ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2024/42
Karar Sayısı : 2024/95
Karar Tarihi : 4/4/2024
R.G.Tarih-Sayı : 22/10/2024-32700
İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisiüyeleri Burcu KÖKSAL, Gökhan GÜNAYDIN, Ali Mahir BAŞARIR ile birlikte 128milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022 Yılı MerkeziYönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasınınAnayasa’nın 7., 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerekiptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un 4. maddesinin iptali talep edilen (2) numaralıfıkrası şöyledir:
“(2) Merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerindegösterildiği üzere, kamu idarelerinin 2022 yılı ödenek üstü giderlerinikarşılamak üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli;
a) (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındakikamu idarelerinin 4.139.051.484,36 Türk lirası gideri,
b) (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin2.484.814,13 Türk lirası gideri,
karşılığı ödenek, kullanılmayan ödenekten mahsup edilmeksuretiyle karşılanmıştır.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesiİçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, EnginYILDIRIM, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU,Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE veYılmaz AKÇİL’in katılımlarıyla 22/2/2024 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasınaOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ömer DURSUNtarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun hükmü,dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
3. 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun “Kullanılmayanödenek” başlıklı 4. maddesinin dava konusu (2) numaralı fıkrasında; anılanKanun’un ekindeki gider cetvellerinde gösterildiği üzere, kamu idarelerinin2022 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere, 10/12/2003 tarihli ve 5018sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ekli; (I) Sayılı Cetvel’de yeralan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri için 4.139.051.484,36 TL, (II)Sayılı Cetvel’de yer alan özel bütçeli idareler için 2.484.814,13 TL olmaküzere toplam 4.141.536.298,49 TL karşılığı ödeneğin kullanılmayan ödenektenmahsup edilmek suretiyle karşılanması öngörülmüştür.
B. İptal Talebinin Gerekçesi
4. Dava dilekçesinde özetle; merkezî yönetim kapsamındakikamu idarelerinin zorunlu nedenlerle yapmış oldukları ödenek üstü giderlerininkullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanmasının öngörülmesiyle2022 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu ile verilen ödeneklerin üzerinde harcamayapan kamu idarelerine bütçe yılı geçtikten sonra ödenek tahsis edildiği, budurumun 5018 sayılı Kanun hükümleriyle bağdaşmadığı, kesin hesap kanunlarındayalnızca bütçenin uygulama sonuçlarına ilişkin bilgi ve açıklamalara yerverilebileceği, bunların haricinde ödenek üstü harcamaların kabul edilmesinedair hükümlere yer verilmesinin mümkün olmadığı, aksi durumla 5018 sayılı Kanunhükümlerinin 2022 yılı için uygulanamaz hâle getirildiği, harcamanın yapıldığıyıldan sonra kesin hesap kanunu ile ödenek verilmesi suretiyle yasama organınınkamu harcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme veonaylama yetkisini ifade eden bütçe hakkının ortadan kaldırıldığı belirtilerekkuralın Anayasa’nın 7., 87., 88., 89. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
5. Anayasa’nın 161. maddesinin birinci fıkrasında “Kamuidarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerininharcamaları yıllık bütçelerle yapılır”, yedinci fıkrasında da “Merkezîyönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir.”hükümlerine yer verilmek suretiyle kamu idarelerinin harcamalarının yıllıkbütçeler ile yapılacağı ve bütçelerle verilen ödeneğin idarelerinharcayabileceği sınırı gösterdiği belirtilmiştir. Merkezî yönetim kapsamındakiidarelerin bütçeleri bütçe kanunlarıyla yapılmaktadır. Bütçe kanunlarınınharcanabilecek sınırı göstermesi gerekliliği, ödenek tutarlarının öncedenbelirlenmesini ve bu doğrultuda izin verilmesini zorunlu kılmaktadır.
6. Anayasa’nın anılan maddesinin üçüncü fıkrasında isebütçe kanunu teklifinin Cumhurbaşkanınca mali yılbaşından en az yetmiş beş günönce Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) sunulacağı ve teklifin maliyılbaşına kadar Bütçe Komisyonunda görüşülerek Genel Kurul tarafından kararabağlanacağı belirtilmek suretiyle bütçe kanunlarının harcama yapılacak maliyılbaşından önce karara bağlanması gerektiği açıkça ifade edilmiştir.
