anayasa mahkemesi kararı
Esas Sayısı : 2024/90
Karar Sayısı : 2024/233
Karar Tarihi : 25/12/2024
R.G.Tarih-Sayı : 12/3/2025-32839
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Danıştay İkinci Dairesi
İTİRAZIN KONUSU: 24/11/2004tarihli ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 3. maddesine 14/7/2023 tarihlive 7456 sayılı Kanun’un 13. maddesiyle eklenen;
A. On üçüncüfıkranın birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerinin,
B. On dördüncüfıkranın,
Anayasa’nın 2., 7., 27., 128. ve 130. maddelerineaykırılığı ileri sürülerek iptallerine karar verilmesi talebidir.
OLAY: 30/6/2021tarihli ve 31527 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Aile HekimliğiSözleşme ve Ödeme Yönetmeliği’nin 10. maddesinin iptali talebiyle açılan davadaitiraz konusu kuralların Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme,iptalleri için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ
Kanun’un itiraz konusukuralların da yer aldığı 3. maddesi şöyledir:
“Personelin statüsü, hak veyükümlülükleri
Madde 3- Sağlık Bakanlığı; Bakanlıkveya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip veaile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini, kendilerinintalebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı üzerine, 657 sayılı DevletMemurları Kanunu ile diğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılmasıhakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bunitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları içingörevlendirmeye veya aile hekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşmeyapmaya yetkilidir.
Aile sağlığı çalışanları, SağlıkBakanlığı tarafından uygun görülen ve aile hekiminin de görüşü alınarak,kurumlarınca muvafakatı verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarıpersoneli arasından seçilir ve bunlar sözleşmeli olarak çalıştırılır. Busuretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığı, personelini buhizmetler için görevlendirebilir. İhtiyaç duyulması halinde, Türkiye'demesleğini icra etmeye yetkili ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 48 incimaddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartlarıtaşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanları;Sağlık Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşmeyapılarak aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere aile hekimleri ve ailesağlığı çalışanları altmış beş yaşına kadar çalıştırılabilir.
Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimive aile sağlığı çalışanları kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinlisayılırlar ve bunların kadroları ile ilişkileri devam eder. (Değişik ikincicümle:11/10/2011-KHK-663/58 md.) Bu personelin, sözleşmeli statüde geçensüreleri kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerindedeğerlendirilerek her yıl işlem yapılır ve bunlar talepleri halinde eskigörevlerine atanırlar. Sözleşmeli personel statüsünde çalışmakta iken ailehekimi ve aile sağlığı çalışanı statüsüne geçenlerden önceki sözleşmelipersonel statüsüne dönmek isteyenler, eski kurumlarındaki boş pozisyonlaraöncelikle atanırlar ve bu madde kapsamındaki çalışmaları hizmet sürelerindedikkate alınır.
Kadroya bağlı olarak veya sözleşmelipersonel pozisyonlarında görev yapan personelden Sağlık Bakanlığınca ailehekimi veya aile sağlığı çalışanı olarak görevlendirilenlere, 209 sayılı Sağlıkve Sosyal Yardım Bakanlığına Bağlı Sağlık Kuruluşları ile Esenlendirme(Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner Sermaye Hakkında Kanun uyarınca eködeme yapılmaz. Bunlara, aylıklarına ve ücretlerine ilaveten, çalıştıklarıgünler dikkate alınarak aşağıdaki fıkrada belirlenen miktarların yarısınıaşmamak üzere tespit edilecek tutarda ödeme yapılır.
