-D.3/98Anayasa Mahkemesi 3/98
ANAYASA MAHKEMESİ OLARAK OTURUM YAPAN
YÜKSEK MAHKEME HUZURUNDA.
Mahkeme Heyeti: Salih S. Dayıoğlu, Başkan, Celâl Karabacak, Taner Erginel, Metin A. Hakkı, Nevvar Nolan.
Anayasanın 148(1) maddesi hakkında.
Yüksek İda-re Mahkemesi tarafından YİM 174/95 sayılı başvuruda (Müstedi: Rehavi Piskobulu Girne ile Müstedaleyh: Girne Belediyesi arasında) sunulan konu.
Havaleyi isteyen ve Müstedi namına Avukat Gözel Halim ve
Avukat Sadi Çelebi
Girne Belediyesi ve Müstedaleyh nam-ına Avukat Emine Erk
Amicus Curiae olarak Başsavcı namına Başsavcı Yardımcısı
Mehmet Ali Şefik.
----------
K A R A R
KONU:
55/1989 sayılı İmar Yasasının (bundan sonra sadece ilgili Yasa olarak anılacaktır) 5(3)(5), 6, 7, 8, 11(4) 5(b), 17, 18, 19, 2-0, 21, 22, 23, 24, 29(7), 32, 33 ve 39. maddeleri ile bu Yasa altında çıkarılan 1993 Girne Beyaz Bölge (Ön İmar Sınırı ve Bu Alan İçerisinde Uygulanacak Kurallar ve Koşullar) Emirnamesinin (bundan sonra sadece Emirname olarak anılacaktır) KKTC Anayasasın-ın 119(1)(2), 36(1)(2)(3) ve 113. maddelerine aykırı olup olmadığı.
I. OLAY:
Havaleyi isteyen Davacı Girne'de Pafta Harita XII.20.W.1 Blok H ile 1296 ve 1299 no'lu taşınmaz malların kayıtlı mal sahibidir. Davacı 1994 yılında sözü edilen taşınmaz
m-allarının üzerine inşaat yapmak için Girne Belediyesinden izin aldı. Bu izin 16.6.1994'de verilmiş olup 15.6.1995 tarihine kadar geçerli idi. Davacı, iznin son bulduğu 15.6.1995 tarihine kadar inşaatını bitiremedi ve bunun uzatılması için Belediyeye müra-caat etti. Belediye 7.7.1995 tarihli bir yazı ile Davacıya verdiği yanıtta geçmişte Belediye tarafından verilen iznin 55/1989 sayılı İmar Yasası ve ona bağlı 15.4.1993'de çıkarılan Emirnamenin öngördüğü gibi yetkili makam olan Planlama Makamının onayı olm-aksızın verildiğini ve bu nedenle uzatılmasının mümkün olmadığını bildirdi. Davacı bunun üzerine Girne Belediyesinin bu kararının hükümsüz ve etkisiz olduğuna ve herhangi bir sonuç doğuramıyacağına mütedair bir karar verilmesi için Yüksek İdare Mahkemesin-de dava açtı. Davanın duruşmasında ise bu kararın KONU başlığı altında verilen İlgili Yasanın ilgili maddelerinin ve tüm Emirnamenin Anayasanın 36(1)(2)(3), 113. ve 119(1)(2) maddelerine aykırı olduğunu iddia etti ve bu konu hakkında karar verilmesi için -Yüksek Mahkemeye, Anayasa Mahkemesi, olarak havale edilmesini talep etti. Yüksek İdare Mahkemesi de havale edilmesi istenen İlgili Yasa maddelerinin taraflar arasındaki ihtilâfın hallinde etken olduğu kanaatına vardı ve gerekli havaleyi yaptı.
II. İDDİAN-IN GEREKÇESİ:
1. Davacı ve havaleyi isteyenin iddialarının gerekçeleri özetle şöyledir:
Yerel yönetimlerin görev ve yetkilerinin yasa ile düzenlenmesini Anayasanın 113 ve 119.maddeleri öngörmektedir. Her iki Anayasa maddesi ise böyle bir yasal dü-zenlemenin "yerinden yönetim" ilkesine göre yapılmasını amirdir.