7. Ayrıca maddenin dördüncü fıkrasında bütçe kanunlarınınsüresinde yürürlüğe konulamaması hâlinde geçici bütçe kanununun çıkarılacağı,geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda ise yeni bütçe kanunu kabuledilinceye kadar bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranına göreartırılarak uygulanacağı öngörülmek suretiyle harcama yapılabilmesi için öncedenizin verme zorunluluğuna uygun olarak çeşitli düzenlemeler yapılmıştır.
8. Bu itibarla Anayasa’nın 161. maddesinin anılanhükümleri gözetildiğinde kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu idare vekurumlarının harcamalarının önceden izin verilen yıllık bütçe kanunlarıylayapılması gerektiği açıktır.
9. Anayasa’nın 161. maddesinin dokuzuncu fıkrasında “Merkezîyönetim kesinhesap kanunu teklifi, ilgili olduğu malî yılın sonundan başlayaraken geç altı ay sonra Cumhurbaşkanı tarafından Türkiye Büyük Millet Meclisinesunulur.” hükmüne yer verilerek kesin hesap kanunu teklifinin ilgili olduğumali yıldan sonra verileceği belirtilmiştir. Maddenin onuncu fıkrasında da “Kesinhesapkanunu teklifi ve genel uygunluk bildiriminin Türkiye Büyük Millet Meclisine verilmişolması, ilgili yıla ait Sayıştayca sonuçlandırılamamış denetim ve hesapyargılamasını önlemez ve bunların karara bağlandığı anlamına gelmez.”denilmek suretiyle kesin hesap kanununun denetleme ve ibra etme fonksiyonlarınadeğinilmiştir.
10. Anayasa’nın 87. maddesinde TBMM’nin görev veyetkileri arasında sayılan kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak görevve yetkisinin yanında bütçe ve kesin hesap kanun tekliflerini görüşmek vekabul etmek görev ve yetkisine de yer verilmiştir. Anayasa’nın 88. maddesindeise kanunların TBMM’de teklif, görüşülme usul ve esasları düzenlenirken kesinhesap kanunlarının görüşülme usul ve esasları 161. maddede belirtilmiştir. Bumaddede kesin hesap kanun tekliflerinin görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabuledilmiş, kesin hesap kanun teklifinin Cumhurbaşkanı tarafından sunulması hükmebağlanmıştır.
11. Kesin hesap kanunlarını diğer kanunlardan ayrı tutanbu düzenlemeler gözetildiğinde kesin hesap kanunlarının konusunun bütçekanunlarında yer alan ödeneklerin uygulanmasını göstermekle sınırlı olduğu,kanunlarla ve bütçe kanunuyla düzenlenmesi gereken bir konunun kesin hesapkanunlarıyla düzenlenemeyeceği, herhangi bir kanunda yer alan hükümlerindeğiştirilemeyeceği ve kaldırılamayacağı açıktır.
12. Bütçeler genel olarak belirli bir dönemdeki gelir vegider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren veusulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgelerdir. Bununla birlikte bütçeler,yasama organı tarafından yürütme organına yıllık olarak kamu gelirlerinin toplanmasıve giderlerin yapılması için izin ve yetki verilmesini düzenleyen kanunlardır.Yürütmeye verilen bu izin ve yetki, özünde yasama organının halktan aldığıbütçe hakkının gereğidir. Bir başka deyişle bütçe hakkı, vergi ve benzerigelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve bütçeharcamalarının sonuçlarını denetleme hakkıdır. Meclis, bütçe ile verdiğiyetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesapfaaliyeti ile denetlemektedir (AYM, E.2016/47, K.2018/10, 14/2/2018, §§ 25-26).