Sözleşme yapılan aile hekimi ve ailesağlığı çalışanlarına, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine görebelirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, ailesağlığı çalışanı için (1,5) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar,çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren onbeşgün içerisinde ödenir. (Ek cümle: 4/7/2012-6354/ 12 md., Değişik ikinci cümle:20/8/2016-6745/59 md.) Aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına ihtiyaçhâlinde, 657 sayılı Kanunun ek 33 üncü maddesinde belirtilen yerlerde haftalıkçalışma süresi ve mesai saatleri dışında nöbet görevi verilir. (Ek cümle:2/1/2014-6514/52 md.) Bunlara entegre sağlık hizmeti sunulan merkezlerdeartırımlı ücretten yararlananlar hariç olmak üzere, 657 sayılı Kanunun ek 33üncü maddesi çerçevesinde nöbet ücreti ödenir.
Sözleşmeli olarak çalışmayabaşlayanların, daha önce bağlı oldukları sosyal güvenlik kuruluşlarıylailişkileri aynı şekilde devam ettirilir. Ancak, her türlü prim, kesenek vekurum karşılıkları bu fıkrada belirtilen ücretlerden kesilerek ilgili sosyalgüvenlik kuruluşuna aktarılır. Bunlar önceki durumları çerçevesinde tedaviyardımlarından yararlanmaya devam ederler.
Aile hekimi ve aile sağlığıçalışanlarının durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi almış olupolmadıkları da dikkate alınmak suretiyle yapılacak ödeme tutarlarınıntespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, Bakanlıkçakarşılanmadığı takdirde aile sağlığı merkezi giderleri, (…), kayıtlı kişisayısı ve bunların risk grupları, gezici sağlık hizmetleri ile aile hekimitarafından karşılanmayan gider unsurları, belirlenen standartlar çerçevesindesağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündekibaşarı oranı gibi kriterler esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenenstandartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması (…) halindebu ödeme tutarından brüt ücretin % 20'sine kadar indirim yapılır.Sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi ücreti, aile sağlığı merkezi giderleri, (…) vegezici sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesintiyapılmaz. (Ek cümle: 2/1/2014-6514/52 md.) Aile hekimlerince talep edilentetkik ve sarf malzemelerinin giderleri halk sağlığı müdürlükleri tarafındanhak sahiplerine ayrıca ödenir.
(Ek fıkra: 4/7/2012-6354/12 md.) Ailehekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumların; her bir araştırmagörevlisi/asistan başına azamî kayıtlı kişi sayısı 4000 kişiyi aşmamak ve herkayıtlı kişi başına (görev yapacak araştırma görevlisi/asistan sayısı da esasalınmak suretiyle) aylık beş Türk Lirasından fazla olmamak üzere belirlenecektutar, çalışılan aya ait sonuçların ilgili sağlık idaresine bildirimindenitibaren onbeş gün içinde ilgili döner sermaye mevzuatı hükümlerine tabi tutulmaksızındöner sermaye işletmelerinde bu amaçla açılacak olan hesaba yatırılır. Bututarı üç katına kadar artırmaya Cumhurbaşkanı yetkilidir. Kayıtlı kişi başınabelirlenen tutar, 657 sayılı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine görebelirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin artışı oranında artırılabilir.Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenen standartlara göre, koruyucu hekimlikhizmetlerinin eksik uygulanması hâlinde ödeme tutarının % 20’sine kadar indirimyapılır.
