ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2025/114
Karar Sayısı : 2025/105
Karar Tarihi : 7/5/2025
R.G.Tarih-Sayı : 22/9/2025-33025
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Murat EMİR, Gökhan GÜNAYDIN, Ali Mahir BAŞARIR ilebirlikte 132 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 20/3/2025 tarihli ve (181) numaralı Savunma SanayiiBaşkanlığına Kadro İhdas Edilmesine İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1.maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihlive 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve UsulüHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgilibölümüne eklenmesinin Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11.,104., 128., 153. ve 161. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünündurdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALI
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK)iptali talep edilen 1. maddesiyle ekli Listeşöyledir:
“MADDE 1- Ekli listede yer alan kadrolar ihdas edilerek 2sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin eki (I)sayılı Cetvelin ilgili bölümüne eklenmiştir.”
LİSTE
KURUMU: SAVUNMASANAYİİ BAŞKANLIĞI
TEŞKİLATI: YURTDIŞI
İHDAS EDİLEN KADROLARIN
SINIFI
ÜNVANI
DERECESİ
ADEDİ
GİH
Savunma Sanayii Müşaviri
1
4
TOPLAM
4
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesiİçtüzüğü hükümleri uyarınca KadirÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, RecaiAKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfanFİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇINAR ve MetinKIRATLI’nın katılımlarıyla 7/5/2025tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığındanişin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas incelemeaşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, RaportörBurcu TAŞYAPAN tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusuCBK kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesive Yargısal Denetimi
3. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini veyargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir.Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konubakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bukapsamda düzenlemenin yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinciKısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgiliolmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanundaaçıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönündenherhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerikyönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6,23/1/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, §§ 3-13; E.2018/119, K.2020/25,11/6/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/6/2020, §§ 3-13).
B. CBK’nın 1.Maddesiyle Ekli Liste’de Yer Alan Kadroların İhdas Edilerek (2) NumaralıCBK’nın Eki (I) Sayılı Cetvel'in İlgili Bölümüne Eklenmesinin İncelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
4. Dava dilekçesindeözetle; idarenin bütünlüğü içinde yer alan, genel idare esaslarına göreyürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifaeden kamu görevlilerinin kadrolarının ihdasına ve iptaline ilişkin hükümlerinkanunla düzenlenmesi gerektiği, kadroya bağlı olarak kamu görevlilerineyapılacak harcama ve ayrılacak ödeneklerin aynı zamanda bütçeyle ilgili olduğu,münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda CBK çıkarıldığı, dava konusu kuralla içerik ve kapsam bakımından benzer düzenlemelerinAnayasa’ya aykırı olduğuna Anayasa Mahkemesince hükmedildiği, CBK çıkarmayetkisinin anayasal çerçeve dışında kullanıldığı, yürütme organına Anayasa’yaaykırı bir yetkinin tanındığı, bu durumun yasama yetkisinin devredilemezliği, Anayasa’nınbağlayıcılığı ve üstünlüğü ile kuvvetler ayrılığı ilkeleriyle bağdaşmadığıbelirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104.,128., 153. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Kuralın Konu BakımındanYetki Yönünden İncelenmesi
5. Davadilekçesinde; konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın Başlangıçkısmı ile 6., 7., 8., 11., 128., 153. ve 161. maddelerine de aykırı olduğuileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kurallarıAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustakiinceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
6. (181)numaralı CBK’nın dava konusu 1. maddesiyleekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek (2) numaralı CBK’nın eki (I)Sayılı Cetvel’in ilgili bölümlerine eklenmesi öngörülmektedir.
7. Anayasa Mahkemesi; bakanlıkların vebağlı kuruluşlarının, CBK ile kurulan kamu tüzel kişiliklerinin,Cumhurbaşkanlığı merkez teşkilatı ile Cumhurbaşkanlığına bağlı kurum vekuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaline ilişkin düzenlemelerin CBK’larlayapılmasının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygun olup olmadığıhususunu daha önceki bazı kararlarında değerlendirmiştir. Bu kapsamda söz konusukurum ve kuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaliyle ilgili düzenlemelerinidarenin teşkilat yapısı ile ilgili olup yürütme yetkisine ilişkin konulardanolduğu, Anayasa’da CBK ile düzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevlerleilgisinin bulunmadığı ve Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasının “Bakanlıklarınkurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez vetaşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.”ile Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasının “Kamu tüzel kişiliği,kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur.” şeklindekihükümleriyle bağlantılı olarak Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönünün de bulunmadığı ifade edilmiştir(AYM, E.2020/8, K.2021/25, 31/3/2021, §§ 17-22; E.2021/50, K.2021/89,16/12/2021, §§ 18-23; E.2021/91, K.2021/106, 30/12/2021, §§ 19-25; E.2018/119,K.2020/25, 11/6/2020, §§ 27, 28; E.2022/37, K.2023/44, 9/3/2023, §§ 9, 10).