13. Dava konusu kuralla 5018 sayılı Kanun’a ekli (I) ve(II) Sayılı Cetvellerde yer alan idarelerin 2022 Yılı Merkezi Yönetim BütçeKanunu’nda verilen ödenek tutarlarını aşan harcamaları için ek ödenek kabuledilmektedir. Bu itibarla kuralla cari yıldan sonra kamu idarelerine harcamayetkisi verilmektedir. Bu durum ise kamu harcamalarının önceden izin alınarakyıllık bütçelerle yapılması ilkesine ve bütçe hakkına aykırılıkoluşturmaktadır. Nitekim bütçe ile verilen ödenekler, harcama yapılabilecektutarları gösterdiğinden kural ile TBMM’nin bütçe hakkı ihlal edilerek yapılanyetkisiz harcamalar kesin hesap kanunu ile kabul edilmektedir (benzer yöndedeğerlendirme için bkz. AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023, § 13).
14. Ayrıca ek ödeneğin kullanılmayan ödenekten mahsupedilmesi uygulamanın kamu harcamalarının önceden izin alınması ilkesineuygunluğunu sağlamamaktadır. Kamu harcamalarının önceden izin şartınabağlanması, sadece harcama miktarının toplam tutarına izin verilmesi değil,harcamaların çeşidi ve miktarının da meclis tarafından bilinmesi ve onaylanmasıgerekliliği anlamına gelmektedir (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/09/2023, §14). Harcamanın önceden planlanması zorunluluğu sebebiyle verilen harcamaizninin esnek olması gerektiği açık olsa da bu esnekliğin Anayasa’nın 161.maddesinin ikinci fıkrası gereği 5018 sayılı Kanun’da bütçe hakkınınkullanılmasını engellemeyecek şekilde düzenlenmesi gerekmektedir.
15. Anayasa’nın 161. maddesinde bütçe kanunları ile kesinhesap kanunlarına farklı amaçlar yüklenmiş ve bu amaçlar ve niteliklerine uygunolarak kanunlaştırılmalarında farklı usul ve esaslar öngörülmüştür. Bütçelerleverilen harcama yetkisi, kesin hesap kanunlarıyla kontrol edilerek idare vekurumların yaptıkları harcamalar denetlenmektedir. Yasama organının kamuharcamalarının çeşit ve miktarı ile kaynağını önceden belirleme ve onaylamayetkisi bütçe hakkının bir gereğidir. Bu itibarla kesin hesap kanunlarıylaharcama yetkisinin verilmesi, Anayasa’nın 161. maddesine aykırılık oluşturmaktave bütçe hakkı ile bağdaşmamaktadır (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023, §14).
16. Ayrıca yasama organının yürütmenin gelir toplamasınave harcama yapmasına izin vermesini, akabinde de harcamaların önceden verilenizne uygunluğunun denetlenmesini ifade eden bütçe hakkı, Anayasa’da düzenlenenve bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden mahiyet itibarıyla oldukçafarklıdır. Her ne kadar yasama organının bu yetkisi hak biçimindeisimlendirilmekteyse de bütçe hakkı hakikatte münhasır bir kamu yetkisini ifadeetmektedir. Dolayısıyla bütçe hakkı ve bütçe hakkının bir gereği olan öncedenizin şartı bireylere tanınan hak ve özgürlüklerden farklı olarak feragatedilebilir nitelikte bir yetki değildir (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023,§ 15).
17. Öte yandan 5018 sayılı Kanun’un 19. maddesindeödeneklerin yetersiz olması durumunda ek bütçe yapılması, 26. maddesindeyeterli ödeneği bulunmayan işler için yüklenmeye girişilemeyeceği, 31.maddesinde bütçede öngörülen ödenekler kadar harcama yapılabileceği, 42.maddesinde kesin hesap kanununun muhasebe kayıtlarını esas alarak merkezîyönetim bütçe kanununun uygulama sonuçlarını göstereceği, 70. maddesinde iseödenek üstü harcama yapan harcama yetkililerine ilişkin yaptırımlar düzenlenmiştir.
18. Ödeneklerin yeterli olmaması durumunda; 5018 sayılıKanun’un 26., 31. ve 70. maddeleri gereğince harcama yapılmaması, 19. maddesiuyarınca zorunluluk durumunda ek bütçe yapılması ve 42. maddesine göre kesinhesap kanununun yalnızca bütçenin uygulama sonuçlarını göstermesi gerekirkendava konusu kuralla tamamlayıcı ödeneğin verilmesi 5018 sayılı Kanun’un 19.,26., 31., 42. ve 70. maddelerini 2022 yılı yönünden uygulanamaz hâlegetirmektedir. Dolayısıyla kesin hesap kanunuyla, belirli bir giderin karşılığıödeneğin, kullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılanmasınınAnayasa’nın 161. maddesinde yer alan bütçe hakkıyla bağlaşmadığıanlaşılmaktadır (benzer yönde değerlendirme için bkz. AYM, E.2020/33,K.2023/161, 28/9/2023, § 17).