(Ek fıkra: 4/7/2012-6354/12 md.) Buşekilde kurumlarca oluşturulacak aile sağlığı merkezlerinin bu Kanun kapsamındaoluşacak tüm giderleri sekizinci fıkrada belirtilen hesaplardan ödenir.Kurumlarınca aile hekimliği hizmetlerinde çalıştırılan öğretim üyesi, eğitimgörevlisi, araştırma görevlisi ve asistanlara; kayıtlı kişi sayısı ve bunlarınrisk grupları, gezici sağlık hizmetleri, belirlenen standartlar çerçevesindesağlığın geliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolündekibaşarı oranı gibi kriterlere göre yapılacak ödemelere ilişkin usul ve esaslarMaliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine Sağlık Bakanlığınca çıkarılacakyönetmelikle belirlenir. İlgililere yapılacak toplam ödeme, kadrolarına bağlıolarak yapılan ödemeler de dâhil olmak üzere beşinci fıkrada yer alan sınırlarıaşamaz. Sekizinci fıkra kapsamında oluşturulan aile sağlığı merkezlerinde görevyapan aile sağlığı çalışanlarına 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesi ve 4/11/1981tarihli ve 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesi hükümleriçerçevesinde belirlenen azamî ek ödeme tutarını geçmemek üzere yukarıdabelirtilen kriterler çerçevesinde yapılacak ödeme, anılan fıkra uyarıncaaçılmış bulunan hesaplardan ödenir. (Mülga cümle: 16/6/2022-7411/11 md.) (Değişikcümle: 16/6/2022-7411/11 md.) Bu ödemelerden yararlanan personele, çalışmalarısebebiyle 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Sağlık Bakanlığına Bağlı SağlıkKurumları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek Döner SermayeHakkında Kanunun 5 inci ve ek 3 üncü maddeleri ile 2547 sayılı Kanunun 58 incimaddesi uyarınca hizmet sunum şartları ve kriterleri de dikkate alınmaksuretiyle ödeme yapılır. (Ek cümle: 16/6/2022-7411/11 md.) Bu ödemeler toplamıilgisine göre 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesi ile 2547 sayılı Kanunun 58 incimaddesinde belirlenmiş olan tavanları geçemez.
(Ek fıkra:15/11/2018-7151/26 md.) Ailehekimliği uzmanlık eğitimi veren vakıf üniversiteleri ile Sağlık Bakanlığıarasında bu maddenin birinci fıkrası kapsamında kurumsal sözleşme yapılabilirve sekizinci fıkradaki usul ve esaslara göre üniversite hesabına ödeme yapılır.
(Ek fıkra:15/11/2018-7151/26 md.) Ailehekimleri ferden veya müştereken personel çalıştırabilir ve işveren olabilir.
(Ek fıkra:15/11/2018-7151/26 md.) Ailehekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının yıllık izinleri, yıl içinde çalışılansüre ile orantılı olmak ve ait olduğu sözleşme döneminde kullanılmak üzere otuzgündür. Ayrıca beş gün kongre ve seminer izni ile yıllık izin bitiminden sonramazeretleri nedeniyle beş gün idari izin verilebilir. Evlenme, ölüm, doğum veemzirme hâllerinde, 657 sayılı Kanunun 4/B maddesi kapsamındaki sözleşmelipersonele ilişkin izin süreleri uygulanır. Hastalık durumunda, bir malî yıldaen çok on günlük dönemler halinde toplam kırk güne kadar hekimin uygungörmesiyle hastalık izni verilebilir. Bir defada on günü aşan hastalık izniancak sağlık kurulu raporu ile verilebilir. Sözleşmeli aile hekimi iken ailehekimliği uzmanlık eğitimi almakta olanlar, bu eğitimleri kapsamındaki hastanerotasyonu süresince izinli sayılır.
(Ek fıkra: 14/7/2023-7456/13 md.) Sözleşmeliaile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarıhakkında uygulanacak disiplin cezalarında bu Kanun ile ilgili düzenlemelerdışında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ilgili maddelerine göre işlemyapılır. Aylıktan kesme cezası, kişinin brüt ücretinin 1/30-1/8 arasındakesinti yapılması şeklinde, bu Kanunun 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasının soncümlesi kapsamında çalışanlar için kademe ilerlemesinin durdurulması cezasıbrüt ücretinin 1/6-1/4 arasında kesinti yapılması şeklinde uygulanır. Devletmemurluğundan çıkarma cezası sözleşmenin feshini gerektirir. (Ekcümleler:21/2/2024-7496/25 md.) Sözleşme ile çalıştırılan aile hekimi ve ailesağlığı çalışanlarına, halk sağlığının geliştirilmesine destek olmalarını,halkın birinci basamak sağlık hizmetlerine erişimlerini kolaylaştırmalarını vedüzenli hizmet sunmalarını teminen ödüllendirilmeleri ve motivasyonlarınınartırılması amacıyla destek ödemesi yapılır. Bu ödeme, uyarma cezası alanlarabir ay, kınama cezası alanlara iki ay, aylıktan kesme ya da kademeilerlemesinin durdurulması cezası alanlara üç ay süresince yapılmaz. Ailehekimi ve aile sağlığı çalışanlarına bir sözleşme döneminde toplam altı ay veüzerinde ödeme kesintisini gerektirir disiplin cezası verilmesi hâlinde ailehekimi ve aile sağlığı çalışanlarının mevcut sözleşmeleri feshedilir.
