ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2024/23
Karar Sayısı : 2025/12
Karar Tarihi : 16/1/2025
R.G.Tarih-Sayı :26/5/2025-32911
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Burcu KÖKSAL,Gökhan GÜNAYDIN, Ali Mahir BAŞARIR ile birlikte 128 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 28/11/2023 tarihli ve (157)numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı KararnamesindeDeğişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 5. maddesiyle10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1) numaralıCumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne eklenen435/A maddesinin (1), (2) ve (6) numaralı fıkralarının,
B. 6. maddesiyle;
1. Ekli (1) SayılıListe'de yer alan kadroların iptal edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığıbölümünden çıkarılmasının,
2. Ekli (2) SayılıListe'de yer alan kadroların ihdas edilerek (2) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığıbölümüne eklenmesinin,
Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 35.,56., 104., 106., 123., 127., 128., 161. ve 168. maddelerine aykırılığı ilerisürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talepedilen kuralların da yer aldığı;
1. 5. maddesiyle(1) numaralı CBK’ya eklenen 435/A maddesi şöyledir:
“MADDE 435/A- (Ek:RG-29/11/2023-32384-CK-157/5 md.)
(1) Su kaynaklarının etkin yönetimi ve verimlikullanımının temini için üstdüzeyde koordinasyon ve işbirliğini sağlamak üzere Bakanlık bünyesindeUlusal Su Kurulu kurulmuştur. Ulusal Su Kurulu; Tarım ve Orman Bakanıbaşkanlığında, Tarım ve Orman Bakan Yardımcısı, Çevre, Şehircilik ve İklimDeğişikliği Bakan Yardımcısı, Dışişleri Bakan Yardımcısı, Enerji ve TabiiKaynaklar Bakan Yardımcısı, Hazine ve Maliye Bakan Yardımcısı, İçişleri BakanYardımcısı, Kültür ve Turizm Bakan Yardımcısı, Milli Eğitim Bakan Yardımcısı,Sağlık Bakan Yardımcısı, Sanayi ve Teknoloji Bakan Yardımcısı, Ulaştırma veAltyapı Bakan Yardımcısı ile Strateji ve Bütçe Başkanı, Türkiye Bilimsel veTeknolojik Araştırma Kurumu Başkanı, Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı, TürkiyeOdalar ve Borsalar Birliği Başkanı ve Türkiye Belediyeler Birliği Başkanındanoluşur.
(2) Ulusal Su Kurulunun görev ve yetkileri şunlardır:
a) Kentlerde ve kırsalda su-gıda-enerji-ekosistemilişkisini temel alan su arzına ilişkin kısa ve uzun vadeli plan, politika vestratejileri oluşturmak,
b) Su kaynaklarının sürdürülebilir yönetimine ilişkinalınacak tedbirlere ve uygulanacak politikalara yönelik önerilerde bulunmak,
c) Su kaynaklarının kalitesinin ve miktarının korunmasınailişkin planların uygulanmasında karşılaşılan sorunların çözümüne yönelikkararlar almak,
ç) Su kaynaklarının korunması ve iyileştirilmesineilişkin planlarda belirlenen tedbirlerin önceliklendirilmesi ve uygulanmasıiçin kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılmasına yönelik kararlar almak,
d) Su tahsisinde arz ve talep dengesini sağlamaya vesektörel su paylaşımına yönelik kararlar almak,
e) Su konusundaki arz ve talepleri değerlendirmek vekarara bağlamak,
f) Ulusal su planı, havza ölçekli yönetim planları, suverimliliği il planları ile içme ve kullanma suyu güvenliği planlarını kararabağlamak.
(3) Kurul, Başkan ve en az 12 üyenin katılımı ile toplanırve üye tam sayısının salt çoğunluğu ile karar alır. Alınan kararlardan ulusal,havza ve il ölçekli olanlar ile Kurul tarafından mahiyetine göre Cumhurbaşkanıonayına sunulması kararlaştırılanlar Cumhurbaşkanı onayı ile yürürlüğe girer.
(4) Kurul, gerekli gördüğünde diğer bakanlıklar, kamukurum ve kuruluşları, üniversiteler, sivil toplum kuruluşları ile sektörtemsilcilerini toplantılara davet edebilir. Kurul tarafından konu bazında altkurullar ve çalışma grupları oluşturulabilir. Kurulun sekretarya hizmetleri,alınan kararların uygulanmasının takibi ve koordinasyonu Su Yönetimi GenelMüdürlüğü tarafından yürütülür.
(5) Su konusundaki arz ve talepler her yıl Şubat veEylül aylarında Bakanlığa gönderilir. Bu hususlar Bakanlık tarafındandeğerlendirilerek Kurula sunulur.
(6) Havza ölçekli yönetim planları, su verimliliği ilplanları ile içme ve kullanma suyu güvenliği planlarının hazırlanmasına katkıdabulunmak, su kaynaklarının korunması ve etkin yönetimine yönelik uygulamalarınizlenmesi ve değerlendirilmesiyle ilgili çalışmaları yürütmek üzere ilgilibakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları, meslek odaları, sivil toplumkuruluşları, sektör temsilcileri ve konu ile ilgili uzmanların katılımı ile hersu havzasında Bakanlıkça belirlenen koordinatör il valisi başkanlığında HavzaSu Kurulu, her ilde il valisi başkanlığında İl Su Kurulu kurulur.
(7) Kamu kurum ve kuruluşları yapacakları iş veişlemlerde ulusal su planı, havza ölçekli yönetim planları, su verimliliği ilplanları ile içme ve kullanma suyu güvenliği planlarını esas alırlar.
(8) Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslarBakanlık tarafından çıkarılacak yönetmelik ile belirlenir.”
2. 6. maddesi şöyledir:
“MADDE 6-Ekli (1) sayılı listede yer alan kadrolar iptal edilerek 2 sayılı Genel Kadrove Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin eki (I) sayılı CetvelinÇalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı bölümünden çıkarılmış ve ekli (2) sayılılistede yer alan kadrolar ihdas edilerek 2 sayılı CumhurbaşkanlığıKararnamesinin eki (I) sayılı Cetvelin Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığıbölümüne eklenmiştir.”
