ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2025/269
Karar Sayısı : 2026/72
Karar Tarihi : 26/3/2026
R.G. Tarih - Sayı :2/6/2026-33268
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Hatay 1. Vergi Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 27/10/1999tarihli ve 4458 sayılı Gümrük Kanunu’nun 241. maddesinin 18/6/2009 tarihli ve5911 sayılı Kanun’un 63. maddesiyle değiştirilen (1) numaralı fıkrasında yeralan “…ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareket…”ibaresinin Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırılığı ileri sürülerekiptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Usulsüzlükcezasının kaldırılması istemiyle yapılan başvurunun reddine yönelik işlemin iptali talebiyle açılan davada itirazkonusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali içinbaşvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un 241. maddesinin itiraz konusukuralın da yer aldığı (1) numaralı fıkrası şöyledir:
“1. (Değişik:18/6/2009-5911/63 md.) Bu Kanunda ayrı bir ceza tayin edilmiş hallersaklı kalmak üzere, bu Kanuna ve bu Kanunda tanınan yetkilere dayanılarakçıkarılan ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareketedenlere söz konusu düzenlemelerde açıkça öngörülmüş olması kaydıyla altmış TLusulsüzlük cezası uygulanır.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesiİçtüzüğü hükümleri uyarınca Kadir ÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, BasriBAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, YıldızSEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, YılmazAKÇİL, Ömer ÇINAR ve Metin KIRATLI’nın katılımlarıyla25/12/2025 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında öncelikle sınırlamasorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılıAnayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40.maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacakbir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümlerini Anayasa’ya aykırıgörmesi ya da taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddiolduğu kanısına varması durumunda bu hükümlerin iptali için Anayasa Mahkemesinebaşvurmaya yetkilidir. Ancak anılan maddeler uyarınca bir mahkemenin AnayasaMahkemesine başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve mahkemeningörevine giren bir davanın bulunması, iptali talep edilen kuralın da o davadauygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural ise bakılmakta olan davanındeğişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmadaolumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikteki kurallardır.
3. 4458 sayılı Kanun’un 241. maddesinin(1) numaralı fıkrasında -bu Kanun’da ayrıbir ceza tayin edilmiş hâller saklı kalmak üzere- Kanun’a ve Kanun’da tanınanyetkilere dayanılarak çıkarılan ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlereaykırı hareket edenlere söz konusu düzenlemelerde açıkça öngörülmüş olmasıkaydıyla altmış TL usulsüzlük cezasının uygulanacağı hükme bağlanmıştır. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, anılan fıkrada yeralan “…ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareket…”ibaresinin iptalini talep etmiştir.
4. Bakılmakta olan davanın konusu, 4458 sayılı Kanun’adayanılarak çıkarılan ikincil düzenlemeye aykırılık nedeniyle uygulananusulsüzlük cezasının iptali talebine ilişkindir. Fıkrada yer alan “…aykırıhareket…” ibaresi ise ikincil düzenlemeye aykırılığın yanı sıra 4458 sayılıKanun’a aykırılık hâllerini düzenleyen “bu Kanuna…” ibaresi yönünden de geçerli,ortak kural niteliğindedir. Bu itibarla bakılmakta olan davanın konusugözetilerek kuralın esasına ilişkin incelemenin fıkrada yer alan “...ikincildüzenlemelerle getirilen hükümlere…” ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasıgerekir.
5. Açıklanan nedenlerle 27/10/1999 tarihli ve 4458 sayılıGümrük Kanunu’nun 241. maddesinin (1) numaralıfıkrasında yer alan “…ikincildüzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareket…” ibaresininesasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin anılan fıkrada yer alan “...ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere…”ibaresi ile sınırlı olarak yapılmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Burak FIRAT tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunupincelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
7. 4458 sayılı Kanun’un 1. maddesinde anılan Kanun’unamacının Türkiye Cumhuriyeti gümrük bölgesine giren ve bu bölgeden çıkan eşyaile taşıtlara uygulanacak gümrük kurallarını belirlemek olduğu belirtilmiştir. Kanun’un 231 ila 241. maddelerindegümrük idaresinin uygulayacağı cezalar düzenlenmiştir.