(Ek fıkra: 14/7/2023-7456/13 md.) Sağlığıngeliştirilmesi, hastalıkların önlenmesi, takibi ve kontrolü ile koruyucu sağlıkhizmetlerinin standartlara uygun olarak yerine getirilmemesi gibi Bakanlıkçabelirlenen performans hedeflerine ulaşılamaması halinde sözleşmenin Bakanlıkçayenilenmemesine karar verilebilir.
(Ek fıkra: 14/7/2023-7456/13 md.) Sözleşmeliolarak çalışan aile hekimi, aile diş hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının eskikadro veya pozisyonlarına atanabilmeleri için sözleşmelerinin Devletmemurluğundan çıkarma cezasını gerektiren fiilleri nedeniyle sona ermemişolması gerekir.
(Ek fıkra: 14/7/2023-7456/13 md.) Disiplinkurullarının teşkili, disiplin amirlerinin tayin ve tespiti ile disiplinhükümlerinin uygulanmasına ilişkin diğer esaslar yönetmelikte düzenlenir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleriuyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, RıdvanGÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, SelahaddinMENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Yılmaz AKÇİL ve Ömer ÇINAR’ın katılımlarıyla9/5/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle uygulanacakkural sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, budava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesininhükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ilerisürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda buhükümlerin iptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancakanılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi içinelinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması,iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacakkural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunlarınçözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacaknitelikte bulunan kurallardır.
3. Bakılmakta olan davanın konusu Aile Hekimliği Sözleşmeve Ödeme Yönetmeliği’nin “Disiplin İşlemleri ve Görevden Uzaklaştırma”başlıklı 10. maddesinin iptali talebidir. Anılan maddede sözleşmeli ailehekimleri ve aile sağlığı çalışanları hakkında uygulanacak disiplin cezalarında5258 sayılı Kanun’da yer alan düzenlemeler dışında 14/7/1965 tarihli ve 657sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun ilgili maddelerine göre işlem yapılacağıbelirtilerek brüt maaş üzerinden uygulanacak aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinindurdurulması cezalarının oranlarına yer verilmiştir. Maddede ayrıca disiplincezasının sonucu olarak devlet memurluğundan çıkarma cezası verildiğinde ailehekimi veya aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin vali tarafındanfeshedileceği hükme bağlanmış; sözleşmeli aile hekimi ve aile sağlığıçalışanlarının disiplin amirine, maddede hüküm bulunmayan hâller ile disiplinkurulları ve disiplin soruşturmalarında uygulanacak diğer mevzuata ve görevdenuzaklaştırmaya ilişkin hükümlere yer verilmiştir.
4. 5258 sayılı Kanun’un 3. maddesininitiraz konusu on dördüncü fıkrasında Sağlık Bakanlığınca (Bakanlık) belirlenen performans hedeflerineulaşılamamasının sonucu olarak sözleşmenin yenilenmemesi düzenlenmiş, performanshedeflerine ulaşılamaması sonucunu doğuran hâller ise örnekleme suretiylebelirlenmiştir.