(1) SAYILI LİSTE
KURUMU :ÇALIŞMA VE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI
TEŞKİLATI:MERKEZ
İPTAL EDİLEN KADROLARIN
SINIFI
ÜNVANI
DERECESİ
ADEDİ
GİH
Dış İlişkiler Genel Müdürü
1
1
GİH
Avrupa Birliği ve Mali Yardımlar Dairesi Başkanı
1
1
TOPLAM
2
(2) SAYILI LİSTE
KURUMU : ÇALIŞMAVE SOSYAL GÜVENLİK BAKANLIĞI
TEŞKİLATI :MERKEZ
İHDAS EDİLEN KADROLARIN
SINIFI
ÜNVANI
DERECESİ
ADEDİ
GİH
Dış İlişkiler ve Avrupa Birliği Genel Müdürü
1
1
GIH
Genel Müdür Yardımcısı
1
1
TOPLAM
2
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca ZühtüARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ, RıdvanGÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ,Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR ve Muhterem İNCE’nin katılımlarıyla 1/2/2024tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığındanişin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas incelemeaşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Sümeyye KOCAMAN tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunlarıngerekçeleri ile diğer belgeler okunup incelendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:
A. CBK’ların Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi
3. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini veyargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir.Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konu bakımındanyetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bu kapsamdadüzenlemenin yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinci Kısmı’nınBirinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgiliolmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanundaaçıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönündenherhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerikyönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6,23/1/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, §§ 3-13; E.2018/119,K.2020/25, 11/6/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/6/2020, §§ 3-13).
B. CBK’nın 5. Maddesiyle (1) Numaralı CBK’ya Eklenen435/A Maddesinin (1), (2) ve (6) Numaralı Fıkralarının İncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam4. (1) numaralı CBK’nın435/A maddesinin dava konusu (1) numaralı fıkrasında su kaynaklarının etkinyönetimi ve verimli kullanılmasının temini için Ulusal Su Kurulunun (Kurul)kurulması öngörülmüş, aynı zamanda bu Kurulun kimlerden oluşacağı hükmebağlanmıştır.
5. Anılan maddenin dava konusu (2) numaralı fıkrasındaKurulun görev ve yetkileri düzenlenmiştir. Buna göre Kurul; kentlerde ve kırsalda su-gıda-enerji-ekosistem ilişkisinitemel alan su arzına ilişkin kısa ve uzun vadeli plan, politika ve stratejilerioluşturmakla, su kaynaklarının sürdürülebilir yönetimine ilişkin olarak alınacaktedbirlere ve uygulanacak politikalara yönelik önerilerde bulunmakla, sukaynaklarının kalitesinin ve miktarının korunmasına ilişkin planlarınuygulanmasında karşılaşılan sorunların çözümüne yönelik kararlar almakla, sukaynaklarının korunması ve iyileştirilmesine ilişkin planlarda belirlenentedbirlerin önceliklendirilmesi ve uygulanması için kamu kaynaklarının etkin veverimli kullanılmasına yönelik kararlar almakla, su tahsisinde arz ve talepdengesini sağlamaya ve sektörel su paylaşımına yönelik kararlar almakla, sukonusundaki arz ve talepleri değerlendirmek ve karara bağlamakla, ulusal suplanı, havza ölçekli yönetim planları, su verimliliği il planları ile içme vekullanma suyu güvenliği planlarını karara bağlamakla görevli ve yetkilikılınmıştır.
6. Dava konusu (6) numaralı fıkrada ise havza ölçekli yönetim planları, su verimliliği ilplanları ile içme ve kullanma suyu güvenliği planlarının hazırlanmasına katkıdabulunmak, su kaynaklarının korunması ve etkin yönetimine yönelik uygulamalarınizlenmesi ve değerlendirilmesiyle ilgili çalışmaları yürütmek üzere ilgilibakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları, meslek odaları, sivil toplumkuruluşları, sektör temsilcileri ve konu ile ilgili uzmanların katılımıyla hersu havzasında Bakanlıkça belirlenen koordinatör il valisi başkanlığında HavzaSu Kurulunun, her ilde il valisi başkanlığında İl Su Kurulunun kurulmasıöngörülmüştür.
7. Bu bağlamda madde hükümleri birliktedeğerlendirildiğinde; CBK’nın anılan fıkralarının temel konusunun sukaynaklarının yönetimi ve verimli kullanılmasına yönelik olarak politikabelirlenmesi ve bu doğrultudaki politikalara katkıda bulunulması amacıyla ulusalve bölgesel düzeyde Su Kurulları kurulmasının hukuksal temelinin oluşturulmasıolduğu anlaşılmaktadır.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
8. Dava dilekçesinde özetle; CBK’yla Ulusal Su Kurulu,Havza Su Kurulu ve İl Su Kurulu kurulmasının mahallî idarelerin kanunla tanınanyetkilerinin bu Kurullara verilmesi suretiyle idari ve mali özerklik alanınıdaralttığı, söz konusu Kurulların görev alanının çevre, yaşam ve mülkiyet haklarıile bağlantılı olduğu, su kaynaklarının tabii servet niteliğinde olmasınedeniyle gözetim ve denetime ilişkin usul ve esasların kanunla düzenlenmesigerektiği belirtilerek kuralların Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11., 35., 56.,104., 123., 127. ve 168. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. (1) ve (6) Numaralı Fıkralar
i. Kuralların Konu Bakımından YetkiYönünden İncelenmesi
9.Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralların Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11., 35., 56., 104., 123., 127. ve 168. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılanfıkra kapsamında yapılacaktır.
10. (1) numaralı CBK’nın 435/A maddesinin dava konusu (1)ve (6) numaralı fıkralarında idari usul veesaslar çerçevesinde Su Kurullarının kurulmasına yönelik düzenlemeleröngörüldüğü gözetildiğinde kuralların yürütmeyetkisine ilişkin konulardan olduğu açıktır.
11. Kurallar, Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesi yasaklanan İkinci Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temelhaklar, kişi hakları ve ödevleri ile Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklarve ödevlerle ilgiliherhangi bir düzenleme içermemektedir.
12. Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesi uyarınca CBK’lar bakımından aranan bir diğerhusus, CBK kuralının Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi gerekenkonulara ilişkin olmaması gereğidir. Anayasa koyucunun bir konunun kanunladüzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanın münhasıran kanunladüzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasa bir konunun kanunladüzenleneceğini öngörmüşse bu konuda CBK çıkarılamaz. Bununla birlikte Anayasa’daCBK’larla düzenleneceği özel olarak belirtilen konularda CBK’larla düzenlemeyapılması mümkündür (AYM, E.2018/127,K.2021/18, 18/3/2021, § 40).
13. Anayasa’nın 123. maddesinin birincifıkrasına göre “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunladüzenlenir.” Ancak Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasında “Bakanlıklarınkurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez vetaşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.”denilmek suretiyle bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri veyetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasıAnayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrası uyarınca CBK iledüzenlenebileceği özel olarak belirtilen konular kapsamında kalmaktadır (AYM, E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, § 25).