8. 241. maddenin (1) numaralı fıkrasında Kanun’da ayrıbir ceza tayin edilmemek şartıyla Kanun’a veya Kanun’da tanınan yetkileredayanılarak çıkarılan ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere aykırı hareketedenlere söz konusu düzenlemelerde açıkça öngörülmüş olması kaydıyla usulsüzlükcezasının uygulanacağı hüküm altına alınmıştır. Anılan fıkrada yer alan “…ikincildüzenlemelerle getirilen hükümlere…” ibaresi itiraz konusu kuralıoluşturmaktadır.
B. İtirazın Gerekçesi
9. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuraldausulsüzlük cezasını gerektiren eylemlerin ikincil düzenlemelerle belirlenmesineimkân tanınmasının gümrük yükümlüleri bakımından belirsizliğe neden olduğu, bukişilerin hangi eylemleri karşılığında bu cezayla karşılaşacaklarını düzenleyenaçık ve anlaşılır bir düzenlemenin bulunmadığı, ayrıca idarenin yönetmelik,tebliğ, genelge gibi benzeri nitelikte düzenleyici işlemler yapabileceğidikkate alındığında “ikincil düzenlemeler” kavramının da belirsizlikiçerdiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2. ve 38. maddelerine aykırı olduğuileri sürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
10. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlüklerikoruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirereksürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliğisağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olandevlettir.
11. Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri belirliliktir.Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangibir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarınaimkân tanımaması gerekir. Belirlilik ilkesi; hukuksal güvenlikle bağlantılıolup bireyin kanundan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguyahangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangimüdahale yetkisini verdiğini anlamasını zorunlu kılmaktadır.
12. Anayasa’nın 38.maddesinin birinci fıkrasında “Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunankanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz; kimseye suçuişlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir cezaverilemez.” denilerek suçun kanuniliği, üçüncü fıkrasında da “Cezave ceza yerine geçen güvenlik tedbirleri ancak kanunla konulur.” denilerek cezanınkanuniliği ilkesi güvence altına alınmıştır. Anayasa’nın anılan maddesindeyer alan suçta ve cezada kanunilik ilkesi uyarınca hangi fiillerinyasaklandığının ve bu yasak fiillere verilecek cezaların hiçbir kuşkuya yerbırakmayacak açıklıkta, anlaşılır ve sınırları belirli olarak kanundagösterilmesi gerekmektedir. Kişilerin yasak fiilleri önceden bilmeleridüşüncesine dayanan bu ilkeyle temel hak ve özgürlüklerin güvence altınaalınması amaçlanmaktadır (AYM, E.2020/16, K.2020/33, 25/6/2020, § 15).
13. Anayasa’nın anılan maddesinde idari suç ve cezalarile adli suç ve cezalar arasında bir ayrım yapılmadığından her ikisi de bumaddede öngörülen ilkelere tabidir. Adli ve idari suçlarda davranış normlarınaaykırılık ve haksızlık teşkil eden bir fiille, kanun koyucunun koruma altınaaldığı hukuki bir değerin ihlali söz konusu olup adli ve idari cezaların herikisi de cebir içermektedir (AYM, E.2015/85, K.2016/3, 13/1/2016, § 13).
