum açma izni veya bir kurumu devralma ya da bir kurumaortak olma izni verilmez.
Kapatılan kurumlarla ilgili olaraköğrenci/kursiyer veya velilerinin, kurucular aleyhine genel hükümlere göre davaaçma hakları saklıdır.
Kurumların devri ve nakline ilişkinusûl ve esaslar yönetmelikle belirlenir.”
II. İLK İNCELEME
A. E.2024/163 Sayılı Başvuru Yönünden
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleriuyarınca Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, RecaiAKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfanFİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇINAR ve MetinKIRATLI’nın katılımlarıyla 24/9/2024 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında öncelikle sınırlama sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, budava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesininhükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi veya taraflardan birinin ileri sürdüğüaykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu hükümleriniptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak anılan maddeleruyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elindeyöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması, iptali talepedilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural isebakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümündeveya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacakniteliktedir.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, 5580sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendi ile bentleri bağlayan hükmünün ikinci cümlesinin “…üçüncü keztekrarlanması hâlinde ise kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatıiptal edilir,…” bölümünün iptallerini talepetmiştir.
4. Anılan fıkranın (a) ila (h)bentlerinde özel öğretim kurumları için yasak fiil ve davranışlar belirtilmiş,bentleri bağlayan hükmünde de yasak fiil ve davranışlara uygulanacak idariyaptırılmalara yer verilmiştir. İtiraz başvurusunda bulunan Mahkemedebakılmakta olan davanın konusu ise fıkranın (d) bendi uyarınca uygulanan idari yaptırımların iptalleri talebineilişkindir.
5. Fıkranın bentleri bağlayan hükmününitiraz konusu bölümü, bakılmakta olan davaya konu (d) bendinin yanı sırabakılmakta olan davada uygulanma imkânı olmayan diğer bentler yönünden degeçerli, ortak kural niteliğindedir. Bu itibarla bakılmakta olan davanın konusugözetilerek itiraz konusu bölümün esasına ilişkin incelemenin “anılanfıkranın (d) bendi” yönünden yapılması gerekir.
6. Açıklanan nedenle 8/2/2007 tarihli ve5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu’nun 7. maddesinin 2/12/2016 tarihlive 6764 sayılı Kanun’un 62. maddesiyle değiştirilen ikinci fıkrasının;
A. (d) bendinin esasının incelenmesine,
B. Bentlerini bağlayan hükmünün ikincicümlesinin “…üçüncü kez tekrarlanması hâlinde ise kurum açma izni ile işyeriaçma ve çalışma ruhsatı iptal edilir…” bölümünün esasının incelenmesine,esasa ilişkin incelemenin “anılan fıkranın (d) bendi” yönündenyapılmasına,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
B. E.2024/235 Sayılı Başvuru Yönünden
7. Anılan İçtüzük hükümleri uyarınca Kadir ÖZKAYA, HasanTahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, YusufŞevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, KenanYAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇINAR ve Metin KIRATLI’nınkatılımlarıyla 16/1/2025 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikleuygulanacak kural ve sınırlama sorunları görüşülmüştür.
8. İtiraz yoluna başvuranMahkeme, 5580 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendininiptalini talep etmiştir.
9. 5580 sayılı Kanun’un 7. maddesininikinci fıkrasının itiraz konusu (d) bendinde özel öğretim kurumlarının bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarak yürürlüğe konulanyönetmelik ve yönergelerde belirtilen hükümlere aykırı fiillerde bulunmasıidari yaptırım uygulanması gerektiren durumlar arasında sayılmıştır.
10. Bakılmakta olan davanın konusu ise anılan Kanun’a dayanılarakyürürlüğe konulan yönetmelikte belirtilen hükümlere aykırılık nedeniyleuygulanan idari para cezasıdır. Bu itibarla kuralda yer alan “Bu Kanun…”ve “... ve yönergelerde…” ibarelerinin bakılmakta olan davadauygulanma imkânı bulunmamaktadır. Açıklanan nedenle bu ibarelere ilişkinbaşvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.
11. Öte yandan kuralda yer alan “…ve bu Kanunadayanılarak yürürlüğe konulan…” ve “…belirtilen hükümlereaykırı fiillerde bulunması.” ibareleri ise bakılmakta olan davadauygulanacak “…yönetmelik…” ibaresinin yanı sıra uygulanma imkânı olmayankurallar yönünden de geçerli, ortak hüküm niteliğindedir. Dolayısıylabakılmakta olan davanın konusu gözetilerek kuralın kalan kısmının esasınailişkin incelemenin “…yönetmelik…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasıgerekir.
12. Açıklanan nedenlerle 8/2/2007tarihli ve 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu’nun 7. maddesinin2/12/2016 tarihli ve 6764 sayılı Kanun’un 62. maddesiyle değiştirilen ikincifıkrasının;
A. (d) bendindeyer alan “Bu Kanun…” ve “...ve yönergelerde…” ibarelerinin itiraz başvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğudavada uygulanma imkânı bulunmadığından bu ibarelere yönelik başvurununMahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,
B. (d) bendinin kalankısmının esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin anılan bentte yeralan “…yönetmelik…” ibaresi ile sınırlı olarak YAPILMASINA,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. BİRLEŞTİRME KARARI
13. 8/2/2007 tarihli ve 5580 sayılı Özel ÖğretimKurumları Kanunu’nun 7. maddesinin 2/12/2016 tarihli ve 6764 sayılı Kanun’un62. maddesiyle değiştirilen ikinci fıkrasının (d) bendinde yer alan “…yönetmelik…”ibaresinin iptaline karar verilmesi talebiyle yapılan itiraz başvurusunailişkin E.2024/235 sayılı davanın, aralarındaki hukuki irtibat nedeniyleE.2024/163 sayılı dava ile birleştirilmesine, esasının kapatılmasına, esasincelemenin E.2024/163 sayılı dosya üzerinden yürütülmesine 16/1/2025 tarihindeOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
IV. ESASIN İNCELENMESİ
14. Başvuru kararları ve ekleri,Raportör Derya ATAKUL tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itirazkonusu kanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları vebunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonragereği görüşülüp düşünüldü:
A. Kanun’un 7. Maddesinin İkinci Fıkrasının (d) Bendininİncelenmesi
1. Uygulanacak Kural ve Sınırlama Sorunu
15. İtiraz konusu kuralda özel öğretimkurumlarının 5580 sayılı Kanun ve bu Kanun’adayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelik ve yönergelerde belirtilen hükümlereaykırı fiillerde bulunması hâlinde idari yaptırımların uygulanmasıöngörülmektedir.
16.İtiraz yoluna başvuran Mahkemede bakılmakta olan davada anılan Kanun’adayanılarak yürürlüğe konulan yönetmeliklerde belirtilen hükümlere aykırılıknedeniyle uygulanan idari yaptırımların iptalleri talep edilmektedir. Buitibarla kuralda yer alan “Bu Kanun…” ve “... ve yönergelerde…”ibarelerinin bakılmakta olan davada uygulanma imkânı bulunmamaktadır.Açıklanan nedenle bu ibarelere ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliğinedeniyle reddi gerekir.