14. Anılan CBK’nın 435/A maddesinin (1) numaralıfıkrasında UIusal Su Kurulunun Tarım ve Orman Bakanı başkanlığında, Tarım veOrman Bakan Yardımcısı, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakan Yardımcısı,Dışişleri Bakan Yardımcısı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakan Yardımcısı, Hazineve Maliye Bakan Yardımcısı, İçişleri Bakan Yardımcısı, Kültür ve Turizm BakanYardımcısı, Millî Eğitim Bakan Yardımcısı, Sağlık Bakan Yardımcısı, Sanayi veTeknoloji Bakan Yardımcısı, Ulaştırma ve Altyapı Bakan Yardımcısı ile Stratejive Bütçe Başkanı, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Başkanı,Türkiye İstatistik Kurumu Başkanı, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Başkanıve Türkiye Belediyeler Birliği Başkanı’ndan oluşacağı belirtilmiştir.
15. Söz konusu maddenin (6) numaralı fıkrasında ise havzaölçekli yönetim planları, su verimliliği il planları ile içme ve kullanma suyugüvenliği planlarının hazırlanmasına katkıda bulunmak, su kaynaklarınınkorunması ve etkin yönetimine yönelik uygulamaların izlenmesi vedeğerlendirilmesiyle ilgili çalışmaları yürütmek üzere ilgili bakanlıklar, kamukurum ve kuruluşları, meslek odaları, sivil toplum kuruluşları, sektörtemsilcileri ve konu ile ilgili uzmanların katılımı ile her su havzasındaBakanlıkça belirlenen koordinatör il valisi başkanlığında Havza Su Kurulunun,her ilde il valisi başkanlığında İl Su Kurulunun kurulacağı hüküm altınaalınmıştır.
16. Söz konusu Kurulların faaliyet alanının, Kurullarınoluşumunda temsilcileri yer alacak bakanlıkların yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmeti alanıyla ilgili olduğudikkate alındığında kuralların ulusal vebölgesel düzeyde bir su politikası teşkilatı kurulmasının hukuksal temelininoluşturulmasına yönelik olduğu anlaşılmaktadır. CBK’nın 435/A maddesinin(1) numaralı fıkrasında ise Ulusal Su Kurulunun Bakanlık bünyesinde kurulduğununaçıkça ifade edildiği görülmektedir.
17. Anayasa’nın 106.maddesinin on birinci fıkrasında yer alan “teşkilat yapısı” kavramı,belirli bir hizmeti yürütmek üzere kurulan kamu kurum ve kuruluşlarının buamaçla üstlendikleri görev ve yetkilerin ifa edilebilmesi için oluşturulan vesöz konusu hizmetin yürütülmesinde doğrudan ya da dolaylı olarak rol alan aynıkurum bünyesindeki farklı düzey ve nitelikteki birimlerin bütününü ifadeetmektedir (AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/06/2020, § 21; E.2018/124,K.2020/56, 15/10/2020, § 21). Bu itibarla Tarım ve Orman Bakanlığı bünyesindekurulan Ulusal Su Kurulu ile merkezî idarenin taşra teşkilatı içerisindekurulması öngörülen Havza ve İl Su Kurullarının teşkilat yapısı kavramına dâhilolduğu anlaşılmaktadır.
18. Dava konusu CBKkurallarının bakanlıkların teşkilatıylailgili hususlara ilişkin olduğu, böylelikle CBK ile düzenlenmesine engel birdurumun söz konusu olmadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralların Anayasa’nın106. maddesinin on birinci fıkrasıyla bağlantılı olarak 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınüçüncü cümlesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır.
19. Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının dördüncü cümlesinde kanunda açıkça düzenlenen konularda CBKçıkarılamayacağı kurala bağlanmıştır. Bu bağlamda yapılacak incelemedeöncelikle CBK ile karşılaştırmaya esas olabilecek daha önce çıkarılmış birkanun olup olmadığı tespit edilmeli, sonrasında ise -böyle bir kanun varsa-incelenen CBK’nın kanunun açıkça düzenlediği konuyu düzenleyip düzenlemediğibelirlenmelidir. Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK’yladüzenlenen alanda hüküm ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından dakanundaki düzenlemenin açık olup olmadığının tespit edilmesi gerekir. Bubağlamda CBK olmasaydı karşılaştırmaya esas alınan kanun hükmünün CBK’yladüzenleme yapılan konuya uygulanacak olup olmaması CBK’nın kanun ile düzenlenenkonuda çıkarılıp çıkarılmadığına dair bir gösterge olacaktır (benzer yöndekideğerlendirme için bkz. AYM, E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, § 17).
20. Dava konusu CBK kurallarındaki amaçlarıgerçekleştirmek üzere ulusal ve yerel düzeyde Su Kurulları oluşturulmasına yönelik olarak karşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte olanve kanunla yapılan herhangi bir düzenleme tespit edilememiştir.
21. Öte yandan Havza ve İl Su Kurullarına ilişkin düzenlemeden daha öncemahallî idarelerle ilgili olarak çıkarılmış olan bazı kanunlarda, supolitikasına dair düzenlemelerin bulunduğu görülmekle birlikte söz konusu Kurulların görev alanının suverimliliği il planları ile içme ve kullanma suyu güvenliği planlarınınhazırlanmasına katkıda bulunmakla, su kaynaklarının korunmasına ve etkinyönetimine yönelik uygulamaların izlenmesi ve değerlendirilmesiyleilgili çalışmaları yürütmekle sınırlı olduğu anlaşılmaktadır. Dolayısıyla Havzave İl Su Kurullarının görevleri bakımından da karşılaştırmaya esas olabileceknitelikte olan ve kanunla yapılan herhangi bir düzenlemenin bulunmadığısonucuna varılmıştır.
22. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptalleri talebinin reddigerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZve Selahaddin MENTEŞ bugörüşe katılmamışlardır.
ii. Kuralların İçerik Yönünden İncelenmesi
23. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlüklerikoruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardankaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olandevlettir.
24. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilikilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarına göre anılan ilke,yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir.
25. Anılan ilkenin yürütmenin asli düzenleyici işleminiteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğunda şüphe bulunmamaktadır (AYM, E.2022/113, K.2023/112, 22/6/2023, § 29;E.2018/149, K.2022/163, 29/12/2022, § 26; E.2019/96, K.2022/17, 24/2/2022, §47; E.2018/134, K.2021/13, 3/3/2021, § 38; E.2018/125, K.2020/4, 22/1/2020, §28).
26. Kurallarla, Ulusal Su Kurulu ile Havza ve İl SuKurullarının oluşumu ile Havza ve İl Su Kurullarının görevlerine ilişkinhususların açık, net, anlaşılır, uygulanabilirve nesnel şekilde düzenlendiği görüldüğünden kuralların bu yönüyle birbelirsizlik içermediği sonucuna varılmıştır.
27. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa’nın 2.maddesine aykırı değildir. İptalleri talebinin reddi gerekir.
b. (2) Numaralı Fıkra
i. Kuralın Konu Bakımından YetkiYönünden İncelenmesi
28.Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11., 35., 56., 104., 123., 127. ve 168. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılanfıkra kapsamında yapılacaktır.
