ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2024/61
Karar Sayısı : 2024/209
Karar Tarihi : 5/12/2024
R.G.Tarih-Sayı :13/3/2025-32840
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Beypazarı Sulh Ceza Hâkimliği
İTİRAZIN KONUSU: 24/3/1950tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri HakkındakiKanuna Ek Kanun’un 1. maddesine 1/2/2018 tarihli ve 7078 sayılı Olağanüstü HalKapsamında Bazı Düzenlemeler Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde KararnameninDeğiştirilerek Kabul Edilmesine Dair Kanun’un 19. maddesiyle eklenenüçüncü fıkranın (b) bendinin Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırılığı ilerisürülerek iptaline karar verilmesitalebidir.
OLAY: Özel öğrenciyurdu işleten davacıya uygulanan idari para cezasının iptali talebiyle açılan davadaitiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğukanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİİSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 1.maddesinin ilgili kısmı şöyledir:
“Madde 1 – (Değişik birinci fıkra:27/6/2019-7180/1 md.) Gerçek ve tüzel kişiler tarafından yemekli ve yemeksizöğrenci yurtları ve buna benzer kurumlar açılması ve işletilmesi ortaokul veortaöğrenim düzeyinde Millî Eğitim Bakanlığının, yükseköğrenim düzeyindeGençlik ve Spor Bakanlığının iznine bağlıdır. İlgili Bakanlıklar bu yurt vekurumları tespit edecekleri esaslara göre denetler.
….
(Ek fıkra: 15/8/2017-KHK-694/19 md.; Aynen kabul:1/2/2018-7078/19 md.) Yapılaninceleme, soruşturma ve denetimlerle yurt ve benzeri kurumun;
a) Bakanlıkça onaylı yerleşim planında izinsiz değişiklikyapması,
b) Mevzuatta belirtilen sayıda personel çalıştırmamasıveya mevzuata aykırı personel çalıştırması,
c) Barınma hizmetine ilişkin yükümlülük veyataahhütlerini yerine getirmemesi,
ç) Sözleşme veya taahhütnamelerinde usulsüzlük yapması,
d) Bu Kanun ve buna dayanılarak yürürlüğe konulanyönetmelik, yönerge ve genelge hükümlerine aykırı fiillerde bulunması,
e) Kurum açma izninde belirlenen öğrenim düzeyi vecinsiyetine aykırı öğrenci barındırması,
f) Kayıt dışı öğrencileri veya öğrenci olmayan kişileribarındırması,
g) Kurum açma şartlarından herhangi birini kaybetmesi,
ğ) Kurum açma izninde belirlenen amaç dışındakullanılması,
h) Yönetmelikle düzenlenen şartları yerine getirmedenkapatılması,
hâllerinin tespitinde; (a), (b), (c), (ç) ve (d)bentlerindeki fiiller için brüt asgari ücretin iki katı; (e), (f) ve (g)bentlerindeki fiiller için brüt asgari ücretin üç katı; (ğ) ve (h)bentlerindeki fiiller için brüt asgari ücretin beş katı idari para cezası uygulanırve (ğ) ve (h) bentlerindeki fiilleri işleyen kurumların kurum açma izni ileişyeri açma ve çalışma ruhsatları iptal edilir. (ğ) ve (h) bentlerindekifiillerin dışındaki fiillerin tekrarı halinde idari para cezası miktarı ilgilibentler için belirlenen para cezası miktarlarının beş katı olarak uygulanır vebu bentlerdeki fiillerin üçüncü kez tekrarlanması halinde ise kurum açma izniile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilir. Bu fıkranın (ğ) ve (h)bentlerinin dışındaki bentlerde belirtilen fiiller nedeniyle idari para cezasıverilmesi hâlinde ceza tebliğ edilir ve idari para cezasına neden olan hususungiderilmesi için ilgili kuruma en fazla üç ay süre verilir. Bu süre sonundaidari para cezasına neden olan hususların devam ettiğinin tespiti halinde iseyeniden kanuni işlem yapılır.
…”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesiİçtüzüğü hükümleri uyarınca Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM,Muammer TOPAL, Rıdvan GÜLEÇ, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU,Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE veYılmaz AKÇİL’in katılımlarıyla 14/3/2024 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Özge ULUKAYAtarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü,dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
3. 5561 sayılı Kanun’da öğrenci yurtları ve buna benzer kurumların açılması veişletilmesine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir. Anılan Kanun’un 1.maddesinin üçüncü fıkrasında yurt ve benzeri kurumlar için yasaklanan fiil vedavranışlar ile bu fiil ve davranışlarda bulunan kurumlar için uygulanacakyaptırımlara yer verilmiştir.