Belediye hudutları dahilinde yapılacak inşaat izinlerini vermek, "yerinden yönetim" ilkesine göre ilgili Belediyeye aittir. Halbuki, İlgili Yasa altında çıkarılan Emirname bir bütün ol-arak okunduğunda Belediyenin gerekli inşaat iznini
verebilmesini Şehir Plânlama Dairesi olan Plânlama Makamının vereceği onaya bağlamaktadır. Diğer bir ifade şekliyle, Planlama Makamının onayı olmaksızın ilgili Belediye, istese bile, gerekli inşaat iznin-i veremez. İlgili Yasa, Planlama Makamının hazırladığı Ülkesel Fiziksel Plân tasarısının Bakanlar Kurulunca onaylanıp bu şekilde yürürlüğe girmesini ve Planlama Makamının onayını öngören İlgili Yasanın 5(3) ve 5(5) maddesi Anayasanın 113(2) ve 119(2) madd-elerine aykırıdır. İlgili Yasanın 11(4) maddesine göre İmar Planının olmadığı veya hazırlanmakta olduğu bir zamanda yayınlanacak bir Emirnamede "Ön İmar Sınırları" çizilebilir. Bakana verilen bu yetki de "yerinden yönetim" ilkesine tersdir. Ayrıca İlgil-i Yasanın 11(4) ve 11(5)(B), 32(2) maddeleri böyle bir Emirname ile diğer bazı Yasa ve onlar altında yapılan Tüzük ve Emirnameler ile çatışması halinde geçerli olanın İlgili Yasa altında yayınlanacak Emirnamede yer alan koşulların olacağını hükme bağlamakt-adır. Bu durumda bu Emirname ile Belediye Yasasının bazı hükümleri dahi bir kıymet ifade etmiyecektir. Bu da "yerinden yönetim" ilkesi ile bağdaşmamaktadır. Özetle yerinden yönetim ilkesine göre imar ile ilgili mevzuatı yapmağa yetkili sadece yerel yöne-timlerdir. Dolayısıyle Yasanın 11(4), 11(5)(B) ve 32(2) maddeleri Anayasaya aykırı oldukları gerekçesiyle bu maddeler altında yayımlanan ilgili Emirname de, tümü ile, Anayasaya aykırıdır.
İlgili Yasanın ilgili maddeleri ile Emirname yurttaşın malvarlığı-nın ekonomik değerini fiilen azaltmaktadır ve Anayasanın 36.maddesine göre ona "tam bir tazminat" ödenmesi gerekir. Halbuki ne ilgili Yasada ve ne de Emirnamede
yurttaşa ödenecek bir tazminattan söz edilmemektedir. Bu yüzden ilgili Yasanın ilgili madd-eleri ve Emirname Anayasanın 36.maddesine de aykırıdır.
Davacı, havalenin duruşmasında İlgili Yasanın sadece 5(3)(5), 11(4) ve 11(5)(B) ile 32(2) maddelerinin Anayasaya aykırı oldukları üzerinde durup, diğer maddeler üzerindeki iddialarından vazgeç-ti.
2. Davalının iddialarının gerekçeleri özetle şöyledir:
İlgili Yasa ve Emirname bir keşmekeşi ve sağlıksız büyümeyi önlemek için çıkarılmıştır. İzin verme yetkisi yine ilgili Belediyedir. Sadece tüm ülkede veya belirli bir yörede yeknesaklık sağlam-ak için İlgili Yasa çıkarılmış ve merkezi bir otorite kurulmuştur. Böyle bir otoritenin kurulması "yerinden yönetim" ilkesine ters düşmemektedir. Emirname ise sağlıksız yapılanmanın acilen önlenmesi için çıkarılmıştır.
Taşınmaz malın ekonomik değerinin- fiilen azaltılması halinde Yasa veya Emirnamede tazminatın öngörülmemesi, kendi başına, ilgili mevzuatı Anayasaya aykırı kılmaz.