29. (1) numaralı CBK’nın 435/A maddesinin dava konusu (2)numaralı fıkrasında Kurulun görev ve yetkilerineyönelik düzenlemeler öngörüldüğü gözetildiğindekuralın yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu açıktır.
30. Kural, Kurulun su kaynaklarının etkin yönetimi veverimli kullanımının temini için ulusal düzeydeki politikaları belirleme ve budüzeyde kararlar alma hususundaki görev ve yetkilerine ilişkin olup Anayasa’nınCBK ile düzenlenmesiyasaklanan İkinci Kısmı’nın Birinci veİkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle DördüncüBölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevler ile ilgili herhangi bir düzenleme içermemektedir.
31. Kurulun Tarım ve OrmanBakanlığı bünyesinde oluşturulduğu gözetildiğinde, kuralın bakanlıkların görev ve yetkileriyle ilgili hususlarailişkin olduğu anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın Anayasa’nın 106.maddesinin on birinci fıkrasıyla bağlantılı olarak 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınüçüncü cümlesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır.
32. KurallaKurula verilen görev ve yetkilerin ulusal nitelikte politika belirleme ve karar almaya ilişkinolduğu gözetildiğinde kuralın mahallî idarelerin yerel düzeydeki supolitikalarına yönelik görev ve yetkilerine yönelik bir düzenleme içermediği,diğer bir ifadeyle mahallî idarelerin su politikalarına ilişkin görev veyetkilerini düzenleyen kanun hükümleriyle aynı konuya ilişkin olmadığıanlaşılmaktadır. Dolayısıyla Kurulun görevleri bakımından karşılaştırmaya esasolabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi bir düzenlemenin bulunmadığısonucuna varılmıştır.
33. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZve Selahaddin MENTEŞ bugörüşe katılmamışlardır.
ii. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
34. Kuralla, Kurulun görev ve yetkilerine ilişkin usul veesasların açık, net, anlaşılır, uygulanabilir venesnel şekilde düzenlendiği görüldüğünden kuralın bu yönüyle birbelirsizlik içermediği sonucuna varılmıştır.
35. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
C. CBK’nın 6. Maddesiyle Ekli (1) Sayılı Liste’de Yer Alan Kadrolarınİptal Edilerek (2) Numaralı CBK’nın Eki (I) Sayılı Cetvel’in Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı Bölümünden Çıkarılmasının ve Ekli (2) SayılıListe'de Yer Alan Kadroların İhdas Edilerek (2) Numaralı CBK’nın Eki (I) SayılıCetvel’in Çalışma ve Sosyal GüvenlikBakanlığı Bölümüne Eklenmesinin İncelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
36. Dava dilekçesinde özetle; davakonusu kuralın genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetleriningerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden yöneticiler ve personeleilişkin olduğu, bunların kadrolarına ve bu kadroların ihdas ve iptaline ilişkinhükümlerin kanunla düzenlenmesi gerektiği, münhasıran kanunla düzenlenmesigereken bir konuda CBK çıkarıldığı, bu suretle CBK çıkarma yetkisinin anayasalçerçeve dışında kullanıldığı, yürütme organına genel, sınırsız, esasları veçerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisinin tanındığı, bu durumun yasamayetkisinin devredilemezliği, Anayasa’nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü ilekuvvetler ayrılığı ilkeleriyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nınBaşlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104., 128., 153. ve 161. maddelerineaykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Kuralın Konu Bakımından YetkiYönünden İncelenmesi
37. Dava dilekçesinde konu bakımındanyetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11.,128., 153. ve 161. maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’yailişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamındayapılacaktır.
38. Kural, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınailişkin bazı kadroların iptal edilerek (2) numaralı CBK’nın eki (I) SayılıCetvel'in ilgili bölümlerinden çıkarılmasını ve anılan Bakanlığa ilişkin olarakbazı kadroların ihdas edilerek (2) numaralı CBK’nın eki (I) Sayılı Cetvel’inilgili bölümlerine eklenmesini öngörmektedir.
39. Anayasa Mahkemesi bakanlıkların vebağlı kuruluşlarının, kamu tüzel kişiliklerinin, Cumhurbaşkanlığı merkezteşkilatı ile Cumhurbaşkanlığına bağlı kurum ve kuruluşların kadrolarınınihdası ve iptaline ilişkin düzenlemelerin CBK’larla yapılmasının konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygun olup olmadığı hususunu daha öncekibazı kararlarında değerlendirmiştir. Bu kapsamda söz konusu kurum vekuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaliyle ilgili düzenlemelerin idareninteşkilat yapısı ile ilgili olup yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu,Anayasa’da CBK ile düzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevlerle ilgisininbulunmadığı ve Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasının “Bakanlıklarınkurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez vetaşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.”ile Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasının “Kamu tüzel kişiliği,kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.” şeklindekihükümleriyle bağlantılı olarak Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönünün de bulunmadığı ifade edilmiştir(AYM, E.2020/8, K.2021/25, 31/3/2021, §§ 17-22; E.2021/50, K.2021/89,16/12/2021, §§ 18-23; E.2021/91, K.2021/106, 30/12/2021, §§ 19-25; E.2018/119,K.2020/25, 11/6/2020, §§ 27, 28; E.2022/37, K.2023/44, 9/3/2023, §§ 9, 10).
40. Çalışma ve Sosyal GüvenlikBakanlığına yönelik kadro ihdas ve iptali öngören, dolayısıyla anılan Bakanlığınteşkilat yapısıyla ilgili bir düzenleme getiren kural yönünden, belirtilenkararlardan ayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır.
41. Bu itibarla kural, Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırıbir düzenleme içermemektedir.
42. Kuralla aynı alanda hüküm ifade edenkarşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi birdüzenleme tespit edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça düzenlenenbir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
43. Açıklanan nedenlerle kural,Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptaltalebinin reddi gerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM,Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.
b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
44. Kuralla, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığınailişkin olarak ihdas ve iptal edilen kadrolar ve sayıları açık, net veanlaşılır bir şekildedüzenlendiğinden kuralda belirlilik ve öngörülebilirlik ilkelerine aykırılıkbulunmamaktadır.