4. Bu kapsamda söz konusu fıkranın itiraz konusu (b) bendinde mevzuatta belirtilen sayıdapersonel çalıştırmama veya mevzuata aykırı personel çalıştırma yasak fiilve davranışlar arasında sayılmıştır. Kuralda öngörülen fiilin tespit edilmesidurumunda ilgili kuruma brüt asgari ücretin iki katı tutarında idari paracezası uygulanacaktır. Fiilin tekrarı hâlinde belirtilen para cezasının beşkatı idari para cezası uygulanacak; üçüncü kez tekrar etmesi durumunda isekurum açma izni ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı iptal edilecektir.
5. Öte yandan Kanun’un 1. maddesinin dördüncü fıkrasındaöğrenim düzeyine göre barınma hizmeti verilecek öğrencilerin, bu hizmetinverilebileceği yurt ve benzeri kurumların ve bu hizmeti sunacak gerçek ve tüzelkişilerin niteliklerinin ilgisine göre Millî Eğitim Bakanlığı veya Gençlik veSpor Bakanlığınca çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hükme bağlanmıştır.Anılan hükme göre söz konusu kurumlarda çalıştırılacak personel sayısıyönetmelikle belirlenecektir.
B. İtirazın Gerekçesi
6. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralda idaripara cezasına konu eylemin kanun yerine ikincil mevzuat hükümleriylebelirlenmesinin öngörüldüğü, kuralınuygulanmasında idareye geniş bir takdir yetkisinin tanındığı, bu durumunsübjektif değerlendirmelere dayanan yaptırımların uygulanmasına sebebiyetvereceği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2.ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
7. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “Kimse,işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayıcezalandırılamaz.” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncüfıkrasında da “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunlakonulur.” ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesigetirilmiştir. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezadakanunilik ilkesi uyarınca hangi eylemlerin yasaklandığının ve bu yasakeylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak biçimde kanundagösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır ve sınırlarının belirli olmasıgerekmektedir. Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiğidüşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altınaalınması amaçlanmaktadır.
8. Anayasa’nın söz konusu maddesinde idari suç ve cezalarile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bumaddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarınaaykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altınaaldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların herikisi de cebir içermektedir (AYM, E.2015/85,K.2016/3, 13/1/2016, §13).
9. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukukisonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalararasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksekmiktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemelerde bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar içinöngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezalarınkural olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanunkoyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülenyaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerekuygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut vekapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.Yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızladeğişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalarda kanunilik ilkesininidari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §14).
10. Kuralla yaptırıma bağlanan fiil yurtve benzeri kurumlarda mevzuatta belirtilen sayıda personel çalıştırılmamasıveya mevzuata aykırı personel çalıştırılmasıdır. Kuralda “…mevzuat…”ibaresine yer verildiğinden kurala göre kanunda veya ikincil mevzuattabelirtilen nitelikte veya sayıda personel çalıştırılmaması durumunda söz konusukurumlara yaptırım uygulanabilecektir.
11. 5661 sayılı Kanun’da söz konusukurumlarda çalıştırılacak personelin nitelik ve özellikleri ya daçalıştırılması gereken personel sayısına ilişkin olarak herhangi birbelirlemenin yapılmadığı görülmektedir. Dolayısıyla, belirtilen hususlarınyönetmelikle düzenlenmesinin öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Böylece öğrenciyurtlarında ve benzeri kurumlarda yönetmelikte belirtilen nitelikte ve sayıdapersonel çalıştırılmadığının tespit edilmesi durumunda ilgili kurum hakkındaanılan Kanun’da belirtilen idari yaptırımlar uygulanabilecektir.
12. Anayasa Mahkemesinin kararlarında dabelirtildiği üzere idari nitelikteki suçların kanunda belirlenerek karşılığındacezasının gösterilmiş olması yeterli olup suç sayılan eylemler ve cezası,bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucunbağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecekşekilde kanunda gösterildikten sonra yasama organının uzmanlık ve idaretekniğine ilişkin konularda alınacak önlemlerin kamu hizmetlerinin ve toplumsalihtiyaçların değişkenliği çerçevesinde duyulan gereksinmelere uygunluğunusağlamak amacıyla yürütme organına yetki vermesi idari kararlarla suç ihdası vedolayısıyla kanunilik ve belirlilik ilkesinin ihlali anlamına gelmemektedir(AYM, E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21). Ayrıca Anayasa Mahkemesinin31/5/2017 tarihli ve E.2017/103, K.2017/108 sayılı kararında da ifade edildiğigibi düzenleyici idari yaptırımlarda, yaptırım belirli ve özel bir alanailişkin olarak uygulandığından kanunla çizilen çerçevenin genel olmasıbelirlilik ilkesine aykırılık oluşturmaz (AYM, E.2017/103, K.2017/108,31/5/2017, §19).