14. Korunan hukuki değer ile ihlalin neden olduğu hukukisonuçların aynı olmaması ise idari suç ve cezalar ile adli suç ve cezalararasındaki temel farklılığı oluşturmaktadır. Adli para cezalarından daha yüksekmiktarlarda idari para cezalarının verilebilmesine imkân tanıyan düzenlemelerde bulunmakla birlikte adli suçlar için öngörülen cezaların idari suçlar içinöngörülen cezalardan genellikle daha ağır olması, hürriyeti bağlayıcı cezalarınilke olarak adli suçlar yönünden geçerli olması, idari suçlarda kanun koyucunundaha az önem atfettiği bir hukuki değerin ihlal edilmesi ve öngörülenyaptırımın da genellikle idari bir makam tarafından idari usuller izlenerekuygulanması nedeniyle Anayasa’nın 38. maddesindeki ilkelerin aynı boyut vekapsamıyla idari suçlara da uygulanması, işin mahiyetine uygun düşmemektedir.Yasama organının ağır işleyen yapısı ile ekonomik ve teknik hayatın hızladeğişen ve gelişen şartları gözetilerek suç ve cezalarda kanunilik ilkesininidari suçlar yönünden daha esnek uygulanması gerekmektedir (AYM, E.2015/85,K.2016/3, 13/1/2016, §14; E.2019/110, K.2021/85, 11/11/2021, § 19).
15. Anayasa’nın 38.maddesinin gerekçesinde de belirtildiği üzere suçta ve cezada kanunilik ilkesi,kanun koyucunun açık suç hükmü koymasına yani fiili bildirmeden suç konusunugösterip bunun yaptırımını belirtmesine engel değildir. Öğretide suçun cezasınıve konusunu açıkça tanımlamış olmasına rağmen suça vücut verecek somut fiilinne olduğunu belirtmeyerek bunu idareye bırakan kanun hükümlerine çerçevekanun veya açık ceza hükmü denmektedir. Bu tür hükümlere zamanıngereklerine göre sık sık değişik tedbirlerin alınmasına veya alınan tedbirlerinkaldırılmasına lüzum görülen hâllerde, yasama organının yapısı bakımından ağırişlemesi ve günlük olayları izleyerek zamanında gerekli tedbirleri almasınıngüçlüğü nedeniyle birçok çağdaş hukuk düzeninde yer verildiği görülmektedir.Anayasa Mahkemesinin birçok kararında da açık ceza hükmü düzenlemelerinin suçve cezada kanunilik ilkesine aykırı olmayacağı belirtilmiştir (AYM, E.1962/198,K.1962/111, 10/12/1962; E.1963/4, K.1963/71, 28/3/1963; E.2001/143, K.2004/11,10/2/2004; E.2011/64, K.2012/168, 1/11/2012).
16. Ancak açık ceza hükmününAnayasa’nın 38. maddesine aykırı olmaması için suç konusunun ve yaptırımınıntereddüde yer vermeyecek şekilde kanunda açıkça belirtilmesi ve kişilerinbelirlenen somut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvenceninsağlanması gerekir. Ancak bu şekilde suçu belirleyen kuralın erişilebilir veöngörülebilir olması sağlanabilir. Aksi takdirde kişilerin yasaklanmış olanfiilleri önceden bilmeleri ve kendi hareketlerini buna göre ayarlamaları mümkünolmayacak ve ceza sorumluluğu bireylerin bilinçli tercihlerine bağlanmayarakbirey özgürlüğünün güvence altına alınması imkânı önemli ölçüde ortadankaldırılmış olacaktır (AYM, E.2015/41,K.2017/98, 4/5/2017, § 182).
17. Açık ceza hükümlerinin Anayasa’ya uygunlukdenetiminde bu tür düzenlemelerin suçta ve cezada kanunilik ilkesine kategorikolarak aykırılık teşkil etmediği, ancak anayasal güvenceler çerçevesinde birdenetime tabi tutulmaları gerektiği açıktır. Bu kapsamda incelemenin bireylerintemel hak ve özgürlüklerini güvence altına alan hukuk devleti ilkesinin birgereği olarak belirli ve öngörülebilir ölçütler çerçevesinde yapılmasızorunludur.