17. Öte yandan kuralın kalan kısmı bakılmakta olan davadauygulanacak olan “…yönetmelik…” ibaresinin yanı sıra uygulanma imkânıolmayan kurallar yönünden de geçerli, ortak hüküm niteliğindedir. Dolayısıylabakılmakta olan davanın konusu gözetilerek kuralın kalan kısmının esasınailişkin incelemenin “…yönetmelik…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasıgerekir.
2. İtirazların Gerekçeleri
18. Başvuru kararlarında özetle; itiraz konusu kuraldasoyut ve genel ifadelere yer verildiği, yaptırım gerektiren fiillerin tanımınınyapılmadığı, bu itibarla kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatınıniptali sonucunu doğuran belirsiz bir alanın oluşturulduğu belirtilerek kuralınAnayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
19. 5580 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının(d) bendinde özel öğretim kurumlarının bu Kanun ve bu Kanun’a dayanılarakyürürlüğe konulan yönetmelik ve yönergelerde belirtilen hükümlere aykırıfiillerde bulunması idari yaptırım uygulanmasını gerektiren durumlar arasındasayılmıştır. Anılan bentte yer alan “…yönetmelik…” ibaresi itiraz konusukuralı oluşturmaktadır. Bu itibarla kurala göre Kanun’a dayanılarak yürürlüğekonulan yönetmelikte belirtilen hükümlere aykırı fiillerde bulunulmasıdurumunda ilgili özel öğretim kurumu hakkında anılan fıkranın bentlerinibağlayan hükmünde yer alan idari yaptırımlar uygulanabilecektir.
20. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında da “Kimse,işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayıcezalandırılamaz.” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncüfıkrasında da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunlakonulur.” ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesigetirilmiştir.
21. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta vecezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasakeylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanundagösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belirli olması gerekir.Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan builkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır.
22. Anayasa’nın söz konusu maddesinde idari suç vecezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi debu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarınaaykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altınaaldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların herikisi de cebir içermektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §13).
23. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukukisonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalararasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksekmiktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemelerde bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar içinöngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezalarınkural olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanunkoyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülenyaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerekuygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut vekapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.Yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızladeğişen ve gelişen şartları gözetilerek suçta ve cezada kanunilik ilkesi idarisuçlar yönünden daha esnek uygulanmalıdır (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016,§14; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 19).
24. Şüphesiz hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkindüzenlemelerde olduğu gibi kabahatler hukuku açısından da Anayasa’ya bağlıkalmak koşuluyla hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacakyaptırımın türü ve ölçüsünün belirlenmesi ve idareye yaptırım uygulamayetkisinin verilmesi gibi konularda kanun koyucunun takdir yetkisibulunmaktadır. Ancak idareye yaptırım uygulama yetkisi verilmesinin amacıdeğişen sosyal, siyasal ve ekonomik koşulların ortaya çıkardığı toplumsalgereksinimlerin yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılanabilmesi içinidareye farklı çözümler arasından uygun ve yerinde olanı seçme serbestîsitanımaktır. Bu serbestî idarenin keyfi olarak hareket edebileceği anlamına isegelmemektedir (AYM, E.2014/87, K.2015/112, 8/12/2015, §§ 195-198).
25. Bu bağlamda Anayasa’nın 38. maddesinin gerekçesindede belirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik ilkesi, kanun koyucunun açıksuç hükmü koymasına engel değilse de bir idari suç ve cezanın Anayasa’nınanılan maddesine uygun kabul edilebilmesi için suç konusunun ve yaptırımınıntereddüde yer bırakmayacak şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerinbelirlenen somut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvenceninsağlanması gerekir.
26. Nitekim Anayasa Mahkemesinin kararlarında dabelirtildiği üzere idari nitelikteki suçların kanunda belirlenerek karşılığındacezasının gösterilmiş olması yeterli olup suç sayılan eylemler ve cezası,bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucunbağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecekşekilde kanunda gösterildikten sonra yasama organının uzmanlık ve idaretekniğine ilişkin konularda alınacak önlemlerin kamu hizmetlerinin ve toplumsalihtiyaçların değişkenliği çerçevesinde duyulan gereksinmelere uygunluğunusağlamak amacıyla yürütme organına yetki vermesi idari kararlarla suç ihdası,dolayısıyla kanunilik ve belirlilik ilkesinin ihlali anlamına gelmemektedir(AYM, E.2018/30, K.2018/94, 25/9/2018, § 15; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021,§ 21).
27. Kuralla yaptırıma bağlanan fiil 5580 sayılı Kanun’adayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelik hükümlerine aykırı fiillerde bulunulmasıdır.Buna göre anılan Kanun’a dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmeliklerdebelirtilen hükümlere aykırılık hâlinde idari yaptırım uygulanacaktır.
28. Kanun’un 3. maddesinde özel öğretim kurumununaçılması, 4. maddesinde kurucunun veya kurucu temsilcisinin nitelikleri vekurum binaları, 5. maddesinde milletlerarası özel öğretim kurumları, yabancıokullar ve azınlık okulları, 6. maddesinde özel öğretim kurumlarında eğitimöğretim ve kurumların yönetimi, 7. maddesinde kurum açma izninin iptali vekurumun kapatılması, 8. maddesinde kurumlarda çalıştırılacak personel, 9.maddesinde kurumlarda çalışan personelin özlük hakları ve sorumlulukları, 10.maddesinde çalışma izninin iptali ve geçici görevlendirme, 11. maddesindekurumların ve kurumlarda çalışan personelin denetimi ile kurumların reklam veilan vermesi, 12. ve 13. maddelerinde kurumların yararlanacağı mali destek veyardımlar ile öğrenim ücreti, ücretsiz öğrenci okutma, burs verme, yabancıöğrenci sayısı konularında düzenlemeler yapılmıştır. Çerçevesi bu şekildebelirlenmiş fiillere uygulanacak idari yaptırımlar ise Kanun’un 7. maddesindeöngörülmüştür.
29. Bu itibarla Kanun’da özel eğitim kurumlarınınuyacakları usul ve esaslar ile bu usul ve esaslara uyulmaması hâlindeuygulanacak idari yaptırımlara ilişkin genel bir çerçevenin çizildiği, temelilke ve esasların belirlendiği anlaşılmıştır. Kanun’a dayanılarak yürürlüğekonulan yönetmeliklerle de bu çerçeveyle sınırlı hükümler öngörülebileceğigözetildiğinde kuralın Anayasa’ya aykırı bir yönünün bulunmadığı sonucunaulaşılmıştır.
30. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 38. maddesineaykırı değildir. İtirazların reddi gerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZve Selahaddin MENTEŞ bu görüşe katılmamışlardır.
Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ilerisürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 38. maddesiyönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyleAnayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.
B. Kanun’un 7. Maddesinin İkinci Fıkrasının BentleriniBağlayan Hükmünün İkinci Cümlesinin “…üçüncü kez tekrarlanması hâlinde isekurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir,…”Bölümünün “Anılan Fıkranın (d) Bendi” Yönündenİncelenmesi
1. Sınırlama Sorunu
31.İtiraz yoluna başvuran Mahkemede bakılmaktaolan davada 5580 sayılı Kanun’a dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmeliklerdebelirtilen hükümlere aykırılık nedeniyle uygulanan idari yaptırımların iptalitalep edilmektedir.
