ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2025/13
Karar Sayısı : 2025/89
Karar Tarihi : 27/3/2025
R.G.Tarih-Sayı :26/6/2025-32938
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Rize İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 14/7/1965tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 12/5/1982 tarihli ve 2670sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 127. maddesinin Anayasa’nın 10. maddesineaykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Kınamacezası verilmesine ilişkin işlemin iptali talebiyle açılan davada itiraz konusukuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali içinbaşvurmuştur.
I. İPTALİİSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un itiraz konusu 127. maddesi şöyledir:
“Zamanaşımı:
Madde 127 – (Değişik: 12/5/1982 - 2670/33 md.)
Bu Kanunun 125 inci maddesinde sayılan fiil ve halleriişleyenler hakkında, bu fiil ve hallerin işlendiğinin öğrenildiği tarihtenitibaren;
a) Uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinindurdurulması cezalarında bir ay içinde disiplin soruşturmasına,
b) Memurluktan çıkarma cezasında altı ay içinde disiplinkovuşturmasına,
Başlanmadığı takdirde disiplin cezası verme yetkisizamanaşımına uğrar.
Disiplin cezasını gerektiren fiil ve hallerin işlendiğitarihten itibaren nihayet iki yıl içinde disiplin cezası verilmediği takdirdeceza verme yetkisi zamanaşımına uğrar.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleriuyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, RıdvanGÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, SelahaddinMENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇINAR veMetin KIRATLI’nın katılımlarıyla 16/1/2025 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında öncelikle uygulanacak kural ve sınırlama sorunları görüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama UsulleriHakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, o davasebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesininhükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ilerisürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda buhükümlerin iptalleri için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancakanılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi içinelinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görevine giren bir davanın bulunması,iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacakkural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunlarınçözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacaknitelikte bulunan kurallardır.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme 657sayılı Kanun’un 127. maddesinin iptalini talep etmiştir. İtiraz konusu maddeninbirinci fıkrasında; bu Kanun’un 125. maddesinde sayılan fiil ve hâlleriişleyenler hakkında, bu fiil ve hâllerin işlendiğinin öğrenildiği tarihtenitibaren, uyarma, kınama, aylıktan kesme ve kademe ilerlemesinin durdurulmasıcezalarında bir ay içinde disiplin soruşturmasına, memurluktan çıkarmacezasında altı ay içinde disiplin kovuşturmasına başlanmadığı takdirde disiplincezası verme yetkisinin zamanaşımına uğrayacağı hükme bağlanmıştır. Kuralınikinci fıkrasında ise disiplin cezasını gerektiren fiil ve hâllerin işlendiğitarihten itibaren nihayet iki yıl içinde disiplin cezası verilmediği takdirdeceza verme yetkisinin zamanaşımına uğrayacağı öngörülmüştür. Bu itibarla birincifıkrada memurlar hakkında verilecek disiplin cezalarına ilişkin soruşturmazamanaşımı, ikinci fıkrada ise ceza zamanaşımı düzenlenmiştir.
4. Bakılmakta olan davanın konusu kınamacezası verilmesine ilişkin işlemin idare mahkemesince iptal edilmesinden sonra idareceaynı olaya dayalı olarak yeniden tesis edilen kınama cezasıdır. Bu itibarlabakılmakta olan davada kuralın birinci fıkrasında öngörülen zamanaşımınailişkin bir uyuşmazlığın bulunmadığı gözetildiğinde bu fıkranın bakılmakta olandavada uygulanma imkânı bulunmamaktadır. Bu itibarla anılan fıkraya ilişkinbaşvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyle reddi gerekir.
5. Diğer yandan kuralın cezazamanaşımıyla ilgili olan ikinci fıkrası tüm disiplin cezaları bakımındangeçerli, ortak kural niteliğindedir. Bakılmakta olan davanın konusunun kınamacezası olduğu gözetildiğinde kuralın ikinci fıkrasının esasına ilişkinincelemenin “kınama cezası” yönünden yapılması gerekir.
6. Açıklanan nedenlerle 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet MemurlarıKanunu’nun 12/5/1982 tarihli ve 2670 sayılı Kanun’un 33. maddesiyledeğiştirilen 127. maddesinin;
A. Birinci fıkrasının itirazbaşvurusunda bulunan Mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulanma imkânıbulunmadığından bu fıkraya yönelik başvurunun Mahkemenin yetkisizliği nedeniyleREDDİNE,
B. İkinci fıkrasının esasınınincelenmesine, esasa ilişkin incelemenin “kınamacezası” yönünden yapılmasına,
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
7. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör ŞerminBİRTANE tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanunhükmü, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleriile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
8. Ceza hukukunda olduğu gibi disiplin hukukunda daidarenin cezalandırma yetkisinin kullanılması belirli sürelerle sınırlandırılmıştır.İlgili kanunlarda öngörülen sürelerin geçmesiyle disiplin soruşturmasınınaçılması ya da disiplin cezası verme yetkisi ortadan kalkmaktadır. Bu bakımdandisiplin hukukunda zamanaşımı, belirli bir süre geçtikten sonra disiplin cezasınınverilmesinde kamu yararı bulunmadığı ve kamu görevlilerinin süresiz olarak cezatehdidiyle karşı karşıya kalmaması için getirilen hukuki bir güvencedir (AYM,E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 43; E.2023/5, K.2023/45, 9/3/2023, § 12).
