ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2025/47
Karar Sayısı : 2025/119
Karar Tarihi : 3/6/2025
R.G.Tarih-Sayı : 13/10/2025-33046
İPTAL DAVASINI AÇAN: TürkiyeBüyük Millet Meclisi üyeleri Murat EMİR, Gökhan GÜNAYDIN, Ali Mahir BAŞARIR ilebirlikte 130 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 7/1/2025 tarihli ve (177) numaralı Siber GüvenlikBaşkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 7. maddesinin(2) numaralı fıkrasının,
B. 11. maddesiyleekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne ekli (I) Sayılı Cetvel’e Siber GüvenlikBaşkanlığı bölümü olarak eklenmesinin,
Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11.,104., 106., 123., 128., 153. ve 161. maddelerine aykırılığı ilerisürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesitalebidir.
I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALLARI
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) iptali talepedilen kuralların da yer aldığı;
1. 7. maddesi şöyledir:
“Hizmet birimleri
MADDE 7- (1) Başkanlığın hizmet birimleri şunlardır:
a) Siber Savunma Genel Müdürlüğü.
b) Siber Mukavemet Genel Müdürlüğü.
c) Ekosistem Geliştirme Genel Müdürlüğü.
ç) Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı.
d) Yönetim Hizmetleri Dairesi Başkanlığı.
e) Hukuk Müşavirliği.
f) Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği.
(2) Başkanlığın hizmet birimlerinin görev ve yetkileri,Başkanlığın faaliyet alanına uygun olarak Başkanlık tarafından çıkarılanyönetmelikle düzenlenir.”
2. 11. maddesi veekli Liste şöyledir:
“Kadro ihdası
MADDE 11- (1) Ekli listede yer alan kadrolar ihdasedilerek 2 sayılı Genel Kadro ve Usulü Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinineki (I) sayılı Cetvele Siber Güvenlik Başkanlığı bölümü olarak eklenmiştir.”
LİSTE
KURUMU : SİBERGÜVENLİK BAŞKANLIĞI
TEŞKİLATI : MERKEZ
İHDAS EDİLEN KADROLARIN
SINIFI
UNVANI
DERECESİ
ADEDİ
GİH
Başkan
1
1
GİH
Genel Müdür
1
3
GİH
Dış ilişkiler Dairesi Başkanı
1
1
GİH
Yönetim Hizmetleri Dairesi Başkanı
1
1
GİH
Daire Başkanı
1
6
GİH
I. Hukuk Müşaviri
1
1
GİH
Basın ve Halkla ilişkiler Müşaviri
1
1
GİH
Mali Hizmetler Uzmanı
5
1
GİH
Mali Hizmetler Uzmanı
7
1
GİH
Mali Hizmetler Uzman Yardımcısı
9
2
GİH
Şube Müdürü
1
3
GİH
Veri Hazırlama ve Kontrol işletmeni
3
5
GİH
Veri Hazırlama ve Kontrol İşletmeni
5
5
GİH
Veri Hazırlama ve Kontrol İşletmeni
6
6
GİH
Memur
9
6
GİH
Koruma ve Güvenlik Görevlisi
9
15
GİH
Şoför
9
6
GİH
Sekreter
9
6
GİH
Mütercim
6
5
AH
Avukat
7
5
TH
Mühendis
5
10
TH
Tekniker
7
10
TH
Teknisyen
9
10
TH
Çözümleyici
6
5
TH
Programcı
6
5
YH
Hizmetli
9
15
TOPLAM
135
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca KadirÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, RecaiAKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfanFİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇINAR ve MetinKIRATLI’nın katılımlarıyla 6/3/2025 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasınaOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Şermin BİRTANE tarafındanhazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu CBK kuralları, dayanılanAnayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüpdüşünüldü:
A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Anayasal Çerçevesive Yargısal Denetimi
3. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini veyargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir.Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesininon yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konubakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bukapsamda düzenlemenin yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinciKısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları veödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgiliolmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanundaaçıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönündenherhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerikyönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6,23/1/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020, §§ 3-13; E.2018/119,K.2020/25, 11/6/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/6/2020, §§ 3-13).
B. CBK’nın 7. Maddesinin (2) Numaralı Fıkrasınınİncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
4. (177) numaralı CBK’nın 3. maddesiyleCumhurbaşkanlığına bağlı, kamu tüzel kişiliğini haiz, özel bütçeli ve merkeziAnkara'da bulunan Siber Güvenlik Başkanlığı (Başkanlık) kurulmuştur.