8. Cumhurbaşkanlığına bağlı kuruluş olan Savunma SanayiiBaşkanlığına kadro ihdasını öngören, dolayısıyla anılan kurumun teşkilatyapısıyla ilgili bir düzenleme getiren kural yönünden belirtilen kararlardanayrılmayı gerektiren bir durum bulunmamaktadır.
9. Bu itibarla kural, Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı bir düzenlemeiçermemektedir.
10. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınındördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığıkararnamesi çıkarılamaz.” denilmiştir. Buna göre CBK’ların anılan Anayasahükmü yönünden denetimi yapılırken CBK ile düzenlenen alanda hüküm ifade eden,bu bağlamda karşılaştırmaya esas olabilecek, daha önce kabul edilmiş bir kanunhükmünün bulunup bulunmadığının tespit edilmesi gerekir.
11. Kuralla aynı alanda hüküm ifade eden, karşılaştırmayaesas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi bir düzenleme tespitedilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça düzenlenen bir konuya ilişkinolmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
12. Açıklanannedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırıdeğildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM,Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.
b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
13. Anayasa’nın2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insanhaklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adilbir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan,Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendinibağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir.
14. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilikilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarına göre anılan ilke,yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir.
15. Anılan ilkenin yürütmenin asli düzenleyici işleminiteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerli olduğunda şüphe bulunmamaktadır (AYM, E.2022/113, K.2023/112, 22/6/2023, § 29;E.2018/149, K.2022/163, 29/12/2022, § 26; E.2019/96, K.2022/17, 24/2/2022, §47; E.2018/134, K.2021/13, 3/3/2021, § 38; E.2018/125, K.2020/4, 22/1/2020, §28).
16. Kuralla Savunma Sanayii Başkanlığına ilişkin olarak ihdas edilen kadro vesayısı açık, net ve anlaşılır bir şekilde düzenlendiğinden kuralda belirlilikve öngörülebilirlik ilkelerini ihlal eden bir yön bulunmamaktadır.
17. Açıklanan nedenlerle kural,Anayasa’nın 2. maddesine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
18. Dava dilekçesindeözetle, dava konusu kuralın uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsızzararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına kararverilmesi talep edilmiştir.
20/3/2025tarihli ve (181) numaralı Savunma Sanayii Başkanlığına Kadro İhdas Edilmesineİlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesiyle ekli Liste’de yer alankadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474 sayılı Resmî Gazete'deyayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü Hakkında CumhurbaşkanlığıKararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgili bölümüne eklenmesine yönelik iptal talebi 7/5/2025tarihli ve E.2025/114, K.2025/105 sayılı kararla reddedildiğinden bu eklemeye ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE 7/5/2025tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
20/3/2025 tarihli ve (181) numaralı Savunma SanayiiBaşkanlığına Kadro İhdas Edilmesine İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1.maddesiyle ekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihlive 30474 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve UsulüHakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin eki (I) Sayılı Cetvel’in ilgilibölümüne eklenmesinin;
A. Konu bakımından yetkiyönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Hasan TahsinGÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B. İçeriğiitibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE OYBİRLİĞİYLE,
7/5/2025 tarihinde karar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR
Üye
Metin KIRATLI
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. 181 numaralı CBK’nın 1. maddesiyle; ekli listede yeralan kadroların ihdas edilerek 2 numaralı Genel Kadro ve Usulü HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin eki 1 sayılı Cetvelin ilgili bölümlerineeklenmiştir.