5. Bakılmaktaolan davanın konusunun ise anılan Yönetmelik’in disiplin işlemleri ve görevden uzaklaştırma ile ilgili hususlarıdüzenleyen 10. maddesinin iptali talebine ilişkin olduğu gözetildiğinde itiraz konusu on dördüncü fıkranın bakılmakta olandavada uygulanacak kural niteliğinde olmadığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla sözkonusu fıkraya ilişkin başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddigerekir.
6. Açıklanan nedenle 24/11/2004 tarihlive 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu’nun 3. maddesine 14/7/2023 tarihli ve 7456sayılı Kanun’un 13. maddesiyle eklenen;
A. On üçüncü fıkranınbirinci, ikinci ve üçüncü cümlelerinin esasınınincelenmesine,
B. On dördüncü fıkranın itiraz başvurusunda bulunan Mahkemeninbakmakta olduğu davada uygulanma imkânı bulunmadığından bu fıkraya ilişkinbaşvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle REDDİNE,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
7. Başvuru kararı ve ekleri, RaportörDerya ATAKUL tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusukanun hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunlarıngerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereğigörüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
8. 5258 sayılıKanun’un 1. maddesinde anılan Kanun’un amaç ve kapsamının Bakanlığınbelirleyeceği illerde birinci basamak sağlık hizmetlerinin geliştirilmesi,birey ihtiyaçları doğrultusunda koruyucu sağlık hizmetlerine ağırlık verilmesi,kişisel sağlık kayıtlarının tutulması ve bu hizmetlere eşit erişimin sağlanmasıamacıyla aile hekimliği hizmetlerinin yürütülebilmesini teminengörevlendirilecek veya çalıştırılacak sağlık personelinin statüsü ve malihakları ile hizmetin esaslarını düzenlemek olduğu belirtilmiştir.
9. Anılan Kanun’un 2. maddesinde aile hekimi, kişiyeyönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi verehabilite edici sağlık hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımıyapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı olarak belli bir mekânda vermekleyükümlü, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren ve tam gün esasına göreçalışan aile hekimliği uzmanı veya Bakanlığın öngördüğü eğitimleri alan uzmantabip veya tabip; aile sağlığı çalışanı ise aile hekimi ile birlikte hizmetveren hemşire, ebe, sağlık memuru gibi sağlık elemanı olarak tanımlanmıştır.
10. Kanun’un 3. maddesinin birinci fıkrasında Bakanlıkveya diğer kamu kurum veya kuruluşları personeli olan uzman tabip, tabip veaile sağlığı çalışanı olarak çalıştırılacak sağlık personelinin kendilerinintalebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakati üzerine 657 sayılı Kanun ilediğer kanunların sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerinebağlı olmaksızın sözleşmeli olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlıkpersonelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye ya da ailehekimliği uzmanlık eğitimi veren kurumlarla sözleşme yapmaya Bakanlığın yetkiliolduğu belirtilmiştir.
11. Anılan maddenin ikinci fıkrasında ise ihtiyaçduyulması hâlinde, Türkiye’de mesleğini icra etmeye yetkili ve söz konusu Kanun’un48. maddesinin (A) bendinin (4), (5) ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartlarıtaşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığıçalışanlarının da Bakanlığın önerisi, Hazine ve Maliye Bakanlığının uygungörüşü üzerine aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere sözleşmeli olarakçalıştırılabileceği hüküm altına alınmıştır.
12. Maddenin üçüncü fıkrasında da sözleşmeli olarakçalışan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanlarının kurumlarında aylıksız veyaücretsiz izinli sayılacağı ve bunların kadroları ile ilişkilerinin devamedeceği, bu kapsamda söz konusu personelin, sözleşmeli statüde geçensürelerinin kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya kıdemlerindedeğerlendirilerek her yıl işlem yapılacağı ve bunların talepleri hâlinde eskigörevlerine atanacakları hükme bağlanmıştır. Anılan fıkrada ayrıca sözleşmelipersonel statüsünde çalışmakta iken aile hekimi ve aile sağlığı çalışanıstatüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli personel statüsüne dönmek isteyenlerineski kurumlarındaki boş pozisyonlara öncelikle atanacakları ve bu maddekapsamındaki çalışmalarının hizmet sürelerinde dikkate alınacağı belirtilmiştir.