5. Anılan CBK’nın 5. maddesinde Başkanlığın; Siber Güvenlik Başkanı (Başkan) ve hizmet birimlerindenmeydana geldiği, yurt içinde Başkan tarafından yurt dışında Başkanın teklifiüzerine Cumhurbaşkanı kararıyla temsilcilik kurabileceği belirtilmiştir.
6. CBK’nın 4. maddesinde Başkanlığın görev ve yetkileridüzenlenmiştir. Bu bağlamda siber güvenliğin sağlanması amacıyla politika,strateji ve hedefleri belirlemek, eylem planları hazırlamak, mevzuatçalışmalarını yürütmek, ilgili faaliyetlerin koordinasyonunu sağlamak, bunlarınetkin şekilde uygulanmasını takip etmek, siber güvenlik konusunda bilinçlendirme,eğitim ve farkındalığı artırma çalışmaları yürütmek, siber güvenlik ve bilgigüvenliğini destekleyici projeler yürütmek, siber güvenlik alanında kamu, özelsektör ve üniversiteler arasındaki işbirliğinin artırılmasına yönelikçalışmalar yapmak, siber güvenlik ekosistemi ile yerli ve millî ürün ileteknolojilerin geliştirilmesine ve yerli girişimcilerin dünya pazarındarekabetçi konuma gelmesine yönelik çalışmalar yapmak, siber güvenliğe ilişkinihtiyaç duyulan alanlarda Ar-Ge ve teknoloji transferi yapmak, siber güvenlikile ilgili olarak yurt içinde veya yurt dışında düzenlenen tatbikat, etkinlikve fuarlara katılımın özendirilmesine yönelik çalışmalar yürütmek, sibergüvenlik zafiyetlerinin tespit edilmesi amacıyla çalışmalar yürütmek, siber güvenlikalanındaki kapasitenin kritik alanlara yönlendirilmesi ve mükerrer yatırımlarınönlenmesi için öncelikli siber güvenlik alanlarını belirlemek, siber güvenlikacil durum ve kriz yönetim planları oluşturmak, bu planlar çerçevesinde ortakoperasyon merkezleri kurmak, siber güvenlik alanında kamu kurum ve kuruluşlarıtarafından verilecek teşviklere ilişkin görüş bildirmek Başkanlığın görevleriarasındadır.
7. CBK’nın 7. maddesinin (1) numaralı fıkrasındaBaşkanlığın hizmet birimlerinin Siber Savunma Genel Müdürlüğü, Siber MukavemetGenel Müdürlüğü, Ekosistem Geliştirme Genel Müdürlüğü, Dış İlişkiler DairesiBaşkanlığı, Yönetim Hizmetleri Dairesi Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği ve Basınve Halkla İlişkiler Müşavirliğinden oluştuğu ifade edilmiştir.
8. Anılan maddenin dava konusu (2) numaralı fıkrasındaise hizmet birimlerinin görev ve yetkilerinin Başkanlığın faaliyet alanınauygun olarak Başkanlık tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceği hükümaltına alınmıştır.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
9. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kurallaBaşkanlığın hizmet birimlerinin görev ve yetkilerinin yönetmelikledüzenlenmesine imkân tanındığı, söz konusu alanda düzenlemenin kanunla veya CBKile yapılması gerektiği, bu yetkinin Başkanlığa devredilemeyeceği, yürütmeorganına genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenlemeyetkisinin verildiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2.,6., 7., 8., 11., 104., 106. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi
10. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönündenkuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8., 11. ve 106. maddelerine deaykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetkikuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden buhusustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
11. Dava konusu kural, Başkanlığın hizmet birimleriningörev ve yetkilerinin Başkanlığın faaliyet alanına uygun olarak yönetmelikledüzenleneceğini öngörmektedir.
12. Belirli bir hizmeti yürütmek üzere kurulan kamu kurumve kuruluşlarının bu amaçla üstlendikleri görev ve yetkileri ifa edebilmeleriiçin oluşturulan ve söz konusu hizmetin yürütülmesinde doğrudan ya da dolaylıolarak rol alan hizmet birimleri, kamu kurumlarının teşkilat yapısının birunsurunu oluşturmaktadır. Dolayısıyla bir kamu tüzel kişisi olan Başkanlığınhizmet birimlerinin görevlerinin belirlenmesine dair hususlar onunteşkilatlanmasıyla ilişkilidir. Bu itibarla Başkanlığın hizmet birimleriningörev ve yetkilerinin Başkanlığın faaliyet alanına uygun olarak Başkanlıktarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceğini öngören kuralın yürütmeyetkisine ilişkin hususları düzenlediği açıktır.
