ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2025/56
Karar Sayısı : 2025/124
Karar Tarihi : 3/6/2025
R.G. Tarih-Sayı : 8/8/2025 -32980
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Sakarya 2. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun12/5/1982 tarihli 2670 sayılı Kanun'un 31. maddesiyle değiştirilen 125.maddesinin birinci fıkrasının (B) bendinin (j) alt bendinin Anayasa’nın 129. ve137. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Verilen emreitiraz edildiği gerekçesiyle uygulanan kınama cezasının iptali talebiyle açılandavada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme,iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun'un 125. maddesinin birinci fıkrasının itiraz konusukuralın da yer aldığı ilgili kısmı şöyledir:
“Disiplin cezalarının çeşitleri ile ceza uygulanacakfiil ve haller:
Madde 125- (Değişik:12/5/1982 - 2670/31 md.)
Devlet memurlarına verilecek disiplin cezaları ile herbir disiplin cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
…
B- Kınama : Memura, görevinde ve davranışlarında kusurluolduğunun yazı ile bildirilmesidir.
Kınama cezasını gerektiren fiil ve haller şunlardır:
…
j) Verilenemirlere itiraz etmek,
…”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca KadirÖZKAYA, Hasan Tahsin GÖKCAN, Basri BAĞCI, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, RecaiAKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfanFİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL, Ömer ÇINAR ve MetinKIRATLI’nın katılımlarıyla 6/3/2025 tarihinde yapılan ilk incelemetoplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesineOYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Mehmet AKTEPEtarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü,dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğeryasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. Anlam ve Kapsam
3. 657 sayılı Kanun’un 124. maddesinde kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamakamacı ile kanunların, Cumhurbaşkanlığıkararnamelerinin ve yönetmeliklerin devlet memuru olarak emrettiği ödevleriyurt içinde veya dışında yerine getirmeyenlere, uyulmasını zorunlu kıldığıhususları yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara durumun niteliğine veağırlık derecesine göre anılan Kanun’un 125. maddesinde yazılı disiplincezalarının verileceği düzenlenmiştir.
4. Kanun’un 125. maddesinde ise devlet memurlarınaverilebilecek disiplin cezaları; uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademeilerlemesinin durdurulması ve devlet memurluğundan çıkarma olarak sayılmıştır.
5. Anılan maddenin birinci fıkrasının (B) bendinde kınamacezası; memura, görevinde ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazı ilebildirilmesi şeklinde tanımlanmış ve kınama cezasını gerektiren fiil ve hâlleranılan bendin alt bentlerinde düzenlenmiştir.
6. İtiraz konusu (j) alt bendinde verilen emirlereitiraz etmek kınama cezasını gerektiren filler arasında sayılmıştır.
B. İtirazın Gerekçesi
7. Başvuru kararında özetle; itiraz konusu kuralda kınamacezasına konu emirlerin mevzuata uygun olup olmadığı bakımından herhangi birsınırlamanın öngörülmediği, bu durumun mevzuata uygun olmayan emre itirazın da kuralkapsamında disiplinsizlik olarak nitelendirilmesine sebebiyet vereceğibelirtilerek kuralın Anayasa'nın 129. ve 137. maddelerine aykırı olduğu ilerisürülmüştür.
C. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
8. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa MahkemesininKuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural,ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden de incelenmiştir.
9. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak veözgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunugeliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum vetutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimineaçık olan devlettir.
10. Hukuk devletinin temel unsurlarından biri de belirlilikilkesidir. Bu ilkeye göre yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idareyönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfîuygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Belirlilik ilkesi,hukuksal güvenlikle bağlantılı olup kişinin kanundan belirli bir kesinlikiçinde hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucunbağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini verdiğini bilmesinizorunlu kılmaktadır. Kişi ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilirve davranışlarını ayarlayabilir. Hukuki güvenlik ilkesi bireylerin tüm eylem veişlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bugüven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
11. Anayasa’nın 128. maddesinde “Devletin, kamuiktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarınagöre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî vesürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Memurlarınve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunladüzenlenir. Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunlaözel olarak düzenlenir.” denilmiştir. Buna göre Anayasa’nın anılanmaddesinin birinci fıkrası kapsamındaki görevleri yürüten bütün personelinnitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülüklerininkanunla düzenlenmesi zorunludur.
12. Anayasa’nın söz konusu maddesinin ikinci fıkrasındamemurlar ve diğer kamu görevlileri özlük hakları bakımından anayasal güvenceyekavuşturulmuştur. Memurlar ve diğer kamu görevlilerinin statü haklarınıdoğrudan etkileyen disiplin işlemlerinin anılan fıkrada yer alan diğer özlükişleri kavramı kapsamına girdiğinde kuşku bulunmamaktadır.
13. İtiraz konusu kural, verilen emirlere itiraz edendevlet memurlarının kınama cezasıyla cezalandırılmasını öngörmektedir.