3. Amicus Curiae olarak duruşmaya katılan Başsavcı Yardımcısının görüş ve iddiaları özetle şöyledir:
Anayasanın 113 ve 119.-maddelerinin içeriği birbirini dışlamamaktadır. Anayasa ve ilgili mevzuatın bir bütün olarak değerlendirilmesi gerekir. Merkezi otoritenin varlığının, konu bir uzmanlık işi olduğu için, şart ve vazgeçilmez olduğunu iddia etmiştir. Önceleri Belediyelere -verilen yetki yasa ile verilmiştir. Yasa ile verilen yine yasa ile geri alınabilir. İlgili Yasada tazminatın öngörülmemesi, kendi başına, yasaya veya herhangi bir kuralını Anayasanın 36.maddesine aykırı kılmaz.
III. İLGİLİ YASA METİNLERİ:
55/198-9 sayılı İmar Yasası ve İç Düzeni;
Madde 5.
(1)......
(2)......
(3)Bakanlar Kurulu, sunulan plan tasarısını veya değişiklik önerisini, sunulduğu tarihten sonraki otuz gün içerisinde görüşerek onaylar veya değişiklik önerilerini beli-rleyerek, Planlama Makamına yeniden düzenlemesi için geri gönderir.
......
Bakanlar Kurulu konuyu on beş gün içinde sonuçlan-dırarak onaylar. Planın veya değişikliğin onaylandığı Resmi Gazete'de ve en az iki yerel günlük gazetede ilân edilir.
......
.-.....
Madde 11.
......
......
......
İmar Planının olmadığı veya hazırlanmakta olduğu, ancak, gelişmenin yaygın ve hızlı olduğu yerleşme birimleri veya alanlarda, İmar Planı onaylanmadan önce veya İmar Planı olmadığına bakılmaksızın, bu Yasa altında yayı-mlanacak bir emirnamede belirti-leceği şekilde, "Ön İmar Sınırları" çizilebilir.
......
.......
Yukarıdaki (4)'üncü fıkrada belirtilen Ön İmar Sınırı içerisinde, bu Yasa kuralları uyarınca çıkarılacak bir emirnamede belir-tilecek gelişmelerden başka gelişm-e yapı-lamaz. Yollar ve Binalar Düzenleme Yasası, Taşınmaz Mal (Tasarruf, Kayıt ve Kıymet Takdiri) Yasası, Belediyeler Yasası, İskân, Topraklandırma ve Eşdeğer Mal Yasası, Reklam-ların Teşhiri(Denetim) Yasası, Sahilleri Koruma Yasası veya diğer ilgili Yas-alar ile bu Yasalar altında çıkarılan herhangi bir tüzük veya yönetmelikte aksine bir kural bulunup bulunmadığına bakılmaksızın, bu Yasa kuralları uyarınca yayımlanacak emirnamede belirtilecek koşul ve kurallar uygulanır.
......
......
Madde 32.
-......
Bu Yasa amaçları bakımından, Bakan, çıkarılması gereken çeşitli emirnamelerin hazırlanıp, yayın-lanmasını sağlar.
......
......
İlgili Emirnamenin tümünün yayınlanması uygun görülme-miştir. İlgili Emirname için 15.4.1993 tarihli ve 38 sayılı Res-mi Gazete Ek.III'de A.E. 157'ye bakınız.
IV. İLGİLİ ANAYASA METİNLERİ:
Madde 36.
Her yurttaş, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir. Bu haklar, kamu yararı amacıyla ve yasa ile sınırlanabilir.
Mülkiyet hakkının kullanılmasına, kamu güvenliği, genel sağlı-k, genel ahlâk, kent ve ülke plânlaması veya herhangi bir malvarlığının kamu yararı için geliştirilmesi ve faydalı kılınması veya başkalarının haklarının korunması için kesin olarak gerekli kısıntı veya sınırlamalar yasa ile konabilir.
Malvarlığının ekonom-ik değerini fiilen azaltan kısıntı ve sınırlandırmalar için derhal tam bir tazminat ödenir; anlaşmazlık halinde tazminatı hukuk mahkemesi saptar.
........
........
Madde 113.
Devlet yönetimi, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve yasa ile düzenleni-r.
Devlet yönetiminin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine göre yürütülür.
Kamu tüzel kişiliği ancak yasa ile veya yasanın açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.