32. İtiraz konusu kural ise anılan Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendinde yeralan ve bakılmakta olan davada uygulanacak “…yönetmelik…” ibaresininyanı sıra anılan bentte yer alan ve uygulanma imkânı olmayan “Bu Kanun…”ve “... ve yönergelerde…” ibareleri yönünden de geçerli,ortak hüküm niteliğindedir. Dolayısıyla bakılmakta olan davanın konusugözetildiğinde kuralın esasına ilişkin incelemenin bentte yer alan “…yönetmelik…”ibaresi yönünden yapılması gerekir.
2. İtirazın Gerekçesi
33. Başvuru kararındaözetle; itiraz konusu kuralda yaptırıma tabi fiillerin ne kadar süre içerisindetekerrüre esas teşkil edeceğine dair bir zaman diliminin öngörülmediği, budurumun ise kuralın muhatabı olan kişilerin çalışma yaşamları boyunca sürekliyaptırım tehdidi altında kalmasına neden olduğu belirtilerek kuralınAnayasa’nın 2. ve 49. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
34. 6216 sayılıKanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 13. ve 48.maddeleri yönünden de incelenmiştir.
35. 5580 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının(a) ila (h) bentlerinde özel öğretim kurumlarının idari yaptırıma konu fiillerisayıldıktan sonra bentleri bağlayan hükmünde ihlale konu her bir fiil için-ihlalin niteliğine göre- uygulanacak idari para cezaları belirlenmiştir.Anılan hükmün birinci cümlesinde (a) ila (d) bentlerindeki ihlallerde brütasgari ücretin beş katı tutarında idari para cezasının uygulanacağıbelirtilmiş, ikinci cümlesinde de söz konusu bentlerdeki fiillerin tekrarındaidari para cezası miktarının beş kat artırılarak uygulanması, üçüncü tekrardaise kurum açma izni ile iş yeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesiöngörülmüştür. Anılan cümlenin “…üçüncü kez tekrarlanması hâlinde ise kurumaçma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir,…” bölümü itirazkonusu kuralı oluşturmakta olup kural söz konusu fıkranın (d) bendinde yer alan“…yönetmelik…” ibaresi yönündenincelenmiştir. Buna göre 5580 sayılı Kanun’a dayanılarak yürürlüğe konulanyönetmelik hükümlerine aykırılığın üçüncü kez tekrarlanması hâlinde ilgili özelöğretim kurumuna verilen kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatıiptal edilecektir.
36. Anayasa’nın “Çalışma ve sözleşme hürriyeti” başlıklı48. maddesinin birinci fıkrasında “Herkes, dilediği alanda çalışma vesözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir.” denilmeksuretiyle çalışma özgürlüğünün bir parçası olan teşebbüs özgürlüğü herkesyönünden güvenceye bağlanmıştır. Teşebbüs özgürlüğü, her gerçek veya özel hukuktüzel kişisinin tercih ettiği alanda ekonomik ve ticari faaliyette bulunmaküzere teşebbüs kurabilmesini, dilediği mesleki faaliyete girebilmesini vefaaliyeti ile mesleğini devletin veya üçüncü kişilerin müdahalesi olmaksızındilediği biçimde yürütebilmesini ifade etmektedir (AYM, E.2015/34, K.2015/48,13/5/2015).
37. Kural, anılan Kanun’a dayanılarak çıkarılanyönetmeliklerde belirtilen hükümlere aykırı fiillerin üçüncü kez tekrarlanmasıhâlinde özel öğretim kurumu açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatınıniptal edilmesini öngörmek suretiyle söz konusu kurumun eğitim öğretimfaaliyetlerine son verdiğinden teşebbüs özgürlüğüne yönelik bir sınırlamagetirmektedir.
38. Anayasa’nın 13. maddesinde “Temel hak vehürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerindebelirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Busınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâikCumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.” denilmektedir.Buna göre temel hak ve özgürlüklere sınırlama getiren düzenlemelerin kanunlayapılması, Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olmasıgerekir.
39. Bu kapsamda teşebbüs özgürlüğünü sınırlamaya yönelikbir kanuni düzenlemenin şeklen var olması yeterli olmayıp kuralın keyfîliğe izinvermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir nitelikte olmasıgerekir.
40. Esasen temel hak ve özgürlükleri sınırlayan kanununbu nitelikleri olması Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devletiilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinde kanuni düzenlemelerin hem kişilerhem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecekşekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamuotoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir.Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımındanda zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını,bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin deyasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasınıgerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154). DolayısıylaAnayasa’nın 13. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik,Anayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuk devleti ilkesi ışığındayorumlanmalıdır.
41. Kuralın da yer aldığı fıkrada kurum açma izni ileişyeri açma ve çalışma ruhsatının iptali yaptırımını gerektiren durumun ve buyaptırımın uygulanma şartlarının tereddüde yer vermeyecek biçimde açık ve netolarak düzenlendiği gözetildiğinde kuralın belirli ve öngörülebilir olduğuanlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın kanunilik şartını sağladığı sonucunaulaşılmıştır.
42. Anayasa’nın 48. maddesinde teşebbüs özgürlüğü mutlakbir hak olarak düzenlenmemiş olup anılan maddenin ikinci fıkrasında “Devlet,özel teşebbüslerin millî ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygunyürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayacak tedbirlerialır.” hükmüne yer verilmek suretiyle millî ekonominin gerekleri ve sosyalamaçlarla bu özgürlüğe sınırlamalar getirilebilmesine imkân sağlanmıştır.Nitekim anılan maddenin gerekçesinde de “Devlet, kamu yararı olan hallerdeve millî ekonominin gerekleri ve sosyal amaçlarla özel teşebbüs özgürlüğünesınırlamalar getirebilir.” denilerek millî ekonominin gerekleri ve sosyalamaçların teşebbüs özgürlüğü yönünden birer sınırlama sebebi olduğuvurgulanmıştır (AYM, E.2015/34, K.2015/48, 13/5/2015).
43. Kanun’un 6. ve 11. maddelerinde özel öğretimkurumlarında verilecek eğitim öğretimin 14/6/1973 tarihli ve 1739 sayılı MilliEğitim Temel Kanunu’nda ifade edilen Türk millî eğitiminin genel amaç ve temelilkelerine uygun olarak yürütüleceği, bu kurumların Millî Eğitim Bakanlığınındenetimi ve gözetimi altında olduğu ifade edilmiştir. Bu bağlamda kanunkoyucunun özel öğretim kurumlarında yönetim ve eğitim öğretim alanlarındakidisiplinin korunması ve kurumların yasal düzenlemelere uyumunun sağlanmasınayönelik kademeli bir cezalandırma sistemi içinde nihai olarak kurum açma izniile işyeri açma ve çalışma ruhsatının iptal edilmesini öngörmek suretiyleetkili bir denetim sistemi kurmayı hedeflediği anlaşılmaktadır. Özel öğretimkurumlarında disiplinin korunması ile yasal düzenlemelere uyumun sağlanmasınınAnayasa’nın 48. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen sosyal amaçlar kapsamındadeğerlendirilebileceği açıktır. Bu itibarla kuralla teşebbüs özgürlüğünemüdahalede bulunulmasının anayasal açıdan meşru bir amaca dayandığı sonucunaulaşılmıştır.