14. Kurala yönelik Anayasa’ya aykırılık iddiasınıntemelini, mevzuata uygun olmayan emre itirazın da kınama cezası verilmesine imkântanınması oluşturmaktadır. Bu nedenle öncelikle kuralın her türlü emre başkabir deyişle hem mevzuata uygun hem de mevzuata aykırı emirlere itiraz edilmesihâlinde kınama cezası verilmesine imkân tanıyıp tanımadığının tespiti gerekir.
15. Kuralın anlam ve kapsamının anlaşılabilmesi içinsadece lafzıyla değil içinde bulunduğu metnin tümü gözönünde tutularakyorumlanması, kanunda yer aldığı kısım ve bölümler ile diğer kurallarlailişkisinin de dikkate alınması, kuralın amacının araştırılarak amacına uygunyorumlanması gerekir. Ayrıca yargı içtihatlarıyla şekillenen ve uygulamadakabul gören disiplin hukukunun temel ilkelerinin de kuralın yorumunda gözetilmesigerekmektedir.
16. Anayasa’nın “Kanunsuz Emir” başlıklı137. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarında “Kamu hizmetlerinde herhangibir sıfat ve suretle çalışmakta olan kimse, üstünden aldığı emri, yönetmelik,Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, kanun veya Anayasa hükümlerine aykırı görürse,yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir. Ancak, üstü emrindeısrar eder ve bu emrini yazı ile yenilerse, emir yerine getirilir; bu halde,emri yerine getiren sorumlu olmaz./ Konusu suç teşkil eden emir, hiçbir suretleyerine getirilmez; yerine getiren kimse sorumluluktan kurtulamaz.” denilmektedir.
17. Diğer yandan 657 sayılı Kanun’un “Amir durumda olan devlet memurlarının görev vesorumlulukları” başlıklı 10. maddesinin birinci fıkrasında amir konumundaolan memurların kuruluş ve hizmetbirimlerinde kanun ve diğermevzuatla belirlenen görevleri zamanında veeksiksiz olarak yapmaktan ve yaptırmaktan, maiyetindeki memurlarınıyetiştirmekten, hâl ve hareketlerini takip ve kontrol etmekten görevli ve sorumluoldukları belirtilmiştir. Anılan maddenin (2) numaralı fıkrasının ikincicümlesinde amirlik yetkilerinin kanun ve diğer mevzuatta belirlenen esaslariçinde kullanılacağı ifade edilmiş, (3) numaralı fıkrasında amirin,maiyetindeki memurlara kanunlara veCumhurbaşkanlığı kararnamelerine aykırı emirveremeyeceği belirtilmiştir.
18. Söz konusu Kanun’un “Devlet memurlarının görev ve sorumlulukları” başlıklı 11. maddesindeise devlet memurlarının kanun ve diğer mevzuatta belirtilen esaslara uymakla ve amirler tarafından verilengörevleri yerine getirmekle yükümlü oldukları, görevlerinin iyi ve doğruyürütülmesinden de amirlerine karşı sorumlu oldukları hüküm altına alınmıştır.Söz konusu maddenin (2) numaralı fıkrasına göre devlet memuru amirinden aldığıemri Anayasa, kanun, Cumhurbaşkanlığıkararnamesi ve yönetmelik hükümlerine aykırıgörürse yerine getirmeyecek ve bu aykırılığı o emri verene bildirecektir. Amir,emrinde ısrar eder ve bu emrini yazı ile yenilerse, memur bu emri yerinegetirmek zorundadır. Ancak bu durumda emrin yerine getirilmesinden doğacaksorumluluk emri verene ait olacaktır.
19. Disiplin cezaları; kamu görevlilerinin görev, yetkive sorumlulukları kapsamında kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve kamu yararınındevamlılığının sağlanması amacıyla yasal olarak düzenlenmiş yaptırımlardır.Kamu hizmetlerini yürüten kamu görevlilerinin görev anlayışı, yetki vesorumlulukları kamu hizmeti ve hizmet gerekleri ile sınırlandırılmış; busınırlar dışına çıkanların ise disiplin cezaları ile cezalandırılmalarıöngörülmüştür. Bu bağlamda 657 sayılı Kanun'un 124. maddesinde kamuhizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ile kanunların,tüzüklerin ve yönetmeliklerin devlet memurlarına yüklediği ödevleri yurt içindeve yurt dışında yerine getirmeyenlere, uyulmasını zorunlu kıldığı hususlarıyapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara durumun niteliğine ve ağırlıkderecesine göre 125. maddede sıralanan disiplin cezalarından birinin verileceğihükme bağlanmıştır (AYM, E.2010/28, K.2011/139, 20/10/2011).
20. Kuralda, verilenemirlerin kapsamı ve niteliğine yönelik bir belirleme yapılmamakla birlikte anılanhükümler gözetildiğinde kurala konu emirlerin yönetmelik, Cumhurbaşkanlığıkararnamesi, kanun veya Anayasa hükümlerine aykırı nitelikte olmaması gerektiğiaçıktır. Kuralın verilen emirlere itirazederek kamu hizmetlerinin gereği gibiyapılmasına ve memurların hiyerarşik düzen içinde uyumlu hareket etmelerineengel olan kamu görevlilerinin kınama cezasıyla cezalandırılmalarını öngördüğüanlaşılmaktadır. Verilen emrin çerçevesinin Anayasave kanunla belirlendiği de gözününe alınarak anılanşekilde genel bir belirleme yapılması kuralın belirsizlik taşıdığı veya keyfiliğekarşı gerekli kanuni güvenceyi taşımadığı anlamına gelmemekte olup kanun yapmatekniğinin doğasından kaynaklanmaktadır.