19. Nitekim Anayasa Mahkemesinin 28/9/2023 tarihli veE.2020/33, K.2023/161 sayılı kararında 21/12/2019 tarihli ve 7198 sayılı 2018Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin 2018 yılı ödenek üstügiderlerini karşılamak üzere tamamlayıcı ödenek verilmesini öngören (3)numaralı fıkrasının, kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu idare vekurumlarının harcamalarının önceden izin verilen yıllık bütçe kanunlarıylayapılması gerektiği, kesin hesap kanunlarının konusunun bütçe kanunlarında yeralan ödeneklerin uygulanmasını göstermekle sınırlı olduğu, ödenek üstüyapılacak harcamalara ilişkin kanunlarda hükümlerin bulunduğu ve kesin hesapkanunlarıyla harcama yetkisi verilmesinin bütçe hakkıyla bağdaşmadığıbelirtilerek anılan fıkranın Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırı olduğugerekçesiyle iptaline karar verilmiştir (AYM, E.2020/33, K.2023/161, 28/9/2023,§§ 8, 11, 17, 18).
20. Bu itibarla söz konusu kuralla benzer nitelikte olan davakonusu kural bakımından da Anayasa Mahkemesinin anılan kararından ayrılmayıgerektirir bir durum bulunmamaktadır.
21. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 87. ve 161.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
Recai AKYEL, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, MuhteremİNCE ve Yılmaz AKÇİL bu görüşe katılmamışlardır.
Kural, Anayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırıgörülerek iptal edildiğinden Anayasa’nın 7., 88. ve 89. maddeleri yönündenayrıca incelenmemiştir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
22. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralınuygulanması hâlinde telafisigüç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünündurdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
25/12/2023 tarihli ve 7490sayılı 2022 Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2)numaralı fıkrasına yönelik yürürlüğün durdurulması talebinin, koşullarıoluşmadığından REDDİNE 4/4/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022Yılı Merkezi Yönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralıfıkrasının Anayasa’ya aykırı olduğuna veİPTALİNE, Recai AKYEL, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Muhterem İNCE ileYılmaz AKÇİL’in karşıoylarıve OYÇOKLUĞUYLA 4/4/2024tarihinde karar verildi.
Başkanvekili
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Basri BAĞCI
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL
KARŞIOY GEREKÇESİ
25/12/2023 tarihli ve 7490 sayılı 2022 Yılı MerkeziYönetim Kesin Hesap Kanunu’nun 4. maddesinin (2) numaralı fıkrasınınAnayasa’nın 87. ve 161. maddelerine aykırıolduğuna ve iptaline karar verilmiştir. İptal kararının gerekçesinde, kurallacari yıldan sonra kamu idarelerine harcama yetkisi verildiği, bu durumun kamuharcamalarının önceden izin alınarak yıllık bütçelerle yapılması ilkesine vebütçe hakkına aykırılık oluşturduğu, bütçeyle verilen ödenekler harcamayapılabilecek tutarları gösterdiğinden kuralla meclisin bütçe hakkı ihlaledilerek yapılan yetkisiz harcamaların kesin hesap kanunu ile kabul edildiğideğerlendirmelerine yer verilmiştir.
7490 sayılı Kanun’un “Kullanılmayan ödenek” başlıklı4. maddesinin (1) numaralı fıkrasında, 2022 yılı merkezi yönetim kesin hesapgider cetvellerinde gösterildiği üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli (I) sayılıcetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin 62.255.957.374,01Türk lirası, (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin11.958.919.929,91 Türk lirası ve (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici vedenetleyici kurumların 817.046.500,22 Türk lirası ödeneğinin kullanılmadığıbelirtilmiştir. Anılan maddenin iptali talep edilen (2) numaralı fıkrasındaise, merkezi yönetim kesin hesap gider cetvellerinde gösterildiği üzere, kamuidarelerinin 2022 yılı ödenek üstü giderlerini karşılamak üzere 5018 sayılıKanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerinin4.139.051.484,36 Türk lirası gideri ile (II) sayılı cetvelde yer alan özelbütçeli idarelerin 2.484.814,13 Türk lirası giderinin karşılığı ödeneğinkullanılmayan ödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılandığı belirtilmiştir.