13. Kural, Anayasa’nın CBK ile düzenlenmesi yasaklananİkinci Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişihakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerile ilgili olarak herhangi bir düzenleme de içermemektedir.
14. Anayasa’nın123. maddesinin birinci fıkrasında idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütünolduğu ve kanunla düzenleneceği belirtilmiş, üçüncü fıkrasında ise kamu tüzelkişiliğinin kanunla veya CBK ile kurulacağı hükme bağlanmıştır. Anılan fıkradayer alan “…kurulur.” ibaresinin CBK ile kurulan bir kamu tüzelkişiliğinin CBK ile düzenlenmesini de içerdiği anlaşılmaktadır. ZiraAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındaki koşullara bağlı olmakkaydıyla kamu tüzel kişiliğinin görevleri, yetkileri ve yapısı gibi unsurlarınCBK’yla düzenlenemeyeceğinin kabulü, kamu tüzel kişiliğinin CBK’yla kurulmasınımümkün hâle getiren anayasal hükmü işlevsiz, dolayısıyla anlamsızkılabilecektir (AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/6/2020, § 45).
15. Dolayısıyla Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncüfıkrası uyarınca CBK ile kurulan bir kamu tüzel kişisinin teşkilatlanmasınailişkin düzenlemelerin CBK ile yapılması mümkün olduğu gözetildiğinde kuralın Anayasa’nın104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü cümlesini ihlal eden bir yönü bulunmamaktadır.
16. Kural bakımından karşılaştırmaya esas olabilecekşekilde herhangi bir kanuni düzenleme de tespit edilememiştir. Bu itibarlakuralın kanunda açıkça düzenlenen bir konuya ilişkin olmadığı sonucunaulaşılmıştır.
17. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
18. Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrası uyarıncaCumhurbaşkanı idarenin teşkilatlanması konusunda Anayasa’nın temel ilkelerineve bu alanla ilgili öngördüğü kurallarına bağlı kalmak koşuluyla CBK ilekurulan bir kamu tüzel kişisinin teşkilat yapısının ne şekilde olacağınıbelirleme hususunda takdir yetkisine sahiptir. Anayasa’nın anılan maddesiuyarınca CBK’ya bırakılan bu asli yetkinin başka bir idari organ tarafındankullanılması mümkün değildir. Bununla birlikte yürütme organının CBK çıkarmayayetkili olduğu konuya ilişkin her türlü ayrıntıyı CBK ile düzenlemesi ve budüzenlemelerin gereğini bizzat yerine getirmesi gerekli olmayıp CBK ile konuyailişkin temel kuralları belirledikten ve genel çerçeveyi çizdikten sonra buçerçevenin içinde kalan hususları, düzenleyici nitelikteki diğer işlemlerlebelirleme yetkisini ilgili idareye bırakması mümkündür (benzer yöndekideğerlendirme için bkz. AYM, E.2019/105, K.2020/30, 12/6/2020, § 36;E.2018/124, K.2020/56, 15/10/2020, § 25; E.2019/111, K.2023/63, 5/4/2023, §121).
19. Başkanlığın görevleri, yetkileri ve faaliyet konusu(177) numaralı CBK’nın 4. maddesinde ayrıntılı olarak gösterilmiştir. Hizmetbirimleri de anılan CBK’nın 7. maddesinin (1) numaralı fıkrasındadüzenlenmiştir. Kuralla Başkanlığın hizmet birimlerinin görev ve yetkilerinin,Başkanlığın faaliyet alanına uygun olarak Başkanlık tarafından çıkarılanyönetmelikle düzenleneceği öngörülmüştür.
20. Anılan hükümler birlikte değerlendirildiğindeBaşkanlığın görev ve yetkilerine ilişkin usul ve esasları belirleme yetkisineilişkin temel ilkelerin belirlenmiş ve genel çerçevenin çizilmiş olduğuanlaşılmaktadır. Bu itibarla kuralın Anayasa’nın 123. maddesini ihlal edenbir yönü bulunmamaktadır (Benzer yönde AYM, E.2019/111, K.2023/63, 5/4/2023, §123).