Madde 119.
Yerel yönetimler, bölge, belediye veya köy -ve mahalle halkının yerel ortak gereksinmelerini karşılamak üzere kuruluş ilkeleri yasa ile belirtilen ve karar organları seçimle oluşturulan kamu tüzel kişileridir.
Yerel yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygu-n olarak yasa ile düzenlenir.
.........
V. İNCELEME:
Anayasaya aykırı olduğu iddia edilen ilgili Yasa maddeleri ve Emirname ve bu iddiaya dayanak olarak gösterilen Anayasa kuralları ve bunlarla ilgili olarak öne sürülen iddia ve gerekçeler incelendi ve g-ereği düşünüldü.
55/1989 sayılı İmar Yasasının amacı bu Yasanın 4.maddesinde belirlenmiştir. Bu madde ile öngörülen amaç düzenli bir gelişmenin özendirilmesi ve denetlenmesidir. Bundan hareketle bu madde, sair hususlar yanında, sosyal, kültürel ve tari-hsel çalışmalar yapılmasını ve mimari önemi olan bölgelerin belirlenmesini amaçlar. Bu amacı gerçekleştirmek için de Ülkesel Fizik Planlaması yapılması ve bu planın hazırlanmasında çevrede ekolojik olay ile doğal güzellik ve estetiğin bozulmasının önlenme-si için gerekli önlemlerin alınması ve yatırımların dengeli bir şekilde yapılması öngörülmektedir.
Yasanın 5.maddesi Ülkesel Fizik Planın hazırlanmasında Odalar ile Meslek Kurum ve Kuruluşların bilgi ve görüşlerine başvurulacağını düzenler. İlgili Yasan-ın 7.maddesi Ülkesel Fizik Plânının olmadığı hallerde Yasa, Planlama Makamını, kalkınma planının genel ilke, amaç ve hedeflerine uygun olarak her büyüklükteki yerleşme birimi için ilgili yerleşme biriminin "Belediyesinin veya Muhtarlığın program ve/veya is-tem ve beklentilerini de dikkate alarak... İmar Plânı yapmakla yükümlü" kılmıştır.
Yasanın 8.maddesi İmar Plânın amacı ve kapsamını düzenlemiştir. Bu maddeye göre, İmar Plânının hazırlanmasında esas gaye, ilgili yerleşme birimini içine alan bir alan-ın düzenli gelişmesini sağlamak, orada yaşayanlara yaşanabilir bir çevre yaratmak ve diğer hususlar yanında, mimari önemi ve özelliği olan yapı ve bölgeleri korumaktır. Bu gayeye ulaşabilmek için yapılan çalışmalarda kullanılan İmar Plânı, bina, park, yeş-il alan ve v.b. hususları içeren ve öncelikli alanları gösteren harita ve raporlardan oluşmaktadır.
Yasanın 11.maddesi İmar Plânının olmadığı veya hazırlanmakta olduğu, ancak, gelişmenin yaygın ve hızlı olduğu yerleşme birimleri veya alanları İmar Plânı -onaylanmadan önce veya İmar Plânı olmadığına bakılmaksızın, bu Yasa altında yayımlanacak bir Emirnamede belirtileceği şekilde "Ön İmar Sınırları" çizilebilir. Nitekim bu fıkraya dayanılarak iptali istenen ve havale konusu edilen Emirname 15.4.1993 tarihin-de yayınlanıp yürürlüğe girmişti.
Yasanın 11.maddesinin 5.fıkrasının (B) bendi sair hususlar yanında Ön İmar Sınırı içinde, Emirnamede belirtilen gelişmelerden başka bir gelişmenin yapılamıyacağını düzenlemektedir. Böyle bir Emirnamenin hazırlanması ve- yayınlanması konularında ise Yasanın 32(2) maddesi Plânlama Dairesinin bağlı olduğu Bakanı yetkili kılmıştır.
Daha önce de belirtildiği gibi, Davacının üzerinde durduğu esas yakınması Emirnamede belirlenen gelişmeler, "yerinden yönetim ilkesine" göre Be-lediyelere bırakılmama-sından kaynaklanmaktadır. Davacıya göre özellikle yapı alanında, inşaatla ilgili konuları en iyi bilen, en iyi değerlendiren, seçimle iş başına gelmiş ve yerel halka karşı sorumlu olan Belediyelerdir.
Anayasanın 113(1) madde-si Devlet Yönetimini kuruluş ve görevleriyle bir bütün sayar ve yönetimin kuruluş ve görevlerinin yasa ile düzenleneceğini öngörür. Anayasanın 113(2) maddesine göre Devlet yönetiminin kuruluş ve görevleri merkezden yönetim ve yerinden yönetim ilkelerine g-öre yürütülür. Benzeri bir hüküm Yerel Yönetimleri düzenleyen Anayasanın 119.maddesinde yer almaktadır. Bundan hareketle yerinden yönetimin önemli bir birimi sayılan Belediyelerle
ilgili Yasal düzenleme 51/95 sayılı Belediye Yasasında görülmektedir. Be-lediyeler, yetkilerini bu Yasadan almakta ve bu yasada belirtilen görevleri ifa etmektedirler. Bu Yasa veya başka bir yasa ile verilen yetkiler dışında Belediyeler "yerinden yönetim" ilkesine dayanarak yetki kullanımında bulunamazlar. "Yerinden yönetim" -ilkesinin tanımını kesin ve kat'i bir şekilde yapmak mümkün değildir ancak bunun yerel yönetimlerce kullanılması daha pratik sayılabilecek geleneksel ve ayrıca yasa ile de belirlenen yönetsel yetkilerin kullanımı şeklinde tanımlamak yanlış olmaz. AMKD say-ı 24, sayfa 318'de yer alan ve sayısı E 1987/18, K. 1988/73 olan T.C. Anayasa Mahkemesinin bir kararına göre (sayfa 334'de) "Yerinden Yönetim" ilkesi hakkında şöyle demektedir:
"........ "Yerinden Yönetim İlkesi", aslında özerklik kurumunun Anayas-al bir temele oturtul-masıdır. Öğretide de işaret olunduğu üzere bu ilke; yerel yönetimlerin tüzel kişiliğe sahip olmaları, görevli organlarını seçme hakkının verilmesi ve bu organlara karar verme yetkisinin tanınması gibi üç ana öğeden oluşur.-.....".
Bu tanımlamadan ve özellikle üçüncü öğeden açıklıkla görülüyor ki, yerel yönetim ilkesi, yerel yönetimlerce kullanılacak yetkilerin yasa ile belirlenmesi gerekmektedir.
İmar Yasasının ana amacı, ülke bazında düzenli gelişmeyi özendirmek- ve denetlemek olduğuna göre, bu gelişmelerin merkezi otorite kontrolünde bir plân ve program çerçevesinde yürütülmesinde isabet olduğuna kuşku yoktur. Havaleyi isteyen Davacının istemine itibar edilmesi yani bu gibi mahalli gelişmelerin düzenlenmesinin y-ine yerel idarelere bırakılması halinde, değişik yörelerde değişik düzenlemelerin ve dolayısıyle çarpık yapılanmanın yapılması olasıdır. Ayrıca her Belediyenin dilediği şekilde hareket etme serbestisi içinde olacağı da söz konusu olacaktır. Saniyen İmar -Yasasının düzenlendiği konu oldukça teknik olduğu için bu konuda uzman kadrolara gereksinme duyulacağı kuşkusuzdur. Konu populist düzenleme yerine teknik düzenlemenin ağır bastığı bir konudur. KKTC genelinde 28 Belediye vardır. Bazılarının nüfusu 2000'n-in altındadır. Böylesine küçük yerleşim yerlerindeki Belediyelerin İmar Yasasının öngördüğü hedeflere varabilecekleri hayli kuşkuludur. Buna işaret etmekten gaye merkezi bir otoritenin öngörülmesinin, yasanın daha kolay uygulanabilirliği açısından, avant-aj sayılacağıdır.