Anayasa’nın 87. maddesinde Türkiye Büyük MilletMeclisinin (TBMM) görev ve yetkileri arasında “bütçe ve kesinhesap kanuntekliflerini görüşmek ve kabul etmek” görev ve yetkisine de yer verilmiş;bütçe ve kesinhesap ile ilgili hükümler ise 161. maddede birliktedüzenlenmiştir.
Bütçe genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve gidertahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüneuygun olarak yürürlüğe konulan belgedir. Devlet, bir yıl süresince bütçekanununda belirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelirtoplayabilmektedir (AYM, E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 6).
Bütçe kanunları, devlette kamu hizmetlerinin yerinegetirilebilmesi için öngörülen gelirlerin nasıl toplanacağına veyönetileceğine, planlanan harcama ve yatırımlara ilişkin ilkelerin belirlendiğiözel yasama işlemleridir. Bütçe kanunlarının zamanında hazırlanamaması veyakabul edilememesi kamu düzeninde telafisi güç zararlar doğurabileceğindenAnayasa’da bütçe kanunlarının hazırlanması, parlamentoda görüşülmesi veyayımlanması bakımından diğer kanunlardan farklı usuller benimsenmiştir (AYM,E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 7). Meclis, bütçe ile hükûmete gelir toplamave gider yapma yetkisi vermekte; bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçesürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir (AYM,E.2017/19, K.2018/11, 14/2/2018, § 13).
Merkezî yönetim kapsamındaki idarelere ait bütçelerinhazırlanması, uygulanması, muhasebeleştirilmesi, raporlanması ve kontrolüneilişkin usul ve esaslar 10/12/2003 tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi veKontrol Kanunu’nda düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un “Bütçe ilkeleri”kenar başlıklı 13. maddesinin birinci fıkrasının (n) bendinde, kamuhizmetlerinin bütçelere konulacak ödeneklerle, mevzuatla belirlenmiş yöntem,ilke ve amaçlara uygun olarak gerçekleştirilmesi öngörülmüş; (o) bendinde debütçelerde ödeneklerin belirli amaçları gerçekleştirmek üzere tahsis edilmesiesası getirilmiştir.
Ödenek esas itibarıyla para veya nakit olmayıpyürütülmesi zorunlu kamu hizmetlerinin gerektirdiği harcamalarınyapılabilmesine imkân tanıyan harcama iznini ifade eder. Bütçeyle verilenödenekler, tahsis edildikleri amaçlar doğrultusunda yılı içinde yaptırılan iş,satın alınan mal ve hizmetler ile diğer giderlerin karşılanmasında kullanılır.Ödeneklerin bütçe yılındaki tüm ihtiyaçları karşılayacak şekilde belirtilmesi gerekir.Ancak söz konusu ödenekler tahmine dayalı olduğundan bunun çeşitli nedenlerleyıl içinde yetersiz kalması söz konusu olabilir. Böyle durumlarda ortayaçıkacak ödenek ihtiyacının karşılanması yöntemlerinden birisi de bütçenin kendiiçinde gerçekleştirilecek ödenek aktarmasıdır (AYM, E.2017/19, K.2018/11,14/2/2018, § 11; AYM, E.2018/27, K.2020/49, 24/9/2020, § 17).