13. Öğrenci yurdu ve benzeri kurumlardaçalıştırılacak personelin sayısı, özellik ve niteliklerinin öğrenim düzeyine veöğrenci kapasitesine göre değişiklik gösterebileceği ve söz konusu kurumlardaverilecek hizmetlerin çeşitliliği ile bu hizmetleri yerine getirmekle görevliçalışanların sahip olması gereken özellik ve niteliklerin yerine getirilenhizmete göre farklılık gösterebileceği dikkate alındığında belirtilenhususların kanun metninde tek tekbelirlenmesi zorunluluğundan söz edilemez. Budurum kanun yapma tekniğinin doğasından kaynaklanmaktadır. Zira kanunhükümlerinin genel olması, somut olayın özelliğine göre değişen durumlara karşıtüm çözümlerini bünyesinde barındırmasını sağlama, bir başka ifadeyle hükmünamacına uygun bir şekilde sonuca ulaştırabilecek herhangi bir çözümüdışlamasını önleme ihtiyacından kaynaklanmaktadır. Bu itibarla Kanun’un, hangi eylemin suç veya kabahat teşkilettiğinin ve bu eyleme bağlanan yaptırımın ne olduğunun, belli bir açıklık vekesinlikte öngörülebilmesine imkân verecek şekilde kaleme alınmış olması,kanunilik ilkesinin sağlanması bakımından yeterlidir.
14. Kurala göre, öğrenci yurdu vebenzeri kurumlarda çalıştırılacak personelin sayısı, nitelik ve özelliklerisomut olarak hizmet verilen kurumun kapasitesi ile hizmetten yararlananlarınöğrenim durumu dikkate alınarak yönetmelikle tespit edilecek ve kural busuretle uygulanacaktır. Kuralda çerçevesi kanunla belirlenen ve aykırılığıyaptırıma bağlanan eylemin icra hareketlerinin genel ve düzenleyici işlemlerlebelirleme yetkisi idareye verilmektedir. Bu itibarla kuralın, belirlilik veöngörülebilirlik ölçütlerini sağladığından suçta ve cezada kanunilik ilkesiniihlal etmediği sonucuna varılmıştır.
15. Açıklanan nedenlerle kural,Anayasa’nın 38. maddesine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM,Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Selahaddin MENTEŞ kuralda yer alan “…veya mevzuataaykırı personel çalıştırması,” ibaresi yönünden bu görüşe katılmamışlardır.
Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın38. maddesi yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olmasınedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.
IV. HÜKÜM
24/3/1950 tarihli ve 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtlarıve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un 1. maddesine 1/2/2018 tarihli ve 7078sayılı Kanun’un 19. maddesiyle eklenen üçüncü fıkranın;
A. (b) bendindeyer alan “Mevzuatta belirtilen sayıdapersonel çalıştırmaması...” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
B. (b) bendininkalan kısmının Anayasa’ya aykırı olmadığınave itirazın REDDİNE, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZile Selahaddin MENTEŞ’in karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA
5/12/2024 tarihinde karar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR
Üye
Metin KIRATLI
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Kanunun birinci maddesinin ilk fıkrasının b bendinde,gerçek ve tüzel kişiler tarafından işletilecek öğrenci yurtları veya benzerkurumlarda “Mevzuatta belirtilen sayıda personel çalıştırmaması veya mevzuataaykırı personel çalıştırması” idari para cezasını gerektiren kabahat olarakdüzenlenmiştir. Maddenin ikinci fıkrasında yaptırım düzenlenmiştir. Yaptırımkanunda belirtildiği için kanunilik kriterini karşılamaktadır. Yine kuraldaöngörülen “mevzuatta belirtilen sayıda personel çalıştırmama” eylemi bakımından,mevzuata aykırılığın hangi konuyla sınırlı olduğu gösterilmiş, öngörülebilirliksağlanmıştır. Bu nedenle çoğunluğun bu ibareye yönelik iptal isteminin reddineilişkin görüşüne katıldım. Buna karşın “mevzuata aykırı personel çalıştırması”ibaresi açısından aynı şeyin söylenmesinin mümkün olmadığını düşünmekteyim.Nitekim benzer düşünceleri Mahkememizin 2019/110 E., 2021/85 K. sayılıdosyasında yazdığım karşıoyumda da açıklamıştım.
2. Anayasanın 38/1. maddesindeki suçların ve cezalarınkanuniliği ilkesi mahiyetine uyduğu ölçüde idari cezalar bakımından dageçerlidir. Anayasanın 38. maddesindeki suç ve cezalara ilişkin kanunilikilkesinin kapsamlı bir güvence sağlamasına yardım eden bazı alt ilkelerbulunmaktadır. Bunlar; kanunun tekelliği, belirlilik, erişilebilirlik, geçmişeyürümezlik ve lehe kuralların geçmişe yürütülmesi ilkeleridir. Tekellik altilkesi uyarınca suç ve cezaların düzenlenmesinde tek kaynak kanundur. Bu altilkenin bir sonucu olarak; 1- örf ve adet kuralları ile suç yaratılamaz, 2-kıyas yasaktır, kıyas yoluyla suç ve/veya ceza ihdas edilemez. 3- İdarenindüzenleyici işlemleri ile suç ve ceza kuralı konulamaz. Belirlilik ilkesiise ceza normlarındaki yasağın (kurala aykırı fiilin) ve yaptırımın açıkçabelli olmasını, suç unsurlarının belirsiz ve keyfi uygulamalara izin vermeyecekbiçimde düzenlenmesi gerekliliğini ifade etmektedir. Belirlilik ilkesi uyarıncasuç tanımındaki tüm unsurlar kanunda açıkça gösterilmeli, kişiler günceleylemleri dolayısıyla öngöremedikleri bir suçlamaya maruz bırakılmamalıdır. Erişilebilirlikilkesi, suç ve cezalara ilişkin kanun hükümlerinin herkes tarafındanbilinebilir ve erişilebilir olmasını güvence altına almaktadır.
3. Anayasa Mahkemesi Anayasanın 38. maddesindekikanunilik ilkesinin kabahatlerde de uygulanması gerektiğini çeşitlikararlarında ifade etmiştir. Örneğin; “Anayasa’nın 38. maddesinde idari suçve cezalar ile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, herikisi de bu maddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranışnormlarına aykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun korumaaltına aldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezalarınher ikisi de cebir içermektedir. … Korunan hukuki değer ile ihlalin nedenolduğu hukuki sonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç vecezalar arasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. … idari suçlarda kanunkoyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülenyaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerekuygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut vekapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.Bu bağlamda, yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknikhayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek, suç ve cezalardakanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanmasıgerekmektedir.” (AYM, E.2017/103, K.2017/108, 31/05/2017, par. 12, 13;ayrıca bkz AYM, 22.4.2015, 35/40). Mahkeme aynı kararda kanunilik ilkesininesnek uygulanmasına ilişkin olarak 5326 sayılı Kabahatler Kanununun 4/1.maddesinde yer alan; “Hangi fiillerin kabahat oluşturduğu, kanunda açıkçatanımlanabileceği gibi; kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediğiçerçeve hükmün içeriği, idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle dedoldurulabilir.” kuralını örnek göstermektedir. Şu halde kabahatlereilişkin düzenlemeler bakımından da Anayasanın 38. maddesinin yukarıda kapsamıbelirtilen güvenceleri geçerlidir. Hatta idari suçlara ilişkin cezakuralları bakımından belirlilik ilkesi mutlak şekilde geçerlidir. Başkadeyişle kabahat fiillerine uygulanacak cezaların tür ve miktarları da mutlakakanunda açıkça belirlenmelidir, bunlar idari kural işlemlerle düzenlenemez.Fakat idari cezaların kanunda nisbi para cezası veya alt ve üst sınırlariçerisinde bir takdir marjıyla öngörülmesi de mümkündür.
4. Belirlilik ilkesi bakımından AYM’nin yukarıda işaretedilen kararında dikkate aldığı kriterin Kabahatler Kanununun 4/1. maddesi ileuyumlu olduğu söylenebilir. Belirtilen ölçüte göre kanunda hangi fiillerinkabahat oluşturduğuna ilişkin olarak, yasaklanan fiilin kapsam vekoşullarının bir çerçeve yasal düzenlemeyle belirlenmesi durumundaidarenin genel düzenleyici işlemleriyle ayrıntıları düzenleyebileceği kabuledilmiştir. AYM’nin kanuni çerçeveye atıf yapan bu yaklaşımı doktrinle deuyumlu ise de sorun kanuni çerçeveyi dar veya geniş yorumlayan görüşfarklılıklarıyla ilgilidir. Nitekim 5307 sayılı Kanunun 16. maddesiyle ilgiliolarak yaptığı incelemede AYM tarafından yasaklara aykırı idari paracezalarının belirsizliği nedeniyle iptal kararı verilmiştir (AYM 2017/129 –2018/6, 18.1.2018). Diğer taraftan ayrıntıyı düzenleyen tali düzenleyiciişlemler yönünden de belirlilik ilkesi geçerli olup, bunların yargısal (idariyargı) denetiminde bu husus gözetilecektir. Hatta kanunda idari fiilinçerçevesi bir ölçüde genel ifadelerle çizilse dahi tali düzenlemede hangifiile-fiillere yaptırımın uygulanacağının belirlilik ilkesine uygundüzenlenmesi hukuk devleti ve hukuk güvenliği ilkeleri yönünden büyük önemtaşımaktadır. Kabahate ilişkin fiilin tipikliğine ilişkin önemli unsurlarıntali düzenleyici işlemlere bırakılması halinde kişi özgürlüklerinin yasamaorganı yerine yürütme organı tarafından sınırlanabileceği yöntemi benimsenmişolur. Bu durumun hukuk devleti ve hukuki güvenlik ilkeleriyle bağdaşmayacağıaçıktır.
5. AYM’nin sözü edilen kararlarında yer alan tespitlerinhukuk devleti ve hukuk güvenliği ilkeleri bakımından büyük önem taşıdığısöylenmelidir. Bu bağlamda suçlarda ve cezalarda kanunilik ilkesi idareyisınırlama ve temel hakları güvenceye alma bakımından demokratik hukukdevletinde vazgeçilmez bir fonksiyon görmektedir. Nitekim AYM bir kararında; “Temelhak ve özgürlüklere ilişkin bir alanda kanunun emrine dayanarak yürütmeorganınca alınacak önlemler objektif nitelik taşımalı ve keyfî uygulamalarasebep olacak geniş bir takdir yetkisini idareye vermemelidir” (AYM, E.1984/14, K. 1985/7, 13/6/1985) ifadeleriyle keyfiliğe karşı güvence işlevinevurgu yapmıştır. Diğer bir davada ise “kanun, tüzük ve yönetmeliklere veumumi emirlere aykırı hareketi veya aykırı harekette ısrarı” tespit edilenözel eğitim kurumunun kapatılması yaptırımı yönünden iptal kararı verilmiştir;AYM 2002/40 - 2006/20, 15.2.2006. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru üzerineverdiği bir kararda ise “kanun hükmünde kararname ile dahi düzenlenemeyecektemel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılmasına ilişkin bir düzenlemenin ilkelden idari düzenleyici işlemlerle yapılması Anayasa karşısında mümkündeğildir” (Tuğba Arslan, B. No: 2014/256,25/6/2014, par. 8) ifadesiyle benzer bir yaklaşımı ortaya koymuştur.Bireysel başvuruya ilişkin Karlis A.Ş. kararı ise bu konuda çok önemli birörnek teşkil etmektedir. Bu başvuruda 2918 sayılı Kanunun 31. maddesi uyarıncatakoğraf takma muafiyetine ilişkin uygulama şartlarının genelgeyle belirlenmesinedeniyle suç ve cezaların kanuniliği ilkesine aykırılık iddiası adil yargılanmahakkı boyutuyla incelenmiştir. AYM kararında genelgeyle kabahat eylemininistisnasının düzenlenmesinin aynı zamanda kabahat ihdas edilmesi anlamınageldiği belirtilerek suç ve cezaların kanuniliği ilkesinin ihlal edildiğinekarar verilmiştir. Karardaki temel gerekçe; “Genelge, Kanunla tanınan veherhangi bir şekle bağlanmamış olan takografmuafiyetini, bildirim ve tescil belgesine şerh verilmesi şekline bağlayarakistisnai düzenlemenin uygulama alanını, herhangi bir kanuni dayanağı olmaksızındaraltmıştır. İdari para cezasını gerektiren bir eyleme ilişkin istisnaidüzenlemenin uygulama alanının, idari işlemle daraltılması, somut olaydakabahat ihdas edilmesi sonucunu doğurmuştur. Ortaya çıkan bu sonuç, Anayasa’nın38. maddesinin birinci fırkasında düzenlenen “suç ve cezada kanunilik” ilkesiile bağdaşmamaktadır.” (Karlis A.Ş., B. No: 2013/849, 15/4/2014, par. 43)biçiminde ifade edilmiştir.
6. İncelenen kurala gelince, Kanunda belirlilik ilkesiaçısından yalnızca “mevzuata aykırı personel çalıştırması” ibaresi yeralmaktadır. Mevzuat terimi hem ilgili tüm kanunları, Cumhurbaşkanlığıkararnamelerini, hem de bu kanunların uygulanmasına ilişkin ikincilkuralları-kural işlemleri (yönetmelik, genelge, tebliğ, vb.) kapsamaktadır. Bugeniş kapsam içerisinde idarenin hangi konular ve eylem türü için, ne gibişartlarda idari suç ihdas edeceğine dair hiçbir sınırlama ve belirleme yeralmamaktadır. Bu belirlemenin mümkün olmadığı görüşü de yerinde değildir. Çünkübakıldığında Yönetmelik ile personele ilişkin düzenlemelerin; personelinniteliğine, sağlık güvencelerine vb. hususlara dair olduğu görülmektedir. Şuhalde aynı şekilde yasaklanan eylemin hangi tür konulara ilişkin olduğununKanunda ana hattıyla belirlenmesi belirliliği sağlayabilecektir.
7. Mevcut şekliyle kuraldaki geniş yetki karşısında personelçalıştırılmasıyla ilgili olarak zaman içerisinde farklı hususlarda dadüzenlemeler yapılarak idari cezaya temel oluşturulmasının önünde bir engelbulunmamaktadır. Karşı görüş açısından amacın bu olduğu ileri sürülebilir.Ancak her türlü mevzuata aykırılığın yaptırımı gerektirdiğine ilişkin genel biryetki, kanundaki belirsizliği artırdığı gibi anayasal kanunilik güvencesini deortadan kaldırmaktadır. Hangi tür eyleme yaptırım uygulanacağının yasa koyucutarafından belirlenmesi hukuk devleti ilkesinin ve yaptırım hukukuna ilişkingüvencenin bir gereğidir. Böylece incelenen kuralla idareye ikincildüzenlemeler aracılığıyla kişilere her konuda ve unsur ve şartlarını da içerirbiçimde yasaklar, yükümlülükler öngörülüp bunlara aykırılık halinde aynımaddede öngörülen idari cezaların uygulanması yönünde neredeyse sınırsız biryetki verilmiştir. Başka deyişle incelenen kuralda idari cezaların düzenlenmesiiçin herhangi bir çerçeve hükmün bulunduğu söylenemez. Bu nedenlekuralın iptali gerekir.
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Dava konusu kuralla yaptırıma bağlananfiil “yurt ve benzeri kurumlarda mevzuatta belirtilen sayıda personelçalıştırılmaması veya mevzuata aykırı personel çalıştırılması”dır. Kuralda“mevzuat” ibaresine yer verildiğinden kurala göre Kanun’da veyayönetmelik gibi ikinci mevzuatta belirtilen nitelikte veya sayıda personelçalıştırılmaması durumunda söz konusu kurumlara yaptırım uygulanabilecektir.
2. Kuralın “…mevzuataaykırı personel çalıştırması” kısmı Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırıdüşmektedir. Kuralda geçen “mevzuat” kelimesi ilgilitüm kanunları, bunların uygulanmasına ilişkin ikincil düzenlemeleriçermektedir.
3. Kuralın ilk kısmında yer alan “belirtilensayıda personel çalıştırılmaması” eylemi somut bir nitelik taşıdığından buhususta “mevzuat” kavramına atıf yapılması anayasal olarak bir sorun teşkiletmemektedir. Çünkü bu hususta somut bir kriter öngörüldüğünden idarenin takdirhakkı nesnel bir temelle sınırlandırılmıştır. Halbuki, kuralın ikinci kısmındabulunan “personel çalıştırılmaması” düzenlemesi, ilk kısmın aksine soyut, esnekve keyfi yorumlara açık kapı bırakmaktadır. Bu durum idareye “mevzuat” terimiüzerinden geniş bir alanda öznel değerlendirmelere dayanan yaptırımlardabulunma imkânı tanımaktadır.
4. Belirtilen gerekçeyle, kuralın Anayasa’nın 2. ve 38.maddelerine aykırı olduğu düşüncesiyle çoğunluk kararına katılmadım.
Üye
Engin YILDIRIM
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğunun 24/3/1950 tarihli ve 5661sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna EkKanun’un 1. maddesine 1/2/2018 tarihli ve 7078 sayılı Kanun’un 19. maddesiyleeklenen üçüncü fıkranın (b) bendinde yer alan “mevzuata aykırı personelçalıştırması” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ilişkin kararına katılmamaktayım.
2. Dava konusu ibarenin içinde yer aldığı fıkrada yurt vebenzeri kurumlar için yasaklanan fiil ve davranışlar ile bu fiil vedavranışlarda bulunan kurumlar için uygulanacak yaptırımlara yer verilmekteolup, dava konusu ibare gereği mevzuata aykırı personel çalıştırılmasıdurumunda ilgili kuruma brüt asgari ücretin iki katı tutarında, fiilin tekrarıhâlinde ise belirtilen para cezasının beş katı idari para cezası uygulanacağıve üçüncü kez tekrar etmesi durumunda kurum açma izni ile işyeri açma veçalışma ruhsatının iptal edileceği öngörülmektedir.
3. Görüldüğü üzere dava konusu kuralla idari paracezasına konu bir fiil düzenlenmektedir. Dolayısıyla kuralın bu yönü ile birkabahat olduğu konusunda bir kuşku bulunmamaktadır. Ancak kuralın belirliliğiile ilgili sorun olduğu görülmektedir.
4. Kural, mevzuata aykırı personel çalıştırmayıcezalandırmayı öngörmekle birlikte “mevzuata aykırı personel” ile ilgiliasgari hiçbir niteliği öngörmüş veya bunu sağlayan herhangi bir kanunidüzenlemeye atıf yapmış değildir. Dolayısıyla Kanun’da cezalandırılmasıöngörülen eylemle ilgili hiçbir belirlemenin yapıldığı söylenemez.