18. Bu bağlamda ilk olarak açık ceza hükmüyle düzenlenenalanın niteliği incelenmelidir. Bu kapsamda düzenlemenin sık değişen, teknik veuzmanlık gerektiren dinamik bir alana ilişkin olup olmadığı belirlenmelidir.Zira yasama organının yapısı gereği ağır işlemesi ve değişen koşullara süratleuyum sağlama güçlüğü karşısında bu tür alanlarda ayrıntılı düzenlemelerinidareye bırakılması zorunlu hâle gelebilmektedir. Ancak bu durum, açık cezahükmüne başvurulmasını olağan değil istisnai bir yöntem hâline getirmektedir.Dolayısıyla söz konusu alanın gerçekten dinamik ve teknik bir nitelik taşıyıptaşımadığı ortaya konulmadan açık ceza hükmüne başvurulması, suçta ve cezadakanunilik ilkesinin zedelenmesi sonucunu doğurabilecektir.
19. İkinci olarak suçun konusu ile yaptırımın kanundayeterli açıklıkta ve tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenip belirlenmediğideğerlendirilmelidir. Bu çerçevede kanunun ikincil düzenlemelere bırakılanalanın kapsam ve sınırlarını belirleyen çerçeve hükümler içerip içermediğiincelenmelidir. Özellikle idareye verilen yetkinin, yalnızca teknik ayrıntılarıve somut fiilleri belirlemeyle sınırlı olup olmadığı ya da bunun ötesinegeçerek hangi fiillerin yaptırıma tabi tutulacağına ilişkin geniş ve sınırlarıbelirsiz bir takdir alanı tanıyıp tanımadığı gözetilmelidir. İdareye suça konufiilleri belirleme yetkisinin yanı sıra bu fiillerden hangilerinin yaptırımatabi tutulacağını tayin etme yönünde bir takdir alanı tanınması hâlindeyaptırıma bağlanan fiillerin kanunla yeterli açıklık ve kesinlikte belirlenmişolduğundan söz edilemez. Bu durumda hangi eylemlerin hukuki yaptırıma konuolacağının kanun düzeyinde öngörülebilir bir çerçevede ortaya konulmamasınedeniyle bireylerin davranışlarını buna göre yönlendirmeleri mümkünolmayacaktır. Bu ise suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ayrılmaz unsurlarıolan belirlilik ve öngörülebilirlik güvencelerini zedeler. Buna karşılıkikincil düzenlemelere bırakılan alanın kapsam ve sınırlarının kanunun diğerhükümleriyle belirlenmiş olması ve bu suretle idareye tanınan yetkininçerçevesinin çizilmesi hâlinde açık ceza hükmünün anılan nedenle tek başınaAnayasa’ya aykırı olduğu sonucuna ulaşılamaz.
20. Son olarak ise kanunun atıfta bulunduğu ikincildüzenlemelerde yer alan somut fiillerin ilgililer tarafından öncedenbilinebilir olmasını sağlayacak güvencelerin bulunup bulunmadığıincelenmelidir. Bu bağlamda söz konusu düzenlemelerin Resmî Gazete’deyayımlanması, ilan edilmesi, duyurulması veya ilgililere başka yollarlabildirilmesi gibi mekanizmalarla erişilebilir kılınıp kılınmadığı gözetilmelidir.Zira bireylerin hangi fiillerin yasaklandığını önceden bilmesi vedavranışlarını buna göre yönlendirebilmesi, suçta ve cezada kanunilik ilkesinintemel unsurlarından biridir. İkincil düzenlemelerin ilgililerin bilgisinesunulmasını güvence altına alan herhangi bir mekanizmanın öngörülmemesi hâlindedüzenlemelerin öngörülebilir ve erişilebilir olduğu söylenemez. Bu durum da suçtave cezada kanunilik ilkesiyle bağdaşmayacaktır.
21. Bu bağlamda ilk olarak itiraz konusu kural bakımındandüzenlenen alanın niteliği değerlendirilmelidir. Kuralla, usulsüzlük cezasınınuygulanmasının öngörüldüğü alan gümrük işlemlerine ilişkindir. Gümrükişlemlerinin uluslararası ticaret, ekonomik gelişmeler ve teknik düzenlemelerledoğrudan ilişkili olduğu gözetildiğinde değişen koşullara göre ayrıntılıdüzenlemeler yapılmasını gerektiren teknik bir alan olmadığı söylenemez.