44. Meşru amaca yönelikolduğu anlaşılan kuralın aynı zamanda ölçülü olması da gerekir. Ölçülülükilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzereüç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanınulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik ulaşılmakistenen amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını, diğer bir ifadeyle aynıamaca daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılıkise hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmak istenen amaç arasında makul birdengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade etmektedir.
45. Kural uyarınca Kanun’a dayanılarak yürürlüğe konulanyönetmelik hükümlerine aykırı fiillerinüçüncü kez tekrarlanması hâlinde kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışmaruhsatının iptal edilmesinin bir yandan yasal düzenlemelere uyumsağlamaları için kurumlara fırsat tanıyacağı diğer yandan eğitim alanındakidisiplinin korunmasına katkı sunacağı gözetildiğinde kuralın anılan meşru amacaulaşma bakımından elverişli ve gerekli olmadığı söylenemez.
46. Öte yandan kanun koyucu, özel öğretim kurumlarındadisiplinin korunması ile yasal düzenlemelere uyumun sağlanması biçimindekisosyal amaçla bu kapsamdaki aykırılıkların tekrarının cezalandırılmasınıöngörürken bu aykırılıkların hangi süre içinde gerçekleşmesi hâlinde tekerrüreesas alınacağına dair bir zaman sınırı belirlememiştir. Bu durum, aynı fiilintekrarlanması durumunda belirli bir zaman dilimi olmaksızın daha ağır biryaptırım uygulanmasını mümkün kılmakta ve kurumun faaliyet süresi boyuncasürekli ceza tehdidiyle karşı karşıya kalmasına neden olmaktadır. Dolayısıylatekerrüre esas teşkil edecek fiiller arasında herhangi bir süreninöngörülmemesi sınırlamayı orantısız kılmaktadır.
47. Bu itibarla kuralın kişilere aşırı bir külfetyüklediği, ulaşılmak istenen amaç ile teşebbüs özgürlüğüne getirilen sınırlamaarasındaki makul dengenin bozulmasına neden olduğu anlaşılmaktadır.
48. Açıklanan nedenlerle kural, Kanun’un 7. maddesininikinci fıkrasının (d) bendinde yer alan “…yönetmelik…” ibaresi yönünden Anayasa’nın 13. ve 48. maddelerineaykırıdır. İptali gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ilerisürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 13. ve 48.maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınması nedeniyleAnayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.
Kuralın Anayasa’nın 49. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
V. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
49. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılıKanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarakMahkemenin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı gündenbaşlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzereayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.
50. 5580 sayılı Kanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasınınbentlerini bağlayan hükmünün ikinci cümlesinin“…üçüncü kez tekrarlanması hâlinde ise kurum açma izni ile işyeri açma veçalışma ruhsatı iptal edilir,…” bölümünün anılan fıkranın (d) bendinde yeralan “…yönetmelik…” ibaresi yönünden iptal edilmesi nedeniyle doğacakhukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3)numaralı fıkrası gereğince iptal hükmünün kararın Resmî Gazete’deyayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
VI. HÜKÜM
8/2/2007 tarihli ve 5580 sayılı Özel Öğretim KurumlarıKanunu’nun 7. maddesinin 2/12/2016 tarihli ve 6764 sayılı Kanun’un 62.maddesiyle değiştirilen ikinci fıkrasının;
A. 1. (d)bendinde yer alan “Bu Kanun…” ve “...ve yönergelerde…” ibarelerinin itirazbaşvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma imkânıbulunmadığından bu ibarelere yönelik başvurunun Mahkemenin yetkisizliğinedeniyle REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
2. (d) bendininkalan kısmının esasına ilişkin incelemenin anılan bentte yer alan “…yönetmelik…” ibaresi ile sınırlıolarak yapılmasına OYBİRLİĞİYLE,
3. (d) bendinde yer alan “…yönetmelik…” ibaresinin Anayasa’yaaykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, YusufŞevki HAKYEMEZ ile Selahaddin MENTEŞ’inkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B. Bentlerinibağlayan hükmünün ikinci cümlesinin;
1. “…üçüncü keztekrarlanması hâlinde ise kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatıiptal edilir,…” bölümünün esasına ilişkin incelemenin anılan fıkranın (d)bendinde yer alan “…yönetmelik…” ibaresi yönünden yapılmasına OYBİRLİĞİYLE,
2. “…üçüncü keztekrarlanması hâlinde ise kurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatıiptal edilir,…” bölümünün anılanfıkranın (d) bendinde yer alan “…yönetmelik…” ibaresi yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3)numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRAYÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE OYBİRLİĞİYLE,
11/2/2025 tarihindekarar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR
Üye
Metin KIRATLI
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Kanunun 7. maddesinin ikinci fıkrasının (d) bendinde; “BuKanun ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelik ve yönergelerdebelirtilen hükümlere aykırı fiillerde bulunulması,” halleri anılan fıkranınbentlerini bağlayan bentte yaptırıma bağlanmaktadır. Mahkememiz d bendini“yönetmelik” ibaresiyle sınırlı olarak incelemiştir. Buradaki anayasal sorunAnayasa’nın 38. maddesi yönünden kuralın kanunilik kriterini karşılayıpkarşılamadığı ile ilgilidir. Suç ve cezaların kanuniliği ilkesi uyarınca, yasalçerçevenin; hangi eylemin yasaklandığının ve yaptırıma bağlandığının anahatlarıyla kanunda gösterilmesi, ayrıca yaptırımın da kanunda açıkça belirlenmişolması zorunludur.
2. Anayasa Mahkemesi Anayasanın 38. maddesindekikanunilik ilkesinin idari fiillerde de uygulanması gerektiğini çeşitlikararlarında ifade etmiştir. Örneğin; “Anayasa’nın 38. maddesinde idari suçve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, herikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranışnormlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun korumaaltına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezalarınher ikisi de cebir içermektedir. … Korunan hukuki değer ile ihlalin nedenolduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç vecezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. … idari suçlarda kanunkoyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülenyaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerekuygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut vekapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.Bu bağlamda, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknikhayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalardakanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir.”AYM, E.2017/103, K.2017/108, 31/05/2017, par. 12, 13. Aynı yönde bkz. AYM 22.4.2015,35/40) Mahkeme aynı kararda kanunilik ilkesinin esnek uygulanmasına ilişkinolarak 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 4/1. maddesinde yer alan; “Hangifiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkça tanımlanabileceği gibi; kanununkapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği, idareningenel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir.” kuralını olumlu bir örnekolarak göstermektedir. Şu halde kabahatlere ilişkin düzenlemeler bakımından daAnayasanın 38. maddesinin yukarıda kapsamı belirtilen güvenceleri geçerlidir.Hatta idari suçlara ilişkin ceza kuralları bakımından belirlilikilkesi mutlak şekilde geçerlidir. Başka deyişle kabahat fiillerine uygulanacakcezaların tür ve miktarları da mutlaka kanunda açıkça belirlenmelidir, bunlaridari kural işlemlerle düzenlenemez. Fakat idari cezaların kanunda nisbi paracezası veya alt ve üst sınırlar içerisinde bir takdir marjıyla öngörülmesi demümkündür.