45. Açıklanan nedenlerle kural,Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜNDURDURULMASI TALEBİ
46. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kurallarınuygulanması hâlinde telafisi güçveya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüklerinindurdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
28/11/2023 tarihli ve (157) numaralı CumhurbaşkanlığıTeşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 5. maddesiyle10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1) numaralıCumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne eklenen435/A maddesinin (1), (2) ve (6) numaralı fıkralarına,
B. 6. maddesiyle;
1. Ekli (1) SayılıListe'de yer alan kadroların iptal edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığıbölümünden çıkarılmasına,
2. Ekli (2) SayılıListe'de yer alan kadroların ihdas edilerek (2) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığıbölümüne eklenmesine,
yönelik iptal talepleri 16/1/2025 tarihli ve E.2024/23,K.2025/12 sayılı kararla reddedildiğinden bu fıkralara, eklemeye ve çıkarmaya ilişkin yürürlüğün durdurulması taleplerininREDDİNE,
16/1/2025 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
28/11/2023 tarihli ve (157) numaralı CumhurbaşkanlığıTeşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 5. maddesiyle10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1) numaralıCumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne eklenen435/A maddesinin (1), (2) ve (6) numaralı fıkralarının;
1. Konu bakımından yetkiyönünden Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve iptal taleplerinin REDDİNE, HasanTahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
2. İçeriğiitibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve iptal taleplerinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
B. 6. maddesiyle;
1. Ekli (1) SayılıListe'de yer alan kadroların iptal edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığıbölümünden çıkarılmasının;
a. Konu bakımından yetkiyönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, HasanTahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
b. İçeriğiitibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
2. Ekli (2) SayılıListe'de yer alan kadroların ihdas edilerek (2) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığıbölümüne eklenmesinin;
a. Konu bakımından yetkiyönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, HasanTahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
b. İçeriğiitibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
16/1/2025 tarihinde karar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. CBK’nın 5. maddesiyle 1 numaralı CBK’ya eklenen435/A maddesinde Tarım ve Orman Bakanı başkanlığında Ulusal Su Kurulu,su havzalarının bulunduğu yerde koordinatör il vali yardımcısı başkanlığındaHavza Su Kurulu ve her ilde il valisi başkanlığında İl Su Kurulu kurulacağıdüzenlenmektedir. Kurullar, çeşitli bakanlıklar ve meslek kuruluşlarınıntemsilcilerinin biraraya gelmesiyle teşekkül etmektedir. Kanundaki budüzenlemeye göre kurulların tüzel kişiliği bulunmamaktadır. Ayrıca kurullar 1numaralı CBK’nın Tarım ve Orman Bakanlığı bölümünde düzenlenmesine karşın bubakanlığın merkez veya taşra teşkilatına dahil edilmemiştir.
2. Anayasa’nın ilgili hükümlerinde Cumhurbaşkanınakararname ile müstakil bir idari birim kurma yetkisi verilmemiştir. Bu yetki,Anayasa’nın bakanlıkların kurulması ve kaldırılmasına ilişkin olarak CBK iledüzenleme yapma yetkisi veren 106. maddesinin onbirinci fıkrası kapsamına dagirmemektedir. Nitekim Mahkememizin bir kararında da kamu tüzelkişiliğibulunmayan ve herhangi bir bakanlığın merkez veya taşra teşkilatına dahilolmayan idari bir birimin görev ve yetkilerinin Anayasa’nın 106/11. maddesininverdiği yetki içerisine girmediği belirtilmiştir (AYM 22.1.2022, E. 2018/125 –K. 2020/4). Öte yandan tüzelkişiliği olmayan müstakil idari bir biriminkurulması konusunda CBK’ya Anayasa’da özel olarak bir yetki de verilmemiştir.Her ne kadar madde 435/A’nın ilk fıkrasında kuruluşun “bakanlık bünyesinde”olacağı ibaresine yer verilmiş ise de teşkilatın çok sayıda bakanlığın bakanyardımcılarından ve meslek kuruluşlarının temsilcilerinden oluştuğu, yine sekreteryahizmetlerinin Su Yönetimi Genel Müdürlüğü tarafından yürütüleceği yönündeki(CBK m. 421/i) düzenleme gözetildiğinde, söz konusu “bünyesinde” ibaresininbakanlık teşkilatına dahil olmayı ifade için yeterli olmayacağıanlaşılmaktadır.
3. Anayasa’nın 123. maddesi uyarınca genel olarak idariteşkilata yeni bir idari birimin dahil edilmesine, bu teşkilatın görev veyetkilerinin düzenlenmesine ilişkin hususların münhasıran kanunla düzenlenmesigerekmektedir. Bu durumda CBK ile idari teşkilatta yeni bir birim oluşturma vegörev ve yetkilerini belirlemeye ilişkin olarak yapılan düzenleme Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır. NitekimMahkememizin bu yönde çok sayıda kararı bulunmaktadır (diğerleri arasında bkz.AYM 14.3.2024, E. 2021/163 – K. 2024/78; AYM 1.6.2022, E. 2020/4 – K. 2022/61).Bu nedenle anılan maddenin incelenen 1., 2. ve 6. fıkralarındaki kurallarınkonu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı bulunması nedeniyle iptaledilmesi gerektiği görüşündeyim.
4. CBK’nın 6. maddesiyle; ekli 1 sayılılistede yer alan kadroların iptal edilerek 2 numaralı Genel Kadro UsulüHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin eki I sayılı Cetvelin Çalışma veSosyal Güvenlik Bakanlığı bölümünden çıkartılıp, ekli 2 sayılı listede yer alankadrolar ihdas edilerek 2 numaralı CBK’nın eki 1 sayılı Cetvelin ilgilibölümüne eklendiği belirtilmektedir. Benzer düzenlemelere ilişkin olarak dahaönce Mahkememizce incelenen E. 2021/91 - K. 2021/106 sayılı, yine 2020/29 E. –2022/155 K. sayılı ve 2018/149 E. – 2022/163 sayılı kararlarda yazdığım karşıoygerekçelerim burada da geçerlidir. Sonuç olarak münhasıran kanunla düzenlenmesigereken hususların CBK ile düzenlenmesinin konu bakımından Anayasanın 104.maddesinin 17. fıkrasının üçüncü cümlesine aykırı olması nedeniyle iptaligerektiği görüşündeyim.
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
Dava konusu kurallar idari teşkilatiçerisinde yeni bir birimin doğrudan kuruluşunu ve görev ve yetkilerinidüzenlediğinden Anayasa’nın 123. maddesi gereğince kanunla düzenlenmelidir. Bumadde ile birlikte düşünüldüğünde kurallar 104. maddenin on yedinci fıkrasınınüçüncü cümlesine aykırı düşmektedir.
Üye
Engin YILDIRIM
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğunun 28/11/2023 tarihli ve (157) numaralı Cumhurbaşkanlığı TeşkilatıHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 5. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474Sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (1) numaralı Cumhurbaşkanlığı TeşkilatıHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne eklenen 435/A maddesinin (1), (2) ve(6) numaralı fıkralarının ve 6. maddesinin konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ilişkin kararınakatılmamaktayım.