22. İkinci olarak kurala konu suçun konusu ile yaptırımınkuralda yeterli açıklıkta ve tereddüde yer vermeyecek şekilde belirlenipbelirlenmediği hususunun incelenmesi gerekmektedir. Kuralda 4458 sayılıKanun’da ayrıca bir ceza öngörülmemiş hâllerde ikincil düzenlemelerle getirilenhükümlere aykırı hareket edenlere usulsüzlük cezasının uygulanacağıbelirtilmiştir. Ancak kural uyarınca usulsüzlük cezasının uygulanabilmesi içinyalnızca fiillerin ikincil düzenlemelerde belirlenmesi yeterli olmayıp bufiillerin usulsüzlük cezasına tabi olacağının da söz konusu düzenlemelerdeaçıkça öngörülmesi gerekmektedir. Bu durum, yalnızca fiillerin değil aynızamanda hangi fiillerin yaptırıma tabi olacağının belirlenmesinin de ikincildüzenlemelere bırakılması sonucunu doğurmaktadır.
23. Başka bir ifadeyle kuralla idareye, ikincildüzenlemelerde yer alan yükümlülüklerden hangilerinin usulsüzlük cezasıyaptırımına bağlanacağını belirleme yetkisi verilmektedir. Bu durum, suçkonusunun kanunla belirlenmesi yerine idari düzenlemelerle belirlenmesine yolaçmaktadır.
24. Öte yandan kuralda yer verilen “ikincildüzenlemeler” kavramı yalnızca yönetmelikleri değil tebliğ, genelge vebenzeri düzenleyici işlemleri de kapsayabilecek genişliktedir. Bu türdüzenleyici işlemlerin tamamının Resmî Gazete’de yayımlanması, ilan edilmesi,duyurulması ya da ilgililere bildirilmesi zorunluluğu bulunmamaktadır.Dolayısıyla ikincil düzenlemelerle getirilen yükümlülüklerin ve bunlarabağlanan yaptırımların kişilerin bilgisine sunulmasını güvence altına alan birkanuni düzenlemenin de bulunmadığı tespit edilmiştir.
25. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 38.maddelerine aykırıdır. İptali gerekir.
IV. İPTALİN DİĞER KURALLARA ETKİSİ
26. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralı fıkrasında kanunun, Cumhurbaşkanlığıkararnamesinin veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü’nün belirlikurallarının iptali, diğer kurallarının veya tümünün uygulanmaması sonucunudoğuruyorsa bunların da Anayasa Mahkemesince iptaline karar verilebileceğiöngörülmektedir.
27. 4458 sayılı Kanun’un 241. maddesinin (1) numaralıfıkrasında yer alan “…ikincil düzenlemelerle getirilen hükümlere…”ibaresinin iptali nedeniyle uygulanmaimkânı kalmayan anılan fıkrada yer alan “…ve bu Kanunda tanınanyetkilere dayanılarak çıkarılan…” ibaresinin 6216 sayılı Kanun’un 43.maddesinin (4) numaralı fıkrası gereğince iptali gerekir.
V. HÜKÜM
27/10/1999 tarihli ve 4458 sayılı Gümrük Kanunu’nun 241.maddesinin 18/6/2009 tarihli ve 5911 sayılı Kanun’un 63. maddesiyledeğiştirilen (1) numaralı fıkrasında yer alan;
A. “…ikincildüzenlemelerle getirilen hükümlere…” ibaresininAnayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE,
B. “…ve buKanunda tanınan yetkilere dayanılarak çıkarılan…” ibaresinin 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesinin (4) numaralıfıkrası gereğince İPTALİNE,
26/3/2026 tarihindeOYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Başkanvekili
İrfan FİDAN
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Muhterem İNCE
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR
Üye
Metin KIRATLI