3. Belirlilik ilkesi bakımından Kabahatler Kanununun 4/1.maddesindeki düzenleme, AYM’nin yukarıda işaret edilen kararında dikkate aldığıkriter ile uyumludur. Bu Kanunda belirtilen ölçüte göre de yasaklanan fiilinkapsam ve koşullarının bir çerçeve yasal düzenlemeyle belirlenmesidurumunda idarenin genel düzenleyici işlemleriyle ayrıntıları düzenleyebileceğikabul edilmiştir. AYM kararlarında kanuni çerçeveye atıf yapan bu yaklaşımıdoktrinle uyumlu ise de sorun kanuni çerçeveyi dar veya geniş yorumlayan görüşfarklılıklarıyla ilgilidir. Nitekim 5307 sayılı Kanunun 16. maddesiyle ilgiliolarak yaptığı incelemede AYM tarafından yasaklara aykırı idari paracezalarının belirsizliği nedeniyle iptal kararı verilmiştir (AYM 2017/129 –2018/6, 18.1.2018). Kabahatlerde fiilin tipikliğine ilişkin önemli unsurlarıntali düzenleyici işlemlere bırakılması halinde kişi özgürlüklerinin yasamaorganı yerine yürütme organı tarafından sınırlanabileceği yöntemi benimsenmişolur. Bu durumun hukuk devleti ve hukuki güvenlik ilkeleriyle bağdaşmayacağıaçıktır.
4. AYM’nin sözü edilen kararlarında yer alan tespitlerhukuk devleti ve hukuk güvenliği ilkeleri bakımından büyük önem taşımaktadır.Bu bağlamda suç ve cezalarda kanunilik ilkesi idareyi sınırlama ve temelhakları güvenceye alma bakımından demokratik hukuk devletinde vazgeçilmez birfonksiyon görmektedir. Nitekim AYM bir kararında; “Temel hak ve özgürlüklereilişkin bir alanda kanunun emrine dayanarak yürütme organınca alınacak önlemlerobjektif nitelik taşımalı ve keyfî uygulamalara sebep olacak geniş bir takdiryetkisini idareye vermemelidir” (AYM, E. 1984/14, K. 1985/7, 13/6/1985)ifadeleriyle kanunun keyfiliğe karşı güvence işlevine vurgu yapmıştır. Diğerbir davada da “kanun, tüzük ve yönetmeliklere ve umumi emirlere aykırıhareketi veya aykırı harekette ısrarı” tespit edilen özel eğitim kurumununkapatılması yaptırımı yönünden iptal kararı verilmiştir; AYM 2002/40 - 2006/20,15.2.2006. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru üzerine verdiği bir kararda ise“kanun hükmünde kararname ile dahi düzenlenemeyecek temel hak ve hürriyetlerinsınırlandırılmasına ilişkin bir düzenlemenin ilk elden idari düzenleyiciişlemlerle yapılması Anayasa karşısında mümkün değildir” (Tuğba Arslan, B. No: 2014/256, 25/6/2014, par. 8) ifadesiylebenzer bir yaklaşımı ortaya koymuştur. Bireysel başvuruya ilişkin Karlis A.Ş.kararı ise bu konuda çok önemli bir örnek teşkil etmektedir. Bu başvuruda 2918sayılı Kanunun 31. maddesi uyarınca takoğraf takma muafiyetine ilişkin uygulamaşartlarının genelgeyle belirlenmesi nedeniyle suç ve cezaların kanuniliğiilkesine aykırılık iddiası adil yargılanma hakkı boyutuyla incelenmiştir. AYMkararında genelgeyle kabahat eyleminin istisnasının düzenlenmesinin aynızamanda kabahat ihdas edilmesi anlamına geldiği belirtilerek suç ve cezalarınkanuniliği ilkesinin ihlal edildiğine karar verilmiştir. Karardaki temelgerekçe; “Genelge, Kanunla tanınan ve herhangi bir şekle bağlanmamış olan takograf muafiyetini, bildirim ve tescil belgesine şerhverilmesi şekline bağlayarak istisnai düzenlemenin uygulama alanını, herhangibir kanuni dayanağı olmaksızın daraltmıştır. İdari para cezasını gerektiren bireyleme ilişkin istisnai düzenlemenin uygulama alanının, idari işlemledaraltılması, somut olayda kabahat ihdas edilmesi sonucunu doğurmuştur. Ortayaçıkan bu sonuç, Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fırkasında düzenlenen “suçve cezada kanunilik” ilkesi ile bağdaşmamaktadır.” (AYM Karlis A.Ş., B. No:2013/849, 15/4/2014, par. 43) biçiminde ifade edilmiştir.
5. İncelenen kuralın yer aldığı Kanunun ilgilimaddelerinde özel öğretim kurumlarının uymaları gereken hususlardüzenlenmiştir. Çoğunluk gerekçesinde, Kanunda belirtilen bu düzenlemelerinbelirliliği ve öngörülebilirliği sağladığı görüşü savunulmaktadır. Bu açıdanbakıldığında, Kanunun üçüncü maddesinden itibaren yer alan düzenlemelerde kurumaçma izni için gereken koşulların neler olduğu, Kurucu/kurucu temsilcisininnitelikleri ve kurum binalarının niteliklerinin neler olduğu, milletlerarasıözel öğretim kurumları, yabancı okullar ve azınlık okullarına ilişkindüzenlemeler, kurumların yönetimi, çalıştırılacak personelin nitelikleri, özlükhakları ve sorumlulukları, denetim, reklamlar, mali hükümler, öğrenim ücreti vediğer hususlar gibi konular yer almaktadır. Öte yandan bazı maddelerde kimieylemlerin yaptırımı kendi içerisinde özel olarak da düzenlenmiştir. Örneğinüçüncü maddenin 11. ve 12. fıkralarında yaptırımlar gösterilmiştir.
6. Kanunun üçüncü ve devamı maddelerinde yaklaşık yüzfıkra ve bentler halinde yapılan düzenlemelerin herhangi birine aykırılığıntespiti halinde d bendi uyarınca asgari ücretin beş katı ve tekrarı halindeonun da beş katı idari para cezaları uygulanabilecektir. Yedinci maddenin dbendinin bu geniş kapsamı karşısında muhatapların hangi eylemincezalandırıldığına ilişkin bir öngörüde bulunmaları mümkün görünmemektedir. Kanunkoyucunun bu konudaki yasal çerçeveyi daha belirgin bir biçimde örneğin, hangikonularla ilgili kanun hükümlerine aykırılığın cezalandırıldığının ana hatlarıylasomutlaştırılarak düzenlemesi hukuk devleti ilkesinin ve cezaların kanuniliğiilkesinin bir gereğidir. Esasen düzenlemenin bu biçimde somutlaştırılmasıdurumunda öngörülebilirliğin ve belirliliğin sağlandığı söylenebileceği gibiKanunun ilgili madde ve fıkralarındaki kimi yasakların önemi ve ağırlığına göreyaptırıma bağlanması konusunda farklı düzenlemelerin yapılması da muhtemeldir.Belirtilen nedenlerle incelenen kuralın Anayasa’nın 38/1. maddesine aykırıolması nedeniyle iptal edilmesi gerektiği görüşündeyim.