2. Bahse konu 435/A maddenin (1), (2) ve (6) numaralıfıkraları ile Ulusal Su Kurulu, Havza Su Kurulu ve İl Su Kurulu kurulmakta olupbu kurulların oluşumu, görevleri ve yetkileri düzenlenmektedir.
3. Dava konusu kuralların konu bakımından yetki yönü ilegerçekleştirilen denetimde Ulusal Su Kurulunun oluşumu ve idare içerisindekiyeri belirleyici olacaktır. Dava konusu kurallarla Ulusal Su Kurulunun sukaynaklarının etkin yönetimi ve verimli kullanımının temini için üst düzeydekoordinasyon ve işbirliğini sağlamak üzere Tarım ve Orman Bakanlığı bünyesindekurulması öngörülmektedir.
4. Ulusal Su Kurulunun Tarım ve Orman Bakanıbaşkanlığında, Tarım ve Orman Bakan Yardımcısı ve CumhurbaşkanlığıKararnamesinde sayılan diğer bakanlıkların bakan yardımcıları ile Strateji veBütçe Başkanı, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Başkanı, Türkiyeİstatistik Kurumu Başkanı, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Başkanı veTürkiye Belediyeler Birliği Başkanından oluşacağı hüküm altına alınmıştır.
5. Konu bakımından yetki yönü ile yapılan denetimdekuralların Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci ve ikincicümlelerine aykırılık olmadığı şeklindeki çoğunluk görüşüne katılmaktayım. Ziradüzenlenen konu yürütme yetkisine ilişkin olduğu gibi dava konusu kurallarCumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenemeyecek olan haklarla ilgili yasakalanda düzenlemeler içermemektedirler. Bununla birlikte kuralların Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırılık taşıdığıkanaatindeyim.
6. Çoğunluk kararında red sonucuna ulaşılırken söz konusuKurulların faaliyet alanının Kurulların oluşumunda temsilcileri yer alacakbakanlıkların yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmeti alanıyla ilgili olduğudikkate alınmış ve Tarım ve Orman Bakanlığı bünyesinde kurulan Ulusal Su Kuruluile merkezî idarenin taşra teşkilatı içerisinde kurulması öngörülen Havza ve İlSu Kurullarının Bakanlıkların teşkilat yapısı kavramına dâhil olduğu gerekçesinedayanılmıştır (bkz.: §§ 16-17).
7. Ulusal Su Kurulunun statüsü ile ilgili olarak davakonusu düzenlemelere bakıldığında bu Kurulun ayrı bir kamu tüzelkişiliğinesahip olmadığı görülmektedir. Öte yandan kuralda Ulusal Su Kurulunun sukaynaklarının etkin yönetimi ve verimli kullanımının temini için üst düzeydekoordinasyon ve işbirliğini sağlamak üzere Bakanlık bünyesinde kurulmasıöngörülmektedir. Ancak kurallarda Kurulun Bakanlıkla bağının bağlı veya ilgilikuruluş düzeylerinden biri ile ilişkilendirildiğine dair bir açıklıkbulunmamaktadır.
8. Mahkememiz yerleşik içtihadında ifade edildiği üzere Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesinde Anayasa’da münhasırankanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiçıkarılamayacağı hükmüne yer verilmiştir. Anayasa koyucunun bir konunun kanunladüzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanın münhasıran kanunladüzenlenmesini istediği anlamına gelmektedir. Bu kapsamda Anayasa bir konununkanunla düzenleneceğini öngörmüş ise bu konuda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiçıkarılamaz. Bununla birlikte Anayasa’da Cumhurbaşkanlığı Kararnameleriyledüzenleneceği özel olarak öngörülen konulara ilişkin Anayasa hükümlerininaçıkça izin verdiği hususlarda Cumhurbaşkanlığı Kararnameleriyle düzenlemeyapılabilir (AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/6/2020, § 19; (AYM, E.2021/88,K.2021/105, 30/12/2021, § 17).
9. Bu bağlamda Anayasa’nın 123. maddesinin birincifıkrasındaki “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunladüzenlenir.” hükmü gereğince idarenin ve organlarının görev veyetkilerinin kanunla düzenlenmesi gerekmektedir. (AYM, E.2013/114, K.2014/184,4/12/2014, § 136). Bu hükmün bir istisnası olarak 2017 Anayasa değişikliği ile Anayasa’nın106. maddesinin on birinci fıkrasında “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarınınkurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” denilmek suretiylebakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısıile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması yönünden CumhurbaşkanlığıKararnameleriyle düzenleme yapılmasına açıkça izin verilmektedir. (Bkz.: AYM,E.2021/88, K.2021/105, 30/12/2021, § 18).
10. Ulusal Su Kurulunun kuruluşu, görevleri ve oluşumudikkate alındığında Bakanlığın hiyerarşik yapısı içinde olduğu söylenemez.Aksine bağlı veya ilgili kuruluş şeklindeki bir bağlılığa da yer verilmemişolması bu Kurulun esasında kendine özgü bir kurul olduğunu desteklemektedir.
11. Ek olarak Kurulda üye olarak merkezi idaredeki temsilcileryanında Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Başkanı, Türkiyeİstatistik Kurumu Başkanı, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Başkanı veTürkiye Belediyeler Birliği Başkanı gibi yerinden yönetim esasına göre çalışanve özerklikleri ön planda olan ve ayrı kamu tüzelkişiliğine sahip kurumtemsilcilerine yer verilmiş olması Kurulun kendine özgü bir idari kurul olduğugörüşünü güçlendirmektedir.
12. Nitekim Mahkememiz içtihadında da vurgulanmaktaolduğu üzere, kamu tüzel kişiliği bulunmayan ve Cumhurbaşkanlığı veya herhangibir bakanlık teşkilatına dâhil olmayan idari bir birimin görev ve yetkileriAnayasa’da Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenleneceği özel olarak öngörülenkonulardan değildir. (AYM, E.2021/88, K.2021/105, 30/12/2021, § 21; (AYM,E.2021/85, K.2022/60, 01/06/2022, § 21)
13. Sonuç olarak yukarıda sıralanan özelliklerine binaenUlusal Su Kurulunun Anayasa’nın 123. maddesi gereğince münhasıran kanunladüzenlenmesi gerektiğinden kuralda Anayasa’nın 123. maddesi bağlamında 104. maddesininon yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırılık söz konusudur. Bu nedenlekuralın konu bakımından yetki yönünden iptali gerektiği kanaatinde olduğumdançoğunluğun aksi yöndeki kararına katılmamaktayım.
14. İptali talep edilen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinindiğer hükmü olan 6. maddesinde kadro ihdası ve mevcut bazı kadroların iptalinide içeren kadro ile ilgili hususlara ilişkin düzenlemeler yer almaktadır.