2. Benzer düzenlemeler içeren ve daha önce Mahkememiztarafından incelenen 60 numaralı CBK ile 1 numaralı CBK’nın ilgili maddelerindeyapılan değişikliklerin iptal isteminin reddine dair E. 2021/91 - K. 2021/106sayılı, yine 2020/29 E. – 2022/155 K. sayılı ve 2018/149 E. – 2022/163 ve E.2022/68 – K. 2024/26 sayılı kararlara yazdığım karşıoy gerekçelerim yukarıda belirtilendüzenlemeler bakımından da geçerlidir. Dolayısıyla incelenen kural ile eklilisteyle kadro ihdası ve eklenmesi yönündeki kuralın yasak alanda düzenlemeyaptığı ve konu bakımından yetki yönünden Anayasanın 104. maddesinin 17.fıkrasının 3. cümlesine aykırı olduğu için iptal edilmesi gerektiğigörüşündeyim.
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
Kuralın konu yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasına aykırılık taşıdığı kanaatiyle çoğunluk kararına katılmadım.
Üye
Engin YILDIRIM
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğunun 20/3/2025 tarihli ve (181)numaralı Savunma Sanayii Başkanlığına Kadro İhdas Edilmesine İlişkinCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesininkonu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebininreddine ilişkin karara katılmamaktayım.
2. İptali talep edilen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesihükümlerinde kadro ihdasını içeren hususlara ilişkin düzenlemeler yeralmaktadır.
3. Dava konusu kuralın “konu bakımından yetki” boyutu ileAnayasa’ya uygunluk denetiminde Mahkememizçoğunluğunca Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasına bir aykırılıkbulunmadığı kanaatine ulaşılsa da kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu içiniptali gerekmektedir.
4. Nitekim Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kadro ihdasıkonusunu düzenleyen bir kurala ilişkin Anayasa Mahkemesinin daha önce verdiğibir kararda bu konunun Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesininAnayasa’ya aykırılık teşkil ettiği görüşünde olduğumdan Mahkememiz çoğunluğununiptal isteminin reddi yönündeki kanaatine katılmamıştım (Bkz.: E. S.: 2018/119,K. S.: 2020/25, K. T.: 11/06/2020 §§ 6-22,27-31, 33). Aynı hukuki gerekçelerin kadroile ilgili düzenlemenin yer aldığı dava konusu (181)numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesihükmünde de geçerli olduğu kanaatindeyim.
5. Dolayısıyla E. S.: 2018/119, K. S.: 2020/25 sayılıkararın karşıoyunda yer verdiğim gerekçelerle 20/3/2025tarihli ve (181) numaralı Savunma Sanayii Başkanlığına Kadro İhdas Edilmesineİlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 1. maddesininAnayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasına aykırı olması nedeniyle iptali gerektiği kanaatinde olduğum içinçoğunluk görüşüne katılmamaktayım.
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
KARŞIOY GEREKÇESİ
Mahkememiz çoğunluğu (181) numaralı savunma SanayiiBaşkanlığına Kadro İhdas Edilmesine İlişkin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK);1. maddesinin konu bakımından yetki yönünden Anayasa’yaaykırı olmadığına karar vermiştir.
1. (181) numaralı CBK’nın; 1. maddesiyleekli Liste’de yer alan kadrolar ihdas edilerek 10.07.2018 tarihli ve 30474sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesinin eki (I) sayılı Cetvelin ilgili bölümüne eklenmiştir.
2. Çoğunluk görüşünde iptale konukurallar ile yapılan düzenlemenin Anayasa’nın123. maddesi ve 106. maddesinin on birinci fıkrası uyarınca teşkilatyapısı kapsamında değerlendirilmesi gerektiği ve bu yönüyle Anayasa’ya aykırıolmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
3. Kamu kurum ve kuruluşlarında kadroihdasına ve iptaline yönelik hususlar bütçe hakkıyla ilgisi, başta mülkiyethakkı olmak üzere temel hak ve hürriyetlere ilişkin olması ve münhasırankanunla öngörülen bir konu olması nedeniyle CBK ile düzenlenemez. Dolayısıylabu yönde düzenleme yapan CBK hükümleri Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırılık teşkil eder. Bugerekçelerle kadro ihdası ve iptali içeren dava konusu kurallar Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerineaykırıdır.
4. Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesine göre “Anayasada münhasırankanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesiçıkarılamaz”. Anayasa’nın 128. maddesi gereğince kamu görevlileriningörevlerinin sona erdirilmesine, kadro ve pozisyonların dağıtılmasına ilişkinhususlar münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken konulardandır.
5. Açıklanangerekçelerle dava konusu kuralların konu bakımından yetki yönünden Anayasa’yaaykırı olduğu kanaati ile ret yönündeki çoğunluk kararına iştirak edilmemiştir.
Üye
Kenan YAŞAR