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. İtiraz konusu kuralda 5580 sayılı Kanun’adayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelikte belirtilen hükümlere aykırıfiillerde bulunulması durumunda ilgili özel öğretim kurumu hakkında idariyaptırım uygulanması öngörülmektedir.
2. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında da “Kimse,işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayıcezalandırılamaz.” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncüfıkrasında da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunlakonulur.” ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesigetirilmiştir.
3. Anayasa’nın bu maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilikilkesi uyarınca hangi eylemlerin yasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecekcezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralınaçık, anlaşılır ve sınırlarının belirli olması gerekmektedir. Keza, idari suçve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikiside bu maddede öngörülen ilkelere tabidir.
4. Bu bağlamda, Anayasa’nın 38. maddesinin gerekçesinde debelirtildiği üzere, suçta ve cezada kanunilik ilkesi gereğince bir idari suç vecezanın Anayasa’nın anılan maddesine uygun kabul edilebilmesi için suçkonusunun ve yaptırımının tereddüde yer bırakmayacak şekilde kanunda açıkçabelirtilmesi ve kişilerin belirlenen somut suç fiilini önceden bilmelerinisağlayacak kanuni güvencenin sağlanması gerekir.
5. İtiraz konusu kuralla Kanun’a dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelik hükümlerine aykırı fiillerdebulunulması durumunda idari yaptırım uygulanması öngörülmekle birlikte Kanun’un7. maddesinde kurumların nakline ilişkin başkaca bir düzenlemeye yer verilmeksizin,nakle ilişkin usûl ve esasların belirlenmesinin tamamen yönetmeliğebırakıldığı anlaşılmaktadır. Dolayısıyla yaptırıma konu olacakdüzenlemelere ilişkin açık ve belirgin bir alan çizilmemekte, böylece idareyesınırları net şekilde tanımlanmayan geniş bir düzenleme yetkisi verilmektedir.Bu durum, idarenin cezai sorumluluk doğuran eylemleri belirlerken sınırsız birtakdir yetkisine sahip olmasına yol açmakta, böylece kanun koyucu, temel hak veözgürlükler alanında, doğrudan ikincil düzenlemeler vasıtasıyla idarenin keyfîbiçimde kurallar koymasına imkân tanımaktadır.
6. Belirtilen nedenlerle davakonusu kuralın, Anayasa'nın 38. maddesine aykırı olduğu sonucunaulaştığımdan çoğunluk kararına katılmadım.
Üye
Engin YILDIRIM
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğunun 8/2/2007 tarihli ve 5580sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu’nun 7. maddesinin 2/12/2016 tarihli ve6764 sayılı Kanun’un 62. maddesiyle değiştirilen ikinci fıkrasının (d)bendindeki “bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelik… belirtilenhükümlere aykırı fiillerde bulunması” kuralının “yönetmelik” ibaresi ilesınırlı olarak gerçekleştirilen denetimde Anayasa’ya aykırı olmadığına ilişkin kanaatinekatılmamaktayız.
2. Dava konusu ibarenin içinde yer aldığı fıkradasıralanan ibarelerde özel öğretim kurumları için birtakım kabahatlerdüzenlenmektedir. Bu minvalde dava konusu olan (d) bendinde bu Kanun’adayanılarak yürürlüğe konulanyönetmelikte belirtilen hükümlere aykırı fiillerde bulunulması halinde brütasgari ücretin beş katı idari para cezası uygulanacağı hüküm altınaalınmaktadır.
3. Dava konusu (d) bendinde esasında somut itiraz yolunabaşvuran mahkemenin önündeki davada uygulanmayacağı için denetlenmeyen biribare daha bulunmaktadır. (d) bendi tam olarak şu düzenlemeye yer vermektedir: “BuKanun ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelik ve yönergelerdebelirtilen hükümlere aykırı fiillerde bulunması”. Bununla birlikte kuralındavada uygulanacak kısmı sadece bu karşıoyun ilk paragrafında da belirtilenkısımdır.
4. Esasında (d) bendindeki kuralın anlam ve kapsamındanburada iki farklı kabahat düzenlenmekte olduğu anlaşılmaktadır. Birincisiitiraz yolu ile önümüze getiren mahkemenin elindeki uyuşmazlıkta uygulanmayacakolan “Bu Kanun” ifadesinde kastedilen kabahatlerdir. Bu niteliktekikabahatler 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu’nun değişik maddelerindeyer almaktadır (örnek olarak bkz.: madde: 3/son, 7/5, 12/4). İkinci kabahattürü ise dava konusu ibarede öngörülen şekilde Kanun’da düzenlenmiştir.
5. Dava konusu ibareyle bu Kanun’da kabahat olarakbelirtilmediği halde bu Kanun’a dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmeliklerdedüzenlenen hükümlere aykırı fiillerde bulunulması durumunda idari yaptırımuygulanacağı öngörülmektedir. Görüldüğü üzere burada dava konusu kuraldakikabahat fiili Kanun’la değil Kanun’a dayalı olarak çıkarılan yönetmeliklerleoluşturulmaktadır. Zira çıkarılan yönetmeliklerde öngörülen bazı yükümlülüklereuyulmaması özel öğretim kurumları için bu maddedeki idari yaptırıma konuolacaktır.
6. Dolayısıyla burada kabahatin yaptırımı Kanun’un 7.maddesinde açık biçimde belirtilmiş olmakla birlikte kabahatin kendisi idaretarafından yönetmelik hükümleri ile ihdas edilecektir. Bu yönü ile bakıldığındadava konusu ibarede kabahat şeklindeki fiille ilgili hiçbir belirleme yapılmışdeğildir. Kabahat niteliğindeki fiilin kapsamı ve unsurları Kanun’la değilkanun altı bir düzenleme olarak yönetmelik hükmü ile belirlenmektedir.
7. Oysa Anayasa Mahkemesine göre Anayasa’nın 38. maddesi bağlamında suçta ve cezadakanunilik ilkesi sadece suçlarla ilgili düzenlemelerde değil kabahatlerde dearanmakta olup kabahatlere ilişkin olarak da suçta ve cezada kanunilikilkesindeki güvencelerin geçerli olduğu kabul edilmektedir.
8. Anayasa Mahkemesine göre Anayasa’nın 38. maddesindeyer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi eylemlerinyasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yerbırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi; kuralın açık, anlaşılır vesınırlarının belli olması gerekmektedir. Suçlar kadar katı değerlendirilmemeklebirlikte bu ilke ana hatlarıyla kabahatler için de geçerli kabul edilmektedir.Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan builkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM,E.2017/103, K.2017/108, 31/5/2017, § 11).
9. Yine Anayasa Mahkemesinin yaklaşımına göre suç vecezalara ilişkin kanuni düzenlemelerin sınırlarının yasama organı tarafındanbelirgin bir şekilde çizilmesi, yürütme organının sınırları kanunla belirlenmişbir yetkiye dayanmaksızın düzenleyici işlemler ile suç ve ceza ihdas etmemesive ceza hukukunu uygulamakla görevli yargı organının da kanunlarda belirlenensuç ve cezaların kapsamını yorum yoluyla genişletmemesi gerekmektedir (KarlisA.Ş., B. No: 2013/849, 15/4/2014, § 33).