15. Dava konusu kuralın “konu bakımından yetki” boyutuile Anayasa’ya uygunluk denetiminde Mahkememizçoğunluğunca Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına bir aykırılıkbulunmadığı kanaatine ulaşılsa da kuralların Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu için iptaligerekmektedir.
16. Nitekim Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kadro ihdasıkonusunu düzenleyen bir kurala ilişkin Anayasa Mahkemesinin daha önce verdiğibir kararda bu konunun Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesininAnayasa’ya aykırılık teşkil ettiği görüşünde olduğumdan Mahkememiz çoğunluğununiptal isteminin reddi yönündeki kanaatine katılmamıştım (Bkz.: E. S.: 2018/119,K. S.: 2020/25, K. T.: 11/06/2020 §§ 6-22,27-31, 33). Aynı hukuki gerekçelerin kadroile ilgili düzenlemenin yer aldığı dava konusu (157)numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesihükmünde de geçerli olduğu kanaatindeyim.
17. Dolayısıyla E. S.: 2018/119, K. S.: 2020/25 sayılıkararın karşıoyunda yer verdiğim gerekçelerle 28/11/2023tarihli ve (157) numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 6.maddesinin Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olması nedeniyle iptali gerektiğikanaatinde olduğum için çoğunluk görüşüne katılmamaktayım.
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
KARŞI OY
1. 28/11/2023 tarihli ve (157) numaralı CumhurbaşkanlığıTeşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin; 5. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılıResmî Gazete’de yayımlanan (1) numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne eklenen 435/A maddesinin (1), (2) ve (6)numaralı fıkralarının; Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadıklarınave iptal taleplerinin REDDİNE, karar verilmiştir.
2. 28/11/2023 tarihli ve (157) numaralı CumhurbaşkanlığıTeşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına DairCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin; 5. maddesiyle 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılıResmî Gazete’de yayımlanan (1) numaralı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne eklenen 435/A maddesinin (1), (2) ve (6)numaralı fıkralarının; Konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğudüşüncesiyle sayın çoğunluğun görüşüne katılmadım.
Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesi veYargısal Denetimi
3. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini veyargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir.Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konu bakımındanyetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bu kapsamdadüzenlemenin yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinci Kısmı’nınBirinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgiliolmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanundaaçıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönündenherhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerikyönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6,23/1/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, §§ 3-13; E.2018/119,K.2020/25, 11/6/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/6/2020, §§ 3-13).
Anlam ve Kapsam4. CBK’nın 5. maddesiyle(1) numaralı CBK’ya eklenen 435/A maddesinin ilk fıkrasında, su kaynaklarınınetkin yönetimi ve verimli kullanılmasının temini için Ulusal Su Kurulukurulması öngörülmüş; aynı zamanda kurulun kimlerden oluşacağı hükme bağlanmıştır.
5. İptali talep edilen (2) numaralı fıkrada, kentlerde ve kırsalda su-gıda-enerji-ekosistem ilişkisinitemel alan su arzına ilişkin kısa ve uzun vadeli plan, politika ve stratejilerioluşturma, kaynaklarının sürdürülebilir yönetimine ilişkin alınacak tedbirlereve uygulanacak politikalara yönelik önerilerde bulunma, su kaynaklarınınkalitesinin ve miktarının korunmasına ilişkin planların uygulanmasındakarşılaşılan sorunların çözümüne yönelik kararlar alma, su kaynaklarınınkorunması ve iyileştirilmesine ilişkin planlarda belirlenen tedbirlerinönceliklendirilmesi ve uygulanması için kamu kaynaklarının etkin ve verimlikullanılmasına yönelik kararlar alma, su tahsisinde arz ve talep dengesinisağlamaya ve sektörel su paylaşımına yönelik kararlar alma, su konusundaki arzve talepleri değerlendirme ve karara bağlama, ulusal su planı, havza ölçekliyönetim planları, su verimliliği il planları ile içme ve kullanma suyugüvenliği planlarını karara bağlamanın UlusalSu Kurulunun görev ve yetkileri olarak düzenlendiğigörülmektedir.
6. CBK’nın 5. maddesiyle (1) numaralı CBK’ya eklenen435/A maddesinin (6) numaralı fıkrasında ise; havzaölçekli yönetim planları, su verimliliği il planları ile içme ve kullanma suyugüvenliği planlarının hazırlanmasına katkıda bulunmak, su kaynaklarınınkorunması ve etkin yönetimine yönelik uygulamaların izlenmesi vedeğerlendirilmesiyle ilgili çalışmaları yürütmek üzere ilgili bakanlıklar, kamukurum ve kuruluşları, meslek odaları, sivil toplum kuruluşları, sektör temsilcilerive konu ile ilgili uzmanların katılımı ile her su havzasında Bakanlıkçabelirlenen koordinatör il valisi başkanlığında Havza Su Kurulu, her ilde ilvalisi başkanlığında İl Su Kurulu kurulması öngörülmüştür.
7. Bu bağlamda madde hükümleri birlikte değerlendirildiğinde;CBK’nın anılan fıkralarının temel konusunun, su kaynaklarının yönetimi veverimli kullanılmasına yönelik politika belirlenmesi ve bu doğrultudakipolitikalara katkıda bulunulması amacıyla ulusal ve bölgesel düzeyde sukurulları kurulmasının hukuksal temelinin oluşturulması olduğu anlaşılmaktadır.
8. Dava dilekçesinde CBK’ya yönelikileri sürülen aykırılık iddialarının özü CBK çıkarılamayacak bir alanda CBK iledüzenleme yapıldığıdır. Bu husus, konu bakımından yetki yönünden Anayasa’yauygunluk denetimiyle ilgili olduğundan inceleme Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrası kapsamında incelenmelidir.
9. CBK’nın dava konusu 435/A maddesinin(1), (2) ve (6) numaralı fıkralarında idari usul ve esaslar çerçevesinde sukurullarının kurulması ve işleyişine yönelik düzenlemeler öngörüldüğüanlaşılmaktadır.
10. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınüçüncü cümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülenkonularda CBK çıkarılamayacağı hükmüne yer verilmiştir. Anayasa koyucunun birkonunun kanunla düzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanın münhasırankanunla düzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasa bir konununkanunla düzenleneceğini öngörmüşse bu konuda CBK çıkarılamaz. Bununla birlikteAnayasa’da CBK’larla düzenleneceği özel olarak öngörülen konulara ilişkinAnayasa hükümlerinin açıkça izin verdiği hususlarda CBK’larla düzenlemeyapılabilir (AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/6/2020, § 19).