Diğer bazı ülkelerde İmar Yasalarının Yerel Yönetimlere daha fazla yetki tanıdıkları doğru olabilir. Ancak bu yetkiler de onların ilgili İmar Yasalarında yer alan özel kurallardan kaynaklanmaktadır. Öte yandan yasalar her ülkenin kend-i özel durumları dikkate alınarak düzenlenmektedir. Davacı İstanbul, Ankara ve İzmir gibi büyük şehirlerde İmar konularında yönetmeliklerle verilen yetkinin ilgili Belediyelerde olduğunu ileri sürdü. Bu görüş doğrudur. Ne
varki, bu yetki de 3194 sayılı- İmar Kanunu tarafından verilmiştir. (Bk. İmar, İhale, İnşaat, Mühendislik, Mimarlık, Müteahhitlik Mevzuatı, 1986, Kâni Ekşioğlu, Dr.Cengiz Eruzuna sayfa 173, 237, 299)
Hatırda tutulması gereken bir başka nokta daha vardır. O da, Fasıl 96 Yollar ve- Binalar Nizamnameleri Yasası yürürlükten kaldırılmış değildir. Bu Yasa el'an yürürlükte olup bunun altında Belediyelere epeyce görev düşmektedir. Diğer bir ifade şekli ile havaleye konu edilen 55/1989 sayılı Yasa ile ilgili Emirname Fasıl 96'nın yerini -almamıştır. 55/1989 sayılı Yasanın Fasıl 96'nın önemli bir maddesi olan 14.maddeyi yürürlükten kaldırarak İmar Yasası amaçları
bakımından yetkili makamı, Şehircilik Plânlama Dairesi olarak belirlemiştir. Daha önce Belediyelere yasa ile verilen yine yasa -ile kısıtlanmıştır. İmar Yasasının mevcut olmadığı zamanlarda bu Yasanın öngördüğünü Belediyeler, kendi olanak-larıyle kısıtlı bir şekilde yerine getirmeğe çalışıyorlardı. 55/1989 sayılı Yasa bu sahada yeni bir düzenleme getirmiş bulunmaktadır.
Dava-cı mal varlığının ekonomik değerini fiilen azalmasına rağmen herhangi bir tazminatı öngörmediği için Yasanın ilgili maddelerinin Anayasanın 36.maddesine aykırı olduğunu savundu.
İmar Yasası muhtemel mağdurlara ödenmesi gereken tazminatı düzenlemediği doğ-ru olmakla birlikte, böyle bir düzenlemenin yokluğu, kendi başına, ilgili mevzuatı veya kuralını Anayasanın 36.maddesine aykırı kılmaz. Şayet Davacı mağdur olduğu inanç ve görüşünde ise, mağduriyetini gidermek için Anayasanın 36.maddesinin 3.fıkrasının iç-erdiği hükümleri harekete geçirmeyi düşünebilir.
Son olarak Anayasa erkinin kullanılmasında göz önünde bulundurulması gereken önemli bir ilkeye dikkat çekmek isteriz. Bu ilkeye göre, yasalar aksi kanıtlanıncaya kadar, Anayasaya uygun oldukları varsayılı-r. Anayasaya aykırı olduğu
iddia eden taraf bu iddiasını her türlü makul şüpheden ari bir
şekilde kanıtlaması gerekir. Önümüzdeki havalede konu edilen Yasa maddelerinin Anayasanın iddia edilen maddelerine aykırı-lığının her türlü makul şüpheden ari -olarak kanıtlandığını söylemeğe olanak yoktur.
SONUÇ:
Sonuç olarak 55/1989 İmar Yasasının 5(3)(5), 11(4), 11(5)(B) ve 32(2) maddeleri ile 1993 Girne Beyaz Bölge (Ön İmar Sınırı ve Bu Alan İçerisinde Uygulanacak Kurallar ve Koşullar) Emirnamesinin Anayas-anın 36(1)(2)(3), 113. ve 119(1)(2) maddelerine aykırı olmadığına, oy birliği ile, karar verildi.
(Salih S. Dayıoğlu)(Celâl Karabacak)
BaşkanYargıç
(Taner Erginel) (Metin A. Hakkı) (Nevvar Nolan)
Yargıç -Yargıç Yargıç
-12 Kasım 1998
1
12
Full & Egal Universal Law Academy