10. Dava konusu ibare bu Kanun’a dayalı biçimde çıkarılanyönetmelik hükümleri ile idareye kanun koyucunun kabahate ilişkin hiçbirbelirlemede bulunmadığı bir kabahat ihdas etme yetkisi vermektedir. Zira idareçıkaracağı yönetmeliklerle bu Kanun’un uygulanması bağlamında özel öğretimkurumlarına düzenlenmesi gereken konulara ilişkin çok farklı boyutlarıylaoldukça detaylı ve farklı yükümlülükler getirebilir. Öngörülen bu yükümlülüklerinherhangi birisine uyulmaması bu yönü ile Kanun’un 7. maddesinde öngörülen idariyaptırıma tabi olacaktır.
11. İdari yaptırıma tabi tutulmak istenen kabahatfiilinin konusunun ve unsurlarının hiçbir şekilde Kanun’da düzenlenmediğidikkate alındığında, bu nitelikteki bir açık ceza kuralının Anayasa’nın 38.maddesindeki suç ve cezaların kanuniliği ilkesi çerçevesinde konumuz bağlamındakabahatlerin belirliliğini sağladığını söyleyebilmek mümkün değildir.Dolayısıyla çerçevesi Kanun ile belirlenmeksizin dava konusu ibare ile idareye kapsamıoldukça geniş bir kabahat ihdas etme yetkisi verilerek uymayanlara Kanun’a dayalıbiçimde idari para cezası öngörülmesi Anayasa’nın 38. maddesinde güvence altınaalınan suç ve cezaların kanuniliği ilkesinin dava konusu kural bağlamında etkisizkalması sonucunu doğuracaktır.
12. Dava konusu ibarenin aşırı geniş kapsamı kuralınbelirsizliğini daha fazla ön plana çıkararak kuralın aynı zamanda kişilerinaleyhine ve öngörülemez biçimde uygulanmasına da sebebiyet verebilecektir.
13. Esasında çoğunluk kararı bu konuya ilişkin Mahkememizyerleşik içtihadı ile de açıkça çelişmektedir. Nitekim Mahkememiz 2024 yılındaverdiği bir kararda denetlediği konumuzla yakından ilgili iki kuraldakabahatlere ilişkin içtihadını da net biçimde ortaya koyma imkanı bulmuştur.
14. Bu kapsamdaki ilk kural olarak 5326 sayılı KabahatlerKanunu’nun 4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında yer alan “… çerçeve hükmüniçeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilir” ibaresininAnayasa’nın 38. maddesine aykırı olmadığı sonucuna ulaşırken itiraz konusukuralın kabahat oluşturan fiilin kapsam ve koşulları bakımından çerçevesininkanunla belirlenmesi şartıyla içeriğinin, idarenin genel ve düzenleyiciişlemleriyle de doldurulabileceğini öngörmekte olduğuna dikkatleri çekmiştir.Anayasa Mahkemesine göre kuralda da belirtildiği üzere idare bu yetkisini ancakkanunda belirtilen çerçeve sınırları dahilinde kullanabilecektir. Kabahatlerniteliği gereği birbirinden çok farklı eylemlere konu olabilmektedir. Kanunkoyucu da bu durumu gözeterek genel çerçevesi kanunla belirlendikten sonrakabahat oluşturan fiilin kapsam ve koşullarını belirleme yetkisini idareyebırakmıştır. Dolayısıyla kabahat oluşturan fiilin kapsam ve koşullarıbakımından çerçevesinin kanunla belirlenmesi şartıyla içeriğinin idarenin genelve düzenleyici işlemleriyle de doldurulabilmesini öngören kural suç ve cezadakanunilik ilkesini ihlali etmemektedir (Bkz.: AYM, E.2023/140, K.2024/81,14/03/2024, §§ 6-14).
15. Aynı dosyada Anayasa’nın 38. maddesine aykırı bulduğukural ise “Bu Kanun uyarınca ilgili Bakanlıkça alınan kararlara vedüzenlemelere aykırı hareket edenlere, tacir olup olmadıklarına bakılmaksızın,beşyüz Türk Lirasından yirmibin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir.”(10/6/1930 tarihli ve 1705 sayılı Ticarette Tağşişin Men’i ve İhracatınMurakabesi ve Korunması Hakkında Kanun’un 6. maddesinin birinci fıkrası)şeklindeki düzenleme olup bu dosyadaki dava konusu kurala benzemektedir.
16. Bu kurala ilişkin yaptığı değerlendirmede AnayasaMahkemesi, itiraz konusu kuralın da yer aldığı Kanun’da veya başka bir kanundaSanayi ve Ticaret Bakanlığının ticarette tağşişin önlenmesi, ihracatındenetlenmesi ve korunmasına ilişkin yapabileceği düzenlemelerin kapsamına vekoşullarına dair herhangi bir hüküm bulunmamakta olduğuna ve dava konusukuralla sadece yaptırım uygulayacak yetkili makamın belirlenerek idari paracezası şeklinde yaptırıma bağlanan eylemlerin konusu olarak idari bir makamınkoyacağı kural ve önlemlere atıf yapılmamasına dikkatleri çekmektedir. AnayasaMahkemesine göre kuralla Sanayi ve Ticaret Bakanlığının ticarette tağşişinönlenmesi, ihracatın denetlenmesi ve korunmasına yönelik yapacağı ve yaptırımakonu olacak düzenlemelere ilişkin açık ve belirgin bir alan çizilmemekte,böylece idareye sınırları belirli olmayan bir düzenleme yetkisi verilmektedir. Dolayısıylakuralla, temel hak ve özgürlüklere ilişkin bir alanda, doğrudan ikincildüzenlemeler vasıtasıyla, idare tarafından kurallar konulmasına imkântanınmaktadır. Başka bir anlatımla, kuralla idari cezaların düzenlenmesibakımından idarenin keyfî uygulamalarını önleyici, objektif nitelikte herhangibir çerçeve hüküm getirilmemektedir (Bkz.: AYM, E.2023/140, K.2024/81,14/03/2024, §§ 18-19).
17. Görüldüğü gibi Anayasa Mahkemesinin oybirliği ileiptal ettiği kural “Bu Kanun uyarınca ilgili Bakanlıkça alınan kararlara vedüzenlemelere aykırı hareket edenlere, tacir olup olmadıklarına bakılmaksızın,beşyüz Türk Lirasından yirmibin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir.”(10/6/1930 tarihli ve 1705 sayılı Ticarette Tağşişin Men’i ve İhracatınMurakabesi ve Korunması Hakkında Kanun’un 6. maddesinin birinci fıkrası) hükmü ileeldeki dosyada oyçokluğu ile iptal istemi reddedilen “bu Kanuna dayanılarakyürürlüğe konulan yönetmelik … belirtilen hükümlere aykırı fiillerde bulunması”şeklindeki kural esasında kabahatin unsurları noktasında birbirine oldukçabenzemektedir.
18. Kanaatimizce Anayasa Mahkemesi kararlarınınöngörülebilirliği ve içtihadın tutarlılığı adına yukarıda zikredilen (AYM,E.2023/140, K.2024/81, 14/03/2024) iptal kararındaki aynı gerekçelerle eldekikuralda da iptal sonucuna ulaşılması gerekirdi.