11. Anayasa’nın 123. maddesinin birinci fıkrasına göre “İdare,kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.” Anayasa’nınanılan maddesinde düzenlenen idarenin kanuniliğiilkesi, idarenin ve organlarının görev ve yetkilerinin kanunla düzenlenmesinigerekli kılar (AYM, E.2013/114, K.2014/184, 4/12/2014, § 136, AYM,E.2012/102, K.2012/207, 27/12/2012). Ancak Anayasa’nın 106. maddesinin onbirinci fıkrasında “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri veyetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasıCumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” denilmek suretiylebakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısıile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması yönünden CBK’larla düzenlemeyapılmasına açıkça izin verilmiştir.
12. CBK’nın 435/A maddesinin (1) numaralı fıkrasında UlusalSu Kurulunun Tarım ve Orman Bakanı başkanlığında, Tarım ve Orman BakanYardımcısı, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakan Yardımcısı, DışişleriBakan Yardımcısı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakan Yardımcısı, Hazine ve MaliyeBakan Yardımcısı, İçişleri Bakan Yardımcısı, Kültür ve Turizm Bakan Yardımcısı,Milli Eğitim Bakan Yardımcısı, Sağlık Bakan Yardımcısı, Sanayi ve TeknolojiBakan Yardımcısı, Ulaştırma ve Altyapı Bakan Yardımcısı ile Strateji ve BütçeBaşkanı, Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu Başkanı, Türkiye İstatistikKurumu Başkanı, Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği Başkanı ve TürkiyeBelediyeler Birliği Başkanından oluşacağı belirtilmiştir. Anılan CBK’nın 435/Amaddesinin (6) numaralı fıkrasında ise ilgili bakanlıklar, kamu kurum vekuruluşları, meslek odaları, sivil toplum kuruluşları, sektör temsilcileri vekonu ile ilgili uzmanların katılımı ile her su havzasında Bakanlıkça belirlenenkoordinatör il valisi başkanlığında Havza Su Kurulu, her ilde il valisibaşkanlığında İl Su Kurulu kuracağı hüküm altına alınmıştır.
13. Anılan kurulların tüzel kişilikleri bulunmadığı gibi (1)numaralı CBK’nın “Tarım ve Orman Bakanlığı” Bölümü’nde düzenlenmelerinekarşın söz konusu Bakanlığın merkez veya taşra teşkilatına da dâhil olmadığı anlaşılmaktadır.
14. Anayasa Mahkemesinin 22/1/2020tarihli ve E.2018/125 ve K.2020/4 sayılı kararında ifade edildiği üzerekamu tüzel kişiliği bulunmayan, herhangi bir bakanlığın merkez veya taşrateşkilatına da dâhil olmayan idari birbirimin görev ve yetkilerinin CBK’yla düzenlenmesi Anayasa’nın 106. maddesininon birinci fıkrasında öngörülen “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması,görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarınınkurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir” şeklindeki kuralkapsamında bulunmamaktadır. Ayrıca söz konusu görev ve yetkiler Anayasa’da CBKile düzenleneceği özel olarak öngörülen diğer konulardan da değildir.Dolayısıyla kamu tüzel kişiliği bulunmayan ve Cumhurbaşkanlığı veya herhangibir bakanlık teşkilatına dâhil olmayan Kurulların görev ve yetkileri Anayasa’daCBK ile düzenleneceği özel olarak öngörülen konulardan değildir.
15. CBK 421/-i maddesinde yer alan Ulusal Su Kurulununsekreterya hizmetlerinin Su Yönetimi Genel Yönetimi tarafından yürütüleceğinedair düzenlemeden CBK koyucunun kurduğu kurumun bakanlık hiyerarşisinde yeralmayacak bir kurum olarak düzenlendiği anlaşılmaktadır. Aynı zamanda farklıbakanlıklar kurum ve kuruluşlardan oluşması sebebiyle de Tarım ve OrmanBakanlığı hiyerarşisinde kabul edilemeyeceği aşikardır.
16. Dava konusu CBKhükümleri, idari teşkilat içerisinde yeni bir birimin doğrudan kuruluşu ilegörev ve yetkilerine ilişkin olup belirtilen hususlar Anayasa’nın 123. maddesiuyarınca kanunla düzenlenmelidir. Bu itibarla CBK ile Anayasa’nın 123. maddesibağlamında 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırışekilde düzenleme yapıldığı anlaşılmaktadır (aynı yönde ulaşılan sonuçiçin bakınız AYM, E.2021/88, K.2021/105,30/12/2021; E.2021/85, K.2022/60, 1/6/2022; E.2020/94, K.2022/61, 1/6/2022; E.2020/4,K.2022/147, 30/11/2022; E. 2021/63, K. 2024/78, 14/3/2024).
17. Açıklanan nedenlerle CBK’nın5. maddesiyle (1) numaralı CBK’ya eklenen 435/A maddesinin (1), (2)ve (6) numaralı fıkraları Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır. İptali gerekir.
Üye
Selahaddin MENTEŞ
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğu 28/11/2023 tarihli ve (157) numaralıCumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde DeğişiklikYapılmasına Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK); 6. maddesiyle Ekli (1)Sayılı listede yer alan kadroların iptal edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel'in Çalışma ve SosyalGüvenlik Bakanlığı bölümünden çıkarılmasının, Ekli (2) sayılı listede yer alankadroların ihdas edilerek (2) numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I)Sayılı Cetvel'in Çalışma ve Sosyal Güvenlik Başkanlığı bölümüne eklenmesininkonu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırıolmadığına karar vermiştir. Aşağıda açıklanan nedenlerle bu karara katılmaimkânı olmamıştır.
2. Kural, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına ilişkin bir kısımkadroların iptal edilerek (2) numaralı CBK’nın eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgilibölümlerinden çıkarılmasını ve aynı kurumlara ilişkin olarak bir kısımkadroların ihdas edilerek (2) numaralı CBK’nın eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgilibölümlerine eklenmesini öngörmektedir.
3. Çoğunluk görüşünde iptale konu kurallar ile yapılandüzenlemelerin Anayasa’nın 123. maddesi ve 106.maddesinin on birinci fıkrası uyarınca teşkilat yapısı kapsamında değerlendirilmesigerektiği ve bu yönüyle Anayasa’ya aykırı olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
4. Yukarıda belirtilen kurallar ile düzenleme yapılan kadrolardagörev alacak kişilerin Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen memur veya diğerkamu görevlisi niteliğini haiz oldukları dikkate alındığında ilgili kadrolarailişkin kadro ihdası, kadro iptali ve istihdama yönelik düzenlemelerin kanunlayapılması gerektiği açıktır.
5. Kurallar ile düzenlemelerin kapsadığı kişilerin üst düzey kamuyöneticisi olarak değerlendirilmesi de mümkün olmadığından ilgilidüzenlemelerin Anayasa’nın 128. Maddesi uyarınca kanunla yapılmasıgerekmektedir.
6. Açıklanan nedenle kurallar Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının üçüncü cümlesine aykırıdır.
Üye
Kenan YAŞAR