13. Bu itibarla aile hekimleri ile aile sağlığıçalışanlarının istihdamında üç farklı istihdam usulünün öngörüldüğüanlaşılmaktadır. Buna göre Bakanlık veya diğer kamu kurum veya kuruluşlarıpersoneli olan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı çalışanlarının kendilerinintalebi ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakati üzerine sözleşmeli olarakveya bu nitelikteki Bakanlık personelinin aile hekimliği uygulamaları içingörevlendirilmeleri suretiyle istihdam edilmeleri ya da ihtiyaç duyulmasıhâlinde Bakanlığın önerisi ve Hazine ve Maliye Bakanlığının uygun görüşüalınarak 657 sayılı Kanun’da aranan niteliklere sahip kamu görevlisi olmayankişilerin sözleşmeli olarak çalıştırılmaları mümkündür.
14. Ayrıca 5258 sayılı Kanun'un 3. maddesinin birinci veonuncu fıkralarına göre Bakanlığa aile hekimliği uzmanlık eğitimi verenkurumlar ve vakıf üniversiteleriyle sözleşme yapma imkânı tanınarak ailehekimliği hizmetlerinin kurumsal sözleşme yöntemiyle sunulması mümkün kılınmış,sekizinci fıkrasında bu hizmetlerinin karşılığı olarak aile hekimliği uzmanlıkeğitimi veren kurumlara yapılacak ödemeyle ilgili usul ve esaslara yerverilmiştir.
15. Anılan maddenin on üçüncü fıkrasının itiraz konusubirinci cümlesinde sözleşmeli aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ileaile sağlığı çalışanları hakkında uygulanacak disiplin cezalarında söz konusuKanun ile ilgili düzenlemeler dışında 657 sayılı Kanun’un ilgili maddelerinegöre işlem yapılacağı öngörülmüştür. Anılan fıkranın itiraz konusu ikincicümlesinde de aylıktan kesme cezasının kişinin brüt ücretinin 1/30-1/8 arasındakesinti yapılması, kamu görevlisi statüsünden gelmeyen sözleşmeli çalışanlariçin kademe ilerlemesinin durdurulması cezasının brüt ücretin 1/6-1/4 arasındakesinti yapılması şeklinde uygulanacağı belirtilmiştir. Fıkranın itiraz konusuüçüncü cümlesinde ise devlet memurluğundan çıkarma cezasının sözleşmeninfeshini gerektireceği hüküm altına alınmıştır.
16. İtiraz konusu kurallara göre kamu kurum veyakuruluşları personeli iken kurumlarında aylıksız veya ücretsiz izinli sayılmaksuretiyle sözleşme akdedilen aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları ilekamu görevlisi olmayanlardan aile hekimi ve aile sağlığı çalışanı olaraksözleşme akdedilenler hakkında disiplin cezaları bakımından 5258 sayılı Kanunile 657 sayılı Kanun’un ilgili hükümleri uygulanacaktır. Dolayısıyla kurallarınaile hekimliği uygulamaları için görevlendirilen Bakanlık personeli ile ailehekimliği hizmetlerinin Bakanlık ile kurumsal sözleşme yapan aile hekimliğidalında uzmanlık eğitimi veren devlet ve vakıf üniversiteleri tarafındansunulması hâlinde tıpta uzmanlık mevzuatına göre bu kurumlarda eğitici olarakgörev yapan profesör, doçent, doktor öğretim üyesi, eğitim görevlisi vebaşasistanlar ile uzmanlık eğitimi alan asistanlar hakkında uygulanması sözkonusu değildir.