21. Kuralda yer alan, verilen emir ve buna yapılanitiraza ilişkin hususlar somut olayın özelliğine göre kanuna dayalı olarakidare tarafından belirlenecek ise de idarenin bu işlemi mahkeme tarafındandenetleneceğinden bu kanunun kapsamı nihai olarak yargı kararıyla ortayakonulacaktır. Dolayısıyla kuralın belirsiz ve öngörülemez olduğu söylenemez. Bubağlamda kuralla memurlara uygulanacak disiplin cezası ile ceza gerektiren fiilve hâller hususunda kanuni çerçevenin çizildiği, disiplin suç ve cezalarıyönünden kanuni güvencenin sağlandığı sonucuna varılmıştır.
22. Öte yandan kanun koyucu, takdir yetkisi kapsamındakibu tür düzenlemeleri yaparken hukuk devleti ilkesinin bir gereği olan ölçülülükilkesiyle bağlıdır. Bu ilke ise elverişlilik, gereklilik ve orantılılıkolmak üzere üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik getirilen kuralınulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmek için elverişli olmasını, gerekliliksöz konusu amaca daha hafif bir düzenleme ile ulaşılmasının mümkün olmamasını, orantılılıkise getirilen kural ile ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyüifade etmektedir. Buna göre bir kuralda öngörülen düzenleme ile ulaşılmakistenen amaç arasında ölçülülük ilkesi gereğince makul bir dengenin bulunmasızorunludur (benzer yöndeki değerlendirme için bkz. AYM, E.2020/95, K.2022/3,26/1/2022, § 17).
23. Kamu görevi yürüten bireyler açısından disiplincezalarının amacı kamu görevlisini görevine bağlamak, kamu hizmetinin gereğigibi yürütülmesini ve bu suretle kurumların huzurunu temin etmektir. Disiplincezaları kamu hizmetlerinin gereği gibi yapılması ve memurların hiyerarşikdüzen içinde uyumlu hareket etmeleri amacıyla uygulanmaktadır. Memurlarıngörevlerini yerine getirirken verilen emirlere itiraz etmelerinin disiplinyaptırımına tabi tutulmasıyla amirlerin, maiyetlerinde bulunan personelüzerindeki otoritelerinin zayıflamasının ve bu suretle kurum düzenininbozulmasının engellenmesinin amaçlandığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla alt kademede yer alan görevlilerin yükümlülüklerini, amirkonumunda olan görevlilerin emir ve talimatı altında yerine getirirken verilenemre itiraz etmesi nedeniyle kınama cezasıyla cezalandırılmasının anılan amacaulaşma bakımından elverişli olmadığı söylenemez.
24. Kural, çerçevesi Anayasa ve 657 sayılı Kanun’labelirlenmiş emirlere karşı memurun itiraz ederek kamu hizmetlerinin gereği gibiyürütülmesine engel olma hâlini kınama cezasıyla cezalandırmaktadır. Kanunkoyucunun kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesinin sağlanması amacıyla hangieylemlerin kınama cezasıyla cezalandırılabileceği hususundaki takdir yetkisi degözönünde bulundurulduğunda, ulaşılmak istenen amaca daha hafif bir yöntemleulaşılabileceği de söylenemez.
25. Ayrıca kural kapsamında gerçekleştirilen işlemlerekarşı yargı yoluna gidilebileceği, kınama şeklindeki yaptırımın ağırlığı veniteliği gözetildiğinde kuralın taşıdığı yarar ile getirdiği külfet arasındaadil bir dengenin kurulduğu sonucuna ulaşılmıştır. Dolayısıyla kuralınölçülülük ilkesiyle çelişen bir yönü bulunmamaktadır.
26. Açıklanan nedenle kural, Anayasa’nın 2. ve 128. maddelerineaykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.
Kuralın Anayasa’nın 137. maddesine de aykırı olduğu ilerisürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 2. maddesiyönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyleAnayasa’nın 137. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerekgörülmemiştir.
Kuralın Anayasa’nın 129. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
IV. HÜKÜM
14/7/1965 tarihli ve 657 sayılı Devlet MemurlarıKanunu'nun 12/5/1982 tarihli ve 2670 sayılı Kanun'un 31. maddesiyledeğiştirilen 125. maddesinin birinci fıkrasının (B) bendinin (j) alt bendinin Anayasa’yaaykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE 3/6/2025 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Başkanvekili
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Üye
Rıdvan GÜLEÇ
Üye
Recai AKYEL
Üye
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Üye
Yıldız SEFERİNOĞLU
Üye
Selahaddin MENTEŞ
Üye
İrfan FİDAN
Üye
Kenan YAŞAR
Üye
Yılmaz AKÇİL
Üye
Ömer ÇINAR
Üye
Metin KIRATLI