Öte yandan Sayıştay Genel Kurulu 27/06/1985 tarihli85/4505-5 numaralı kararında ödenek üstü giderlerin tamamlayıcı ödenekverilmesi suretiyle karşılanmasına ilişkin “Bütçe Kanunları ile bütçeişlemlerine ve harcamaya ilişkin diğer mevzuat çerçevesinde yürütülen hizmetlerdolayısıyla yapılan harcamaların sayman hesapları esas alınarak saptanan kesinsonuçları, Bakanlar Kurulunca Muhasebei Umumiye Kanunu’nun 100. maddesigereğince şekil taksimat bakımından bütçe kanunlarına paralel olarak hazırlanankesin hesap kanunu tasarılarıyla TBMM’ye sunulmakta bu tasarıların kabulüyle debütçe uygulaması uygun görülerek onanmış olmaktadır. Bütçede belirlenenödenekler karşılığı yapılan kesin harcamaların yasama organınca kabulüsırasında bir hizmet için bütçe kanunuyla ayrılan ödenekten fazla harcamayapılmak suretiyle ortaya çıkan ödenek üstü harcamalar, harcamanın ilişkinbulunduğu bölüm içindeki ödeneklerle ya da tamamlayıcı ödenek verilmeksuretiyle karşılanmışsa, bütçe tertibine uygunsuzluk ve ödeneksiz harcamayönünden mevzuata aykırılık giderilmiş bulunmaktadır. Bu nedenle yasamaorganının iradesiyle ödenekle karşılanan bu harcamalardan dolayı sorumlularasorumluluk yüklenilmesinde söz konusu olmaması gerekmektedir.”değerlendirmelerine yer verilmiştir.
Sayıştay Genel Kurulu’nun anılan kararında dabelirtildiği üzere bütçe kanunuyla ayrılan ödenekten fazla harcama yapılmaksuretiyle ortaya çıkan ödenek üstü harcamaya ilişkin gerekli olan ödenekfarkının yürütme organınca kesin hesap kanunu teklifi içerisinde TBMM’ninonayından geçerek karşılanmasına tamamlayıcı ödenek denmektedir. Tamamlayıcıödenek yıl sonu ödeneğinin üzerinde gerçekleşen TBMM’nin bütçe hakkınınkullanılması kapsamında ortaya çıkmış uygulamadır. Tamamlayıcı ödenek işindoğası gereği başlangıç ödeneği mahiyetindedir. Söz konusu uygulama bütçelerhazırlanırken öngörülen makro ekonomik tahmin ve diğer varsayımlardaki sapmalarile yıl içerisinde ortaya çıkan ani ve zorunlu giderler nedeniyle yıl sonundagerçekleşen ödenek üstü harcamalar için TBMM’nin bütçe hakkı kapsamındaonayının alınması işleminden ibarettir. Tamamlayıcı ödenek bütçe tekniğineuygun şekilde ve teamül olarak cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren kesinhesap kanunlarıyla yasal bir zemine kavuşmuştur.
Dava konusu kuralda kamu idarelerinin 2022 yılı ödeneküstü giderlerini karşılamak üzere anılan giderlerin karşılığı ödeneğin -aynımaddenin ilk fıkrasında miktarı ve ayrıntıları belirtilen- kullanılmayanödenekten mahsup edilmek suretiyle karşılandığı belirtilmiştir. Bu bağlamdakuralla tamamlayıcı ödenek uygulaması kapsamında bütçenin kendi içinde birödenek aktarması gerçekleştirildiği, bütçenin dışına çıkılmasının veya bütçeninüzerinde bir harcama yapılmasının söz konusu olmadığı, aktarma konusu yapılanmiktarın genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ve özel bütçeli idareleryönünden ayrı ayrı açık ve net olarak gösterildiği, anılan uygulamanın kesinbütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap faaliyeti kapsamında kesin hesapkanunu ile doğrudan yasama organınca yapıldığı, yürütme organına ödenek aktarmakonusunda verilmiş bir yetki bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralınTBMM’nin sahip olduğu bütçe hakkının devrine sebebiyet verdiği veya anılanhakkın ihlâl edilerek TBMM’nin izni bulunmaksızın kamu harcaması yapıldığısöylenemeyeceği gibi bütçe içindeki kullanılmayan ödeneğin aktarılmasısuretiyle kesin hesap kanunuyla tamamlayıcı ödenek verilmesinin bütçe hakkıylabağdaşmayan başka bir yönü de bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle dava konusu kuralın, Anayasa’nın 87.ve 161. maddelerine aykırı olmadığı ve iptal talebinin reddi gerektiği sonucunaulaşıldığından, aksi yönde oluşan çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.
Üye
Recai AKYEL
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL