Anasayasa Mahkemesi - Norm Denetimi - E.2024/88, K.2024/231 Sayılı Karar - 25/12/2024

ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

 

Esas Sayısı : 2024/88

Karar Sayısı : 2024/231

Karar Tarihi : 25/12/2024

R.G.Tarih-Sayı : 13/3/2025-32840

 

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Afyonkarahisar İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU:31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık SigortasıKanunu’nun;

A. 86. maddesininikinci fıkrasının “İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt vebelgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yılsüreyle,…” ve “…saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ilegörevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmekzorundadır.” bölümlerinin,

B. 17/4/2008tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesininbirinci fıkrasının (e) bendinin;

1. “86 ncımaddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmenonbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;”bölümünün,

2. (1) numaralıalt bendinin,

3. Alt bentlerinibağlayan hükmünde yer alan “idari para cezası uygulanır.” ibaresinin “(e)bendinin (1) numaralı alt bendi” yönünden,

Anayasa’nın 2., 13. ve 38 maddelerine aykırılığı ilerisürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir.

OLAY: İdari para cezasının iptali talebiyle açılan davadaitiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme,iptalleri için başvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ

Kanun’un itiraz konusu kuralların da yeraldığı;

1.86. maddesinin ikinci fıkrası şöyledir:

 “İşveren, işyeri sahipleri;işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başındanbaşlamak üzere on yıl süreyle, kamu idareleri otuz yıl süreyle,tasfiye ve iflâs idaresi memurları ise görevleri süresince, saklamak veKurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi halindeonbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır.”

2.102. maddesinin ilgili kısmı şöyledir:

“Kurumca verilecek idarî para cezaları

MADDE 102- (Değişik: 17/4/2008-5754/60 md.)

Kurumca dayanağı belirtilmek suretiyle diğer kanunlardaaşağıda belirtilen fiiller için idari para cezası öngörülmüş olsa dahi ayrıcabu Kanunun;

…

e) 86 ncı maddesinin ikincifıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içindemücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;

1) Bilânço esasına göre deftertutmakla yükümlü olanlar için, aylık asgari ücretin oniki katı tutarında,

2) Diğer defterleri tutmakla yükümlüolanlar için, aylık asgari ücretin altı katı tutarında,

3) Defter tutmakla yükümlü değil iseler,asgari ücretin üç katı tutarında,

4) Tutmakla yükümlü bulunulan defter vebelgelerin ibraz edilmemesi nedeniyle verilmesi gereken ceza tutarını aşmamakkaydıyla; defter ve belgelerin tümünü verilen süre içinde ibraz etmeklebirlikte; kanunî tasdik süresi geçtikten sonra tasdik ettirilmiş olandefterlerin tasdik tarihinden önceki kısmı, işçilikle ilgili giderlerinişlenmemiş olduğu tespit edilen defterler, sigorta primleri hesabına esastutulan kazançların kesin olarak tespitine imkân vermeyecek şekilde usulsüzveya noksan tutulmuş defterler, herhangi bir ay için sigorta primleri hesabınaesas tutulması gereken kazançların ve kazançlarla ilgili ödemelerin (sigortaprimine esas kazancın ödemeye bağlı olduğu durumlar dahil) o ayın dahilbulunduğu hesap dönemine ait defterlere işlenmemiş olması halinde, o aya aitdefter kayıtları geçerli sayılmaz ve bu geçersizlik hallerinin gerçekleştiğiher bir takvim ayı için, aylık asgari ücretin yarısı tutarında; kullanılmayabaşlanmadan önce tasdik ettirilmesi zorunlu olduğu halde tasdiksiz tutulmuşolan defterler geçerli sayılmaz ve tutmakla yükümlü bulunulan defter türüdikkate alınarak bu bendin (1) ve (2) numaralı alt bentlerine göre; Vergi UsûlKanunu gereğince bilanço esasına göre defter tutulması gerekirken işletmehesabı esasına göre tutulmuş defterler geçerli sayılmaz ve bu bendin (1)numaralı alt bendine göre,

5) İşverenler tarafından ibraz edilenaylık ücret tediye bordrosunda; işyerinin sicil numarası, bordronun ilişkinolduğu ay, sigortalının adı, soyadı, sigortalının sosyal güvenlik sicilnumarası, ücret ödenen gün sayısı, sigortalının ücreti, ödenen ücret tutarı veücretin alındığına dair sigortalının imzasının bulunması zorunludur. Belirtilenunsurlardan herhangi birini ihtiva etmeyen (imza şartı yönünden makbuzmukabilinde veya banka kanalıyla yapılan ödemeler hariç) ücret tediyebordroları geçerli sayılmaz ve her bir geçersiz ücret tediye bordrosu içinaylık asgari ücretin yarısı tutarında,

idari para cezası uygulanır. İbrazsüresi geçirildikten sonra incelemeye sunulan ve tümünün veya bir bölümününgeçersiz olduğu tespit edilen defter ve belgeler yönünden, ayrıca geçersizlikfiilleri için idari para cezası uygulanmaz, sadece tutulan defter türü dikkatealınarak bu bendin (1), (2) ve (3) numaralı alt bentlerine göre idari paracezası uygulanır.

…”

II.İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleriuyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, RıdvanGÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, SelahaddinMENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Yılmaz AKÇİL ve Ömer ÇINAR’ın katılımlarıyla9/5/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle başvuruya engeldurumun varlığı ve sınırlama sorunları görüşülmüştür.

2. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı AnayasaMahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un “Anayasayaaykırılığın mahkemelerce ileri sürülmesi” başlıklı 40. maddesinde AnayasaMahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurularda izlenecek yöntem düzenlenmiştir.Söz konusu maddenin (1) numaralı fıkrasında bir davaya bakmakta olan mahkemeninbu davada uygulanacak bir kanun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesininhükümlerini Anayasa'ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ilerisürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda, bufıkrada sayılan belgeleri dizi listesine bağlayarak Anayasa Mahkemesinegöndereceği belirtilmiş; anılan fıkranın (a) bendinde de “İptali istenenkuralların Anayasanın hangi maddelerine aykırı olduklarını açıklayan gerekçelibaşvuru kararının aslı” Anayasa Mahkemesine gönderilecek belgeler arasındasayılmıştır. Maddenin (4) numaralı fıkrasında ise açık bir şekilde dayanaktanyoksun veya yöntemine uygun olmayan itiraz başvurularının Anayasa Mahkemesi tarafındanesas incelemeye geçilmeksizin gerekçeleriyle reddedileceği hükme bağlanmıştır.

3. Anılan İçtüzük’ün 46. maddesinin (1)numaralı fıkrasının (a) bendinde de itiraz yoluna başvuran mahkemenin gerekçelikararında, Anayasa’ya aykırılıkları ileri sürülen hükümlerin her birininAnayasa’nın hangi maddelerine, hangi nedenlerle aykırı olduğunun ayrı ayrı vegerekçeleriyle birlikte açıkça gösterilmesi gerektiği ifade edilmiştir.

4. İçtüzük’ün 49. maddesinin (1) numaralıfıkrasının (b) bendinde Anayasa Mahkemesince yapılan ilk incelemede, başvurudaeksikliklerin bulunduğunun tespit edilmesi hâlinde itiraz yoluna ilişkinişlerde esas incelemeye geçilmeksizin başvurunun reddine karar verileceği; (2)numaralı fıkrasında ise anılan (b) bendi uyarınca verilen kararın itiraz yolunabaşvuran mahkemenin eksiklikleri tamamlayarak yeniden başvurmasına engelolmadığı belirtilmiştir.

5. Yapılan incelemede 5510 sayılı Kanun’un86. maddesinin ikinci fıkrasının itiraz konusu “İşveren, işyeri sahipleri;işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başındanbaşlamak üzere on yıl süreyle,…” bölümünde yer alan “…işyeridefter, kayıt ve belgelerini…” ibaresi dışında kalan kısmı ile “…saklamakve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesihalinde onbeş gün içinde ibraz etmek zorundadır.” bölümününAnayasa’nın hangi maddelerine, hangi nedenlerle aykırı olduğunun ayrı ayrı vegerekçeleriyle birlikte açıkça gösterilmediği anlaşılmaktadır. Bu nedenleanılan kısım ve bölüme ilişkin başvurunun yöntemine uygun olmadığından reddigerekir.

6. Anayasa’nın “Anayasaya aykırılığındiğer mahkemelerde ileri sürülmesi” başlıklı 152. maddesinin dördüncüfıkrasında “Anayasa Mahkemesinin işin esasına girerek verdiği red kararınınResmî Gazetede yayımlanmasından sonra on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmününAnayasaya aykırılığı iddiasıyla tekrar başvuruda bulunulamaz” denilmiştir.

7. 6216 sayılı Kanun’un “Başvuruya engeldurumlar” başlığını taşıyan 41. maddesinin (1) numaralı fıkrasında da “Mahkemeninişin esasına girerek verdiği ret kararının Resmî Gazetede yayımlanmasındanitibaren on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasaya aykırılığı iddiasıylaitiraz başvurusu yapılamaz” hükmüne yer verilmiştir.

8. 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesininbirinci fıkrasının (e) bendinin itiraz konusu (1) numaralı alt bendine yönelikiptal talebi Anayasa Mahkemesinin 29/11/2017 tarihli ve E.2017/137, K.2017/161sayılı kararıyla reddedilmiş ve bu karar 19/12/2017 tarihli ve 30725 sayılıResmî Gazete’de yayımlanmıştır. Buna göre 19/12/2017 tarihinden başlayarakgeçmesi gereken on yıllık süre henüz dolmamıştır. Bu itibarla itiraz konusu (1)numaralı alt bende yönelik itiraz başvurusunun Anayasa’nın 152. maddesi ve 6216sayılı Kanun’un 41. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince reddi gerekir.

9. Öte yandan 5510 sayılı Kanun’un 102.maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin itiraz konusu “86 ncı maddesininikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içindemücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;” bölümü,anılan bendin (1) numaralı alt bendi ile bakılmakta olan davada uygulanmaimkânı olmayan diğer alt bentler yönünden geçerli, ortak kural niteliğindedir. Buitibarla bakılmakta olan davanın konusu gözetilerek kuralın esasına ilişkinincelemenin (1) numaralı alt bent yönünden yapılması gerekir.

10. Açıklanan nedenlerle31/5/2006 tarihli ve5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun;

A. 86. maddesinin ikinci fıkrasının;

1. a. “İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt vebelgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yılsüreyle,…” bölümünde yer alan “…işyeri defter, kayıt vebelgelerini…” ibaresinin esasının incelenmesine,

b. “İşveren, işyeri sahipleri; işyeri defter, kayıt vebelgelerini ilgili olduğu yılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yılsüreyle,…” bölümünün kalan kısmına ilişkin başvurunun 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 40. maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygunolmadığından REDDİNE,

2. “…saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ilegörevlendirilen memurlarınca istenilmesi halinde onbeş gün içinde ibraz etmekzorundadır.” bölümüne ilişkin başvurunun 6216 sayılı Kanun’un 40.maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince yöntemine uygun olmadığından REDDİNE,

B. 17/4/2008 tarihli ve 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyledeğiştirilen 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin;

1. “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğüKurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızıntam olarak yerine getirmeyenlere;” bölümünün esasının incelenmesine,esasa ilişkin incelemenin “(e)bendinin (1) numaralı alt bendi” yönündenyapılmasına,

2. (1) numaralı alt bendine yönelik itiraz başvurusununAnayasa’nın 152. maddesinin dördüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 41.maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince REDDİNE,

3. Alt bentlerini bağlayan hükmünde yer alan “idari paracezası uygulanır.” ibaresinin “(e) bendinin (1) numaralı altbendi” yönünden incelenmesine ilişkin başvurunun esasının incelenmesine,

OYBİRLİĞİYLEkarar verilmiştir.

III.ESASIN İNCELENMESİ

11. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Hilal YAZICItarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanunhükümleri, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasamabelgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Kanun’ un86. Maddesinin İkinci Fıkrasında Yer Alan “…işyeri defter, kayıt vebelgelerini…” İbaresinin İncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

12. 5510 sayılı Kanun’un 12. maddesinin birincifıkrasında işveren, anılan Kanun’un 4. maddesinin birinci fıkrasının (a)ve (c) bentlerine göre sigortalı sayılan kişileri çalıştıran gerçek veya tüzelkişiler ile tüzel kişiliği olmayan kurum ve kuruluşlar şeklinde tanımlanmıştır.

13. Kanun’un 86. maddesinde; Kanun kapsamında işverenolarak kabul edilenlerin defter, kayıt ve belge tutma/düzenleme, saklama veibraz etme yükümlülükleri düzenlenmiştir.

14. Söz konusu maddenin birinci fıkrasında sigortalılarile sosyal güvenlik destek primine tabi sigortalılar için işverenlerce SosyalGüvenlik Kurumuna (Kurum) verilmesi gereken aylık prim ve hizmet belgelerininşekli, içeriği, ekleri, ilgili olduğu dönemi, verilme süresi ve diğerhususların Kurum tarafından çıkarılan yönetmelikle belirleneceği hüküm altınaalınmıştır.

15. Maddenin dördüncü fıkrasında ay içinde bazı işgünlerinde çalıştırılmayan ve ücret ödenmeyen sigortalıların eksik gün nedenive eksik gün sayısının işverence ilgili aya ait aylık prim ve hizmet belgesindeveya muhtasar beyanname ve prim hizmet beyannamesiyle beyan edileceği,sigortalıların otuz günden az çalıştıklarını gösteren eksik gün nedenleri ilebu nedenleri ispatlayan belgelerin şekli, içeriği, ekleri, ilgili olduğudönemi, saklanması ve diğer hususların Kurumca çıkarılan yönetmeliklebelirleneceği hükmüne yer verilmiştir.

16. İkinci fıkra ise maddenin ilgili fıkralarında belirtilenkayıtlara ilişkin saklama ve ibraz yükümlülüğünü düzenlemektedir. Fıkradaişveren, işyeri sahiplerinin işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğuyılı takip eden yıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu idarelerininotuz yıl süreyle, tasfiye ve iflâs idaresi memurlarının ise görevlerisüresince, saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilenmemurlarınca istenilmesi hâlinde on beş gün içinde ibraz etmek zorunda olduğubelirtilmiştir. Fıkrada yer alan “…işyeri defter, kayıt ve belgelerini…”ibaresi itiraz konusu kuralı oluşturmaktadır.

17. Maddenin üçüncü fıkrasında işverenin sigortalıyı22/5/2003 tarihli ve 4857 sayılı İş Kanunu’nun 7. maddesine göre başka birişverene iş görme edimini yerine getirmek üzere geçici olarak devretmesihâlinde, sigortalıyı devir alan, geçici iş ilişkisi süresine ilişkin birincifıkrada belirtilen belgelerin aynı süre içinde işverene ait işyerinden Kurumaverilmesinden işveren ile birlikte müteselsilen sorumlu olduğu ifadeedilmiştir.

18. Öte yandan 5510 sayılı Kanun, Kuruma ibraz edilmesigereken defter, kayıt ve belgeleri bu Kanun’da belirtilenlerle sınırlıtutmamış, diğer kanunlar ve ilgili mevzuat çerçevesinde tutulması gereklikılınan defter, kayıt ve belgeleri de yükümlülük kapsamına almıştır.

2. İtirazın Gerekçesi

19. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kurallaişveren ve işyeri sahiplerine işyeri defter, kayıt ve belgelerini saklama veibraz yükümlülüğünün getirildiği, anılan yükümlülüğü yerine getirmeyenlere iseidari para cezası uygulanmasının öngörüldüğü, ancak kuralda belirtilen defter,kayıt ve belgelerin neler olacağı hususunda bir belirlemenin yapılmadığı,denetime tabi defter, kayıt ve belgelerin hangileri olduğunun ilgili mevzuattaaçık bir şekilde ifade edilmediği, bu durumun denetim görevi kapsamında farklıkayıt ve belgelerin istenmesine imkân tanıdığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın2., 13. ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

20. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak veözgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.

21. Hukuk devleti ilkesi gereğince kanunların kamu yararıamacıyla yapılması gerekir. Anayasa Mahkemesince kamu yararı konusundayapılacak inceleme, kanunun kamu yararı amacıyla yapılıp yapılmadığınınaraştırılmasıyla sınırlıdır. Anayasa’nın çeşitli hükümlerinde yer alan kamuyararı kavramının Anayasa’da bir tanımı yapılmamıştır. Ancak AnayasaMahkemesinin kararlarında da belirtildiği gibi kamu yararı; bireysel, özel çıkarlardanayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yarardır. Kamu yararı düşüncesi olmaksızınyalnız özel çıkarlar için veya sadece belli kişilerin yararına kanun hükmükonulamaz. Böyle bir durumun açık bir biçimde ve kesin olarak saptanmasıhâlinde söz konusu kanun hükmü Anayasa’nın 2. maddesine aykırı düşer. Açıklananistisnai hâl dışında bir kanun hükmünün gereksinimlere uygun olup olmadığı,hangi araç ve yöntemlerle kamu yararının sağlanabileceği kanun koyucununtakdirinde olduğundan bu kapsamda kamu yararı değerlendirmesi yapmak anayasayargısıyla bağdaşmaz (AYM, E.2020/53, K.2021/55, 14/7/2021, § 23).

22. Anayasa’nın 60. maddesinde herkesin sosyal güvenlikhakkına sahip olduğu, devletin bu güvenliği sağlayacak gerekli tedbirlerialacağı ve gerekli teşkilâtı kuracağı hüküm altına alınmıştır.

23. Kanun koyucu sosyal sigortalar ile genel sağlıksigortası bakımından kişileri güvence altına almak, bu sigortalardanyararlanacak kişileri ve sağlanacak hakları, bu haklardan yararlanma şartlarıile finansman ve karşılanma yöntemlerini belirlemek, sosyal sigortaların vegenel sağlık sigortasının işleyişi ile ilgili usul ve esasları düzenlemekamacıyla 5510 sayılı Kanun’u kabul etmiştir. Kanun’un genel gerekçesinde demevcut sosyal güvenlik kurumlarının finansmanla ilgili önemli sorunlarınınolduğu, gelir azaltıcı faktörlerin başlıcalarının ise prime esas kazancın düşükgösterilmesi ile kayıt dışı istihdamın yüksekliği olduğu belirtilmiştir (AYM,E.2017/137, K.2017/161, 29/11/2017, § 8).

24. Sosyal güvenlik sisteminin başlıca gelir kaynağını,işçi ve işverenden alınan prim adı verilen sigorta ücretioluşturmaktadır. Prim, sigorta yardımlarının ve Kurumun giderlerinin karşılığıolarak sigortalılardan kazançlarının belli bir oranında alınan ya dasigortalının alt üst kazançları arasında belirlediği bir miktar üzerinden hesapedilen sigorta ücretini ifade etmektedir. Kanun’un 79. maddesinde “Kısa veuzun vadeli sigortalar ile genel sağlık sigortası için, bu Kanunda öngörülenher türlü ödemeler ile yönetim giderlerini karşılamak üzere Kurum prim almak,ilgililer de prim ödemek zorundadır.” denilmek suretiyle prim alma ve ödemezorunluluğu ile bu primlerin kullanılacağı yer düzenlenmiştir.

25. İşverenlerin ya da işyeri sahiplerinin tutmak zorundaoldukları defter, kayıt ve belgeler ise ödenecek veya tahsil edilecek primlerinbelirlenmesinde dayanak belgeler niteliğindedir (AYM, E.2017/137, K.2017/161,29/11/2017, § 9). Bu kapsamda, ödenmesi gereken primlerin doğru bir şekildetespit edilebilmesini sağlayabilmek için işverenlerin işyeri defter, belge vekayıtları Kuruma sunmakla yükümlü kılınmalarında Anayasa’nın 60. maddesidoğrultusunda kamu yararı bulunduğu anlaşılmaktadır.

26. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri de belirlilikilkesidir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idareyönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfîuygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Belirlilik ilkesi, hukuksalgüvenlikle bağlantılı olup kişinin kanundan belirli bir kesinlik içinde hangisomut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını,bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesini zorunlukılmaktadır. Kişi ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilirve davranışlarını ayarlayabilir. Hukuki güvenlik ilkesi hukuk normlarınınöngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güvenduyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyiciyöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2020/80, K.2021/34, 29/4/2021, §25; E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154).

27. Belirlilik ilkesi yalnızca yasal belirliliği değildaha geniş anlamda hukuki belirliliği de ifade etmektedir. Hukuki belirlilikilkesinde asıl olan, bir hukuk normunun uygulanmasıyla ortaya çıkacaksonuçların o hukuk düzeninde öngörülebilir olmasıdır. Yasal düzenlemeyedayanılarak erişilebilir, bilinebilir ve öngörülebilir olması koşuluyla yargısaliçtihatlar ile de hukuki belirlilik sağlanabilir. Asıl olan, muhtemelmuhataplarının mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlardoğurabileceğini öngörmelerini mümkün kılacak bir normun varlığıdır (AYM,E.2018/123, K.2022/138, 9/11/2022, § 63).

28. İtiraz konusu kuralla işveren ve işyeri sahiplerininsaklamak veya istenilmesi hâlinde ibraz etmek zorunda oldukları işyeri defter,kayıt ve belgelerin neler olduğu hususunun belirlenmesi bakımından primödemekle yükümlü tutulan kişi ve kuruluşların tutmakla zorunlu oldukları defterve kayıtları düzenleyen diğer kanunların da gözönünde bulundurulmasıgerektiğinde şüphe bulunmamaktadır. Bu bakımdan işyeri defter, kayıt vebelgelerinden işverenin tabi olduğu kanunlar gereğince tutmak zorunda olduğu defterve belgelerin anlaşılması gerekmektedir.

29. Bu bağlamda, 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı VergiUsul Kanunu’nun 172. ve devamı maddelerinde defter tutmakla yükümlü olanlara,defterlerin hangi amaçları gerçekleştirebilmek için ve hangi esaslar çerçevesindetutulacağına, defter tutacakların sınıflarına ve defter tutma usullerineilişkin ayrıntılı hükümlere yer verilmiştir.

30. Aynı şekilde 13/1/2011 tarihli ve 6102 sayılı TürkTicaret Kanunu’nun 18., 64., 375., 499., 594. ve diğer maddelerinde tutulmasızorunlu defterler ile bunların tutulmasına ilişkin usul ve esaslarındüzenlendiği görülmektedir.

31. Yine 4857 sayılı Kanun’un 3., 21. 75. ve ilgilimaddeleri de anılan Kanun kapsamında ayrıca tutulması gerekli belge vekayıtlara ilişkin hükümler içermektedir.

32. Dolayısıyla kural uyarınca saklanması veyaistenilmesi hâlinde ibraz edilmesi zorunlu kılınan defter, belge vekayıtların, 5510 sayılı Kanun kapsamında işveren ve işyeri sahibisayılanların bu Kanun uyarınca vermesi gereken aylık prim ve hizmetbelgelerinin dayanağını oluşturan, onların doğrulanmasını ve denetiminisağlamaya yarayacak dokümanlar olduğu, bunların da işveren veya işyerisahiplerinin tabi oldukları kanunlar tarafından tutulması zorunlu defter vediğer belge ve kayıtlardan ibaret olduğu anlaşılmaktadır.

33. Bu itibarla, işveren ve işyeri sahiplerinin belli birsüreyle saklamak ve Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarıncaistenilmesi hâlinde on beş gün içinde ibraz etmek zorunda oldukları işyeridefter, kayıt ve belgelerin ilgili kanunlar çerçevesinde belirli veöngörülebilir olduğu sonucuna varılmıştır.

34. Açıklanan nedenle kural Anayasa’nın 2. maddesineaykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 13. ve 38. maddeleriyle ilgisigörülmemiştir.

B. Kanun’un102. Maddesinin Birinci Fıkrasının (e) Bendinin “86 ncı maddesinin ikincifıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içindemücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;” Bölümününve Alt Bentlerini Bağlayan Hükmünde Yer Alan “idari para cezası uygulanır.”İbaresinin “(e) Bendinin (1) Numaralı Alt Bendi” Yönündenİncelenmesi

1. Anlam ve Kapsam

35. 5510 sayılı Kanun’un 86. maddesinin ikinci fıkrasındaişveren, işyeri sahiplerinin defter ve belgeleri saklama ve ibraz yükümlülüğüneilişkin hususlar düzenlenmiştir. Söz konusu fıkraya göre işveren ve işyerisahipleri; işyeri defter, kayıt ve belgelerini ilgili olduğu yılı takip edenyıl başından başlamak üzere on yıl süreyle, kamu idareleri otuz yıl süreyle,tasfiye ve iflâs idaresi memurları ise görevleri süresince saklamak ve Kurumundenetim ve kontrol ile görevlendirilen memurlarınca istenilmesi hâlinde on beşgün içinde ibraz etmekle yükümlüdür.

36. Kanun’un 102. maddesinde bu yükümlülüğü yerinegetirmeyenler hakkında Kurum tarafından verilecek idari para cezalarıdüzenlenmektedir. Anılan maddenin birinci fıkrasına göre maddede düzenlenen veidari para cezası gerektiren hâller için diğer kanunlarda idari para cezasıöngörülmüş olsa dahi ayrıca bu Kanun kapsamında da idari para cezasıuygulanacaktır.

37. Söz konusu maddenin birinci fıkrasının (e) bendinin(1) numaralı alt bendine göre 86. maddenin ikinci fıkrasında öngörülen defter,kayıt ve belgelerin istenilmesi durumunda denetim ve kontrolle görevlendirilenmemurlara ibrazı yükümlülüğünü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmen on beş güniçinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyen bilanço esasınagöre defter tutmakla yükümlü olanlara, aylık asgari ücretin on iki katıtutarında idari para cezası uygulanacaktır.

38. İtiraz konusu kurallar, anılan bendin “86 ncımaddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmenonbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;”bölümü ile alt bentlerini bağlayan hükmünde yer alan “idari para cezasıuygulanır.” ibaresi olup kurallar söz konusu bendin (1) numaralı alt bendiyönünden incelenmiştir.

2. İtirazın Gerekçesi

39. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kurallarlaişveren ve işyeri sahiplerine işyeri defter, kayıt ve belgelerini saklama veibraz yükümlülüğünü yerine getirmedikleri takdirde idari para cezasıuygulanacağının düzenlendiği, ancak kurallarda belirtilen defter, kayıt vebelgelerin neler olacağı hususunda bir belirlemenin yapılmadığı, ayrıca istenenevraktan sadece biri veya birkaçının ibraz edilmemesi ile tamamının ibrazedilmemesi bakımından bir derecelendirme yapılmaksızın aynı miktarda paracezası verilmesinin ölçüsüz olduğu belirtilerek kuralların Anayasa’nın 2., 13.ve 38. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

40. Anayasa’nın 38. maddesinin birinci fıkrasında “Kimse,işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayıcezalandırılamaz.” denilerek suçun kanuniliği ilkesi; üçüncü fıkrasındada “Ceza ve ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur.”ifadesine yer verilerek cezanın kanuniliği ilkesi getirilmiştir.Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesiuyarınca yasaklanan eylemler ile bunlara verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yerbırakmayacak biçimde kanunda gösterilmesi ayrıca kuralın açık, anlaşılır vesınırlarının belirli olması gerekmektedir. Kişilerin yasaklanan eylemleriönceden bilmeleri gerektiği düşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak veözgürlüklerin güvence altına alınması amaçlanmaktadır (AYM, E.2023/129,K.2023/206, 30/11/2023, § 13).

41. Anayasa’nın anılan maddesinde idari suç ve cezalarile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bumaddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarınaaykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille kanun koyucunun koruma altına aldığıhukuki bir değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikisi decebir içermektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §13; E.2023/129,K.2023/206, 30/11/2023, § 14).

42. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukukisonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalararasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezasından daha yüksekmiktarlarda idari para cezası verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemeler debulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar içinöngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezalarınkural olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanunkoyucunun daha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülenyaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerekuygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut vekapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.Ekonomik ve teknik hayatın hızla değişen ve gelişen şartları gözetilerek suç vecezalarda kanunilik ilkesinin idari suçlar yönünden daha esnek uygulanmasıgerekmektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, §14; E.2019/110, K.2021/85,11/11/2021, § 19; E.2023/129, K.2023/206, 30/11/2023, § 15).

43. Şüphesiz hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkindüzenlemelerde olduğu gibi kabahatler hukuku açısından da Anayasa’ya bağlıkalmak şartıyla hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacakyaptırımın türü ve ölçüsünün belirlenmesi ve idareye yaptırım uygulamayetkisinin verilmesi gibi konularda kanun koyucunun takdir yetkisibulunmaktadır. Ancak idareye yaptırım uygulama yetkisi verilmesinin amacı,değişen sosyal, siyasal ve ekonomik koşulların ortaya çıkardığı toplumsalgereksinimlerin yerinde, zamanında ve etkin bir biçimde karşılanabilmesi içinidareye farklı çözümler arasından uygun ve yerinde olanı seçme serbestîsitanımaktır. Bu serbestî idareye “keyfî” olarak hareket edebilme yetkisivermemektedir (AYM, E.2014/87, K.2015/112, 8/12/2015, §§ 195-198; E.2023/129,K.2023/206, 30/11/2023, § 16).

44. Bu bağlamda Anayasa’nın 38. maddesinin gerekçesindede belirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik ilkesi, kanun koyucunun açıksuç hükmü koymasına engel değilse de bir idari suç ve cezanın Anayasa’nınanılan maddesine uygun kabul edilebilmesi için suç konusunun ve yaptırımınıntereddüde yer bırakmayacak şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerinbelirlenen somut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvenceninsağlanması gerekir. Nitekim Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiğiüzere idari nitelikte suç sayılan eylemler ve cezası, bireylerin hangi somutfiil ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını belirli biraçıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân verecek şekilde kanundagösterildikten sonra yasama organının uzmanlık ve idare tekniğine ilişkinkonularda alınacak önlemlerin kamu hizmetlerinin ve toplumsal ihtiyaçlarındeğişkenliği çerçevesinde duyulan gereksinmelere uygunluğunu sağlamak amacıylayürütme organına yetki vermesi idari kararlarla suç ihdası ve dolayısıylakanunilik ve belirlilik ilkesinin ihlali anlamına gelmemektedir (AYM,E.2018/30, K.2018/94, 25/9/2018, § 15; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 21;E.2023/129, K.2023/206, 30/11/2023, § 17).

45. İtiraz konusu kurallar kapsamında, Kanun’da öngörülensüreler içerisinde işyeri defter, belge ve kayıtlarını saklama ve ibraz etmeyükümlülüklerini yerine getirmeyen bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlüişveren ve işyeri sahipleri hakkında Kurum tarafından idari para cezası verilmesiöngörülmektedir.

46. Kanun’un 86. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “…işyeridefter, kayıt ve belgelerini…” ibaresinin belirlilik ilkesine ilişkinincelemesinde ortaya konulan gerekçeler itiraz konusu kurallar bakımından dageçerlidir. Buna göre, söz konusu ibareler bağlamında itiraz konusu kurallardaherhangi bir belirsizlik bulunmamaktadır.

47. Öte yandan kurallar kapsamında idari para cezasınınmiktarı ile kim tarafından uygulanacağının da kanun koyucu tarafındanbelirlendiği açıktır. Nitekim, Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının (e)bendinin (1) numaralı alt bendinde bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlüolanlar için aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezasınınKurum tarafından uygulanacağı ve söz konusu cezanın kurallar kapsamındabelirtilen yükümlülüğü tam olarak yerine getirmeyenlere uygulanacağı hükümaltına alınmıştır.

48. Bu itibarla kuralların belirli, ulaşılabilir veöngörülebilir olduğu sonucuna varılmıştır.

49. Anayasa Mahkemesinin 29/11/2017 tarihli ve E.2017/137,K.2017/161 sayılı kararında, 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinin birincifıkrasının (e) bendinin bilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü olanlara,anılan Kanun’un 86. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen yükümlülüklerinyerine getirilmemesi hâlinde aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idaripara cezası uygulanmasını öngören (1) numaralı alt bendi, Anayasa’nın 2.maddesi kapsamında incelenmiş ve anılan maddeye aykırı bulunmamıştır.

 50. Söz konusu kararda mevcut sosyal güvenlik kurumlarınınfinansmanla ilgili önemli sorunlarının olduğu, gelir azaltıcı faktörlerinbaşlıcalarının ise prime esas kazancın düşük gösterilmesi ile kayıt dışıistihdamın yüksekliği olduğu belirtilmek suretiyle anılan alt bendin meşruamacının bulunduğu sonucuna varılmıştır (AYM, E.2017/137, K.2017/161,29/11/2017, § 8).

 51. Öte yandan kanun koyucunun kayıt dışı istihdamıve finansman kaybını önlemek amacıyla işveren ve işyeri sahiplerine bazıyükümlülükler getirmesinin mümkün olduğu, bu kapsamda bilanço esasına göredefter tutmakla yükümlü olanların yapılan yazılı ihtara rağmen on beş güniçinde mücbir sebep olmaksızın bu defterleri ibraz etmemeleri hâlinde aylıkasgari ücretin on iki katı tutarında idari para cezası ilecezalandırılmalarının öngörülmesinin bu tür davranışlarda bulunulmasınıengelleyici ve caydırıcı nitelikte olduğu değerlendirilerek alt bendin, anılananayasal amaçları gerçekleştirme bakımından elverişli ve gerekli olduğusonucuna ulaşılmıştır (AYM, E.2017/137, K.2017/161, 29/11/2017, § 10).

52. Anılan kararda ayrıca, kanun koyucunun, işvereninbelirtilen yükümlülüğü yerine getirmemesi hâlinde uygulanacak ceza miktarındaişverenin tabi olduğu sınıfa göre bir derecelendirme yaptığı, Kanun’un 102.maddesinin beşinci fıkrasında ise itiraz konusu kural nedeniyle verilen idaripara cezasının tebliğ tarihinden itibaren on beş gün içinde peşin ödenmesihâlinde bu cezanın dörtte üçünün ödeneceğinin ve peşin ödemenin idari paracezasına karşı yargı yoluna başvurma hakkını etkilemeyeceğinin hüküm altına alındığıbelirtilmiştir (AYM, E.2017/137, K.2017/161, 29/11/2017, §§ 11-12).

53. İtiraz konusu kurallarda da bilanço esasına göredefter tutmakla yükümlü işveren veya işyeri sahiplerinin tutmak zorundaoldukları defter, kayıt ve belgelerini Kurumun denetim ve kontrol ilegörevlendirilen memurlarınca istenilmesi hâlinde ibraz etme yükümlülüğünüyazılı ihtara rağmen on beş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarakyerine getirmemeleri durumunda aylık asgari ücretin on iki katı tutarında idaripara cezası uygulanması öngörüldüğünden, hukuk devleti ilkesi kapsamında kamuyararı dışında amaç taşımama ve ölçülülük ilkesine ilişkin olarak AnayasaMahkemesinin anılan kararından ayrılmayı gerektirir bir husus bulunmamaktadır.

54. Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrasında “Hiçkimse kendisini ve kanunda gösterilen yakınlarını suçlayan bir beyandabulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamaz” hükmüne yer verilmeksuretiyle adil yargılanma hakkının unsurlarından olan susma ve kendinisuçlamama hakkı açıkça güvence altına alınmıştır.

55. Anılan hüküm uyarınca kanun koyucu, kişinin kendisinive kanunda gösterilecek belirli derecedeki yakınlarını suçlayıcı bir beyandabulunmaya zorlayan bir düzenleme yapamaz. Bunun yanı sıra Anayasa hükmündenanlaşıldığı üzere susma hakkı, kişinin ifade ya da bilgi vermeyi reddetmehakkının yanı sıra kendi aleyhine delil göstermeye zorlanamamasını da güvencealtına almaktadır. Buna göre Anayasa açısından susma hakkı, söz haricindekibelge ve delilleri de kapsamaktadır (AYM, E.2019/80, K.2022/31, 24/3/2022, §16).

56. Bu bağlamda öncelikle işveren ve işyeri sahiplerininKurum tarafından istenen bilgi veya belgeleri ibraz etme yükümlülüğüne tabitutulmasının kendisi aleyhine delil göstermeye zorlanamayacağı ilkesiaçısından değerlendirilmesi gerekmektedir. Bir başka deyişle söz konusu defter,belge ve kayıtların ibraz edilmemesinin ya da sunulmasının reddedilmesininsusma hakkı kapsamında bir korumaya tabi tutulup tutulmayacağı incelenmelidir.

57. Anayasa Mahkemesi, defter, kayıt ve belgeleri ibrazetmemek suretiyle gizleme fiilini, 213 sayılı Kanun kapsamında vergikaçakçılığı suçu olarak düzenleyen hükme ilişkin incelemesinde iki boyutuylaele almıştır. Anılan kararda ilk olarak ilgili Kanun’da yer alan defter vebelgeleri ibraz yükümlülüğünün kamu düzeninin işleyişiyle ilgili bir hükümolduğu, bu yükümlülüğün kişinin vergi mükellefi statüsünde bulunmasından dolayıkanun gereğince düzenlenmesi ve saklanması zorunluluğu bulunan defter vebelgeleri kapsadığı ve bunların içerik itibarıyla kamusal yönlerinin ağırbastığı belirtildikten sonra bu defter ve belgelere ilişkin kayıt tutmazorunluluğunun özü bakımından cezai olmayan düzenleyici bir amaçtan ilerigeldiği değerlendirilmiştir. Bu nedenle düzenlendiği ve saklandığı kabul edilenbu defter ve belgelerin ibrazının istenmesinin devlet ve kamu açısından suçdelili değil, mükellefin beyanlarının doğruluğunu tevsik edici birer belgeniteliğinde olduğu, mükellef açısından ise kendi vergisel işlemlerinin vergikanunlarına uygunluğunu ortaya koymaya yarayan bir ispat aracı olduğuvurgulanmıştır (AYM, E.2019/80, K.2022/31, 24/03/2022, §§ 25-27).

58. Diğer yandan anılan kararda susma hakkına aykırılığınen önemli ölçütünün zorlama unsuru olduğu belirtilmiş, vergimükellefinin vergi idaresince istenen bilgi veya belgeleri ibraz etmemesininsuç olarak kabul edilerek bu fiilin hapis cezası yaptırımına bağlanması zorlamaunsuru açısından da değerlendirilmiştir. Kararda, vergi inceleme elemanıtarafından istenen defter ve belgelerin ibraz edilmemesi sonucunda öngörülenhapis cezası tehdidinin kişinin kendisini suçlayıcı beyanda bulunmaya veyadelil göstermeye zorlanamama hakkına aykırılığın temel ölçütü olarak kabuledilen zorlama unsuru kapsamında değerlendirilmesinin mümkün olmadığı, zirahükümde öngörülen ceza tehdidinin kişinin aleyhine beyanda bulunması veya delilgöstermesi amacına hizmet etmediği, ilgililerin sahip olduğu vergi mükellefistatüsü nedeniyle kendilerine yüklenen şeklî ödevlerden birisi olan defter,kayıt ve belgeleri ibraz ödevinin yerine getirilmemesi fiilini cezalandırmaamacı taşıdığının altı çizilmiştir. Bu kapsamda mevzuat uyarınca tutulması vesaklanması zorunlu tutulan defter, kayıt ve belgelerin vergi incelemeelemanları tarafından istendiğinde ibraz edilmesinin zorunlu kılınmasının veibraz edilmemesi fiilinin yaptırıma bağlanmasının kişilerin kendisini suçlayıcıbeyanda bulunma veya delil göstermeye zorlanması olarak nitelendirilemeyeceğisonucuna ulaşılmıştır (AYM, E.2019/80, K.2022/31, 24/3/2022, §§ 28-30).

59. Kurallar uyarınca da işveren veya işyeri sahiplerineyönelik defter, belge ve kayıtları ibraz yükümlülüğünün yerine getirilmemesininidari para cezasıyla cezalandırılmasında, kişileri kendi aleyhlerine delilgöstermeye zorlamanın değil, kamu düzeni kapsamında 5510 sayılı Kanun uyarıncaverilmesi gereken aylık prim ve hizmet belgelerinin temininin ve denetimininamaçlandığı, öngörülen idari para cezasının ise kamu düzenine ilişkin sözkonusu yükümlülüğün yerine getirilmesini sağlamaya yönelik olduğu gözetildiğindeAnayasa Mahkemesinin anılan kararından ayrılmayı gerektirir bir hususbulunmamaktadır.

60. Bu itibarla işveren veya işyeri sahiplerinin tutmakzorunda oldukları defter, belge ve kayıtlarını Kurumun denetim ve kontrol ilegörevlendirilen memurlarınca istenilmesi hâlinde ibraz etmesinin zorunlukılınmasının ve ibraz edilmemesi fiilinin yaptırıma bağlanmasının kişilerinkendisini suçlayıcı beyanda bulunma veya delil göstermeye zorlanma olaraknitelendirilemeyeceği sonucuna ulaşılmıştır.

61. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 2. ve 38.maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.

Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM ve Yusuf ŞevkiHAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır.

Kuralların Anayasa’nın 13. maddesiyle ilgisigörülmemiştir.

IV. HÜKÜM

31/5/2006 tarihli ve 5510 sayılı Sosyal Sigortalar veGenel Sağlık Sigortası Kanunu’nun;

A. 86. maddesininikinci fıkrasında yer alan “…işyeri defter, kayıt ve belgelerini…”ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,

B. 17/4/2008 tarihlive 5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin birincifıkrasının (e) bendinin;

1. “86 ncımaddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumca yapılan yazılı ihtara rağmenonbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tam olarak yerine getirmeyenlere;”bölümünün,

2. Alt bentlerinibağlayan hükmünde yer alan “idari para cezası uygulanır.” ibaresinin,

 “(e) bendinin (1) numaralı alt bendi” yönünden Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve itirazınREDDİNE, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’inkarşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 25/12/2024 tarihinde karar verildi.

 

 

Başkan

Kadir ÖZKAYA

Başkanvekili

Hasan Tahsin GÖKCAN

Başkanvekili

Basri BAĞCI

Üye

Engin YILDIRIM

Üye

Rıdvan GÜLEÇ

Üye

Yusuf Şevki HAKYEMEZ

Üye

Yıldız SEFERİNOĞLU

Üye

Selahaddin MENTEŞ

Üye

İrfan FİDAN

Üye

Kenan YAŞAR

Üye

Muhterem İNCE

Üye

Yılmaz AKÇİL

Üye

Ömer ÇINAR

Üye

Metin KIRATLI

 

 

 

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Anayasa Mahkemesi Anayasanın 38. maddesindekiilkelerin kural olarak kabahatlerle ilgili düzenlemeler bakımından da geçerliolduğunu kabul etmektedir ; “Anayasa’nın 38. maddesinde idari suç ve cezalarile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından, her ikisi de bumaddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarınaaykırı ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altınaaldığı bir hukuki değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların her ikiside cebir içermektedir. … Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukukisonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalararasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır.” AYM, E.2017/103, K.2017/108,31/05/2017, par. 12, 13) Anılan kararda kabahatlerde kanunilik ilkesinin dahaesnek uygulanabileceğine değinilmiş ise de kural olarak Anayasa’nın 38.maddesindeki ilkelerin kabahatler bakımından da uygulanması gerektiği kabuledilmiştir. Bu dosyada incelenen kurallarda ise işyeri defter, kayıt vebelgelerini süresinde ibraz etmeyenlere aylık asgari ücretin oniki katıtutarında idari para cezası yaptırımı öngörülmektedir.

2. Anayasanın 38/5. maddesinde kişinin kendisi veya yasalyakınlarını suçlayan bir beyanda bulunmaya veya delil göstermeyezorlanamayacağı belirtilmektedir. Bu düzenleme ceza soruşturma vekovuşturmalarına karşı bir güvence oluşturmaktadır. Anayasa Mahkemesi kendinisuçlama yasağının temel amacının “sanığınyetkililerce uygunsuz bir şekilde zorlamaya maruz kalmaya karşı korunmasıyoluyla adaletin tecellisindeki hatalı uygulamaları önlemek” olduğunu belirtmiştir (Ali Öz, B. No:2013/2624, 31/3/2016, § 43). Doktrinde susma ve/veya kendini suçlamamahakkı (nemo tenetur ilkesi) olarak ifade edilen bu güvence, gerek insandoğasındaki kendini ve yakınlarını koruma duygusunun ve dolayısıyla onurununincitilmemesi düşüncesiyle, gerekse hukuka aykırı delil elde edilmesininönlenmesi ve masumiyet karinesinin korunması gibi esaslarla anayasal birgüvenceye kavuşmuştur. Esasen adil yargılanma hakkı kapsamında da görülebilecekolan güvence Anayasamız tarafından özel olarak düzenlenmiştir. Susma hakkıaçıktır ki; bir suç isnadı altında kalan kimseye kendisi ve yakınlarınısuçlayacak bilgi ve belge vermeye zorlanmayacağı güvencesini vermektedir.

3. İlkeye ilişkin benzer düzenlememahkememizin daha önceki bir kararında da denetlenmiştir. 213 sayılı Vergi UsulKanunu madde 359/1-a,2’ de yer alan “Defter, kayıt ve belgeleri tahrifedenler veya gizleyenlere” biçimindeki ibareye konu eylemlere hapis cezasıöngören kuraldaki “gizleyenlere” ibaresi hakkındaki iptal istemininreddine ilişkin karara (AYM, E.2019/80, K.2022/31, 24/03/2022) yazdığım karşıoygerekçelerim burada da geçerlidir. Aynı gerekçelerle kuralın Anayasa’nın 38/5.maddesine aykırı olması nedeniyle iptal edilmesi gerektiği görüşündeyim.

 

 

 

 

 

Başkanvekili

Hasan Tahsin GÖKCAN

 

 

 

KARŞIOY GEREKÇESİ

1. 5510 sayılı Kanun’un 102. maddesinde Kurumca verilecek idaripara cezaları düzenlenmektedir. Söz konusu maddenin birinci fıkrasının (e)bendinde Kanun’un 86. maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumcayapılan yazılı ihtara rağmen on beş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tamolarak yerine getirmeyenlere uygulanacak idari para cezaları düzenlenmiştir.Buna göre, itiraz konusu kurallar kapsamında, Kanun’daki yükümlülüklerini(işyeri defter, belge ve kayıtlarını saklama ve ibraz) yerine getirmeyenbilanço esasına göre defter tutmakla yükümlü işveren ve işyeri sahipleri hakkındaKurum tarafından idari para cezası verilmesi öngörülmektedir.

2. Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrasında ise “Hiçkimse kendisini ve kanunda gösterilen yakınlarını suçlayan bir beyandabulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamaz” hükmüne yer verilmeksuretiyle adil yargılanma hakkının unsurlarından olan susma ve kendinisuçlamama hakkı açıkça güvence altına alınmıştır. Dolayısıyla kişilerkendilerini suçlayan beyanda bulunmaya veya bu yolda delil göstermeyezorlanamazlar.

3. Anayasa’nın 38. maddesine ilaveten kişinin kendini suçlayıcıbeyanda bulunmaya zorlanmaması adil yargılanma hakkını güvenceye bağlayanAnayasa’nın 36. maddesi kapsamı içinde de değerlendirilebilir.

4. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (AİHM) susma ve kendini suçlamamahakkına ilişkin temel ilkelerinin yer aldığı Saunders/ Birleşik Krallık (BD)(B.No: 1987/91, 17/12/1996) kararında müfettişlerce başvurucudan alınanifadelerin kullanmasının susma ve kendini suçlamama hakkına haksız birsınırlama teşkil edip etmediğini inceleyerek, Avrupa İnsan HaklarıSözleşmesi’nin (Sözleşme) 6. maddesinde güvence altına kendini suçlamamahakkının bütün ceza soruşturmaları için geçerli olduğunun altını çizerek somutolayda kendini suçlamama hakkının ihlal edildiğine karar vermiştir. Mahkemebenzer şekilde, Chambaz/İsviçre (B. No:11663/04, 5/4/2002) kararındabaşvurucunun banka hesabındaki bilgilerin ibrazını zorunlu kılan hükümlerinvergi kaçakçılığı suçu ile ilgili soruşturmada kullanılacağının açık olduğunuve sonuç olarak başvurucunun kendini suçlamaya zorlandığını belirterek ihlalsonucuna ulaşmıştır.

5. AİHM içtihadını tek cümleyle özetleyecek olursak kişininkendi aleyhine bir suç isnadına yol açabilecek bilgi ve belgeleri yaptırımtehdidi altında ibraz etmeye zorlanması Sözleşme’nin 6. maddesindeki susma vekendini suçlamama hakkını ihlal etmiş olacaktır.

6. Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru içtihadında cezadavalarına konu olmayan kimi yaptırımları özerk yorum çerçevesinde “ceza”olarak nitelendirilmiş ve bunlara ilişkin yargılamaları adil yargılanmahakkının suç isnadı yönü kapsamında incelenmiştir. Örneğin idari yargıdagörülen vergi ziyaı cezalarına ilişkin davalar Anayasa’nın 36. maddesindegüvence altına alınan adil yargılanma hakkının suç isnadı yönü kapsamındakarara bağlanmıştır (bkz. Gür-Sel İnşaat Malzemeleri San.Tic.Ltd.Şti., B. No:2013/4324, 7/7/2015; Ünal Gökpınar [GK], B. No: 2018/9115, 27/3/2019, § 54).

7. İdarenin yapılan yazılı ihtara rağmen on beş gün içindemücbir sebep olmaksızın defter, kayıt ve belgelerini ibraz etmeyenlere idaripara cezası öngörmesinin kaçınılmaz sonucu ceza tehdidi altında kalan ilgilikişilerin kendi aleyhlerine kullanılabilecek bilgi ve belgeleri vermeyezorlanmasıdır. Dolayısıyla dava konusu kurallar kişilerin kendilerini suçlayıcıbeyanda bulunmaya zorlanması anlamına gelmektedir. Talep edilen bilgi vebelgelerin kişiler aleyhine kullanılmayacağı yönünde herhangi bir güvence desunulmamıştır.

8. Netice itibarıyla, itiraz konusu kuralların Anayasa’nın 38.maddesinin beşinci fıkrası ve 36. maddesiyle bağdaşmadığı düşüncesiyle çoğunlukkararına katılmıyorum.

          Üye Engin YILDIRIM    KARŞIOY GEREKÇESİ

1. Mahkememiz çoğunluğunun 17/4/2008 tarihli ve 5754sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin birinci fıkrasının(e) bendinin “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğü Kurumcayapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızın tamolarak yerine getirmeyenlere;…” bölümünün ve alt bentlerini bağlayan hükmündeyer alan “…idari para cezası uygulanır. …” ibaresinin 5510 sayılıKanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralı alt bendiyönünden Anayasa’ya aykırı olmadığı şeklindeki kanaatine katılmamaktayım.

2. Dava konusu kurallarla işyeri defter, kayıt vebelgelerini saklama ve ibraz yükümlülüğünü yerine getirmeyenlere aylık asgariücretin on iki katı tutarında idari para cezası uygulanması öngörülmektedir.

3. Mahkememiz çoğunluğu dava konusu ibarenin Anayasa'nın38. maddesinin beşinci fıkrasındaki "Hiçkimse kendisini ve kanunda gösterilen yakınlarını suçlayan bir beyandabulunmaya veya bu yolda delil göstermeye zorlanamaz." biçimindeki hükme aykırı olmadığı kanaatineulaşmıştır. Çoğunluk kararında dava konusu kural uyarınca işveren veya işyerisahiplerine yönelik defter, belge ve kayıtları ibraz yükümlülüğünün yerinegetirilmemesinin idari para cezasıyla cezalandırılmasında kişileri kendialeyhlerine delil göstermeye zorlamanın değil, kamu düzeni kapsamında 5510sayılı Kanun uyarınca verilmesi gereken aylık prim ve hizmet belgelerinintemininin ve denetiminin amaçlandığı, öngörülen idari para cezasının ise kamudüzenine ilişkin söz konusu yükümlülüğün yerine getirilmesini sağlamaya yönelikolduğu ifade edilerek işveren veya işyeri sahiplerinin tutmak zorunda olduklarıdefter, belge ve kayıtlarını Kurumun denetim ve kontrol ile görevlendirilenmemurlarınca istenilmesi hâlinde ibraz edilmesinin zorunlu kılınmasının veibraz edilmemesi fiilinin yaptırıma bağlanmasının kişilerin kendisini suçlayıcıbeyanda bulunma veya delil göstermeye zorlanma olarak nitelendirilemeyeceğisonucuna ulaşılmıştır (bkz.: §§ 59-60).

4. Kanaatimizce dava konusu kurallar Anayasa'nın 38. maddesinin beşinci fıkrasında korunan“susma ve kendini suçlamama” hakkına müdahale etmektedir.

5. Bu tür kayıtların 5510 sayılı Kanun kapsamında primeesas belgelerin denetimine imkân veren niteliğine sahip belgeler olduğuaçıktır. Kuralın kamu yararı amacı ile çıkarıldığı ve meşru bir amacı olduğukonusunda bir kuşku bulunmamakla birlikte kişiler için öngörülen bu biçimdekiyükümlülüğün aynı zamanda Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrasında güvencealtına alınan kişinin kendisi aleyhinde beyanda bulunmama hakkı ile ilgilianayasal güvenceye aykırı olmaması da önemlidir.

6. Kanun’da elbette kişiler için defter, kayıt ve belgetutulmasını ve gerektiğinde bunları ibraz etmesini isteme şeklindekiyükümlülükler öngörülebilir. Ancak bu süreçte önemli olan bu yükümlülüklerbenimsenirken kişinin kendisini suçlayıcı bir beyanda bulunmaya veya bu yoldabir delil göstermeye zorlanamamasıdır. Dolayısıyla kişilerin bir ceza tehdidialtında bazı bilgi ve belgelerin kendilerinden alınmaya zorlanması Anayasa’nınbu amir hükmüne aykırı olacaktır.

7. Dava konusu kuraldaki temel mesele de bu husus ilebağlantılıdır. Buradaki Anayasa’ya aykırılık işyeri defter, kayıt vebelgelerini tutmayanların cezalandırılması değildir. Kanun koyucu bu biçimdekicezai hükümler elbette öngörebilir. Burada Anayasa’ya aykırı olan hususkişilerden cezalandırma tehdidi altında bunların ibrazı ve dolayısıylaAnayasa’daki tabiriyle kişinin kendisini suçlayan bir beyanda bulunmaya ve buyolda bir delil göstermeye zorlanmasına imkan verebilen bir durumun varlığıdır.

8. İptali talep edilen kurallarda zorlama ihtimalininvarlığı ve buna karşı kanunda bir güvenceye yer verilmemiş olması kuralıAnayasa’ya aykırı hale getirmektedir. Zira bu kuralın uygulamasında kişiler bukural nedeniyle kendi aleyhlerine beyanda bulunmaya zorlanabileceklerdir.Kişilerin bu kuralların uygulanması bağlamında kendi aleyhine beyanda bulunmayazorlanamayacağı noktasında kanunda açık bir güvence getirilmiş olsaydı budurumda kişilerin defter ve kayıt noktasında bu tür bir anayasal sorunla dakarşılaşılması söz konusu olmayacaktı.

9. Yukarıda açıklanan gerekçelerle 17/4/2008 tarihli ve5754 sayılı Kanun’un 60. maddesiyle değiştirilen 102. maddesinin birincifıkrasının (e) bendinin “86 ncı maddesinin ikinci fıkrasındaki yükümlülüğüKurumca yapılan yazılı ihtara rağmen onbeş gün içinde mücbir sebep olmaksızıntam olarak yerine getirmeyenlere;…” bölümünün ve alt bentlerini bağlayanhükmünde yer alan “…idari para cezası uygulanır. …” ibaresinin 5510sayılı Kanun’un 102. maddesinin birinci fıkrasının (e) bendinin (1) numaralıalt bendi yönünden Anayasa’nın 38. maddesinin beşinci fıkrasına aykırı olduğuiçin iptali gerektiği kanaatiyle Mahkememiz çoğunluğunun aksi yöndeki kararınakatılmamaktayım.

 

 

 

 

 

Üye

Yusuf Şevki HAKYEMEZ

 

 

Full & Egal Universal Law Academy