B. İtirazın Gerekçesi
17. Başvuru kararında özetle; 5258 sayılı Kanunkapsamında aile hekimliği çalışanlarının 657 sayılı Kanun ile diğer kanunlarınsözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızınsözleşmeli olarak çalıştırılması öngörülürken itiraz konusu kurallarla disiplinhükümleri yönünden anılan Kanun’a tabi kılındıkları ancak bu kişilerinyaptıkları işin niteliği ve çalışma koşulları bakımından memurlardan farklı birdurumda oldukları, bu kişiler hakkında memurların tabi olduğu disiplinhükümlerinin uygulanmasının hakkaniyete aykırı olduğu, ayrıca aile hekimliğiuzmanlık eğitimi veren kurumlardaki araştırma görevlisi ve asistanların da ailehekimliği hizmeti verebildikleri, dolayısıyla kurallarla bu kişilerin dedisiplin hükümleri bakımından söz konusu Kanun’a tabi kılınmalarının Anayasa’dabu kişiler için öngörülen güvencelerle bağdaşmadığı belirtilerek kurallarınAnayasa’nın 2., 27. ve 130. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
18. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kurallar,ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 128. maddesi yönünden de incelenmiştir.
19. Anayasa’nın 128. maddesinin birinci ve ikincifıkralarında “Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamutüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamuhizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamugörevlileri eliyle görülür./ Memurların ve diğer kamu görevlilerininnitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylıkve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir. Ancak, malî ve sosyalhaklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır.” denilmektedir.
20. Anılan maddede geçen diğer kamu görevlileri, memurlarve işçiler dışında, kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde,kamu hukuku ilişkisiyle çalışanları kapsamaktadır (AYM, E.2005/10, K.2008/63,21/2/2008). Anayasa Mahkemesinin önceki kararlarında da belirtildiği üzere ailehekimliği hizmetleri, devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlüolduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerden olup idarihizmet sözleşmesi ile aile hekimliği uygulamalarını yürütmek üzereçalıştırılanların da Anayasa’nın 128. maddesinde ifade edilen diğer kamugörevlisi kapsamında oldukları açıktır (AYM, E.2005/10, K.2008/63,21/2/2008; E.2014/177, K.2015/49, 14/5/2015; E.2015/17, K.2015/20, 5/3/2015;E.2014/82, K.2014/143, 11/9/2014).
21. Anayasa’nın söz konusu maddesinin ikinci fıkrasındamemurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev veyetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlükişlerinin kanunla düzenleneceği belirtilmiştir. Memurlar ve diğer kamugörevlilerinin statü haklarını doğrudan etkileyen disiplin işlemleri anılanfıkrada yer alan diğer özlük işleri kapsamındadır. Buna göre sözleşmeliaile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarınındisiplin işlemlerine ilişkin usul ve esasların kanunla düzenlenmesi gerekir.
22. İtiraz konusu kurallarda sözleşmeli aile hekimleri vesözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanları hakkında uygulanacakdisiplin cezalarında 5258 ve 657 sayılı Kanunlar’ın ilgili maddelerine göreişlem yapılacağı belirtilmiş, aylıktan kesme cezası ile kamu görevlisi statüsündengelmeyen sözleşmeli çalışanlar için kademe ilerlemesinin durdurulması cezasınınverilmesi hâlinde brüt ücret üzerinden yapılacak kesintinin oranlarıbelirlenmiş, sözleşmenin feshi, devlet memurluğundan çıkarma cezasının sonucuolarak öngörülmüştür. Buna göre disiplin cezaları ile disiplin cezasınıgerektiren fiillere ilişkin sair hususlarda 5258 sayılı Kanun’un yanı sıra 657sayılı Kanun’un ilgili hükümlerinin esas alınacağı anlaşılmaktadır.