21. Öte yandan yönetmelik çıkarmayayetkili makamın uygulamada herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde kamutüzel kişiliğini haiz Başkanlık olduğunun açık olarak ifade edildiği gözetildiğinde kural bu yönüyle birbelirsizlik de içermemekte, dolayısıyla Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilenhukuk devleti ilkesine aykırılık taşımamaktadır.
22. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. ve 123.maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.
C. CBK’nın 11. Maddesiyle Ekli Liste’de Yer Alan Kadrolarınİhdas Edilerek (2) Numaralı CBK’nın Eki (I) Sayılı Cetvel’e Siber GüvenlikBaşkanlığı Bölümü Olarak Eklenmesinin incelenmesi
1. İptal Talebinin Gerekçesi
23. Dava dilekçesinde özetle; idarenin bütünlüğü içindeyer alan, genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetleriningerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden kamu görevlilerininkadrolarının ihdasına ilişkin hükümlerin kanunla düzenlenmesi gerektiği, davakonusu kuralla münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konuda CBK çıkarıldığı,CBK çıkarma yetkisinin anayasal çerçeve dışında kullanıldığı, yürütme organınagenel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisinintanındığı, bu durumun yasama yetkisinin devredilemezliği, Anayasa’nınbağlayıcılığı ve üstünlüğü ile kuvvetler ayrılığı ilkeleriyle bağdaşmadığıbelirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 7., 8., 11., 104.,128., 153. ve 161. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
a. Kuralın Konu Bakımından Yetki Yönünden İncelenmesi
24. Dava dilekçesinde konu bakımından yetki yönündenkuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6., 7., 8., 11., 128., 153. ve 161.maddelerine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konubakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasındadüzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
25. Kural, Başkanlığın merkez teşkilatına ilişkin çeşitlikadroların ihdasını ve anılan kadroların (2) numaralı CBK’nın eki (I) Sayılı Cetvel’eSiber Güvenlik Başkanlığı bölümü olarak eklenmesini öngörmektedir.
26. Anayasa Mahkemesi; bakanlıkların ve bağlıkuruluşlarının, CBK ile kurulan kamu tüzel kişiliklerinin, Cumhurbaşkanlığımerkez teşkilatı ile Cumhurbaşkanlığına bağlı kurum ve kuruluşlarınkadrolarının ihdası ve iptaline ilişkin düzenlemelerin CBK’larla yapılmasınınkonu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya uygun olup olmadığı hususunu dahaönceki bazı kararlarında değerlendirmiştir. Bu kapsamda söz konusu kurum vekuruluşların kadrolarının ihdası ve iptaliyle ilgili düzenlemelerin idareninteşkilat yapısı ile ilgili olup yürütme yetkisine ilişkin konulardan olduğu,Anayasa’da CBK ile düzenlenmesi yasaklanan haklar ve ödevlerle ilgisininbulunmadığı ve Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci fıkrasının “Bakanlıklarınkurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez vetaşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir”ile Anayasa’nın 123. maddesinin üçüncü fıkrasının “Kamu tüzel kişiliği,kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur” şeklindekihükümleriyle bağlantılı olarak Anayasa’nın 104. maddesinin on yedincifıkrasının üçüncü cümlesine aykırı bir yönünün de bulunmadığı ifade edilmiştir(AYM, E.2020/8, K.2021/25, 31/3/2021, §§ 17-22; E.2021/50, K.2021/89,16/12/2021, §§ 18-23; E.2021/91, K.2021/106, 30/12/2021, §§ 19-25; E.2018/119,K.2020/25, 11/6/2020, §§ 27, 28; E.2022/37, K.2023/44, 9/3/2023, §§ 9, 10).
27. Cumhurbaşkanlığına bağlı bir kurum olan Başkanlığakadro ihdas edilmesini öngören dolayısıyla anılan Kurumun teşkilat yapısıylailgili bir düzenleme getiren dava konusu kural yönünden anılan kararlardanayrılmayı gerektirir bir durum bulunmamaktadır.
28. Bu itibarla kural Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı bir düzenlemeiçermemektedir.
29. Diğer yandan kuralla aynı alanda hüküm ifade edenkarşılaştırmaya esas olabilecek nitelikte, kanunla yapılan herhangi birdüzenleme tespit edilememiştir. Bu itibarla kuralın kanunda açıkça düzenlenenbir konuya ilişkin olmadığı sonucuna ulaşılmıştır.
30. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf Şevki HAKYEMEZve Kenan YAŞAR bu görüşe katılmamışlardır.
b. Kuralın İçerik Yönünden İncelenmesi
31. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak veözgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.
32. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri belirlilikilkesidir. Anayasa Mahkemesinin yerleşik kararlarına göre anılan ilke,yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi birduraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır,uygulanabilir ve nesnel olmasını gerektirmektedir.
33. Anılan ilkenin yürütmenin asli düzenleyici işlemi niteliğinde olan CBK’lar bakımından da geçerliolduğunda şüphe bulunmamaktadır (AYM, E.2022/113, K.2023/112, 22/6/2023, § 29;E.2018/149, K.2022/163, 29/12/2022, § 26; E.2019/96, K.2022/17, 24/2/2022, §47; E.2018/134, K.2021/13, 3/3/2021, § 38; E.2018/125, K.2020/4, 22/1/2020, §28).
34. Başkanlığın merkez teşkilatına ilişkin kadrolarınsayıları açık, net ve anlaşılır bir şekilde düzenlendiğinden kuralda belirlilikve öngörülebilirlik ilkeleriyle bağdaşmayan bir durum bulunmamaktadır.
35. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 2. maddesineaykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
36. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kurallarınuygulanmaları halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceğibelirtilerek yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
7/1/2025 tarihli ve (177) numaralı Siber GüvenlikBaşkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 7. maddesinin(2) numaralı fıkrasına,
B. 11. maddesiyleekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne ekli (I) Sayılı Cetvel’e Siber GüvenlikBaşkanlığı bölümü olarak eklenmesine,
yönelik iptal talepleri3/6/2025 tarihli ve E.2025/47, K.2025/119 sayılı kararla reddedildiğinden bufıkraya ve eklemeye ilişkin yürürlüğündurdurulması taleplerinin REDDİNE 3/6/2025 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
7/1/2025 tarihli ve (177) numaralı Siber GüvenlikBaşkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
A. 7. maddesinin(2) numaralı fıkrasının;
1. Konu bakımındanyetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNEOYBİRLİĞİYLE,
2. İçeriğiitibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf ŞevkiHAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
B. 11. maddesiyleekli Liste’de yer alan kadroların ihdas edilerek 10/7/2018 tarihli ve 30474sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (2) numaralı Genel Kadro ve Usulü HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’ne ekli (I) Sayılı Cetvel’e Siber GüvenlikBaşkanlığı bölümü olarak eklenmesinin;
1. Konu bakımındanyetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Yusuf ŞevkiHAKYEMEZ ile Kenan YAŞAR’ın karşıoyları veOYÇOKLUĞUYLA,
2. İçeriğiitibarıyla Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNEOYBİRLİĞİYLE,
3/6/2025 tarihindekarar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR
Üye
Metin KIRATLI
KARŞIOY GEREKÇESİ
A. CBK İle VerilenYönetmelik Düzenleme Yetkisi Bakımından
1. CBK’nın 7. maddesinin ikinci fıkrasında “Başkanlığınhizmet birimlerinin görev ve yetkileri, Başkanlığın faaliyet alanına uygunolarak Başkanlık tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenlenir” denilmektedir.Yürütme yetkisiyle ilgili olan bu düzenlemede konu bakımından yetki yönündenbir sorun bulunmamakla birlikte içerik yönünden Anayasa’ya aykırılık sözkonusudur.
2. Yasama yetkisi kaynağını doğrudan Anayasa’dan alanasli bir yetki olmasına karşın idarenin düzenleme yetkisi türevsel olduğundanyalnızca kanuna veya Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine bağımlı/dayalı olarakkullanılabilir. Kural olarak yönetmelik kanunun veya CBK’nin uygulanmasıamacıyla çıkarılacağı için kanun veya CBK ile açıkça yetki verilmesi gerekli değilise de böyle bir belirleme de yapılabilir. Her iki durumda da yönetmeliklerkanuna veya CBK’ye aykırı olamayacağı gibi dayanağı olan düzenlemelerdeki usulve esasları daraltamaz ya da genişletemez. Nitekim önceki kararlarındaMahkememiz, kanunla temel esasları belirlenmeden yönetmelik yetkisi verilmesiniyasama yetkisinin devri anlamına geldiğini belirterek Anayasa’nın 7. maddesineaykırı bularak iptal etmiştir (AYM, 2021/27 –2023/26, 16/2/2023, p. 76; E.2011/42,K.2013/60, 9/5/2013; E.2019/36, K.2021/15, 4/3/2021, p. 57; AYM, E.2022/54,K.2022/99, 08/09/2022). CBK ile verilen yönetmelik yetkisinde de benzer biryaklaşım söz konusudur.
3. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, sınırlı alanlarla ilgilide olsa kaynağını Anayasa’dan (genel yetki; m. 104/17. Özel yetki; 106/son;108/son) alan asli düzenleme yetkisini haizdir. Mahkememizin bir kararındaifade edildiği gibi; “Anayasa ile CBK’ya tanınan bu asli yetkinin başka biridari mercie bırakılması mümkün değildir...” (AYM E.2019/105 – K.2020/30,12.06.2020, par. 36). Bu nedenle CBK ile düzenlenmesi zorunlu konulara ilişkinhususlarda ilk elden düzenleme yapılması için yönetmeliğe yetki verilmesi, buyetkinin devri anlamına gelir. Başka deyişle yönetmelikle düzenleme yetkisininverildiği durumda, düzenleme yetkisinin kapsamına ve temel esas ve çerçevesineilişkin olarak CBK ile bir belirleme yapılması zorunludur. Aksi durumda aslidüzenleme yetkisinin idareye devredildiğinden söz edilir. Nitekim AYM daha önceİletişim Başkanlığı’na ilişkin 33 numaralı CBK ile Anadolu Ajansı’nındenetimiyle ilgili olarak verilen yetkiyi incelerken; “Kuralın ikincicümlesiyle Ajansın denetimine ilişkin temel ilkeler konulmadan ve çerçeveçizilmeden Başkanlığa sınırları belirsiz bir alanı düzenleme yetkisininverilmesi, Anayasa’nın Cumhurbaşkanına tanıdığı düzenleme yetkisinin idareyebırakılması sonucunu doğurmaktadır.” ifadeleriyle kuralın Anayasa’nın 104.maddesine aykırı olması nedeniyle iptaline karar vermiştir (AYM 2019/71 E. –2020/82 K., 30.12.2020, par. 48, 49). AYM yönetmelik düzenleme yetkisiyleilgili kararında da genel çerçeve ve temel kurallar CBK ile belirlenmeksizindava konusu kuralla düzenleme yetkisinin yönetmeliğe bırakıldığı” gerekçesiylekuralın Anayasa’nın 106. maddesine aykırılığı dolayısıyla iptal kararı verilmiştir(E.2018/123 – K.2022/138, 9.11.2022, par.41-43).
4. Çoğunluk gerekçesinde belirtilen CBK ilgilimaddelerinde yönetim yetkisinin çerçevesinin belirlenmiş olduğu biçimindekisoyut gerekçe, yönetmelik yetkisi verilmesine ilişkin temel esaslarıngösterildiğini izah için yeterli görülmemektedir. Düzenlemede verilen yetkininCBK’nın ilgili maddeleriyle doğrudan bir bağlantı kurulmadan, “faaliyet alanınauygun olarak” biçiminde genel ve soyut bir çerçeveyle idareye asli düzenlemeyetkisinin devrini yaptığı görülmektedir. Bu nedenle anılan düzenlemenin içerikyönünden Anayasa’nın 104. maddesine aykırı olduğu için iptal edilmesigerektiği görüşündeyim.
B. Kadro İhdasıKapsamındaki Düzenleme Bakımından
5. CBK’nın 11. maddesiyle ekli listede yer alankadroların ihdas edilerek 2 sayılı Genel Kadro ve Usulü HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesinin eki I sayılı cetvele Siber Güvenlik BaşkanlığıBölümü olarak eklendiği belirtilmektedir.
6. Benzer düzenlemeler içeren ve daha önce Mahkememiztarafından incelenen 60 numaralı CBK ile 1 numaralı CBK’nın ilgili maddelerindeyapılan değişikliklere ilişkin olarak 29.12.2022 tarihli ve 2020/54 E. –2022/165 sayılı karara yazdığım karşıoydaki gerekçelerim yukarıda belirtilendüzenlemeler bakımından da geçerlidir. Dolayısıyla incelenen kural ile mevcutgörevlere ilişkin ve ekli listelerden kadro çıkarma-ihdas yönündeki kurallarınyasak alanda düzenleme yaptığı ve kuralların konu bakımından yetki yönündenAnayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasının 3. cümlesine aykırı olduğu için iptaledilmesi gerektiği görüşündeyim.
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
KARŞIOY GEREKÇESİ
Kuralın konu yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin onyedinci fıkrasına aykırılık taşıdığı kanaatiyle çoğunluk kararına katılmadım.
Üye
Engin YILDIRIM
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğunun 7/1/2025 tarihli ve (177)numaralı Siber Güvenlik Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ileilgili gerçekleştirilen Anayasa’ya uygunluk denetiminde ulaştığı kanaatlereaşağıda belirttiğim kurallarda, açıklayacağım gerekçelerle katılmamaktayım:
A. 7. maddesinin (2) numaralı fıkrasının içerik yönünden:
2. Dava konusu kural, Siber Güvenlik Başkanlığının hizmetbirimlerinin görev ve yetkilerinin, Başkanlığın faaliyet alanına uygun olarakBaşkanlık tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceğini öngörmektedir.
3. Bununla birlikte Siber Güvenlik Başkanlığının hizmetbirimlerine ilişkin gerek dava konusuCumhurbaşkanlığı Kararnamesinde ve gerekse diğer CumhurbaşkanlığıKararnamelerinde bir düzenleme bulunmamaktadır.
4. Bu konuya ilişkin ana çerçeveyi belirleyen kurallarınbulunmaması belirsizliği ortaya çıkarmaktadır. Bu durum Anayasa’nın 2.maddesine aykırılık teşkil ettiğinden kuralın iptali gerekmektedir.
B. 11. maddesinin konu bakımından yetki yönünden:
5. Dava konusu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükmündekadro ihdası ile ilgili düzenlemeler yer almaktadır.
6. Kuralda “konu bakımından yetki” boyutu ile Anayasa’yauygunluk denetiminde Mahkememiz çoğunluğuncaAnayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasına aykırılık bulunmadığıkanaatine ulaşılsa da kuralın Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınbirinci, ikinci ve üçüncü cümlelerine aykırı olduğu için iptali gerekmektedir.
7. Nitekim Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kadro ihdasıkonusunu düzenleyen bir kurala ilişkin Anayasa Mahkemesinin daha önce verdiğibir kararda bu konunun Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmesininAnayasa’ya aykırılık teşkil ettiği görüşünde olduğumdan Mahkememiz çoğunluğununiptal isteminin reddi yönündeki kanaatine katılmamıştım (Bkz.: E. S.: 2018/119,K. S.: 2020/25, K. T.: 11/06/2020 §§ 6-22,27-31, 33). Aynı hukuki gerekçelerin kadroile ilgili düzenlemelerin yer aldığı dava konusu (177) numaralı CumhurbaşkanlığıKararnamesi hükmünde de geçerli olduğu kanaatindeyim.
8. Dolayısıyla E. S.: 2018/119, K. S.: 2020/25 sayılıkararın karşıoyunda yer verdiğim gerekçelerle (177)numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin zikredilen hükmünün Anayasa’nın 104.maddesinin on yedinci fıkrasına aykırı olması nedeniyle iptali gerektiğikanaatinde olduğum için çoğunluk görüşüne katılmamaktayım.
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Mahkememiz çoğunluğu, 7/1/2025 tarihli ve (177)numaralı Siber Güvenlik Başkanlığı HakkındaCumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK); 7. maddesinin (2) numaralı fıkrasındakidüzenlemenin içerik yönünden, 11. maddesinin (1) numaralı fıkrası ile ekliListe’de yer alan kadroların ihdas edilmesine ilişkin düzenlemenin konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına karar vermiştir. Aşağıdaaçıklanan gerekçelerle çoğunluk kararına iştirak edilmemiştir.
7. MADDEYE İLİŞKİN İNCELEME
2. CBK’nın 7. maddesinin (2) numaralı fıkrasının konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığı yönündeki çoğunlukgörüşüne katılmakla birlikte, içerik yönünden söz konusu düzenlemeninAnayasa’ya aykırı olduğu kanaatindeyim.