9. Disiplin hukukunda soruşturma zamanaşımı ve cezazamanaşımı olmak üzere iki tür zamanaşımı söz konusudur. Disiplin cezasıverilmesini gerektiren fiilin işlendiğinin öğrenildiği tarihten itibarenkanunda belirtilen sürenin geçmesi nedeniyle disiplin soruşturması açılmasınıengelleyen zamanaşımına soruşturma zamanaşımı, fiilin işlendiği tarihtenitibaren kanuni süresi içinde soruşturma açılmakla birlikte ceza verilebilmesiiçin kanunda öngörülen sürenin geçirilmesiyle disiplin cezası verilmesiniengelleyen zamanaşımına ise ceza zamanaşımı denilmektedir. Kamu düzenineilişkin olan bu sürelerin idari makamlar ve yargı mercileri tarafından resengözetilmesi zorunludur (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 44; E.2023/5,K.2023/45, 9/3/2023, § 13).
10. 657 sayılı Kanun’un 127. maddesininbirinci fıkrasında; disiplin cezalarına konu fiileri işleyenler hakkında bufiillerin işlendiğinin öğrenildiği tarihten itibaren uyarma, kınama, aylıktankesme ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezalarında bir ay içinde disiplinsoruşturmasına, memurluktan çıkarma cezasında altı ay içinde disiplinkovuşturmasına başlanmadığı takdirde disiplin cezası verme yetkisininzamanaşımına uğrayacağı düzenlenmiştir.
11. Anılan maddenin itiraz konusu ikincifıkrasında ise disiplin cezasını gerektiren fiillerin işlendiği tarihtenitibaren nihayet iki yıl içinde disiplin cezası verilmediği takdirde ceza vermeyetkisinin zamanaşımına uğrayacağı öngörülmüştür. Kural, “kınama cezası”yönünden incelenmiştir.
B. İtirazın Gerekçesi
12. Başvuru kararında özetle; itirazkonusu kuralda disiplin cezalarının mahkeme kararıyla iptal edilmesi üzerineyeniden disiplin cezası verilmesinde uyulacak zamanaşımı sürelerine ilişkinolarak herhangi bir düzenlemenin bulunmadığı, bu eksikliğin yorumfarklılıklarına ve yeknesak olmayan uygulamalara sebebiyet verdiği, ayrıcaeşitlik ilkesini ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 10. maddesine aykırıolduğu ileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
13. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesiuyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden incelenmiştir.
14. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilenhukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hakve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.
15. Hukuk devletinin temel unsurlarından olan hukuki belirlilik ilkesiuyarınca kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarınakarşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu niteliklerhukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuknormlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerindedevlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güvenduygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41,K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154; E.2023/5, K.2023/45, 9/3/2023, § 19).
16. İdari yargı mercilerince verilen iptal kararları,davaya konu işlemin hukuk âleminde hiç tesis edilmemiş olması sonucunu doğururve aynı koşullar devam ettiği sürece bu konuda yeniden işlem tesis edilemez.Disiplin cezasının eylemin sübut bulmadığı ya da zamanaşımı süresi geçtiktensonra tesis edildiği gibi gerekçelerle iptal edilmesi üzerine aynı konudayeniden bir disiplin cezası verilmesi mümkün değildir. Ancak bazı iptalkararlarının gerekçesi idarece aynı konuda yeni bir işlem tesisini mümkün ya dagerekli kılabilir. Örneğin iptal davasına konu bir disiplin cezasının dayanağıolarak ileri sürülen eylemin niteliği gereği daha hafif bir cezayı gerektirdiğigerekçesiyle verilen bir iptal kararı üzerine idari makamlar anılan gerekçedoğrultusunda daha hafif olan cezanın verilmesi yoluna gidebilecektir. Yinedava konusu işlemin yetki ve şekil unsurları yönünden, bir başka deyişle usulhükümleri yönünden hukuka aykırılığının tespitine bağlı olarak verilen iptalkararları üzerine idare tarafından iptale neden olan hukuka aykırılıklargiderildikten sonra aynı konuda yeniden işlem tesis edilmesinin önünde hukukibir engel bulunmamaktadır (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 52; E.2023/5,K.2023/45, 9/3/2023, § 20).