23. Kamu görevlisistatüsünde olan sözleşmeli aile hekimleri vesözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanlarının disiplin işlemlerineilişkin usul ve esasları belirleme konusundaki takdir yetkisi kanun koyucuyaaittir. Bu kişiler hakkında 5258 sayılı Kanun’la memurlar ile diğer kamugörevlilerinin görev ve sorumluluklarına, haklarına ve disiplin cezalarınailişkin temel kuralları belirleyen 657 sayılı Kanun’a atıfta bulunulmasıkuralların belirsiz olduğu veya keyfîliğe karşı gerekli kanuni güvenceleritaşımadığı anlamına gelmemektedir. Bu bağlamda kurallarla sözleşmeli ailehekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ile aile sağlığı çalışanları hakkındauygulanacak disiplin cezaları ile bu cezalara ve fiillere yönelik kanunlardagenel çerçevenin çizildiği sonucuna ulaşılmıştır.
24. Kaldı ki 657sayılı Kanun’un kamu personel rejimini düzenleyen temel kanun niteliği taşımasınedeniyle diğer kamu görevlilerine ilişkin özel kanunlarda hüküm bulunmayanhususlarda 657 sayılı Kanun’a atıfta bulunulmak suretiyle anılan Kanunhükümlerinin uygulanabileceği de tabiidir. Ancak bu tür düzenlemeler yapılırkendüzenlemeye konu kamu görevlileri hakkında Anayasa ile ortaya konulan ilke veayrımların kanun koyucu tarafından dikkate alınması gerekmektedir (AYM,E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 26). Kanun koyucu takdir yetkisi içindeki butür düzenlemeleri yaparken Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletiilkesinin bir gereği olan ölçülülük ilkesiyle bağlıdır.
25. Öte yandan Anayasa’nın 129. maddesinin ikincifıkrasında memurlar ve diğer kamu görevlileri ile kamu kurumu niteliğindekimeslek kuruluşları ve bunların üst kuruluşları mensuplarına savunma hakkıtanınmadıkça disiplin cezası verilemeyeceği hüküm altına alınarak ilgilininsavunma hakkı güvence altına alınmıştır. Anılan maddenin üçüncü fıkrasıyla damemurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında verilen disiplin cezalarının yargıdenetimi dışında tutulması önlenmiştir. Dolayısıyla disiplin cezası iledisiplin cezasına esas fiillerin somut olayın özelliğine göre kanuna dayalıolarak idare tarafından belirlenmesi mümkün ise de idarenin disiplin cezası ilebu cezayı gerektiren fiilin somut olayın koşullarına uygun olup olmadığıhususunun yargı denetimine tabi olduğu açıktır.
26. Diğer yandan 657 sayılı Kanun’da düzenlenen disiplincezaları ve bu cezalara karşılık gelen fiiller de gözetildiğinde sözleşmeli aile hekimleri ve sözleşmeli diş hekimleri ileaile sağlığı çalışanları hakkında anılan Kanun’un ilgili hükümlerininuygulanmasında ölçüsüz bir yön bulunmadığı gibi aylıktan kesme cezası ile kamugörevlisi statüsünden gelmeyen sözleşmeli çalışanlar için kademe ilerlemesinindurdurulması cezasının alınması hâlinde uygulanacak ceza için belirlenenkesinti miktarlarının orantısız olduğu da söylenemez.
27. Açıklanan nedenlerle kurallar, Anayasa'nın 2. ve 128.maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
Kuralların Anayasa’nın 27. ve 130.maddeleriyle ilgisi görülmemiştir.
IV. HÜKÜM
24/11/2004 tarihli ve 5258 sayılı Aile HekimliğiKanunu’nun 3. maddesine 14/7/2023 tarihli ve 7456 sayılı Kanun’un 13.maddesiyle eklenen on üçüncü fıkranın birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerinin Anayasa’yaaykırı olmadıklarına ve itirazın REDDİNE 25/12/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR
Üye
Metin KIRATLI