5. Anayasa Mahkemesi içtihadında Anayasa’nın 38. maddesibağlamında suçta ve cezada kanunilik ilkesi sadece suçlarla ilgilidüzenlemelerde değil kabahatlerde de aranmakta olup kabahatlere ilişkin olarakda suçta ve cezada kanunilik ilkesindeki güvencelerin geçerli olduğu kabuledilmektedir.
6. Anayasa Mahkemesine göre Anayasa’nın 38. maddesindeyer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi eylemlerinyasaklandığı ve bu yasak eylemlere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yerbırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi, kuralın açık, anlaşılır vesınırlarının belli olması gerekmektedir. Suçlar kadar katı değerlendirilmemeklebirlikte bu ilke ana hatlarıyla kabahatler için de geçerli kabul edilmektedir.Kişilerin yasak eylemleri önceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyletemel hak ve özgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM,E.2017/103, K.2017/108, 31/5/2017, § 11).
7. Yine Anayasa Mahkemesinin yaklaşımına göre suç vecezalara ilişkin kanuni düzenlemelerin sınırlarının yasama organı tarafındanbelirgin bir şekilde çizilmesi, yürütme organının sınırları kanunla belirlenmişbir yetkiye dayanmaksızın düzenleyici işlemler ile suç ve ceza ihdas etmemesive ceza hukukunu uygulamakla görevli yargı organının da kanunlarda belirlenensuç ve cezaların kapsamını yorum yoluyla genişletmemesi gerekmektedir (KarlisA.Ş., B. No: 2013/849, 15/4/2014, § 33).
8. Dava konusu kuraldaki “mevzuat” ibaresi oldukça genişkapsama sahiptir. Mevzuat kavramının ülkede yürürlükte olan yazılı tüm hukukkurallarını kapsadığı göz önünde tutulduğunda Anayasa, kanun, CumhurbaşkanlığıKararnamesi, yönetmelik, genelge ve benzeri cari tüm kuralların bu kapsamagirdiği söylenebilir. Bu derece kapsamı geniş bir kavrama dayalı biçimdekabahat ihdas edilerek uymayanlara buna dayalı biçimde idari para cezasıkesilmesi Anayasa’nın 38. maddesinde güvence altına alınan suç ve cezalarınkanuniliği ilkesinin dava konusu kural bağlamında güvencesiz kalması sonucunudoğurmaktadır.
9. Dava konusu ibaredeki “mevzuat” kavramının aşırı genişkapsamı kuralın belirsizliğini daha fazla ön plana çıkararak kuralın aynızamanda kişilerin aleyhine ve öngörülemez biçimde uygulanmasına sebebiyetverebilecektir.
10. Bu gerekçelerle 24/3/1950 tarihli ve 5661 sayılıYüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna Ek Kanun’un 1.maddesine 1/2/2018 tarihli ve 7078 sayılı Kanun’un 19. maddesiyle eklenenüçüncü fıkranın (b) bendinde yer alan “mevzuata aykırı personel çalıştırması”ibaresinin Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerineaykırı olduğu için iptali gerektiği kanaatiyle çoğunluğun aksi yöndeki kararınakatılmamaktayım.
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
KARŞI OY
1. 24/3/1950 tarihlive 5661 sayılı Yüksek Öğrenim Öğrenci Yurtları ve Aşevleri Hakkındaki Kanuna EkKanun’un 1. maddesine 1/2/2018 tarihli ve 7078 sayılı Kanun’un 19. maddesiyleeklenen üçüncü fıkranın; (b) bendinin kalan kısmının Anayasa’ya aykırı olmadığınave itirazın reddine Anayasa mahkemesinin sayın çoğunluğunca karar verilmiştir.Aşağıda belirteceğim gerekçelerle sayın çoğunluğun görüşüne katılmadım.
2. İtiraz konusukural, öğrenci yurtları ve benzeri kurumlarda çalışacak personelin niteliğineilişkin herhangi bir belirleme yapılmadan ortaokul ve öğretim kurumları özelbarınma hizmetleri yönetmeliğine atıf yapmaktadır.
3. Anayasa’nın 2.maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insanhaklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adilbir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukigüvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.
4. Hukuk devletinintemel unsurlarından biri de belirlilik ilkesidir. Bu ilkeye göre yasaldüzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya vekuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnelolması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlemiçermesi gerekir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olupkişinin kanundan belirli bir kesinlik içinde hangi somut eylem ve olguya hangihukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahaleyetkisini verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır. Kişi ancak bu durumdakendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlayabilir.Hukuki güvenlik ilkesi bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güvenduyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyiciyöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2020/80, K.2021/34, 29/4/2021, §25).
5. Anayasa'nın7. maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük MilletMeclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Yasama yetkisininTürkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olması ve bu yetkinindevredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer verenAnayasa'nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya aitolması "demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz birdurum" olarak nitelendirilmiştir. Ayrıca, gerekçede "Milletadına kanun koyma yetkisini yasama meclisi yerine getirir. Bu yetkidevredilemez. Ancak, Anayasanın 99 ve 129 uncu maddeleri hükümlerisaklıdır" denilmek suretiyle bu ilkenin anlamı ve istisnalarıbelirtilmiştir. Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinindevredilemezliği, esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamamasıanlamına gelmektedir. Anayasa'nın 7. maddesi ile yasaklanan, kanun yapmayetkisinin devredilmesidir. (AYM, E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013; AYM,E.2021/73, K.2022/51, 21/4/2022, § 15).
6. Türevselnitelikteki düzenleyici işlemler bakımından yürütmenin düzenleme yetkisi,sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir. Bu nedenle temel ilkeleribelirlenmeksizin ve çerçevesi çizilmeksizin, yürütme organına düzenleme yetkisiveren bir kanun kuralı ile sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın yürütmenin düzenlemesinebırakılması, Anayasa'nın belirtilen maddesine aykırılık oluşturur. Bununlabirlikte yasama organının temel ilkeleri ve çerçeveyi kanunla belirlendiktensonra uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasamayetkisinin devri olarak yorumlanamaz (AYM, E.2011/42, K.2013/60, 9/5/2013;E.2019/36, K.2021/15, 4/3/2021, § 57).
7. Anayasa’nınaçıkça kanunla düzenlenmesini öngörmediği konularda kanunda genel ifadelerledüzenleme yapılarak ayrıntıların düzenlenmesinin yürütmenin türevselnitelikteki düzenleyici işlemlerine bırakılması mümkündür. Anayasa’damünhasıran kanunla düzenleme yapılması öngörülmeyen konularda yasamanınasliliği ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri haricinde geçerli olan yürütmenintürevselliği ilkeleri gereği idari işlemlerin kanuna dayanması zorunluluğuvardır. Ancak bu durumda kanunda belirlenmesi gereken çerçeve, Anayasa’nınkanunla düzenlenmesini öngördüğü durumdakinden çok daha geniş olabilecektir(AYM, E.2018/91, K.2020/10, 19/2/2020, § 110; E.2019/36, K.2021/15, 4/3/2021, §56).
8. Bu bağlamdaAnayasa’nın 38. maddesinin gerekçesinde de belirtildiği üzere suçta ve cezadakanunilik ilkesi, kanun koyucunun açık suç hükmü koymasına engel değilsede bir idari suç ve cezanın Anayasa’nın anılan maddesine uygun kabul edilebilmesiiçin suç konusunun ve yaptırımının tereddüde yer bırakmayacak şekilde kanundaaçıkça belirtilmesi ve kişilerin belirlenen somut suç fiilini öncedenbilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin sağlanması gerekir. Nitekim AnayasaMahkemesi kararlarında da belirtildiği üzere idari nitelikteki suçların kanundabelirlenerek karşılığında cezasının gösterilmiş olması yeterli olup suç sayılaneylemler ve cezası, bireylerin hangi somut fiil ve olguya hangi hukuksalyaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli bir açıklık ve kesinlikteöngörebilmelerine imkân verecek şekilde kanunda gösterildikten sonra yasamaorganının uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin konularda alınacak önlemlerinkamu hizmetlerinin ve toplumsal ihtiyaçların değişkenliği çerçevesinde duyulangereksinmelere uygunluğunu sağlamak amacıyla yürütme organına yetki vermesiidari kararlarla suç ihdası ve dolayısıyla kanunilik ve belirlilik ilkesininihlali anlamına gelmemektedir (AYM, E.2018/30, K.2018/94, 25/9/2018, §15;E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21).
9. 5661 sayılı Kanundaöğrenci yurtları ve benzeri kurumlarda çalıştırılacak personelin niteliğineilişkin herhangi bir belirleme yapılmamıştır. Bu kanunda genel bir çerçeveçizilmemiştir. Genel bir çerçeve çizilmeden kural ile yönetmeliğe alanbırakılarak idari para cezası ile yaptırım düzenlenmiştir. Kuralla, temel hakve özgürlüklere ilişkin bir alanda, doğrudan ikincil düzenlemeler vasıtasıyla,idare tarafından kurallar konulmasına imkân tanınmaktadır. Başka bir anlatımla,kuralla idari cezaların düzenlenmesi bakımından idarenin keyfî uygulamalarınıönleyici, objektif nitelikte herhangi bir çerçeve hüküm getirilmemektedir.
10. Açıklanannedenlerle kural, Anayasa’nın 2., 7. ve 38. maddelerine aykırıdır. İptaligerekir.
Üye
Selahaddin MENTEŞ