3. Anayasa’nın 123. maddesi uyarınca bir kamu tüzelkişisinin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile kurulması ve teşkilatını oluşturanbirimlerin yapısının, görev ve yetkilerinin belirlenmesi mümkündür. AncakAnayasa’nın 2. maddesinde güvenceye alınan hukuki belirlilik ilkesi ve 123.maddede öngörülen "idarenin kanuniliği" ilkesi gereği, kurulan idaribirimlere ilişkin temel çerçevenin, kuruluş, görev ve yetkiler yönünden CBK’daaçık ve belirli şekilde düzenlenmesi zorunludur.
4. İptale konu CBK ile Siber Güvenlik Başkanlığı gibikamu tüzel kişiliği haiz bir kurumun hizmet birimlerinin görev ve yetkileriyalnızca teşkilat yapısının belirlenmesiyle sınırlı olmayıp, kamu hizmetininnasıl yürütüleceğini doğrudan belirlemektedir. Bu görev ve yetkilerinesaslarının CBK’da düzenlenmeden doğrudan ikincil düzenleyici işleme, yaniyönetmeliğe bırakılması hukuki belirlilik ve öngörülebilirlik ilkeleri ilebağdaşmamaktadır.
5. CBK’nın 7. maddesinin (2) fıkrasında, hizmetbirimlerinin görev ve yetkilerinin Başkanlık tarafından çıkarılacakyönetmelikle düzenleneceği öngörülmüş; ancak bu görev ve yetkilere ilişkinesaslı düzenleme CBK’da yapılmamıştır. Bu durum, Anayasa’nın 2. ve 123.maddelerinde yer alan ilkelere aykırılık teşkil etmektedir.
6. Sonuç olarak, 7. maddesinin (2) numaralı fıkrası, konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmamakla birlikte, içerik yönündenAnayasa’nın 2. ve 123. maddelerine aykırıdır.
11. MADDEYE İLİŞKİN İNCELEME
7. CBK’nın 11. maddesinin (1) numaralı fıkrasının konubakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına dair çoğunlukgerekçesinde, iptale konu düzenlemenin idarenin teşkilat yapısı kapsamındadeğerlendirilmesi gerektiği ve bu nedenle Anayasa’nın 123. maddesi ile 106.maddesinin on birinci fıkrası çerçevesinde Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi iledüzenlenebileceği ifade edilmiştir.
8. Kadro ihdası münhasıran kanunla düzenlenmesi gerekenbir konudur.
9. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasınınüçüncü cümlesinde “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülenkonularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.” hükmüne yer verilmiştir.
10. Anayasa’nın 128. maddesi’nde ise “Devletin, kamuiktisadî teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarınagöre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli vesürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Bupersonelin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları veyükümlülükleri, ayrıca statüleri ve özlük hakları kanunla düzenlenir.” hükmüyer almaktadır.
11. Bir kamu tüzel kişiliğinde kadro ihdası, saltteşkilat yapısının belirlenmesinin ötesine geçmekte; kamu hizmetlerinin hangiunvanlar ve hangi sayıda personel eliyle yürütüleceğini, buna bağlı olarakpersonel statüsünü ve kamu maliyesine etkisini doğrudan belirlemektedir.
12. Bu yönüyle kadro ve pozisyon ihdası, Anayasa’nın 128.maddesi anlamında münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken bir konudur.
13. Ayrıca Kadro ihdasının bütçe hakkı ve temel haklarladoğrudan bağlantısı vardır. Kadro ihdası, doğrudan kamu harcamaları üzerindeetki doğurmakta ve bu yönüyle yasama organının bütçe hakkına müdahale niteliğitaşımaktadır. Diğer yönden kamu hizmetine girme hakkı bakımından da temel hakve özgürlükler boyutunu ilgilendirmektedir. Bu sebeple bu konuda CBK ile düzenlemeyapılamaz.
14. Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi yoluyla sınırsız sayıdave içerikte kadro ihdasının mümkün hâle gelmesi, kuvvetler ayrılığı, hukukdevleti ilkesi ve Anayasa’nın normlar hiyerarşisi bakımından Anayasa’yaaykırılık teşkil etmektedir.
15. Sonuç olarak, (177) sayılı CBK’nın 11. maddesinin (1)fıkrası ve ekli kadro listesi düzenlemesi, konu bakımından yetki yönünden,Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci, ikinci ve üçüncücümlelerine ve 128. maddesine aykırıdır.
Üye
Kenan YAŞAR