19. Eldeki dosyada her ne kadar bazı kabahatler 5580sayılı Kanun’da düzenlenmiş ise de özel öğretim kurumlarının eğitim-öğretim,yönetim, denetim, gözetim ve personel çalıştırılmasına ilişkin usûl ve esaslarınıdüzenleyen bu Kanun’un yirmiden fazla yerinde bu Kanun’un amacı doğrultusundaKanun’un düzenleme konusu yaptığı hususların yönetmelikle belirlenmesişeklindeki referans hükümlere yer verilmektedir. Dolayısıyla Kanun, düzenlemeamacı olan özel öğretim ile ilgili konularda oldukça yoğun biçimde idareye kuralihdas etme yetkisi vermiş olup bu yetkiye binaen çıkarılan onlarca yönetmelikteuyulması gereken usul ve esaslar düzenlenmiştir.
20. Bu sebeple 5580 sayılı Kanun kendi bünyesinde bazıkabahatleri düzenlediği gibi oldukça fazla kabahatin de yönetmelikle düzenlenmesineimkan sağlamıştır. Ancak bu yapılırken bahse konu kabahatlere ilişkin temelçerçevenin konunun teknik olması nedeniyle Kanun’da çizilmesinin mümkünolmadığı da söylenebilir. Bu nedenle idare bu Kanun’a dayanarak yoğun biçimdekabahat ihdas etme imkanına kavuşmuştur. Bu konu ile bağlantılı olarak davakonusu kuralda Anayasa’nın 38. maddesi bağlamındaki temel sorun da Kanun’unkabahatlere ilişkin yeterli bir çerçeve çizmeden kabahatleri konusu veunsurlarını idarenin yönetmelikle belirlemesine imkan sağlamasındankaynaklanmaktadır.
21. Bu nedenle çoğunluk kararında yer verilen, Kanun’un3. ila 13. maddeleri arasında yer alan kurallarla özel eğitim kurumlarınınuyacakları usul ve esaslar ile bu usul ve esaslara uyulmaması hâlindeuygulanacak idari yaptırımlara ilişkin genel bir çerçevenin çizildiği ve temelilke ve esasların belirlendiği şeklindeki görüşüne katılmak mümkün değildir. (§§27-29). Çoğunluğun bu görüşüne birçok sebeple katılmak mümkün olmamaklabirlikte konumuz bağlamında burada bu görüşün sadece şu iki sorunlu yönüneişaret etmek gerekir:
22. Birinci olarak, yukarıda da belirtildiği üzere 5580sayılı Kanun’un 3. ila 13. maddeleri arasında yer alan kurallara uyulmamasıKanun’un 7. maddesinin ikinci fıkrasının “d” bendinde dava konusu ibareninönünde yer alan “Bu Kanun” ibaresi ile zaten birer kabahat olaraköngörülmüştür. O nedenle bendin devamında yer verilen ikinci kabahat türü buKanun bünyesinde öngörülen hükümlere uyulmamasını değil başka hususlarıcezalandırmayı öngörmektedir. Bu hususlar da yine Kanun’un 7. maddesinin ikincifıkrasının “d” bendinde “bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe konulan yönetmelikve yönergelerde belirtilen hükümlere aykırı fiillerde bulunması” biçimindeifade edilmektedir.
23. İkinci olarak çoğunluk kararında referans gösterilenKanun’un 3. ila 13. maddeleri arasında yer alan kuralların önemli bir kısmındauyulması gereken değişik konular düzenlendikten sonra bunların Kanun’dadüzenlenerek bitirilmesi mümkün olmadığı içindir ki Kanun’un birçok maddesinde düzenlenenkonunun “uygulanmasına ilişkin usul ve esasların” (örnek olarak bkz.:madde: 3/10. ve 11. fıkralar) veya konuyla ilgili “diğer usul ve esasların”(örnek olarak bkz.: madde: 12/6, 8 ve ek madde: 1/son) yönetmelikledüzenleneceği belirtilmektedir. Hatta bazı maddelerde o konuya ilişkin Kanun’dahiçbir düzenlemeye yer verilmemekte olup konunun yönetmelikle düzenleneceğiöngörülmektedir (örnek olarak bkz.: “Kurumların devri ve nakline ilişkinusûl ve esaslar yönetmelikle belirlenir.” madde: 7/son).
24. Dolayısıyla 5580 sayılı Kanun’da yukarıda aynenalıntılanan düzenleme biçimleri dikkate alındığında Mahkememiz çoğunlukkararında yer verilen Kanun’un zikredilen maddelerinde idari yaptırımlarailişkin genel bir çerçevenin çizildiği ve temel ilke ve esasların belirlendiğişeklindeki açıklamanın mevcut gerçeklikle uyumlu olmadığı görülecektir.
25. Bunun içindir ki, sıralanan bu iki sorunlu yön gözönünde tutulduğunda, çoğunluk kararında “Kanun’a dayanılarak yürürlüğekonulan yönetmeliklerle de bu çerçeveyle sınırlı hükümler öngörülebileceği” (§29) şeklinde ulaşılan sonuç hem Kanun’un metni ve sistematiği hem de kanunkoyucunun yaklaşımı ile bağdaşmamaktadır. Zira dava konusu kuraldaki kabahatlerKanun’la değil tamamen Kanun’a dayalı olarak çıkarılan yönetmelik hükümleri ileoluşturulmaktadır.
26. Esasında Kanun’un birçok maddesinde yönetmeliklereyapılan bu nitelikteki referanslar da göstermektedir ki özel öğretim kurumlarıile ilgili birçok boyut, konunun dinamizminin de etkisiyle kanun koyucu tarafındanidarenin yönetmelik ve yönergelerle düzenlemesine bırakılmıştır. Ancakyönetmelikte düzenlenen konulara uyulmaması da birer kabahat olarak öngörüldüğüiçindir ki dava konusu kural Anayasa’nın 38. maddesi ile açıkça çelişir birhale gelmiştir.
27. Dolayısıyla çoğunluk kararına ilişkin yukarıdakiaçıklamalar da göstermektedir ki Mahkememiz çoğunluğunun dayandığı yorumlamabiçimi hukuken fevkalade sorunludur. Sadece dava konusu ibarenin de içinde yeraldığı “d” bendindeki “Bu Kanun ve bu Kanuna dayanılarak yürürlüğe konulanyönetmelik ve yönergelerde belirtilen hükümlere aykırı fiillerde bulunması” şeklindekikurala bakmak bile kuralın Anayasa’ya aykırı olmadığı gerekçelendirilirkenMahkememiz çoğunluğunun yaklaşımının hukuken ne derece sorunlu olduğunu görmekiçin yeterlidir.
28. Sonuç olarak yukarıda yer verilen gerekçelerle 8/2/2007tarihli ve 5580 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu’nun 7. maddesinin2/12/2016 tarihli ve 6764 sayılı Kanun’un 62. maddesiyle değiştirilen ikincifıkrasının (d) bendindeki “yönetmelik” ibaresinin Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırı olduğu için iptaligerektiği kanaatiyle çoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmamaktayız.
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Selahaddin MENTEŞ