17. 657 sayılı Kanun’un 127. maddesinin itiraz konusuikinci fıkrasında disiplin ceza zamanaşımı süresi iki yıl olarakdüzenlenmiştir. Kuralda disiplin cezasının idare mahkemesince yetki ve şekilunsurları yönünden iptalinde olduğu gibi karar gerekçesinin idarece aynı konudayeni bir işlem tesisini mümkün kıldığı durumlarda uyulması gereken zamanaşımısürelerine dair herhangi bir hüküm bulunmamaktadır.
18. İdari düzenin korunması ve kamu hizmetinin düzgünişlemesi amacıyla getirilen disiplin cezaları ile genel toplum düzenini koruyanceza hukuku alanındaki cezalar arasında cezanın amacı, veriliş usulü vesonuçları yönünden farklılıklar bulunmaktadır. Anılan farklılıklarzamanaşımının işleyişinde de kendini göstermektedir. Bu anlamda disiplin hukukubakımından disiplin cezası verme zamanaşımı, cezayı gerektiren fiilin işlendiğitarih itibarıyla başlayan ve cezanın verilmesine kadar geçen sürece ilişkindir.Anılan cezaya karşı hak arama özgürlüğü kapsamında idari ve yargısal mercilerebaşvurulması, akabinde cezanın iptal edilmesi üzerine iptal kararıdoğrultusunda idarenin yeni bir disiplin cezası tesis etmesine ilişkin sürecinise ayrı bir aşama olması nedeniyle disiplin ceza zamanaşımından bağımsızolarak değerlendirilmesi gerekir (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 56; E.2023/5,K.2023/45, 9/3/2023, § 24).
19. Öte yandan iptal kararının gerekleri doğrultusundaidarenin yeni bir disiplin cezası tesis ederken hiçbir süreyle sınırlıtutulmaması da kabul edilemeyeceğinden idarenin yeni cezayı makul bir süredetesis etmesi gerekir (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019, § 57; E.2023/5,K.2023/45, 9/3/2023, § 25).
20. Bu itibarla anılan Kanun’da belirtilen cezazamanaşımı süresi yargı kararından önce verilen ilk disiplin cezaları içingeçerli olup yargı kararı uyarınca yeni bir disiplin cezasının tesis edileceğidurumlarda idarenin vakit geçirmeden harekete geçmesi ve makul bir süre içindeyargı kararını uygulaması gerekmektedir (AYM, E.2017/33, K.2019/20, 10/4/2019,§ 58; E.2023/5, K.2023/45, 9/3/2023, § 26).
21. Kuralda, disiplin cezalarına karşı idari yargıdaaçılan davalarda verilen iptal kararlarının gerekçesinin idareye ilgili hakkındabaşka bir disiplin işlemi tesis etme olanağı tanıması hâlinde idarece yenidenişlem tesisi sırasında uyulması gereken zamanaşımı sürelerine ilişkin olarakherhangi bir hükme yer verilmemiştir. Başka bir deyişle bir disiplinsoruşturmasının başlatılması, elde edilen bulgular ve yapılan değerlendirmelersonucunda fiile uygun disiplin cezasının verilmesi, bu cezaya karşı davaaçılması üzerine mahkemece, yeni bir ceza verilmesini mümkün kılacak birgerekçeyle cezanın iptaline hükmedilmesi ve idare tarafından bu karara uygunşekilde yeniden disiplin cezası tesis edilmesi şeklinde özetlenebilecek birsürecin nihai olarak ne kadar sürede tamamlanacağı 657 sayılı Kanun’dadüzenlenmemiştir. Bu yönüyle kuralın kınama cezasını gerektiren hâllerle ilgiliolarak, kamu görevlilerinin disiplinsizliğinin cezasız kalmaması şeklindekikamu yararı amacı ile kişilerin süresiz olarak ceza tehdidiyle karşı karşıyakalmasının önlenmesi yönündeki hukuki menfaat arasında adil dengeyi koruyacakgüvenceleri içermediği sonucuna varılmıştır.
22. Bu itibarla kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarınıönleyecek nitelikte tedbirler içermeyen, hukuki öngörülebilirlik ve belirlilikilkeleriyle bağdaşmayan kural hukuk devleti ilkesini ihlal etmektedir.
23. Açıklanan nedenlerle kural “kınama cezası”yönünden Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.
Kuralın Anayasa'nın 10. maddesiyleilgisi görülmemiştir.
IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
24. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun,Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya dabunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihteyürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğegireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetedeyayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 6216 sayılıKanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarakmahkemenin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden başlayarakiptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıcakararlaştırabileceği belirtilmektedir.
25. 657 sayılı Kanun’un 127. maddesinin ikinci fıkrasının“kınama cezası” yönünden iptali nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamuyararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesininüçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasıgereğince iptal hükmünün kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarakdokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
V. HÜKÜM
14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun12/5/1982 tarihli ve 2670 sayılı Kanun’un 33. maddesiyle değiştirilen 127. maddesininikinci fıkrasının “kınama cezası” yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptalhükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri HakkındaKanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DEYAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE 27/3/2025 tarihindeOYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR
Üye
Metin KIRATLI